Wprowadzenie
Praworządność, czy też inaczej rządy prawa (ang. rule of law) – słowo to jest w ostatnich latach odmieniane przez wszystkie przypadki. Wartość ta jest niewątpliwie jednym z fundamentów Unii Europejskiej, co wynika wprost z konstytuujących ją traktatów. W ostatnich latach rozgorzał jednak spór o to, jak należy rozumieć to pojęcie i jakie konsekwencje rodzi uznanie zasady rządów prawa. Jak napisał Maciej Taborowski:
Praworządność jest nie tylko wartością wspólna dla wszystkich państw członkowskich UE […] ale ponadto zarówno Unia Europejska, jak i państwa które przystępują do niej, zobowiązane są tę wartość szanować i wspierać[1].
Czy rzeczywiście możemy jednak mówić o wspólnej dla wszystkich państw członkowskich „praworządności”? Czy da się stworzyć definicję „rządów prawa” akceptowalną z perspektywy zarówno Unii Europejskiej, jak i tradycji konstytucyjnych poszczególnych państw członkowskich? W niniejszym tekście postaram się odpowiedzieć na te pytania.
Geneza praworządności jako zasady Unii Europejskiej
Pojęcie praworządności w UE ma historię niemal tak długą jak sama wspólnota. Początkowo jednak traktaty w żadnym miejscu nie wspominały ani o praworządności, ani o rządach prawa, czy innych pojęciach bliskoznacznych. Unijna zasada praworządności narodziła się bowiem w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSEU) upłynęło dużo czasu zanim pojawiła się w tekście normatywnym unijnych traktatów.
Pierwszym orzeczeniem TSUE wspominającym o praworządności w Europejskiej Wspólnocie Gospodarczej (dzisiaj UE) był wyrok w sprawie Les Verts[2] wydany w 1986 r. Sprawa ta została zainicjowana skargą francuskiego stowarzyszenia Les Verts na decyzję Prezydium Parlamentu Europejskiego (PE) z dnia 12 października 1982 r. dotycząca podziału środków z pozycji 3708 ogólnego budżetu Wspólnot Europejskich, jak również przepisów Prezydium w powiększonym składzie z dnia 29 października 1983 r. w sprawie wykorzystania środków przeznaczonych na zwrot wydatków ugrupowań politycznych, które wzięły udział w wyborach w 1984 r. Stowarzyszenie zarzuciło Prezydium PE m.in. nadużycie władzy poprzez wykorzystanie przez Prezydium PE środków z pozycji 3708 w celu zapewnienia reelekcji członków PE wybranych w wyborach w 1979 r. (co ciekawe, wśród zarzutów strony skarżącej znalazło się również złamanie konstytucji francuskiej w postaci nierówności wobec prawa). Trybunał uznał skargę za zasadną i uchylił zaskarżoną decyzję Prezydium PE oraz zaskarżone przepisy. W pkt. 23 uzasadnienia wyroku Trybunał stwierdził:
Należy, po pierwsze, w tej kwestii podkreślić, że Europejska Wspólnota Gospodarcza jest wspólnotą prawa, to znaczy, że zarówno państwa członkowskie, jak i instytucje podlegają kontroli zgodności wydanych przez nie aktów z podstawową kartą konstytucyjną, jaką stanowi traktat.
Wówczas Trybunał posłużył się określeniem „wspólnota prawa” zamiast „państwo prawne” – miało to na celu uniknięcie porównywania EWG do państwa[3]. Od tego momentu zasada rządów prawa w UE zaczęła się kształtować, by ostatecznie na trwałe wejść do unijnego porządku prawnego. Trybunał Sprawiedliwości wielokrotnie jeszcze wypowiadał się na temat praworządności i rządów prawa – niektóre z tych orzeczeń zostaną przywołane w dalszej część tekstu.
Pierwszym unijnym traktatem, w którym pojawiła się zasada praworządności, był traktat z Maastricht[4] z dnia 7 lutego 2004 r., szerzej znany jako Traktat o Unii Europejskiej (TUE), który już w preambule stanowi, że państwa członkowskie, zdecydowane przejść do nowego etapu procesu integracji europejskiej, zapoczątkowanego ustanowieniem Wspólnot Europejskich, m.in. „potwierdzając swe przywiązanie do zasad wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności oraz państwa prawnego” postanowiły ustanowić Unię Europejską. Ponadto w art. J.1 jako jedne z celów Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony UE wskazano rozwijanie i umacnianie demokracji i państwa prawa oraz poszanowanie praw człowieka i podstawowych wolności”[5].
W wyniku wprowadzenia zasady praworządności do tekstu traktatu z Maastricht pojawiła się ona w kolejnym ważnym dokumencie UE, jakim były tzw. „kryteria kopenhaskie” które zostały określone przez Radę Europejską na szczycie w Kopenhadze w 1993 r.[6], a następnie zaostrzone podczas szczytu Rady Europejskiej w Madrycie w 1995 r. Są to wymagania, jakie każde państwo kandydujące do członkostwa w UE musi spełnić przed przystąpieniem do Wspólnoty. Jednym z nich jest stabilność instytucji gwarantujących demokrację, praworządność, prawa człowieka oraz poszanowanie i ochrona mniejszości. Początkowo kryteria te były skierowane do państw Europy Wschodniej, ale z czasem rozszerzono je na wszystkie państwa chcące dokonać akcesji do UE.
Kolejnym traktatem odwołującym się do praworządności był traktat amsterdamski z dnia 2 października 1997 r.[7], który dotychczasowemu art. F ust. 1 TUE nadał następujące brzmienie: Unia opiera się na zasadach wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności oraz państwa prawnego, które są wspólne dla Państw Członkowskich.
W ramach kontynuowania integracji europejskiej Unia podjęła starania mające na celu jej gruntowną reformę. Efektem tych prac był Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy, który został przyjęty przez Radę Europejską w dniu 18 czerwca 2004 r., a podpisany w Rzymie w tym samym roku[8]. Miał on na celu ustanowienie konstytucji UE, która już w preambule odwoływać się miała do zasady praworządności, stanowiąc, że państwa członkowskie UE uchwaliły traktat, inspirowane kulturowym, religijnym i humanistycznym dziedzictwem Europy, z którego wynikają powszechne wartości, stanowiące nienaruszalne i niezbywalne prawa człowieka, jak również wolność, demokracja, równość oraz państwo prawne. Traktat ten ostatecznie nie wszedł w życie ze względu na sprzeciw Francji i Holandii wyrażony w wyniku przeprowadzonych w tych państwach referendów, ale wiele z jego rozwiązań przyjęto w traktacie lizbońskim[9] oraz Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej (KPP)[10].
Unijne pojęcie praworządności
W 2007 r. traktat lizboński wyniósł zasady Traktatu o Unii Europejskiej do rangi wartości europejskich. Tym samym zasada praworządności wykroczyła poza obszar zagadnień wyłącznie prawnych[11]. Traktat lizboński postuluje wymienione w nim wartości jako „rzeczywiste kryteria normatywne”, które mają najwyższą wartość traktatową oraz są „w znacznym stopniu wspólne i głęboko zakorzenione”, przez co mają stanowić fundament europejskiej wspólnoty.
Emanacją tego stwierdzenia jest obecny art. 2 TUE, który stanowi, że:
Unia opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. Wartości te są wspólne Państwom Członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn.
Jedną ze wspólnych wartości uczyniono „państwo prawne”. Jak widać, UE odeszła od stosowanego wcześniej określenia „wspólnota prawa” i zastąpiła je właśnie „państwem prawnym” – miało to związek z chęcią wykorzystania terminu znanego już w prawie konstytucyjnym państw członkowskich, który w teorii miał mieć określone znaczenie i konotacje treściowe[12]. Pomimo to organy UE (w szczególności Komisja Europejska i TSUE) nadały temu pojęciu własne znaczenie, które jest autonomiczne i odrębne od tego, jak rozumie się je w prawie konstytucyjnym państw członkowskich.
Traktat nie bez przyczyny posługuje się pojęciem „wartości”, odróżniając je od zasad. W doktrynie podkreśla się, że „wartość” ma charakter bardziej ogólny (jest fundamentem porządku aksjologicznego), a „zasada” stanowić może jej doprecyzowanie[13]. Pojęcie wartości to nowa kategoria normatywna, stanowiąca (podobnie jak zasady) źródło prawa i posiadająca pozycję nadrzędną wobec prawa stanowionego[14].
Niektórzy autorzy forsują tezę mówiącą o tym, że wartość, jaką jest praworządność, wynika z zasady ochrony praw człowieka, co nadaje jej znaczenia nie tylko formalnego, ale również materialnego. Z tezą taką jednak ciężko się zgodzić, gdyż przeczy jej nie tylko samo brzmienie art. 2 TUE, ale również utrwalone orzecznictwo TSUE. W kontekście wartości, jaką jest praworządność, warto przywołać fragment wyroku w sprawie C 157/21 (Polska przeciwko Parlamentowi i Radzie), w którym wskazano:
Chociaż nie istnieje hierarchia unijnych wartości, poszanowanie państwa prawnego ma zasadnicze znaczenie dla ochrony pozostałych podstawowych wartości, na których opiera się Unia, takich jak wolność, demokracja, równość i poszanowanie praw człowieka. Poszanowanie państwa prawnego jest nierozerwalnie związane z poszanowaniem demokracji i praw podstawowych. Nie może być demokracji i poszanowania praw podstawowych bez poszanowania państwa prawnego i odwrotnie[15].
Do zasady praworządności wprost nawiązuje również KPP. Już w samej preambule Karty wyczytać możemy, że:
Unia jest zbudowana na niepodzielnych, powszechnych wartościach godności osoby ludzkiej, wolności, równości i solidarności; opiera się na zasadach demokracji i państwa prawnego.
Mamy więc kolejne potwierdzenia zaliczenia rządów prawa do zasad, na jakich opiera się porządek prawny UE. O poszanowaniu prawa przez państwa członkowskie oraz samą Unię mówi również art. 51 ust. 1 KPP, który stanowi:
Postanowienia niniejszej Karty mają zastosowanie do instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii przy poszanowaniu zasady pomocniczości oraz do Państw Członkowskich wyłącznie w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii. Szanują one zatem prawa, przestrzegają zasad i popierają ich stosowanie zgodnie ze swymi odpowiednimi uprawnieniami i w poszanowaniu granic kompetencji Unii powierzonych jej w Traktatach.
Warto zwrócić uwagę na zakres zastosowania tego przepisu – zgodnie z nim Karta ma zastosowanie wyłącznie w zakresie, w jakim Państwa Członkowskie stosują prawo Unii (przy poszanowaniu granic kompetencji jej przyznanych).
Praworządność według Komisji Europejskiej, Parlamentu Europejskiego oraz Rady UE
Jednym z trzech organów UE (obok Rady UE i TSUE), który przyczynił się do ustalenia zakresu unijnej zasady praworządności, jest Komisja Europejska (KE). Komisja wielokrotnie wypowiadała się, jak rozumie terminy „praworządność” oraz „rządy prawa”. W literaturze często przytacza się treść komunikatów KE w tej sprawie. I tak, tytułem przykładu, KE stwierdziła w jednym z nich, że:
Przestrzeganie praworządności nie tylko jest niezbędnym warunkiem ochrony wszystkich wartości podstawowych wymienionych w art. 2 TUE, lecz jest to także konieczny warunek przestrzegania wszystkich praw i obowiązków wynikających z traktatów i z prawa międzynarodowego[16].
Innym przykładem jest wypowiedź byłego przewodniczącego KE, Jeana Claude’a Junckera, który podkreślił, że:
prawa i sprawiedliwości strzeże niezależne sądownictwo. Akceptowanie i respektowanie ostatecznych wyroków jest nieodłącznym elementem Unii opartej na zasadzie praworządności. Państwa członkowskie uznały ostateczną właściwość Trybunału Sprawiedliwości. Orzeczenia Trybunału muszą być akceptowane przez wszystkich. Podważanie ich czy też podważanie niezależności krajowego sadownictwa oznacza pozbawienie obywateli ich praw podstawowych. Praworządność w Unii Europejskiej nie jest opcją do wyboru. Jest koniecznością. Unia nie jest państwem, lecz musi być wspólnotą prawa[17].
Powyższe wypowiedzi, choć odnotowane w dorobku prawnym UE (przykładowo ww. komunikat był cytowany w niektórych orzeczeniach TSUE), nie mają charakteru źródła prawa i nie są wiążące dla państw członkowskich. Dziwi więc postawa niektórych przedstawicieli doktryny prawa starających się zdekodować zakres unijnego pojęcia praworządności przez pryzmat politycznych komunikatów Komisji. Jeśli mamy szukać aktów prawnych UE, które pomogą nam zrozumieć unijne znaczenie pojęcia rządów prawa, powinniśmy raczej sięgnąć po dorobek Rady UE. W rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2020/2092 z dnia 16 grudnia 2020 r. w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii[18] zawarto mechanizm, który do przestrzeni publicznej przeszedł pod nazwą „pieniądze za praworządność”. Zgodnie z samym brzmieniem przywołanego aktu: „rozporządzenie ustanawia przepisy niezbędne do ochrony budżetu Unii w przypadku naruszeń zasad państwa prawnego w państwach członkowskich” (art. 1). W motywach omawianego rozporządzenia zawarto katalog zasad których należy przestrzegać i ich rozwinięcie:
Zasada państwa prawnego wymaga, by wszystkie władze publiczne działały w granicach określonych przez prawo, zgodnie z wartościami, jakimi są demokracja i poszanowanie praw podstawowych – zgodnie z Kartą praw podstawowych Unii Europejskiej (zwaną dalej „Kartą”) oraz innymi mającymi zastosowanie instrumentami – oraz pod kontrolą niezawisłych i bezstronnych sądów. Zasada państwa prawnego wymaga w szczególności przestrzegania zasady legalności, która oznacza przejrzysty, rozliczalny, demokratyczny i pluralistyczny proces stanowienia prawa, zasady pewności prawa, zakazu arbitralności w działaniu władz wykonawczych, zasady skutecznej ochrony sądowej, w tym dostępu do wymiaru sprawiedliwości, zapewnianej przez niezawisłe i bezstronne sądy oraz zasady podziału władz.
Nie jestem w stanie omówić w niniejszym tekście wszystkich przytoczonych powyżej zasad ze względu na obszerność tej tematyki. Warto natomiast podkreślić, że katalog ten jest katalogiem otwartym (o czym świadczy sformułowanie „w szczególności”), zatem mieszczą się w nim zasady niewymienione wprost w katalogu.
W części normatywnej rozporządzenie zawiera definicję legalną państwa prawnego. Zgodnie z art. 2 rozporządzenia państwo prawne:
odnosi się do wartości Unii wymienionej w art. 2 TUE. Obejmuje ono: zasadę legalności, która oznacza przejrzysty, rozliczalny, demokratyczny i pluralistyczny proces stanowienia prawa; zasadę pewności prawa; zakaz arbitralności w działaniu władz wykonawczych; zasadę skutecznej ochrony sądowej, w tym dostępu do wymiaru sprawiedliwości, zapewnianej przez niezawisłe i bezstronne sądy, również w odniesieniu do praw podstawowych; zasadę podziału władzy; oraz niedyskryminację i równość wobec prawa. Państwo prawne jest rozumiane w sposób uwzględniający pozostałe wartości i zasady Unii zapisane w art. 2 TUE.
Jak widać, w samej definicji nie zastosowano już katalogu otwartego, natomiast zdecydowano się na konkretne odniesienie do pozostałych wartości wynikających z art. 2. Powyższa definicja została uzupełniona art. 3, który wskazuje przykłady naruszenia zasady państwa prawnego. Zgodnie z tym przepisem na naruszenie wskazywać może:
a) zagrożenie niezawisłości sądownictwa;
b) niezapobieganie arbitralnym lub bezprawnym decyzjom organów publicznych, w tym organów ścigania, nieskorygowanie takich decyzji lub nienakładanie za nie kar, wstrzymywanie zasobów finansowych i ludzkich wpływające na prawidłowe funkcjonowanie tych organów lub niezapewnienie sytuacji braku konfliktu interesów;
c) ograniczanie dostępności i skuteczności środków prawnych, w tym przez restrykcyjne przepisy proceduralne oraz niewykonywanie wyroków lub ograniczanie skutecznego prowadzenia postępowań przygotowawczych w przypadku naruszeń prawa, wnoszenia i popierania oskarżeń w związku z takimi naruszeniami lub nakładania w związku z nimi kar.
Sankcją za naruszenie zasady praworządności zgodnie z rozporządzeniem może być m.in. zmniejszenie lub nawet zawieszenie płatności środków unijnych.
Praworządność według Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej
Do wyjaśnienia pojęcia praworządności w prawie unijnym najbardziej przyczynił się organ do tego uprawniony, czyli Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE), który zgodnie z art. 19 ust. 1 TUE zapewnia poszanowanie prawa w wykładni i stosowaniu traktatów. W doktrynie wskazuje się, że z powodu braku wyraźnego odesłania do prawa państw członkowskich pojęcie praworządności powinno podlegać wykładni autonomicznej dokonywanej przez TSUE z uwzględnieniem jego kontekstu i celu[19].
Trybunał opracował szereg elementów składowych unijnej „praworządności” które następnie zostały zebrane i ujęte we wspomnianym już komunikacie KE Nowe ramy UE na rzecz umocnienia praworządności. Do elementów wypracowanych przez TSUE możemy zaliczyć np. skuteczną ochronę sadową („samo istnienie skutecznej kontroli sądowej służącej zapewnieniu poszanowania przepisów prawa Unii jest nierozerwalnie związane z istnieniem państwa prawa”[20]), odrębność władzy sądowniczej (w powszechnym rozumieniu określenie „sądowe” nie obejmuje ministerstw państw członkowskich. Pojęcie to odnosi się bowiem do władzy sądowej, którą […] należy odróżnić, zgodnie z zasadą podziału władz charakteryzującą funkcjonowanie państwa prawa, od władzy wykonawczej[21]) oraz konieczność zapewnienia skutecznego stosowania prawa Unii („fakt, że egzekwuje się przestrzeganie przez państwo członkowskie środków tymczasowych przyjętych przez sędziego orzekającego w przedmiocie środków tymczasowych, przewidując nałożenie kary pieniężnej w wypadku ich nieprzestrzegania, ma bowiem na celu zapewnienie skutecznego stosowania prawa Unii, które to stosowanie jest nierozłącznie związane z zapisaną w art. 2 TUE wartością, na której opiera się Unia, a jaką jest państwo prawa”[22]).
W doktrynie wskazuje się, że w orzecznictwie TSUE wypracowano jeszcze następujące elementy obejmujące unijne rozumienie praworządności: legalność, która oznacza przejrzysty, odpowiedzialny, demokratyczny i pluralistyczny proces uchwalania prawa oraz poszanowanie zgodności z prawem[23]; pewność prawa, zgodnie z którą przepisy mają być jasne i przewidywalne, a także nie mogą zostać zmienione wstecz[24]; zakaz arbitralnego działania władzy wykonawczej polegający na bezprawnej ingerencji w prywatną działalność[25] niezależne i bezstronne sądy[26].
Praworządność w tradycjach konstytucyjnych wybranych państw członkowskich UE
Trybunał Sprawiedliwości stoi na stanowisku, że unijna praworządność jest wartością wspólną dla całej UE. Jednocześnie koncepcja, na której oparta jest ta wartość, czyli koncepcja państwa prawnego, jest zdaniem Trybunału wspólna dla wszystkich państw członkowskich i wynika wprost z ich tradycji konstytucyjnych. Jak wskazano w przywoływanym już wyroku C 157/21 (Polska przeciwko Parlamentowi i Radzie):
mimo bowiem ich odrębnych tożsamości narodowych nierozerwalnie związanych z ich podstawowymi strukturami politycznymi i konstytucyjnymi, które Unia szanuje, państwa członkowskie godzą się na uznanie koncepcji „państwa prawnego”, którą to koncepcję podzielają, za wartość wspólną ich własnym tradycjom konstytucyjnym, której zobowiązały się przestrzegać w sposób trwały[27].
Zastanówmy się jednak, czy tak rzeczywiście jest. Czy faktycznie państwa członkowskie jednakowo rozumieją państwo prawne i wynikającą z tej koncepcji zasadę praworządności?
W nauce prawa, w kontekście praworządności, wyróżnia się często dwie koncepcje: angielskie „rządy prawa” (rule of law) i niemieckie „państwo prawne” (Rechtsstaat).
Koncepcja rządów prawa rozpowszechniła się w Anglii w XIX w. Najbardziej znanym przykładem jest jej opracowanie autorstwa Alberta V. Diceya z 1885 r. Zdaniem Diceya rządy prawa odróżniały ustrój angielski (the English constitution) od ustroju państw kontynentalnych – uważał on bowiem, że obywatele państw „kontynentalnych” byli poddani władzy arbitralnej, podczas gdy obywatele angielscy byli objęci ochroną wynikającą właśnie z zasady rządów prawa[28]. Na rządy prawa, według koncepcji Diceya, składają się trzy elementy składowe[29].
Pierwszym elementem był brak arbitralnej władzy państwa (absence of arbitrary power on part of the government), zgodnie z którym prawo ogranicza i kontroluje zakres władzy państwa i sposób korzystania z tej władzy[30].
Drugim elementem była równość wobec prawa i równy dostęp do sądu (every man, whatever be his rank or condition, is subject to the ordinary law of the realm and amenable to the jurisdiction of the ordinary tribunals), zgodnie z którą każdy, niezależnie od pozycji i pochodzenia, jest w świetle prawa równy i podlega tym samym procedurom co reszta społeczeństwa[31].
Ostatnim z elementów była nadrzędność prawa powszechnego (general principles of the constitution […] are with us the result of judicial decisions determining the rights of private persons in particular cases brought before the Courts)[32].
Dicey jako przykłady zasad ustrojowych wynikających ze stosowania koncepcji rządów prawa podawał prawo do wolności osobistej oraz prawo do zgromadzeń publicznych, przez co zalicza się go do zwolenników tzw. materialnego ujęcia rządów prawa[33]. Analiza rządów prawa według koncepcji Diceya prowadzi do wniosku, że dawał on pierwszeństwo równości formalnej przed równością materialną, czyli uważał, że:
prawo i państwo powinny być ślepe wobec rzeczywistych, konkretnych różnic, jakie istnieją między ludźmi w kategoriach bogactwa, władzy lub koneksji, i powinny traktować wszystkich tak samo jako posiadaczy abstrakcyjnych praw i obowiązków[34].
Należy przy tym podkreślić, że według tej koncepcji zasadą stojącą na równi z zasadą rządów prawa była zasada zwierzchnictwa parlamentu (parliamentary sovereignty). Oczywiście pomiędzy tymi zasadami musiało dochodzić do napięć, a sam autor nie wypowiada się konkretnie na temat ich relacji, jednak przyjmowano, iż rządy prawa są skierowane na kontrolowanie arbitralnej władzy, a parlament ma prawo (zgodnie z obowiązującym ustrojem) przyznać rządowi taką władzę w drodze przyjęcia odpowiednich aktów prawnych[35].
Kontynentalną odpowiedzią na koncepcję rządów prawa była niemiecka koncepcja państwa prawnego (Rechtsstaat). Podstawową różnicą pomiędzy obiema koncepcjami był zakres władzy parlamentu w stosunku do wyposażania władzy wykonawczej w szczególne uprawnienia. Państwo prawne zakłada, że „samo państwo jest kontrolowane przez prawo, które ograniczyło sferę jego prawomocnej aktywności”[36]. Koncepcja państwa prawnego oparta jest na przekonaniu, że działania rządu muszą być ograniczone uchwalonym i ogłoszonym wcześniej prawem, co pozwala obywatelom przewidywać z dużym prawdopodobieństwem, jak władza państwowa zachowa się w danej sytuacji, i przez pryzmat tego planować własne działania[37]. Przejawia się to w uchwalaniu norm wyłącznie generalnych i abstrakcyjnych[38] oraz w uchwalaniu prawa, które „nie powinno być zorientowane na osiąganie poszczególnych celów, ponieważ jego funkcją jest ustalanie granic dla osobistych działań, a nie dyktowanie kierunku takich działań”[39]. Można zatem powiedzieć, że koncepcja państwa prawnego była dalej posuniętą koncepcją rządów prawa, jeszcze silnej chroniącą jednostkę przed władzą.
Konstytucje państw członkowskich Unii Europejskiej
Praworządność występuje praktycznie we wszystkich tradycjach konstytucyjnych państw członkowskich UE, jednakże państwa te przyjęły różne koncepcje, na których oparły jej rozumienie. Ponadto zasada praworządności wyrażona jest wprost jedynie w kilkunastu europejskich konstytucjach[40]. Część przedstawicieli doktryny prawa konstytucyjnego grupuje państwa europejskie na trzy kategorie: te które, oparły definicję praworządności na koncepcji rządów prawa (rule of law), te, które oparły ją na koncepcji państwa prawnego (Rechtsstaat), oraz takie, które poprzez istotną modyfikację tych koncepcji wytworzyły własną koncepcję praworządności[41]. Na potrzeby niniejszego opracowania autor zdecydował się na taki właśnie podział.
Do pierwszej grupy państw można oczywiście zaliczyć Wielką Brytanię[42]. Co prawda państwo to nie posiada konstytucji w znaczeniu formalnym, jednakże XIX-wieczna koncepcja rządów prawa jest w tym państwie ciągle aktualna. Innym państwem członkowskim UE, które odwołuje się do koncepcji rządów prawa, jest Chorwacja. Konstytucja Chorwacji[43] w art. 1 już w pierwszym zdaniu stanowi, że Republika Chorwacji jest jednolitym i niepodzielnym, demokratycznym państwem socjalnym, natomiast w art. 3 dodaje: Wolność, równość, równość narodów i równość płci, umiłowanie pokoju, sprawiedliwość społeczna, poszanowanie praw człowieka, nienaruszalność własności, poszanowanie natury i środowiska naturalnego, rządy prawa oraz demokratyczny system wielopartyjny stanowią najwyższe wartości porządku konstytucyjnego Republiki Chorwacji i podstawę wykładni Konstytucji.
Do drugiej grupy państw możemy w pierwszej kolejności zaliczyć Niemcy – to tam bowiem koncepcja państwa prawnego uległa „pozytywizacji”[44]. Konstytucja RFN[45] w art. 28 ust. 1 stanowi, że Porządek konstytucyjny krajów związkowych musi odpowiadać zasadom republikańskiego, demokratycznego i socjalnego państwa prawnego w rozumieniu niniejszej Ustawy Zasadniczej, a zasadę tę odnosi się także do władz federalnych (art. 20 ust. 1 i 3 Konstytucji RFN). Koncepcja ta została także przyjęta przez Hiszpanię i Portugalię, które w preambułach swoich konstytucji nawiązują do państwa prawnego. I tak Konstytucja Hiszpanii[46] w preambule wyraża wolę obywateli umocnienia państwa prawnego zapewniającego rządy ustawy jako wyraz woli ludu. Natomiast preambuła Konstytucji Portugalii[47] mówi, że „Zgromadzenie Konstytucyjne potwierdza postanowienie ludu portugalskiego, aby bronić niepodległości narodowej, zagwarantować prawa podstawowe obywateli, ustanowić fundamentalne zasady demokracji, zapewnić prymat demokratycznego państwa prawnego i otworzyć drogę do stworzenia społeczeństwa socjalistycznego, szanując wolę ludu portugalskiego i mając na celu budowę kraju bardziej wolnego, bardziej sprawiedliwego i bardziej braterskiego”. Podobny zapis znajdziemy w preambule Konstytucji Litwy[48], która mówi o dążeniu do „stworzenia otwartego, sprawiedliwego, żyjącego w zgodzie społeczeństwa obywatelskiego i państwa prawa”.
Ostatnią grupę państw stanowią te, które dokonały modyfikacji w opisywanych powyżej koncepcjach. Taką modyfikacją, typową dla państw dawnego bloku wschodniego, jest koncepcja „państwa prawnego, demokratycznego i socjalnego”[49]. W kontekście państw członkowskich UE klauzulę taka znajdziemy w konstytucji Rumunii (art. 1 ust. 3: Rumunia jest demokratycznym i socjalnym państwem prawa, w którym godność człowieka, prawa i wolności obywatelskie, swobodny rozwój osobowości oraz sprawiedliwość i pluralizm polityczny stanowią wartości najwyższe w duchu demokratycznych tradycji narodu rumuńskiego oraz ideałów Rewolucji z 1989 r. i są gwarantowane[50]) oraz Słowenii (art. 2: Słowenia jest socjalnym państwem prawnym[51]). Natomiast klauzula demokratycznego państwa prawnego obecna jest w konstytucjach Czech (art. 1 ust. 1: Republika Czeska jest suwerennym, jednolitym i demokratycznym państwem prawa opartym na poszanowaniu praw i wolności człowieka i obywatela[52]), Słowacji (art. 1 ust. 1: Republika Słowacka jest suwerennym i demokratycznym państwem prawnym. Nie jest związana żadną ideologią ani religią[53]) oraz Polski.
Podsumowanie
Powyższa analiza wskazuje, że państwa członkowskie UE różnie rozumieją pojęcie praworządności. Istotne różnice wynikają z poglądów na możliwość limitacji tej zasady przez władze krajowe (głównie władzę wykonawczą) oraz charakter samej koncepcji (formalny i materialny). Oczywiście raz jeszcze wymaga podkreślenia pogląd o autonomiczności pojęcia praworządności stosowanego przez prawo unijne, jednak zgodnie ze stanowiskiem instytucji unijnych (KE, TSUE) oparte jest ono na tradycjach konstytucyjnych państw członkowskich, a te potrafią być mocno odmienne. Ciężko zatem mówić o wspólnej europejskiej definicji praworządności, ponieważ każde państwo rozumie ten termin po swojemu. Próba stworzenia wspólnego pojęcia praworządności ograniczyć się musi do znalezienia takich jej elementów które akceptowane są przez wszystkie państwa członkowskie UE. Wyjście poza tak zakreślony katalog powinno każdorazowo uwzględniać tradycję i tożsamość konstytucyjną danego państwa, a także kontekst normatywny, w jakim funkcjonują badane przez instytucje UE unormowania. W przeciwnym wypadku nie można mówić o poszanowaniu tradycji konstytucyjnych państw członkowskich w równym stopniu, a to godziłoby w inną fundamentalną traktatową zasadę, jaką jest równość wszystkich członków UE.
[1] M. Taborowski, Mechanizm ochrony praworządności państw członkowskich w prawie Unii Europejskiej. Studium przebudzenia systemu ponadnarodowego, Warszawa 2019, s. 59.
[2] Wyrok TSUE z dnia 23 kwietnia 1986 r., 294/83, Parti écologiste „Les Verts” przeciwko Parlamentowi Europejskiemu, ECLI:EU:C:1986:166.
[3] R. Gosalbo-Bono, The Significance of the Rule of Law and Its Implication for the European Union and the United States, „University of Pittsburgh Law Review” 2010, t. 72, nr 2, s. 261.
[4] Traktat o Unii Europejskiej (Dz.Urz. WE C Nr 191, s. 1).
[5] Ang. develop and consolidate democracy and the rule of law, and respect for human rights and fundamental freedoms.
[6] 21–22 June 1993 Copenhagen European Council Presidency Conclusions, https://www.consilium.europa.eu/media/21225/72921.pdf [dostęp: 24.01].
[7] Traktat z Amsterdamu zmieniający Traktat o Unii Europejskiej, Traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie i niektóre związane z nimi akty (Dz.Urz. WE C Nr 340, s. 115).
[8] Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy (Dz.Urz. UE C Nr 310, s. 1).
[9] Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską podpisany w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r. (Dz.Urz. UE C Nr 306, s. 258.
[10] Dz.Urz. UE C z 2016 r. Nr 202.
[11] A. von Bogdandy, Tyrania wartości? Problemy i drogi europejskiej ochrony praworządności krajowej, EPS 2019, nr 4, s. 4.
[12] J. Barcik, Ochrona praworządności w Radzie Europy i Unii Europejskiej ze szczególnym uwzględnieniem niezależności sądów i niezawisłości sędziów, Warszawa 2019, s. 106.
[13] Tamże, s. 107.
[14] J. Sozański, Ogólne zasady prawa a wartości Unii Europejskiej (po traktacie lizbońskim) – studium prawnoporównawcze, Toruń 2012.
[15] Wyrok TSUE z 16 lutego 2022 r., C-157/21, Rzeczpospolita Polska przeciwko Parlamentowi Europejskiemu i Radzie UE, ECLI:EU:C:2022:98, pkt 6.
[16] Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady, Nowe ramy UE na rzecz umocnienia praworządności, COM/2014/0158 final.
[17] Przewodniczący Jean-Claude Juncker, Orędzie o stanie Unii 2017, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/pl/SPEECH_17_3165, dostęp 25 IX 2022.
[18] Dz.Urz. UE L 433I.
[19] M. Taborowski, Mechanizm ochrony praworządności…, s. 63.
[20] Wyrok TSUE z dnia 28 marca 2017 r., C-72/15, PJSC Rosneft Oil Company przeciwko Her Majesty’s Treasury i in., ECLI:EU:C:2017:236, pkt 73.
[21] Wyrok TSUE z dnia 10 listopada 2016 r., C-477/16 PPU, Openbaar Ministerie przeciwko Ruslanasowi Kovalkovasowi, ECLI:EU:C:2016:861, pkt 36.
[22] Postanowienie TSUE z dnia 27 lipca 2017 r., C-441/17 R, Komisja przeciwko Polsce, ECLI:EU:C:2017:877, pkt 102.
[23] Zob. wyrok TSUE z dnia 29 kwietnia 2004 r., C-496/99 P, Komisja przeciwko CAS Succhi di Frutta SpA, ECLI:EU:C:2004:236.
[24] Zob. wyrok TSUE z dnia 12 listopada 1981 r., sprawy połączone 212/80 do 217/80, Amministrazione delle finanze dello Stato przeciwko Srl Meridionale Industria Salumi i innym; Ditta Italo Orlandi & Figlio and Ditta Vincenzo Divella przeciwko Amministrazione delle finanze dello Stato, ECLI:EU:C:1981:270.
[25] Zob. wyrok TSUE z dnia 21 września 1989 r., sprawy połączone 46/87 i 227/88, Hoechst AG przeciwko Komisji, ECLI:EU:C:1989:337.
[26] Zob. wyrok TSUE z dnia 3 października 2013 r., C-583/11 P, Inuit Tapiriit Kanatami i in. przeciwko Parlamentowi i Radzie, ECLI:EU:C:2013:625, pkt 91. Tak M. Taborowski, Mechanizm ochrony praworządności…, s. 63–64.
[27] Wyrok TSUE z dnia 16 lutego 2022 r., C-157/21, Polska przeciwko Parlamentowi i Radzie, ECLI:EU:C:2022:98, pkt 6.
[28] J. Supernat, Rządy prawa. Uwagi o znaczeniu i ewolucji pojęcia, „Wrocławsko-Lwowskie Zeszyty Prawnicze” 2014, nr 5, s. 114.
[29] A.V. Dicey, Introduction to the Study of the Law of the Constitution, London 1915.
[30] Tamże, s. 184.
[31] Tamże, s. 189.
[32] Tamże, s. 191.
[33] T. Allen, Constitutional Justice. A Liberal Theory of the Rule of Law, Oxford 2001, s. 23.
[34] J. Supernat, Rządy prawa…, s. 115.
[35] Tamże.
[36] Tamże, s. 116.
[37] F.A. Hayek, The Road to Serfdom. Text and Documents. The Definitive Edition, red. B. Caldwell, Chicago 2007, s. 112.
[38] Tamże, s. 120.
[39] J. Supernat, Rządy prawa, s. 117.
[40] P. Tuleja [w:] M. Safjan, L. Bosek, Konstytucja RP, t. I, Komentarz do art. 1–86, Warszawa 2016, art. 2.
[41] Zob. np. W. Sokolewicz, M. Zubik, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 2016, s. 94–95.
[42] Autor zdaje sobie oczywiście sprawę z tego, że od 1 lutego 2020 r. Wielka Brytania nie jest członkiem UE, natomiast jej długoletnia obecność w szeregach wspólnoty i wkład, jaki wniosła ona w kształtowanie się kultury prawnej UE, przesądziły o uwzględnieniu jej w opisywanym zestawieniu.
[43] Konstytucja Republiki Chorwacji z 22 grudnia 1990 r., tłum. T. Wójcik, M. Petryńska, Warszawa 2007.
[44] W. Sokolewicz, M. Zubik, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej…, s. 94.
[45] Konstytucja Niemiec, tłum. B. Banaszak, A. Malicka, Warszawa 2008.
[46] Konstytucja Hiszpanii z 27 grudnia 1978 znowelizowana 27 sierpnia 1992, tłum. T. Mołdawa, Warszawa 2008.
[47] Konstytucja Republiki Portugalskiej z dnia 2 kwietnia 1976 r., tłum. A. Wojtyczek-Bonnand, Warszawa 2000.
[48] Konstytucja Republiki Litewskiej, tłum. H. Wisner, Warszawa 2006.
[49] W. Sokolewicz, M. Zubik, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej…, s. 94.
[50] Konstytucja Rumunii z 21 listopada 1991 r., tłum. A. Cosma, Warszawa 1996.
[51] Konstytucja Republiki Słowenii, tłum. P. Winczorek, Warszawa 2009.
[52] Konstytucja Republiki Czeskiej z 16 grudnia 1992 r., tłum. M. Kruk, Warszawa 2000.
[53] Konstytucja Republiki Słowackiej z 1 września 1992 roku, tłum. K. Skotnicki, Warszawa 2003.
