Nowy pakt migracyjny UE

I. Uwagi wprowadzające

W 2015 r. nastąpił znaczny wzrost liczby nielegalnych przekroczeń granic UE. Według danych Frontexu, unijnej agencji ds. granic, doszło wtedy do ponad 1,8 miliona nielegalnych przekroczeń granic UE, czyli najwięcej w dotychczasowej historii. Od tamtego czasu, liczba nielegalnych przekroczeń znacznie spadła. W 2021 r. do UE nielegalnie wjechało około 140 000 osób. Spadek wynika z kilku czynników, takich jak zaostrzone środki kontroli granic UE, współpraca między krajami UE oraz widoczny spadek liczby uchodźców uciekających ze stref konfliktów.

Na podstawie danych Biura UNHCR w połowie 2022 r. na całym świecie było: 32,5 mln uchodźców 53,2 mln osób wewnętrznie przesiedlonych (ze względu na konflikty i przemoc). Pod koniec 2021 r. w UE mieszkało poniżej 10 proc. wszystkich uchodźców na świecie i jedynie ułamek osób wewnętrznie przesiedlonych. W połowie 2022 r. w wyniku wojny w Ukrainie odsetek uchodźców żyjących w UE wzrósł do ponad 20 proc. Odsetek uchodźców w UE wynosił w tym okresie 1,5 proc. w stosunku do całkowitej liczby ludności[1]. W 2022 r. odnotowano wzrost liczby osób przekraczających granice na szlakach środkowośródziemnomorskich (+56 proc., tj. 105 600 osób), na szlakach wschodniośródziemnomorskich (+113 proc., tj. 43 900 osób) i na szlakach wiodących przez wschodnią granicę lądową UE (+134 proc., tj. 144 100 osób) w porównaniu z 2021 r. Spadek liczby osób przekraczających granice na szlakach zachodniośródziemnomorskich (w tym szlak atlantycki z Afryki Zachodniej na Wyspy Kanaryjskie) (-25 proc., tj. 30 600 osób) i na szlakach wiodących przez wschodnią granicę lądową UE (-22 proc., tj. 6 300 osób) w porównaniu z 2021 r. Jednocześnie nastąpił 17-procentowy wzrost liczby ofiar śmiertelnych na morzu: w 2022 r. na trzech szlakach śródziemnomorskich odnotowano 2 406 osób zmarłych lub zaginionych, w porównaniu z 2 062 w 2021 r. Zgodnie z oficjalnymi danymi, osoby, którym nakazano opuszczenie UE w latach 2021-2022 pochodziły głównie z następujących państw: Algieria (8,0%) Maroko (7,3%) Pakistan (6,0%) Afganistan (5,8%) Albania (5,7%)[2].

II. Podstawy traktatowe polityki migracyjnej UE oraz zakres swobody państw członkowskich w tej materii

De lege lata podstawę traktatową unijnej polityki migracyjnej stanowi art. 79 i art. 80 TFUE. Wprost wysłowionym celem tej polityki jest „zapewnienie, na każdym etapie, skutecznego zarządzania przepływami migracyjnymi, sprawiedliwego traktowania obywateli państw trzecich przebywających legalnie w Państwach Członkowskich, a także zapobieganie nielegalnej imigracji i handlowi ludźmi oraz wzmocnione ich zwalczanie”. W ramach tej polityki UE ma uprawnienie do przyjmowania środków we wskazanych w TFUE dziedzinach, w tym w zakresie nielegalnej imigracji i nielegalnego pobytu, w tym wydalanie i odsyłanie osób przebywających nielegalnie. Realizując tę politykę, instytucje unijne mają również uprawnienie do zawierania z państwami trzecimi umowy o readmisji obywateli tych państw oraz ustanawiać środki zachęcające i wspierające działania Państw Członkowskich, podejmowane w celu popierania integracji obywateli państw trzecich przebywających legalnie na ich terytoriach. Obecnie kompetencje prawodawcze w zakresie polityki migracyjnej, w tym zwalczania nielegalnej migracji, posiada Parlament Europejski i Rada. Inicjatywę prawodawczą ma z kolei Komisja Europejska. Z punktu widzenia sprzeciwu niektórych państw członkowskich, jak Polska, wobec proponowanych przez Radę Europejską i Radę (UE) na czerwcowym szczycie środków w zakresie zwalczania nielegalnej migracji – istotnym są trzy kwestie. Po pierwsze, tryb procedowania nad tymi środkami. Środki te Parlament Europejski i Rada przyjmują bowiem w zwykłej procedurze ustawodawczej. Po drugie, wdrożenie polityki migracyjnej podlega zasadzie solidarności i sprawiedliwego podziału odpowiedzialności między państwami członkowskimi, w tym również na płaszczyźnie finansowej. A akty Unii przyjęte na tej podstawie traktatowej zawierają, w każdym niezbędnym przypadku, odpowiednie środki w celu zastosowania tej zasady. Po trzecie, postanowienia traktatowe w zakresie polityki migracyjnej nie naruszają prawa państw członkowskich do ustalania wielkości napływu obywateli państw trzecich przybywających z państw trzecich na ich terytorium w poszukiwaniu pracy najemnej lub na własny rachunek.

Wobec tak traktatowo zakreślonej unijnej polityki migracyjnej wskazać trzeba w punkcie wyjścia dalszej analizy, iż polityka migracyjna w UE jest stosunkowo nowym obszarem działania zainteresowania i unormowania samej Unii i – znaczn ie uogólniając problematykę – wynikiem zarówno niekorzystnych zmian społecznych i demograficznych w poszczególnych państwach członkowskich, jak i ubożeniem społeczności w innych państwach, w tym bliskiego wschodu, pojawiających się konfliktów poza kontynentem europejskim i – spowodowanych także przez nie – zmian migracyjnych na świecie, a także w ogóle zmian o charakterze globalnym oraz wcześniejszej działalności kolonialnej i ich obecnych skutków. Kluczową rolę odegrały w tym zakresie Niemcy, Francja i Holandia, które w latach 60 tych zaczęły zgłaszać potrzebę zatrudnienia pracowników fizycznych w celu zapełnienia luki na rynku pracy i otworzyły swoje granice dla szerokiej rzeszy migrantów, których liczba z czasem zaczęła przekraczać możliwości ich przyjęcia. Państwa zaczęły zaostrzać politykę migracyjną. Dużą rolę odegrały tu również sądy krajowe, w tym konstytucyjne, które stanęły w obronie praw migrantów i zaczęły wydawać orzeczenia sprzeciwiające się ich deportacji oraz nakazywać „łączenie rodzin”. Państwa – nie radząc sobie z tą nową sytuacją i bezradne wobec orzeczeń sądów krajowych – zaczęły szukać wsparcia na poziomie unijnym. W efekcie pojawiła się potrzeba uregulowania polityki migracyjnej na poziomie unijnym, a wyraźny cenzus „czasowy” zmiany podejścia UE do regulowania tego obszaru stanowi przyjęcie Traktatu z Lizbony.

Istotnym jest zatem konstatacja, że polityki migracyjnej nie przewidywały traktaty założycielskie ówczesnych Wspólnot Europejskich. Początkowo leżała ona w gestii suwerennych państw członkowskich i w całości opierała się na współpracy międzyrządowej. Pomijając niektóre działania ówczesnych Wspólnot, jak Układ w Schengen i Schengen II czy Konwencja Dublińska, skutkujące obecną bardzo problematyczną sytuacją migracyjną – wskazać należy, że Traktat z Maastricht kwestie migracji i polityki migracyjnej, a wraz z nią polityki azylowej i wizowej, umiejscawiał w ówczesnym III filarze. To wskazywało, iż nie należała ona jeszcze do wspólnej polityki europejskiej, a wszelkie decyzje w tym obszarze nadal miały być podejmowane na płaszczyźnie ustaleń międzyrządowych oraz na płaszczyźnie współpracy państw członkowskich w obszarze wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. Uwspólnotowienia polityki migracyjnej wraz z azylową i wizową dokonał dopiero Traktat Amsterdamski. Na jego mocy polityka ta została przeniesiona do ówczesnego I filaru (tytuł IV ówczesnego Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską), każde nowe państwo członkowskie UE stawało się częścią aquis Schengen, a w okresie 5 lat miała zostać stworzona „przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości” (PWBiS) wraz ze zintegrowanym systemem zarządzania granicami zewnętrznymi UE. Od tego czasu polityka migracyjna nabierała coraz większej rangi w każdej kolejnej prezydencji. Jednocześnie sformułowano postulat zacieśnienia współpracy państw z krajami pochodzenia migrantów i krajami tranzytu migrantów (konkluzja szczytu Rady Europejskiej w Tempere, a następnie Program Haski). Zwrotnym punktem w normowaniu polityki migracyjnej na poziomie unijnym był Traktat Nicejski, który zmienił tryb głosowania z jednomyślnego na tryb kwalifikowana większością głosów (wówczas wynikało to z planowanego podwojenia liczby państw członkowskich i mogących się wiązać z tym problemów w osiągnięciu jednego stanowiska). Traktat ten nie zawierał jednakże autonomicznych postanowień, a jedynie modyfikował przepisy TUE i TWE. Istotne zmiany w tym obszarze wprowadził natomiast Traktat z Lizbony.

Uogólniając zmiany wprowadzone Traktatem z Lizbony wskazać należy, że osłabił on pozycję decyzyjną i swobodę państw członkowskich w obszarze polityki migracyjnej. Po pierwsze, nadał on instytucjom unijnym szerokie uprawnienia w zakresie tworzenia prawa migracyjnego, procedurę współdecydowania, głosowania większością kwalifikowaną głosów, a nadto wprowadził zwykłą procedurę ustawodawczą (art. 79 TFUE). Po drugie, derogował wcześniejszy zapis, w myśl którego Komisja Europejska była zobligowana do analizy wniosków legislacyjnych składanych przez państwa członkowskie, a następnie przedkładania ich Radzie. Wyraźnie na poziomie Traktatu postanowiono, w ślad za Traktatem z Amsterdamu, że UE może zawierać umowy z państwami trzecimi o readmisji ich obywateli. Wcześniej realizowały ją samodzielnie państwa członkowskie. Obecnie głównie odpowiedzialną za to jest UE. Ale państwa członkowskie również mogą zawierać takie umowy z państwami, z którymi UE nie może dojść do porozumienia. Tym samym na gruncie obecnej regulacji prawnej traktatowej państwa członkowskie, w wykonaniu zobowiązań unijnych, mają działać ponad własnym interesem narodowym, co zresztą podkreślił TSUE w swoich orzeczeniach dotyczących relokacji migrantów (przykładowo wyrok w sprawie C-643/15). Tym samym państwa członkowskie utraciły dotychczasową swobodę decydowania w zakresie polityki migracyjnej, w tym o ilości przyjmowania nielegalnych migrantów. Po trzecie, Traktat jako pierwszy dokonał wyraźnego podziału kompetencji między UE a państwa członkowskie w obszarze polityki migracyjnej, wprowadzając kompetencje dzieloną, a w przypadku gwałtownego napływu obywateli państw trzecich do jednego państwa z państw członkowskich, UE może przyjąć środki służące wsparciu takiego kraju. Wzmocnił prawa migrantów, jak to zalecał Trybunał. W efekcie prawo migracyjne można określić jako samodzielną politykę unijną. Konsekwencją Traktatu są również zmiany wtórnego prawa migracyjnego, w tym w zakresie mechanizmu wsparcia państw dotkniętych gwałtownym wzrostem migrantów oraz propozycje przedstawionych na ostatnim szczycie Rady Europejskiej i Rady aktów migracyjnych, składających się na pakiet migracyjny, a obejmujących kilkanaście aktów[3].

III. Przedstawienie politycznych ustaleń na szczytach RE dotyczących nielegalnej migracji

Nadzwyczajne posiedzenie Rady Europejskiej – 23 kwietnia 2015 r.:

Uzgodniono 4 rodzaje działań:

zwiększenie obecności Fronteksu na morzu
walkę z przemytnikami
zapobieganie nielegalnej migracji
wzmocnienie wewnętrznej solidarności i odpowiedzialności.

Przywódcy podkreślili wagę zapowiadanego przez Komisję komunikatu „Europejski program w zakresie migracji”. Wezwali również do zorganizowania szczytu w Valletcie, aby problemy migracji omówić z państwami afrykańskimi i innymi ważnymi partnerami. Zalecili też, by niezwłocznie wesprzeć operacje „Tryton” i „Posejdon” przynajmniej 3-krotnie większymi funduszami na lata 2015–2016[4].

16 czerwca 2015 r. – Przewodniczący Rady Europejskiej Donald Tusk zlecił ambasadorowi Pierre’owi Vimontowi kierowanie przygotowaniami do konferencji w Valletcie, w której udział wezmą UE i państwa afrykańskie^[5].

18 maja 2015 r., – Rada – na zalecenie Rady Europejskiej – postanowiła ustanowić unijną operację wojskową EUNAVFOR Med. Ma ona rozbić siatki przemytu ludzi i handlu ludźmi na Morzu Śródziemnym^[6].

Szczyt Rady Europejskiej 25-26 czerwca 2016 r.:

Rada Europejska skupiła się na 3 sprawach, które wymagają równoległych działań:

relokacja i przesiedlanie, by pomóc 60 000 osób
powrót, readmisja, reintegracja
współpraca z krajami pochodzenia i tranzytu.

Co do relokacji i przesiedlania osób szukających azylu przywódcy uzgodnili relokację 40 tys. potencjalnych azylantów z Włoch i Grecji do innych państw członkowskich w najbliższych 2 latach oraz przesiedlenie 20 tys. uchodźców ewidentnie wymagających ochrony międzynarodowej.

Rada Europejska określiła politykę powrotową względem migrantów niemających prawnych podstaw do przekraczania granic UE.

Przywódcy zaznaczyli, że trzeba przyspieszyć negocjacje readmisyjne z państwami pochodzenia i tranzytu. Postanowili też zwiększyć uprawnienia Fronteksu, by pomógł on w organizowaniu powrotów nielegalnych migrantów^[7].

Przyjęto następujące konkluzje:

Europa potrzebuje wyważonego i szeroko zakrojonego pod względem geograficznym podejścia do migracji, opartego na solidarności i odpowiedzialności. W następstwie decyzji podjętych w kwietniu przez Radę Europejską zastosowano konkretne środki, aby zapobiegać dalszym śmiertelnym wypadkom na morzu, znaleźć nowe sposoby konfrontacji z przemytnikami i zintensyfikować współpracę z krajami pochodzenia i tranzytu, w poszanowaniu prawa do ubiegania się o azyl. Rozpoczęcie misji EUNAVFOR MED, w wyniku decyzji Rady podjętej 22 czerwca, stanowi istotny wkład w tym zakresie. Działanie operacyjne mające na celu zwalczanie handlarzy ludźmi i przemytników zgodnie z prawem międzynarodowym jest jednym z podstawowych elementów naszego szeroko zakrojonego podejścia.
W nawiązaniu do Europejskiego programu w dziedzinie migracji, opracowanego przez Komisję, należy kontynuować prace nad wszystkimi aspektami szeroko zakrojonego i systemowego podejścia.
Konieczne są nasilone działania, obejmujące wzmocnienie zarządzania zewnętrznymi granicami Unii, aby lepiej ograniczać rosnące nielegalne przepływy migracyjne. Dzisiaj Rada Europejska skoncentrowała się na trzech kluczowych aspektach, nad którymi należy równolegle prowadzić prace; są to: relokacja/przesiedlenie, powrót/readmisja/reintegracja oraz współpraca z krajami pochodzenia i tranzytu. Rada będzie regularnie oceniała postępy we wszystkich tych trzech dziedzinach i jeszcze w tym roku zda relację na ten temat[8].

23 września 2015 r. – Nieformalny szczyt szefów państw i rządów

Przywódcy unijni uzgodnili, że w pierwszej kolejności należy: zaspokoić najpilniejsze potrzeby uchodźców, pomagając UNHCR, Światowemu Programowi Żywnościowemu, Libanowi, Jordanii, Turcji i innym państwom wesprzeć kraje Bałkanów Zachodnich w radzeniu sobie z przepływem uchodźców przeciwdziałać pierwotnym czynnikom nielegalnej migracji w Afryce uporać się z sytuacją na zewnętrznych granicach UE wesprzeć państwa członkowskie pierwszej linii, tworząc hotspoty oraz organizując relokację i powroty^[9].

15 października 2015 r. – posiedzenie Rady Europejskiej – oficjalne konkluzje w zakresie migracji:

MIGRACJA 1. Odpowiedź na kryzys migracyjny i uchodźczy to wspólny obowiązek wymagający kompleksowej strategii i zdecydowanych długofalowych starań w duchu solidarności i odpowiedzialności. Kierunki działań uzgodnione przez szefów państw lub rządów w dniu 23 września dotyczyły najpilniejszych kwestii. Ich realizacja przebiega szybko, czego dowodem są prace prowadzone w Radzie oraz sprawozdanie Komisji z dnia 14 października. Proces ten będzie ściśle monitorowany, m.in. pod kątem deklaracji finansowych i ewentualnych dalszych potrzeb. 2. Dzisiaj Rada Europejska wskazała następujące dalsze kierunki działań: Współpraca z krajami trzecimi w celu zahamowania przepływów a) z zadowoleniem przyjmuje wspólny z Turcją plan działania będący elementem kompleksowego planu współpracy opartego na podziale odpowiedzialności, wzajemnych zobowiązaniach i wynikach. Jego pomyślne wdrożenie pomoże przyspieszyć realizację harmonogramu liberalizacji reżimu wizowego względem wszystkich uczestniczących państw członkowskich i pełne wykonanie umowy o readmisji. Postępy zostaną ocenione wiosną 2016 roku. UE i jej państwa członkowskie są gotowe zacieśnić współpracę z Turcją oraz znacznie zwiększyć swoje zaangażowanie polityczne i finansowe w ustalonych ramach. Należy ożywić proces akcesyjny z myślą o poczynieniu postępów w rokowaniach zgodnie z ramami negocjacyjnymi i odpowiednimi konkluzjami Rady. Rada Europejska złożyła kondolencje ludowi Turcji w związku z zamachem bombowym w Ankarze i zadeklarowała wsparcie w walce z terroryzmem; b) zapewnić skuteczne operacyjne wykonanie ustaleń Konferencji Wysokiego Szczebla w sprawie Szlaku Wschodniośródziemnomorskiego i Zachodniobałkańskiego, ze szczególnym uwzględnieniem zarządzania przepływami migracyjnymi i walki z siatkami przestępczymi; c) na nadchodzącym szczycie w Valletcie z udziałem szefów państw lub rządów Afryki wypracować konkretne środki operacyjne, zwracając szczególną uwagę – w sposób uczciwy i wyważony – na skuteczne powroty i readmisje, rozbijanie siatek przestępczych i zapobieganie nielegalnej migracji przy jednoczesnych realnych staraniach na rzecz zwalczania pierwotnych przyczyn i na rzecz rozwoju społecznogospodarczego Afryki przy zobowiązaniu co do dalszych możliwości legalnej migracji; d) zbadać możliwości utworzenia bezpiecznych i trwałych zdolności recepcyjnych w dotkniętych regionach oraz szanse zapewnienia uchodźcom i ich rodzinom trwałych perspektyw i adekwatnych procedur, m.in. przez dostęp do edukacji i zatrudnienia, do czasu aż będą mogli powrócić do krajów pochodzenia; e) zwrócić się do państw członkowskich, by jeszcze bardziej wspomogły wysiłki podejmowane w celu wsparcia UNHCR, Światowego Programu Żywnościowego oraz innych agencji, a także by wsparły regionalny fundusz powierniczy UE w odpowiedzi na kryzys w Syrii i fundusz powierniczy UE na rzecz Afryki. Wzmacnianie ochrony zewnętrznych granic UE (w oparciu o dorobek Schengen) f) pracować nad stopniowym ustanowieniem zintegrowanego systemu zarządzania granicami zewnętrznymi; g) w pełni korzystać z aktualnego mandatu Fronteksu, w tym w kwestii rozmieszczania zespołów szybkiej interwencji na granicy; h) zgodnie z podziałem kompetencji przewidzianym w Traktacie, w pełnym poszanowaniu krajowych kompetencji państw członkowskich, wzmocnić mandat Fronteksu – w kontekście dyskusji nad tworzeniem systemu europejskiej straży granicznej i przybrzeżnej – w tym w kwestii rozmieszczania zespołów szybkiej interwencji na granicy we współpracy z odnośnymi państwami członkowskimi, w przypadku gdy oceny Schengen lub analiza zagrożeń wskazują na potrzebę zdecydowanych i szybkich działań; i) opracować rozwiązania techniczne w celu wzmocnienia kontroli nad zewnętrznymi granicami UE, tak by zostały spełnione zarówno cele migracyjne, jak i cele z zakresu bezpieczeństwa, bez zakłócania płynności przemieszczania się; j) z uznaniem przyjąć fakt, że Komisja zamierza szybko przedstawić pakiet środków mających poprawić zarządzanie naszymi granicami zewnętrznymi. Odpowiedź na napływ uchodźców do Europy i zapewnianie powrotów k) zgodnie z dotychczas podjętymi decyzjami kontynuować ustanawianie kolejnych punktów szybkiej rejestracji migrantów („hotspotów”) w uzgodnionych ramach czasowych, po to by zapewnić identyfikowanie i rejestrowanie osób ubiegających się o ochronę międzynarodową i innych migrantów, pobieranie od nich odcisków palców oraz ich przyjmowanie, a jednocześnie zapewnić relokację i powroty. Państwa członkowskie w pełni wesprą te działania, przede wszystkim odpowiadając na apele Fronteksu i EASO o zapewnienie wiedzy fachowej na rzecz zespołów wsparcia ds. zarządzania migracją w obszarach funkcjonowania hotspotów oraz zapewniając niezbędne zasoby; l) po pierwszych udanych relokacjach szybko w pełni wdrożyć dotychczas podjęte decyzje o relokacji oraz zrealizować nasze zobowiązania dotyczące przesiedlania i funkcjonowania hotspotów; m) równocześnie przyspieszyć wdrażanie przez państwa członkowskie dyrektywy powrotowej oraz do końca roku stworzyć we Fronteksie specjalne biuro powrotowe, aby zwiększyć wsparcie dla państw członkowskich; n) poszerzyć mandat Fronteksu w dziedzinie powrotów, tak by objął prawo do organizowania z własnej inicjatywy wspólnych operacji powrotowych, oraz wzmocnić jego rolę odnośnie do pozyskiwania dokumentów podróży dla osób powracających; o) zabiegać o zaakceptowanie przez kraje trzecie ulepszonego europejskiego powrotowego laissez-passer jako dokumentu referencyjnego do celów powrotowych; p) skutecznie realizować wszystkie zobowiązania co do readmisji, niezależnie od tego, czy zostały podjęte w drodze formalnych umów o readmisji, umowy z Kotonu czy innych ustaleń; q) dalej zwiększać naciski w kwestiach powrotu i readmisji, stosując w odpowiednich przypadkach zasadę „więcej za więcej”. W tym względzie Komisja i Wysoki Przedstawiciel w ciągu sześciu miesięcy zaproponują kompleksowe i zindywidualizowane zachęty do stosowania wobec krajów trzecich. 3. Powyższe kierunki działań to kolejny ważny krok ku wypracowaniu naszej kompleksowej strategii, spójnej z prawem do ubiegania się o azyl, prawami podstawowymi oraz zobowiązaniami międzynarodowymi. Istnieją też jednak inne ważne działania priorytetowe, które wymagają dalszych dyskusji w stosownych gremiach, w tym wniosków Komisji. Potrzeba także stałej refleksji nad ogólną polityką migracyjną i azylową UE. Rada Europejska będzie monitorować rozwój sytuacji.

Syria i Libia 4. Rada Europejska omówiła rozwój sytuacji politycznej i wojskowej w Syrii, w tym jej wpływ na migrację. Reżim Baszara al-Asada ponosi główną odpowiedzialność za śmierć 250 000 osób w wyniku konfliktu i za przesiedlenia milionów ludzi. Rada Europejska zgodziła się, że należy skupić się na walce z Daiszem i innymi, wskazanymi przez ONZ, ugrupowaniami terrorystycznymi w ramach wspólnej i skoordynowanej strategii i procesu politycznego opartego na komunikacie genewskim z 2012 roku. UE z pełnym zaangażowaniem – w ścisłej współpracy z ONZ i krajami regionu – uczestniczy w szukaniu politycznego rozwiązania konfliktu i wzywa wszystkie zaangażowane strony do działań w tym celu. Trwały pokój w Syrii nie jest możliwy, dopóki władzę sprawują obecni przywódcy i dopóki nie zostaną uwzględnione uzasadnione roszczenia i aspiracje wszystkich syryjskich grup społecznych. Rada Europejska wyraziła zaniepokojenie rosyjskimi atakami na syryjską opozycję i ludność cywilną oraz ryzykiem dalszej eskalacji militarnej. 5. Jeżeli chodzi o Libię, Rada Europejska z zadowoleniem przyjęła oświadczenie ONZ i wezwała wszystkie strony do szybkiego jego poparcia. UE ponawia ofertę znacznego politycznego i finansowego wsparcia dla rządu jedności narodowej, gdy tylko zacznie on pełnić swoją funkcję[10].

12 listopada 2015 – Nieformalny szczyt szefów państw i rządów – Przywódcy UE dyskutowali o tym, jak rozwija się kryzys migracyjny i jak szybciej realizować działania uzgodnione we wrześniu i w październiku. Skoncentrowali się zwłaszcza na współpracy z Turcją. Donald Tusk powtórzył, że UE musi odzyskać kontrolę nad swoimi granicami zewnętrznymi i zacząć skutecznie rejestrować migrantów[11].

11–12 listopada 2015 r. Szczyt w Valletcie w sprawie migracji Europejscy i afrykańscy przywódcy spotkali się w Valletcie na szczycie poświęconym migracji, aby zacieśnić współpracę oraz zająć się bieżącymi wyzwaniami i możliwościami związanymi z migracją. Fragmenty konferencji prasowej po szczycie w Valletcie w sprawie migracji Punktem wyjścia było uznanie, że migracja to wspólny problem państw pochodzenia, państw tranzytu i państw docelowych. UE i Afryka w duchu partnerstwa szukały wspólnych rozwiązań wspólnych problemów. Przywódcy uczestniczący w szczycie przyjęli deklarację polityczną i plan działania, których celem jest: eliminacja pierwotnych przyczyn nieuregulowanej migracji i czynników zmuszających ludzi do opuszczania miejsc zamieszkania zacieśnienie współpracy w zakresie legalnej migracji i mobilności zwiększenie ochrony migrantów i osób ubiegających się o azyl zapobieganie nieuregulowanej migracji, przemytowi migrantów i handlowi ludźmi oraz walka z tymi zjawiskami zacieśnienie współpracy w zakresie powrotów, readmisji i reintegracji. Uzgodnili również listę 16 konkretnych działań, które mają zostać zrealizowane przez końcem 2016 r. Do monitorowania realizacji planu działania wykorzystane zostaną istniejące mechanizmy procesu rabackiego, procesu chartumskiego i wspólnej strategii UE–Afryka. Ceremonia podpisania kryzysowego funduszu powierniczego dla Afryki na szczycie w Valletcie Kryzysowy fundusz powierniczy UE dla Afryki Przy okazji szczytu w Valletcie oficjalnie uruchomiono także nadzwyczajny fundusz powierniczy na rzecz stabilności oraz eliminowania przyczyn migracji nieuregulowanej i przesiedleń w Afryce. Zapewni on dodatkowe środki na realizację planu działania. Najważniejsze wydarzenia szczytu Unia Europejska i Etiopia podpisały wspólny program w obszarze migracji i mobilności 11 listopada 2015 r. UE i Etiopia podpisały wspólne oświadczenie w sprawie wspólnego programu w obszarze migracji i mobilności. Odzwierciedla to znaczenie Etiopii jako jednego z najważniejszych państw pochodzenia, tranzytu i celu nielegalnych migrantów i uchodźców z Rogu Afryki na drodze do Europy[12].

29 listopada 2015 r., Szczyt przywódców UE–Turcja, UE i Turcja przyjęły wspólny plan działania w obliczu kryzysu uchodźczego wynikającego z sytuacji w Syrii. UE i jej państwa członkowskie zwiększą zaangażowanie polityczne i finansowe w celu powstrzymania napływu migrantów przez Turcję do UE. UE zobowiązała się wyasygnować wstępną kwotę 3 mld EUR dodatkowych środków, która pomoże Turcji poprawić położenie syryjskich uchodźców w tym państwie. Plan działania przewiduje również zacieśnioną współpracę dotyczącą migrantów, którzy nie potrzebują ochrony międzynarodowej. Dodatkowo w czerwcu 2016 r. zacznie w pełni obowiązywać umowa o readmisji między UE a Turcją. Strony chcą też do października 2016 r. sfinalizować liberalizację systemu wizowego dla obywateli Turcji podróżujących do strefy Schengen[13].

17-18 grudnia 2015 r., posiedzenie Rady Europejskiej. Konkluzje:

MIGRACJA
W ciągu ostatnich miesięcy Rada Europejska opracowała strategię mającą na celu zahamowanie bezprecedensowych przepływów migracyjnych, wobec których stoi Europa. Jednak realizacja strategii jest niewystarczająca i musi zostać przyspieszona. Aby chronić integralność Schengen, konieczne jest odzyskanie kontroli nad granicami zewnętrznymi. Należy szybko zająć się słabymi punktami, w szczególności jeśli chodzi o hotspoty, relokację i powroty. Unijne instytucje i państwa członkowskie muszą w trybie pilnym:
a) zająć się słabościami na zewnętrznych granicach Schengen, zwłaszcza poprzez zapewnienie systematycznych kontroli bezpieczeństwa z użyciem stosownych baz danych, oraz zapobiegać przestępstwom przeciwko wiarygodności dokumentów;
b) zająć się mankamentami w funkcjonowaniu hotspotów, m.in. poprzez ustanowienie niezbędnych zdolności recepcyjnych po to, by zrealizować cele hotspotów; pilnie uzgodnić precyzyjny harmonogram uzyskiwania operacyjności przez kolejne hotspoty; zapewnić, by Frontex i EASO dysponowały niezbędną wiedzą fachową i sprzętem;
c) zapewnić prowadzenie – w sposób systematyczny i kompletny – identyfikacji, rejestracji i pobierania odcisków palców oraz przedsięwziąć środki pozwalające zająć się kwestią odmowy rejestracji i hamujące nieuregulowane przepływy wtórne;
d) wykonywać decyzje w sprawie relokacji, a także rozważyć, czy do beneficjentów istniejących decyzji zaliczyć inne państwa członkowskie, które znajdują się pod silną presją i które wystąpiły ze stosownym wnioskiem;
e) przedsięwziąć konkretne środki, aby zapewnić faktyczny powrót i readmisję osób nieuprawnionych do pobytu i udzielić wsparcia państwom członkowskim w zakresie operacji powrotowych;
f) wzmocnić środki do walki z przemytem ludzi i handlem ludźmi;
g) zapewnić realizację ustaleń i operacyjne działania następcze w związku z:

konferencją wysokiego szczebla w sprawie szlaku wschodniośródziemnomorskiego i zachodniobałkańskiego; w tym kontekście ważne jest, aby udzielać pomocy państwom nienależącym do UE położonym wzdłuż szlaku zachodniobałkańskiego z myślą o prowadzeniu rejestracji zgodnie z unijnymi standardami;
szczytem w Valletcie, w szczególności jeśli chodzi o powroty i readmisję, oraz
oświadczeniem UE i Turcji z dnia 29 listopada 2015 r. i planem działania UE-Turcja; w tym kontekście Coreper jest proszony o szybkie zakończenie prac nad sposobem uruchomienia kwoty 3 mld EUR na potrzeby Instrumentu Pomocy dla Uchodźców w Turcji;

h) kontynuować realizację uzgodnionego programu przesiedleń;
i) w dalszym ciągu ściśle monitorować przepływy wzdłuż szlaków migracyjnych, aby być w stanie szybko reagować na rozwój wydarzeń.
Rada powinna prowadzić dalsze prace nad kryzysowym mechanizmem relokacji, uwzględniając zdobyte doświadczenia, i niezwłocznie ustalić swoje stanowisko w sprawie wykazu bezpiecznych krajów pochodzenia. Rada jest proszona o pilną analizę sytuacji dotyczącej Afganistanu. Rada powinna szybko przeanalizować przedstawione przez Komisję w dniu 15 grudnia wnioski w sprawie “europejskiej straży granicznej i przybrzeżnej”, kodeksu granicznego Schengen, “dobrowolnego programu przyjęć ze względów humanitarnych” i dokumentów podróży do celów powrotowych. Rada powinna przyjąć swoje stanowisko w sprawie “europejskiej straży granicznej i przybrzeżnej” w trakcie prezydencji niderlandzkiej. Komisja szybko przedstawi przegląd systemu dublińskiego; w międzyczasie istniejące zasady muszą być stosowane. Wkrótce przedstawi również zmieniony wniosek dotyczący inteligentnych granic.
Prezydencja, Komisja i Wysoki Przedstawiciel złożą sprawozdanie z postępów przed lutowym posiedzeniem Rady Europejskiej[14].

18-19 lutego 2016 r., posiedzenie Rady Europejskiej. Konkluzje:

MIGRACJA 5. W odpowiedzi na kryzys migracyjny, z którym boryka się UE, należy szybko powstrzymać przepływy migracyjne, chronić nasze granice zewnętrzne, ograniczyć nielegalną migrację i zagwarantować integralność strefy Schengen. Jako element tego kompleksowego podejścia Rada Europejska oceniła – na podstawie szczegółowych sprawozdań przygotowanych przez prezydencję i Komisję – stan realizacji kierunków działań uzgodnionych w grudniu. 6. Rada Europejska z zadowoleniem przyjmuje podjętą przez NATO decyzję o udzieleniu pomocy w prowadzeniu rozpoznania, monitorowaniu i kontrolowaniu nielegalnego przekraczania granicy na Morzu Egejskim oraz wzywa wszystkich członków NATO do aktywnego wsparcia tego działania. UE, w szczególności Frontex, powinna ściśle współpracować z NATO. 7. Pełna i szybka realizacja planu działania UE–Turcja nadal ma priorytetowe znaczenie dla powstrzymania przepływów migracyjnych i zwalczania siatek handlarzy i przemytników. Turcja podjęła kroki, by zrealizować ten plan działania, zwłaszcza jeśli chodzi o dostęp syryjskich uchodźców do tureckiego rynku pracy i wymianę danych z UE. Jednak przepływy migracyjne z Turcji do Grecji są nadal o wiele za duże. Potrzebny jest znaczący i trwały spadek liczby nielegalnych wjazdów z Turcji do UE. Wymaga to dalszych zdecydowanych działań również ze strony Turcji, tak by zapewnić skuteczną realizację planu działania. Rada Europejska z zadowoleniem przyjmuje porozumienie osiągnięte w sprawie Instrumentu Pomocy dla Uchodźców w Turcji oraz wzywa Komisję i państwa członkowskie do szybkiego wdrożenia priorytetowych projektów. Z zadowoleniem przyjmuje również postępy w opracowywaniu wraz z Turcją wiarygodnego programu dobrowolnego przyjmowania uchodźców ze względów humanitarnych. 8. Ponadto: a) jeśli chodzi o stosunki z odpowiednimi państwami trzecimi – obecnie opracowywane kompleksowe i indywidualnie dopasowywane pakiety środków zachęty, przeznaczone dla poszczególnych państw i mające zapewnić skuteczność powrotów i readmisji, wymagają pełnego wsparcia ze strony UE i państw członkowskich. Rada Europejska zwraca się również do Komisji, wysokiego przedstawiciela i państw członkowskich, by monitorowały wszelkie czynniki, które mogą prowokować przepływy migracyjne, i by reagowały na te czynniki; b) należy kontynuować i przyspieszyć realizację ustaleń szczytu w Valletcie i następujących po nim działań operacyjnych, w szczególności w odniesieniu do uzgodnionej listy 16 priorytetowych działań; c) należy nadal zapewniać pomoc humanitarną uchodźcom z Syrii i państwom sąsiadującym z Syrią. Odpowiedzialność za takie działania ma pilny, globalny charakter. W tym kontekście Rada Europejska z zadowoleniem przyjmuje wyniki konferencji „Wsparcie dla Syrii i regionu”, która odbyła się w Londynie 4 lutego, oraz wzywa Komisję, państwa członkowskie i wszystkie inne państwa udzielające pomocy, aby szybko zrealizowały podjęte zobowiązania; d) ciągłe i trwałe nieuregulowane przepływy migracyjne na szlaku zachodniobałkańskim nadal stanowią poważny problem, który wymaga dalszych skoordynowanych działań i odejścia od strategii przepuszczania migrantów przez terytorium własnego kraju i od nieskoordynowanych środków stosowanych wzdłuż tego szlaku, przy uwzględnieniu skutków humanitarnych dla państw członkowskich bezpośrednio dotkniętych tym problemem. Należy również nadal bacznie obserwować ewentualne zmiany sytuacji na pozostałych szlakach, tak by ewentualnie móc podjąć szybkie i skoordynowane działania; e) Rada przyjęła zalecenie z 12 lutego 2016 r. Ważne jest skoordynowane przywrócenie normalnego funkcjonowania strefy Schengen, przy zapewnieniu pełnego wsparcia państwom członkowskim, które znajdują się w trudnej sytuacji. Musimy powrócić do sytuacji, w której wszyscy członkowie strefy Schengen w pełni stosują kodeks graniczny Schengen i odmawiają wjazdu na granicach zewnętrznych obywatelom państw trzecich, którzy nie spełniają warunków wjazdu lub którzy nie złożyli wniosku o azyl, chociaż mieli taką możliwość, przy uwzględnieniu szczególnego charakteru granic morskich, w tym w drodze realizacji planu działania UE–Turcja; f) przy wsparciu ze strony UE stopniowo usprawniane jest ustanawianie i funkcjonowanie punktów szybkiej rejestracji migrantów („hotspotów”) w zakresie identyfikowania, rejestrowania, pobierania odcisków palców oraz kontroli bezpieczeństwa dotyczących osób i dokumentów podróży; wciąż jednak wiele pozostaje do zrobienia, w szczególności jeśli chodzi o doprowadzenie do pełnej operacyjności hotspotów, zapewnienie pełnej stuprocentowej identyfikacji i rejestracji wszystkich wjazdów (uwzględniając systematyczne sprawdzanie europejskich baz danych, zwłaszcza Systemu Informacyjnego Schengen, pod kątem bezpieczeństwa, zgodnie z wymogami prawa UE), pełną realizację procesu relokacji, powstrzymanie wtórnych przepływów migrantów o nieuregulowanym statusie i osób ubiegających się o azyl oraz zapewnienie infrastruktury odpowiadającej znacznym potrzebom w zakresie przyjmowania migrantów w humanitarnych warunkach podczas wyjaśniania ich sytuacji. Osoby ubiegające się o azyl nie mają prawa wybierać państwa członkowskiego, w którym chciałyby dostać azyl; g) sytuacja humanitarna migrantów na szlaku zachodniobałkańskim wymaga pilnych działań z wykorzystaniem wszelkich dostępnych unijnych i krajowych środków w celu jej poprawy. Mając na uwadze ten cel, Rada Europejska uważa, że konieczne jest teraz stworzenie zdolności UE w zakresie wewnętrznego niesienia pomocy humanitarnej we współpracy z organizacjami, takimi jak Biuro UNHCR, by wspierać państwa borykające się z dużą liczbą uchodźców i migrantów, korzystając z doświadczenia unijnej Dyrekcji ds. Pomocy Humanitarnej i Ochrony Ludności. Rada Europejska z zadowoleniem przyjmuje fakt, że Komisja zamierza jak najszybciej przedstawić konkretne wnioski; h) należy szybko wdrożyć wszystkie elementy uzgodnione w grudniu ubiegłego roku, w tym decyzje dotyczące relokacji oraz środków zapewniających powroty i readmisje. Jeśli chodzi o wniosek dotyczący europejskiej straży granicznej i przybrzeżnej, prace nad nim należy przyśpieszyć z myślą o osiągnięciu porozumienia politycznego podczas prezydencji niderlandzkiej i o jak najszybszym uruchomieniu tego nowego systemu; i) Rada Europejska zwraca się do Europejskiego Banku Inwestycyjnego, by we współpracy z Komisją szybko opracował propozycje, w jaki sposób może przyczynić się do działań podejmowanych przez UE. 9. Uzgodniona w grudniu kompleksowa strategia przyniesie rezultaty tylko wtedy, jeżeli wszystkie jej elementy będą realizowane łącznie oraz jeżeli instytucje i państwa członkowskie będą działać razem i w pełnej koordynacji. Jednocześnie należy czynić postępy w reformowaniu obowiązujących przepisów unijnych, tak by zapewnić humanitarną i skuteczną politykę azylową. W tym celu po dzisiejszej dogłębnej dyskusji przyspieszy się przygotowania, tak by można było przeprowadzić wszechstronną debatę podczas kolejnego posiedzenia Rady Europejskiej, kiedy to – na podstawie pełniejszej oceny – konieczne będzie określenie kierunków dalszych działań i dokonanie wyborów[15].

7 marca 2016 r., Szczyt przywódców UE–Turcja Przywódcy UE spotkali się z premierem Turcji, aby zacieśnić współpracę w przezwyciężaniu kryzysu migracyjnego. Opowiedzieli się za pełną, szybką realizacją planu działania UE–Turcja oraz za ograniczeniem liczby osób, które nielegalnie przedostają się z Turcji do Grecji. Omówili także kilka nowych propozycji mających pomóc rozwiązać kryzys i zlecili Donaldowi Tuskowi dopracowanie szczegółów przed następnym szczytem Rady Europejskiej[16].

17-18 marca 2016 r., posiedzenie Rady Europejskiej. Konkluzje:

MIGRACJA
Rada Europejska potwierdza swoją kompleksową strategię na rzecz przezwyciężenia kryzysu migracyjnego. Pewne elementy naszych wspólnych europejskich działań w odpowiedzi na ten kryzys zostały już wprowadzone i przynoszą rezultaty. Prowadzone są intensywne prace nad innymi elementami, tak by mogły one zostać jak najszybciej wdrożone. Kwestią o priorytetowym znaczeniu pozostanie odzyskanie kontroli nad naszymi granicami zewnętrznymi.
W następstwie decyzji szefów państw lub rządów z 7 marca i w kontekście wspólnego planu działania UE-Turcja i jego rozszerzenia Rada Europejska wzywa do:

dalszych prac w związku z hotspotami; poczyniono znaczne postępy, by doprowadzić do pełnej operacyjności wszystkich hotspotów i zwiększyć możliwości recepcyjne; należy kontynuować te działania, z pełną pomocą ze strony UE, łącznie ze wsparciem dla greckich struktur azylowych;
wykorzystania wszelkich środków, by wesprzeć zdolności Grecji w zakresie organizacji powrotu do Turcji migrantów o nieuregulowanym statusie w kontekście grecko-tureckiego protokołu o readmisji oraz umowy o readmisji UE-Turcja, począwszy od 1 czerwca 2016 r. Państwa członkowskie deklarują wolę zapewnienia Grecji w krótkim terminie wszystkich niezbędnych środków, w tym funkcjonariuszy straży granicznej, ekspertów do spraw azylu oraz tłumaczy ustnych. Rada Europejska zwraca się do Komisji, by koordynowała wszelkie niezbędne wsparcie dla Grecji, w celu pełnego wdrożenia ustaleń zawartych w oświadczeniu UE-Turcja, oraz by opracowała plan operacyjny. Komisja będzie koordynować i organizować – wspólnie z państwami członkowskimi i agencjami – struktury wsparcia niezbędne do jego skutecznego wdrożenia. Komisja będzie regularnie składać Radzie sprawozdania z wdrażania;
udzielania Grecji wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych, aby pomóc temu państwu w uregulowaniu sytuacji humanitarnej. Ważnym krokiem w tym zakresie jest szybkie przyjęcie rozporządzenia w sprawie wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych. Przygotowany przez Komisję projekt budżetu korygującego powinien zostać przyjęty bezzwłocznie. Państwa członkowskie są proszone o niezwłoczne wniesienie dodatkowych wkładów w ramach mechanizmu ochrony ludności oraz o świadczenie dwustronnej pomocy humanitarnej;
przyspieszenia relokacji z Grecji, co obejmuje przeprowadzanie niezbędnych kontroli bezpieczeństwa; w związku z tym, że obecnie liczba wniosków przewyższa liczbę oferowanych miejsc, jak wynika ze sprawozdania Komisji z 16 marca, państwa członkowskie powinny szybko zaproponować większą liczbę miejsc, zgodnie z istniejącymi zobowiązaniami.

Rada Europejska przyjmuje do wiadomości komunikat Komisji pt. “Dalsze etapy operacyjne we współpracy między UE a Turcją w dziedzinie migracji”, w szczególności sposób, w jaki wniosek o udzielenie azylu złożony przez migranta przedostającego się z Turcji do Grecji można uznać za niedopuszczalny, na podstawie koncepcji “kraju pierwszego azylu” lub “bezpiecznego kraju trzeciego”, zgodnie z prawem europejskim i międzynarodowym.
Rada Europejska powtarza, że oświadczenie UE-Turcja nie nakłada na państwa członkowskie żadnych nowych zobowiązań w zakresie relokacji i przesiedlenia.
UE powtarza, że oczekuje od Turcji, by przestrzegała najwyższych standardów w odniesieniu do demokracji, praworządności i poszanowania praw podstawowych, w tym wolności słowa.
Rada Europejska potwierdza swoje wsparcie dla Jordanii i Libanu. Apeluje o szybkie dokonanie wypłat z tytułu podjętych zobowiązań i o to, by sfinalizować porozumienia z UE, by zwiększyć wsparcie dla uchodźców i społeczności przyjmujących w obu krajach.
Rada Europejska wzywa do zacieśnienia współpracy z krajami Bałkanów Zachodnich, by rozwiązać kryzys migracyjny i przyczynić się do osiągnięcia celów Rady Europejskiej.
Rada Europejska, w nawiązaniu do swoich konkluzji z lutego 2016 r., zwraca się do Europejskiego Banku Inwestycyjnego, by na jej czerwcowym posiedzeniu przedstawił konkretną inicjatywę służącą szybkiemu uruchomieniu dodatkowego finansowania mającego wspierać zrównoważony wzrost gospodarczy, kluczową infrastrukturę oraz spójność społeczną w krajach południowego sąsiedztwa i Bałkanów Zachodnich.
Rada Europejska zachowuje nadzwyczajną czujność, jeśli chodzi o ewentualne nowe szlaki, które mogą wykorzystywać migranci o nieuregulowanym statusie, i wzywa do podjęcia wszelkich środków, które mogą w tym zakresie okazać się niezbędne. W tym kontekście nadal kluczowe znaczenie ma walka z przemytnikami prowadzona wszędzie i za pomocą wszelkich stosownych środków. UE wyraża gotowość do udzielania wsparcia rządowi jedności narodowej, jako jedynemu prawowitemu rządowi Libii, również – w odpowiedzi na jego wniosek – by przywrócić stabilność, walczyć z terroryzmem i zarządzać migracją w środkowej części basenu Morza Śródziemnego.
Rada Europejska potwierdza swoje poprzednie konkluzje dotyczące różnych elementów kompleksowej strategii i z zadowoleniem odnotowuje postępy w pracach nad wnioskiem dotyczącym Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej, który powinien zostać jak najszybciej przyjęty. Kontynuowane będą też prace nad przyszłą strukturą unijnej polityki migracyjnej, łącznie z rozporządzeniem dublińskim[17].

3 lutego 2017 r. Podczas nieformalnego szczytu przywódcy UE przyjęli deklarację maltańską. Określili w niej, jak ograniczyć napływ migrantów szlakiem środkowośródziemnomorskim i ukrócić przemyt ludzi. Postanowili też nasilić współpracę z Libią. To z tego państwa w 2016 r. wyruszyło do Europy 90% migrantów[18].

22-23 czerwca 2017 r., posiedzenie Rady Europejskiej. Konkluzje:

Migracja

Unijni przywódcy zaapelowali o kolejne działania powstrzymujące przepływ migrantów z Libii do Włoch szlakiem środkowośródziemnomorskim. W szczególności mieli na myśli:

dalsze szkolenie i wyposażanie libijskiej straży przybrzeżnej
ściślejszą współpracę z krajami pochodzenia i tranzytu
zwiększenie liczby powrotów.

Przywódcy stwierdzili, że należy pilnie zrealizować umowy o readmisji z krajami spoza UE.

Przypomnieli też o potrzebie zreformowania wspólnego systemu azylowego. „Dzięki postępom poczynionym w czasie prezydencji maltańskiej istnieje porozumienie co do tego, że zreformowany system azylowy powinien zapewniać odpowiednią równowagę między odpowiedzialnością a solidarnością” – oświadczyli przywódcy[19].

14-15 grudnia 2017 r., posiedzenie Rady Europejskiej. Konkluzje:

Migracja

Przywódcy UE przeprowadzili debatę o zewnętrznym i wewnętrznym wymiarze unijnej polityki migracyjnej. Określili, co się sprawdziło w minionych 2 latach, a co nie, i omówili sposoby optymalizowania polityki.

Dyskusja miała m.in. utorować drogę do tego, by do czerwca 2018 r. nastąpiło porozumienie w sprawie reformy systemu azylowego:

„Obowiązkowe kwoty pozostają sprawą kontrowersyjną, ale temperatura znacznie spadła. Choćby dlatego warto było ten temat poruszyć. Czy kompromis będzie możliwy? Wydaje się to bardzo trudne. Ale musimy spróbować zrobić, co w naszej mocy. Postępy w tej sprawie ocenimy w marcu, ponieważ przywódcom zależy na podjęciu decyzji w czerwcu”.

Wystąpienie Donalda Tuska po posiedzeniach Rady Europejskiej (14–15 grudnia 2017)

Podstawą debaty była nota rozesłana przed szczytem przez Donalda Tuska, wskazująca następujące kwestie:

zapobieganie masowemu napływowi migrantów na granice zewnętrzne
eliminowanie pierwotnych przyczyn migracji
przezwyciężanie wewnętrznych impasów utrudniających postępy polityczne[20].

28-29 czerwca 2018 r., posiedzenie Rady Europejskiej. Konkluzje:

Migracja

Rada Europejska zaapelowała o dalsze działania, by ograniczyć nielegalną migrację i nie dopuścić do powtórzenia się niekontrolowanych przepływów z 2015 r.

Rada Europejska potwierdza, że koniecznym warunkiem funkcjonowania unijnej polityki migracyjnej jest kompleksowe podejście do migracji łączące skuteczniejszą kontrolę granic zewnętrznych UE, intensywniejsze działania zewnętrzne i aspekty wewnętrzne, zgodnie z naszymi zasadami i wartościami.

Konkluzje Rady Europejskiej (28 czerwca 2018)

Przywódcy zgodzili się, że jest to wyzwanie nie tylko dla pojedynczych państw członkowskich, ale i dla całej Europy.

Od 2015 r. podjęto szereg kroków, aby zapewnić skuteczną kontrolę granic zewnętrznych UE. Dzięki nim liczba wykrytych przypadków nielegalnego przekraczania granic UE obniżyła się o 96 % w stosunku do najwyższej wartości, którą odnotowano w październiku 2015 r[21].

19 września 2018 r., Podczas nieformalnej kolacji roboczej szefowie państw i rządów rozmawiali o migracji. Postanowili zacieśnić współpracę z państwami trzecimi, w tym z Egiptem. Zdecydowali, że jeszcze we wrześniu Donald Tusk spotka się z prezydentem Abdelem Fattahem al-Sisim, by poczynić kolejne kroki w rozwijaniu tej współpracy. Przywódcy uzgodnili też, że zorganizują szczyt z państwami Ligi Arabskiej w lutym 2019 r[22].

18 października 2018 r., posiedzenie Rady Europejskiej. Konkluzje:

Migracja

Unijni przywódcy omówili kwestię migracji. Ocenili realizację decyzji ze swojego czerwcowego szczytu i wezwali do dalszych prac nad wszystkimi ich elementami.

Rada Europejska podkreśliła potrzebę dalszego zapobiegania nielegalnej migracji. Zaapelowała o zacieśnienie współpracy z krajami pochodzenia i tranzytu, szczególnie w Afryce Północnej, w ramach szerszego partnerstwa.

Przywódcy zaapelowali też, by nasilić walkę z przemytnikami migrantów przez:

głębszą współpracę z państwami spoza UE
stworzenie wspólnej grupy zadaniowej w Europejskim Centrum Zwalczania Przemytu Migrantów przy Europolu
skuteczniejsze monitorowanie i zakłócanie łączności internetowej przemytników.

Unijni przywódcy poprosili Radę, by do grudnia opracowała odpowiedni zestaw środków.

Zwrócili się też do Parlamentu Europejskiego i Rady, by priorytetowo przeanalizowały niedawne propozycje Komisji dotyczące dyrektywy powrotowej, Agencji ds. Azylu oraz Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej.

Rozmawiali także o unijnej polityce powrotowej. Uznali, że potrzebne jest więcej działań, by ułatwić skuteczne powroty. Należy lepiej wdrożyć istniejące umowy readmisyjne oraz zawrzeć nowe umowy i uzgodnienia tego rodzaju.

Unijni przywódcy wysłuchali informacji prezydencji austriackiej o reformie unijnego systemu azylowego i perspektywach postępu w tym zakresie. Zachęcili prezydencję do dalszych prac z myślą o jak najszybszym ukończeniu reformy[23].

13-14 grudnia 2018 r., posiedzenie Rady Europejskiej. Konkluzje:

Migracja

Nieuregulowaną migrację udało się zmniejszyć do poziomu sprzed kryzysu migracyjnego dzięki kontrolowaniu granic zewnętrznych, walce z przemytnikami i zacieśnieniu współpracy z krajami pochodzenia i tranzytu. Przywódcy wezwali do dalszego rozwijania i realizowania zewnętrznej polityki migracyjnej UE.

Jeżeli chodzi o wewnętrzne polityki UE, przywódcy zwrócili się do współprawodawców o szybkie zakończenie negocjacji w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej (EBCG).

Zaapelowali również o dalsze wysiłki, aby zakończyć negocjacje nad Agencją ds. Azylu, dyrektywą powrotową i reformą systemu azylowego UE[24].

20-21 czerwca 2019 r., posiedzenie Rady Europejskiej. Konkluzje:

Przywódcy UE zaapelowali w programie strategicznym UE 2019–2024 o dalsze rozwijanie w pełni funkcjonującej, kompleksowej polityki migracyjnej.

Będziemy kontynuować i pogłębiać naszą współpracę z krajami pochodzenia i krajami tranzytu w celu zwalczania nielegalnej migracji i handlu ludźmi oraz w celu zapewnienia skutecznych powrotów. Jeśli chodzi o wymiar wewnętrzny, musimy znaleźć porozumienie w sprawie skutecznej polityki migracyjnej i azylowej. Należy wypracować konsensus w sprawie rozporządzenia dublińskiego, tak aby zreformować je w sposób zapewniający równowagę między odpowiedzialnością a solidarnością, uwzględniając osoby sprowadzone na ląd w wyniku operacji poszukiwawczo-ratowniczych.

Program strategiczny 2019–2024[25]

24-25 czerwca 2021 r., posiedzenie Rady Europejskiej. Konluzje:

Przywódcy UE uzgodnili, że aby zapobiegać ofiarom śmiertelnym i zmniejszać presję na granice europejskie, zacieśnione zostaną w ramach działań zewnętrznych wzajemnie korzystne partnerstwa i współpraca z krajami pochodzenia i tranzytu.

To wspólne podejście powinno dotyczyć wszystkich szlaków i będzie:

pragmatyczne, elastyczne i dostosowane do potrzeb
oparte na wszystkich dostępnych instrumentach i zachętach Drużyny Europy
realizowane w ścisłej współpracy z Biurem Wysokiego Komisarza ONZ ds. Uchodźców (UNHCR) i Międzynarodową Organizacją ds. Migracji (IOM).

Szefowie państw i rządów UE zaapelowali do Komisji Europejskiej i wysokiego przedstawiciela, by we współpracy z państwami członkowskimi:

niezwłocznie zintensyfikowali konkretne działania prowadzone z priorytetowymi krajami pochodzenia i tranzytu
jesienią 2021 r. przedstawili plany działania na rzecz priorytetowych krajów pochodzenia i tranzytu.

Rada Europejska potępiła i odrzuciła wszelkie podejmowane przez państwa trzecie próby instrumentalnego wykorzystywania migrantów do celów politycznych[26].

21-23 października 2021 r., posiedzenie Rady Europejskiej. Konkluzje:

MIGRACJA 15. W następstwie konkluzji Rady Europejskiej z 24–25 czerwca 2021 r. i z myślą o tym, by zgodnie z prawem unijnym i międzynarodowym zapobiegać ofiarom śmiertelnym i ograniczać presję na granice europejskie, przedstawionych zostało osiem planów działania dotyczących krajów pochodzenia i tranzytu. Komisja i wysoki przedstawiciel, w stosownym przypadku wraz z państwami członkowskimi, powinni teraz zapewnić pełną gotowość do wprowadzenia tych planów w życie i niezwłocznie je wdrożyć, we współpracy z krajami partnerskimi. Rada Europejska oczekuje, że planom działania będą towarzyszyć konkretne harmonogramy i odpowiednie wsparcie finansowe; ponownie zwraca się do Komisji o przedstawienie Radzie zamiarów w tym zakresie.
Rada Europejska apeluje do Komisji o pilne przedstawienie wniosków dotyczących działań na wszystkich szlakach migracyjnych i uruchomienie środków finansowych na te działania, zgodnie z bardziej ambitnymi celami UE, a także o regularne składanie Radzie sprawozdań w tym zakresie. Na działania związane z migracją należy jak najlepiej wykorzystać co najmniej 10% puli środków finansowych Instrumentu Sąsiedztwa oraz Współpracy Międzynarodowej i Rozwojowej (NDICI) oraz środki finansowe z innych stosownych instrumentów. 17. Zgodnie ze swoim oświadczeniem z marca 2021 r. i ze swoimi konkluzjami z czerwca 2021 r. Rada Europejska ponownie wyraża oczekiwanie, że w odpowiednim czasie w ramach stosownych instrumentów uruchomione zostaną środki finansowe na rzecz uchodźców syryjskich i społeczności ich przyjmujących w Turcji, Jordanii, Libanie i innych częściach regionu, w tym w Egipcie. 18. Rada Europejska apeluje do Turcji, by zapewniła pełne i niedyskryminacyjne wdrożenie oświadczenia UE–Turcja z 2016 r., również w odniesieniu do Republiki Cypryjskiej. 19. Rada Europejska nie zaakceptuje żadnych podejmowanych przez państwa trzecie prób instrumentalnego wykorzystywania migrantów do celów politycznych. Potępia wszelkie ataki hybrydowe na granice UE i w odpowiedzi na nie podejmie odpowiednie działania. 20. Rada Europejska apeluje do Komisji, by zaproponowała wszelkie niezbędne zmiany ram prawnych UE i konkretne środki wraz z odpowiednim wsparciem finansowym z myślą o zapewnieniu natychmiastowej i właściwej reakcji zgodnej z prawem unijnym i zobowiązaniami międzynarodowymi, w tym z prawami podstawowymi. 21. UE będzie nadal zwalczać ataki hybrydowe prowadzone obecnie przez białoruski reżim, w tym przyjmując kolejne środki ograniczające skierowane przeciwko osobom i podmiotom prawnym, pilnie i z zastosowaniem podejścia stopniowego. 22. Rada Europejska przypomina o potrzebie zapewnienia skutecznych powrotów i pełnego wdrożenia umów i uzgodnień o readmisji, z zastosowaniem niezbędnych środków oddziaływania. 23. UE nadal jest zdecydowana zapewniać skuteczną kontrolę swoich granic zewnętrznych. 24. Należy nadal prowadzić działania mające na celu zmniejszenie liczby wtórnych przepływów i zapewnienie sprawiedliwej równowagi między odpowiedzialnością i solidarnością wśród państw członkowskich[27].

9 lutego 2023 r., nadzwyczajny szczyt Rady Europejskiej. Konkluzje:

III. MIGRACJA 19. Rada Europejska omówiła sytuację migracyjną, która jest europejskim wyzwaniem wymagającym europejskiej reakcji. Rada Europejska oceniła realizację swoich wcześniejszych konkluzji, mając na względzie wypracowanie całościowego podejścia do migracji, łączącego szersze działania zewnętrzne, skuteczniejszą kontrolę granic zewnętrznych UE oraz aspekty wewnętrzne – w zgodzie z prawem międzynarodowym, zasadami i wartościami UE i ochroną praw podstawowych. Opierając się na niedawnym piśmie Komisji, Rada Europejska apeluje o wzmocnienie i przyspieszenie pilnych działań operacyjnych. Rada Europejska apeluje do Rady i Komisji, by ściśle monitorowały i zapewniały realizację jej konkluzji, i będzie regularnie powracać do tej kwestii. Szersze działania zewnętrzne 20. Unia Europejska zintensyfikuje działania, aby zapobiegać wyjazdom o nieuregulowanym charakterze i ofiarom śmiertelnym, zmniejszać presję na granice UE i na zdolności przyjmowania, walczyć z przemytnikami oraz zwiększać liczbę powrotów. Zrobi to, zacieśniając współpracę z krajami pochodzenia i tranzytu poprzez wzajemnie korzystne partnerstwa. Powinno to dotyczyć wszystkich szlaków migracyjnych i obejmować także odpowiednie zasoby. Należy wdrożyć istniejące plany działania dla Bałkanów Zachodnich i szlaków środkowośródziemnomorskich. Komisja powinna przedstawić w trybie priorytetowym plany działania dotyczące szlaków atlantyckiego oraz zachodnioi wschodniośródziemnomorskiego, aby szybko złagodzić presję na najbardziej dotknięte państwa członkowskie i skutecznie zapobiegać przybywaniu osób o nieuregulowanym statusie. W skoordynowany sposób zintensyfikowana zostanie współpraca UE i państw członkowskich z krajami pochodzenia i tranzytu, w tym w formie kontaktów na wysokim szczeblu, by wzmocnić zdolności tych krajów w zakresie zarządzania granicami, przeciwdziałania nieuregulowanym przepływom, uniemożliwiania działalności przemytników, w tym przez strategiczne kampanie informacyjne, i zwiększania liczby powrotów. W tym celu należy w optymalny sposób wykorzystać konsultacje na forach współpracy z krajami trzecimi oraz finansowanie w ramach instrumentu ISWMR – „Globalny wymiar Europy” i w ramach innych stosownych instrumentów. Unia Europejska będzie nadal wspierać partnerów w zakresie przeciwdziałania pierwotnym przyczynom nieuregulowanej migracji oraz w zakresie bezpiecznej, legalnej i uporządkowanej migracji. Jeszcze bardziej wzmocniona musi zostać współpraca z organizacjami międzynarodowymi, zwłaszcza IOM i UNHCR. 21. Kwestią pilną i kluczową dla zarządzania migracją i w stosownych przypadkach dla ogólnego dobrego funkcjonowania i trwałości systemów bezwizowych jest dostosowanie polityki wizowej przez państwa sąsiedzkie. W tym względzie Rada Europejska podkreśla, że należy wzmocnić monitorowanie polityki wizowej państw sąsiedzkich. Rada Europejska z zadowoleniem przyjmuje postępy w dostosowywaniu przez partnerów z Bałkanów Zachodnich swojej polityki wizowej do unijnej polityki wizowej i apeluje do nich o szybkie podjęcie dalszych działań. Unia Europejska jest gotowa pogłębiać współpracę z tym regionem w dziedzinie migracji, azylu, zarządzania granicami i powrotów, przy maksymalnym wykorzystaniu obowiązujących ram i dostępnych kanałów. Zacieśnianie współpracy w dziedzinie powrotów i readmisji 22. Rada Europejska przypomina o znaczeniu jednolitej, kompleksowej i skutecznej polityki UE w dziedzinie powrotów i readmisji oraz zintegrowanego podejścia do reintegracji. Potrzebne są szybkie działania zapewniające skuteczne powroty – z Unii Europejskiej i państw trzecich leżących na szlakach migracyjnych do krajów pochodzenia i tranzytu – i wykorzystujące jako środek wsparcia wszystkie stosowne polityki, instrumenty i narzędzia UE, w tym dyplomację, rozwój, handel i wizy, a także możliwości legalnej migracji. W tej kwestii potrzebne jest podejście obejmujące całą administrację zarówno w państwach członkowskich, jak i w instytucjach UE. Rada Europejska zwraca się do Komisji i Rady o pełne wykorzystanie mechanizmu przewidzianego w art. 25a kodeksu wizowego, w tym możliwości wprowadzenia sankcji wizowych wobec państw trzecich, które nie współpracują w dziedzinie powrotów. Aby przyspieszyć procedury powrotowe, Rada Europejska zwraca się także do państw członkowskich o wzajemne uznawanie decyzji nakazujących powrót. Apeluje do Agencji ds. Azylu o przedstawienie wskazówek, aby zintensyfikować stosowanie koncepcji bezpiecznych krajów trzecich i bezpiecznych krajów pochodzenia. Zachęca się państwa członkowskie do korzystania z tych wskazówek, aby można było wypracować bardziej skoordynowane podejście, a tym samym utorować drogę do powstania wspólnego wykazu UE. Kontrola granic zewnętrznych UE23. Unia Europejska jest nadal zdecydowana zapewniać skuteczną kontrolę swoich zewnętrznych granic lądowych i morskich. Rada Europejska z zadowoleniem przyjmuje wysiłki państw członkowskich w tej dziedzinie i: a) potwierdza swoje pełne poparcie dla Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej (Fronteksu) w realizacji jej podstawowego zadania, którym jest wspieranie państw członkowskich w ochronie granic zewnętrznych, zwalczaniu przestępczości transgranicznej oraz intensyfikowaniu powrotów; b) powtarza, że ważne jest jak najszybsze uruchomienie systemu wjazdu/wyjazdu oraz europejskiego systemu informacji o podróży oraz zezwoleń na podróż; c) apeluje, aby w ramach wysiłków na rzecz zacieśniania współpracy w dziedzinie zarządzania granicami i w dziedzinie migracji szybko zakończyć negocjacje nad nowymi i zmienionymi umowami o statusie między Unią Europejską a państwami trzecimi w sprawie rozmieszczania Fronteksu; d) apeluje do Komisji Europejskiej, aby finansowała środki państw członkowskich bezpośrednio przyczyniające się do kontroli granic zewnętrznych UE, takie jak pilotażowe projekty w obszarze zarządzania granicami, a także do poprawy kontroli granic w kluczowych krajach znajdujących się na szlakach tranzytowych do Unii Europejskiej; e) apeluje do Komisji Europejskiej o natychmiastowe uruchomienie znacznych funduszy i środków UE, aby wesprzeć państwa członkowskie we wzmacnianiu zdolności i infrastruktury do ochrony granic, środków nadzoru – w tym nadzoru z powietrza – oraz sprzętu. W tym kontekście Rada Europejska zwraca się do Komisji o szybkie zakończenie prac nad strategią europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami; f) uznaje specyficzny charakter granic morskich, w tym w związku z ratowaniem życia ludzkiego, oraz podkreśla potrzebę wzmocnienia współpracy w zakresie działań poszukiwawczo-ratowniczych i w tym kontekście odnotowuje wznowienie prac przez europejską grupę kontaktową ds. działań poszukiwawczoratowniczych. Walka z instrumentalizacją, handlem i przemytem 24. Rada Europejska potępia próby instrumentalnego traktowania migrantów w celach politycznych, w szczególności stosowane jako środek nacisku lub jako element hybrydowych działań destabilizacyjnych. Apeluje do Komisji i Rady o dalsze prace nad stosownymi narzędziami, w tym ewentualnymi środkami przeciwko przewoźnikom zaangażowanym w handel ludźmi lub przemyt migrantów lub ułatwiającym takie działania. 25. Walka z handlem ludźmi i przemytem migrantów zostanie dodatkowo wzmocniona dzięki ścisłej współpracy między państwami członkowskimi a Europolem, Fronteksem i Eurojustem oraz kluczowymi partnerami. Dane o przepływach migracyjnych i orientacja sytuacyjna 26. Rada Europejska apeluje do Rady i Komisji, aby przy wsparciu stosownych agencji UE wypracowały wspólną orientację sytuacyjną, usprawniły monitorowanie danych o zdolnościach przyjmowania i przepływach migracyjnych, zarówno do Unii Europejskiej, jak i w obrębie jej terytorium, oraz szybciej wykrywały nowe tendencje migracyjne. Zachęca władze państw członkowskich do zwracania się o wsparcie do agencji UE – w tym Agencji ds. Azylu i do Fronteksu – w celu zapewnienia, by wszyscy migranci wjeżdżający do Unii Europejskiej byli odpowiednio rejestrowani. Pakt o migracji i azylu oraz powiązane dossier 27. Rada Europejska – mając na uwadze postępy poczynione w 2022 r. – apeluje do współprawodawców o kontynuowanie prac nad paktem o migracji i azylu, zgodnie ze wspólnym planem działania, oraz nad zmienionym kodeksem granicznym Schengen i dyrektywą powrotową. Rada Europejska odnotowuje zamiar prezydencji, aby na kolejnym posiedzeniu Rady ds. WSiSW omówić wdrażanie dublińskiego planu działania oraz efektywne zaangażowanie UE na granicach zewnętrznych, w tym w kwestii działań prowadzonych przez podmioty prywatne[28].

29-30 czerwca 2023 r., posiedzenie Rady Europejskiej. Konkluzje:

Konkluzje przewodniczącego Rady Europejskiej w sprawie zewnętrznego wymiaru migracji

ZEWNĘTRZNY WYMIAR MIGRACJI

Przewodniczący odnotował, że Rada Europejska wyraża głębokie ubolewanie z powodu śmierci tak wielu osób w wyniku niedawnej tragedii na Morzu Śródziemnym. Zauważył, że Unia Europejska podtrzymuje swoje zaangażowanie na rzecz ukrócenia modelu działalności handlarzy ludźmi i sieci przemytników, w tym położenia kresu instrumentalizacji, oraz na rzecz wyeliminowania pierwotnych przyczyn migracji nieuregulowanej, tak aby lepiej przeciwdziałać napływowi migrantów i powstrzymać ludzi od podejmowania takich niebezpiecznych podróży.
Migracja jest europejskim wyzwaniem, które wymaga europejskiej reakcji. Dokonano kompleksowego przeglądu sytuacji migracyjnej w obrębie UE i na jej zewnętrznych granicach oraz odnotowano prace przeprowadzone dotychczas w ramach europejskiej reakcji. Prezydencja Rady i Komisja poinformowały Radę Europejską o stałych postępach w realizacji jej konkluzji z 9 lutego 2023 r., ze szczególnym uwzględnieniem zewnętrznych aspektów migracji i odnośnych mechanizmów finansowania. W związku z niedawnym pismem Komisji i w oparciu o dotychczasowe postępy nastąpi zintensyfikowanie prac nad wszystkimi aspektami działań na wszystkich szlakach migracyjnych, zgodnie z prawem międzynarodowym. Rada i Komisja będą nadal ściśle monitorować i zapewniać realizację konkluzji Rady Europejskiej oraz składać relacje z tych działań. Komisja będzie kontynuować prace nad kwestiami poruszonymi w jej piśmie, w tym nad uruchomieniem istniejących środków finansowych UE na rzecz wsparcia tymczasowej ochrony.
Rada Europejska będzie monitorować te prace.
Odnotowano, iż Polska i Węgry oświadczyły, że: w kontekście trwających prac nad paktem o migracji i azylu – zgodnie z poprzednimi konkluzjami Rady Europejskiej z grudnia 2016 r., czerwca 2018 r. i czerwca 2019 r. – należy wypracować konsensus w sprawie skutecznej polityki migracyjnej i azylowej, w kontekście środków solidarnościowych relokacja i przesiedlenia powinny być dobrowolne, a wszystkie formy solidarności należy uznać za jednakowo ważne i nie powinny one służyć jako potencjalny czynnik zachęcający do migracji nieuregulowanej[29].

IV. Wtórne akty unijne w obszarze polityki migracyjnej. Ocena proponowanych rozwiązań w ramach tzw. pakietu migracyjnego

Na wtóre prawo unijne w obszarze polityki migracyjnej, stanowiącej obecnie odrębną politykę obok polityki azylowej i wizowej, ma składać się – w intencji prawodawcy unijnego – tzw. pakiet migracyjny. Pakiet ten obejmuje kilkanaście projektów pochodnych aktów unijnych, takich jak przykładowo: dyrektywa w sprawie warunków przyjmowania, dyrektywa powrotowa, rozporządzenie w sprawie kontroli przesiewowej, rozporządzenie o kwalifikowaniu, rozporządzenie ustanawiające wspólną procedurę ubiegania się o ochronę międzynarodową w Unii, rozporządzenie w sprawie reagowania na sytuacje kryzysowe i spowodowane działaniem sił wyższych czy projekt rozporządzenia w sprawie zarządzania azylem i migracją.

Polityka migracyjna stanowi dość nowy uwspólnotowiony obszar prawny, będący przedmiotem szczególnego zainteresowania instytucji unijnych. A to z uwagi na pilny problem masowej nielegalnej migracji, przekraczającej możliwości wszystkich państw członkowskich przyjęcia tak ogromnej ilości nielegalnie próbujących się przemieścić na obszar UE osób z państw trzecich, jak i brak skuteczności i efektywności dotychczasowych działań instytucji unijnych w tym obszarze. Wprawdzie w obrocie prawnym funkcjonują już unijne uregulowania w zakresie polityki migracyjnej, a nawet obowiązują instytucjonalne czy pewne systemowe rozwiązania prawne. Nie można jednak przyjąć, że przygotowywany obecnie na poziomie unijnym pakiet migracyjny stanowi reformę istniejącego systemu zarządzania migracją. Wręcz przeciwnie sposób unijnego podejścia do tego obszaru, jego kompleksowe unormowanie na poziomie unijnym w tak wielu projektach aktach pochodnego prawa unijnego i we wszystkich jego elementach dowodzi tworzenia się nowego obszaru prawnego – prawa migracyjnego, wraz z kryteriami materialnymi, procesowymi, ilością wprowadzonych różnych rodzajów procedur, kompetencjami instytucji unijnych i państw członkowskich, obowiązkami tych ostatnich, jak i gwarancjami ochrony prawnej migrantów, itp. Będzie to niewątpliwie po raz pierwszy na poziomie unijnym, a w konsekwencji i krajowym tak obszerne i szczegółowe, a nawet kazuistyczne, unormowanie zarządzania migracją. Sam prawodawca unijny określa go zresztą mianem systemu zarządzania migracją, a gro rozwiązań prawnych i aktów unijnych dotyczy nielegalnego przekroczenia granicy zewnętrznej UE. Z pewnością wszystkie te akty prawne, niezwykle obszerne w swojej treści, tworzą pewną spójną całość, pozostają ze sobą w ścisłym związku, normując różne elementy polityki migracyjnej.

Wobec na tak dużą skalę problemu nielegalnej migracji na terytorium UE, w tym będącej wynikiem prześladowań w kraju pochodzenia, pilną potrzebą było przyjęcie rozwiązań systemowych w tym obszarze. Wątpliwości, a także spory, mogą jednak budzić niektóre proponowane przez instytucje unijne rozwiązania prawne. Ewidentnym tego dowodem był ostatni czerwcowy szczyt Rady Europejskiej i Rady (UE) z udziałem państw członkowskich, który z punktu widzenia instytucji unijnych i orędowników wprowadzenia proponowanych unijnych regulacji prawnych nie zakończył się sukcesem. Odrębną kwestią, pozostającą poza oceną, jest natomiast skuteczność działań niektórych państw członkowskich w tym sporze.

Najistotniejszym z punktu widzenia zaistniałego na linii Unia Europejska a państwa członkowskie sporu o unijną politykę migracyjną, a ściślej o środki przyjmowane dla wykonania zasady solidarności i sprawiedliwego podziału odpowiedzialności między państwami członkowskimi, jest projekt rozporządzenia PE i Rady w sprawie zarządzania azylem i migracją, a także projekt rozporządzenia PR i Rady ustanawiającego wspólną procedurę ubiegania się o ochronę międzynarodową w Unii w zakresie odpowiedniej zdolności państw członkowskich. Pierwsze rozporządzenie liczy 149 stron i zawiera 84 motywy i 75 artykułów – rozbudowanych poza przepisami końcowymi. Drugie z rozporządzeń liczy 173 strony i zawiera 79 motywów i 62 artykuły – równie rozbudowanych jak w poprzednim akcie.

Obszerność i kazuistyczność regulacji prawnej tylko tych aktów prawnych uzasadnia skoncentrowanie się na niektórych, najistotniejszych kwestiach z punktu widzenia podziału kompetencji między UE a państwa członkowskie oraz nowej sytuacji prawnej państw członkowskich, w tym ich swobody decyzyjnej. Skłania to też do formułowania bardziej generalnych wniosków płynących z nowej regulacji prawnej – systemu zarządzania migracją w UE.

W oczywisty i wyraźny sposób widać, i to już w treści motywów, silną pozycję instytucji unijnych i znacznie słabszą pozycję państw członkowskich zarówno beneficjentów pomocy unijnej, jak i państw zobowiązanych do realizowania mechanizmu solidarnościowego. Instytucje unijne, zwłaszcza Komisja, uzyskały znaczne kompetencje w zakresie polityki migracyjnej, a dyskrecjonalność tych instytucji jest duża, można wręcz powiedzieć, że podwójna. Korzystanie przez nie z tych kompetencji nie dość, że zostało oparte na przesłankach określonych zwrotami niedookreślonymi (nieostrymi), co już daje dużą swobodę decyzyjną, to jeszcze pozostawiona jest w większości przypadków uznaniu administracyjnemu. Nawet wówczas gdy w przepisach szczegółowych rozporządzenia prawodawca unijny określa wydawałoby się dość jasne i precyzyjne okoliczności, które Komisja Europejska ma brać pod uwagę przykładowo przy wprowadzaniu środków solidarnościowych celem wykonania rozporządzenia i założeń polityki migracyjnej. Przy konstrukcji prawnej uznania instytucja może, ale nie musi dokonać określonego wyboru, lub przykładowo wybrać taką minimalną liczbę relokacji czy odpowiadającą im wartość wkładów finansowych jaką uzna za odpowiednią, pomimo określenia na poziomie rozporządzenia unijnego kryteriów w tym zakresie. Wybór ten pozostaje poza kontrolą sądową, która w przypadku uznania ograniczona jest do oceny dochowania reguł proceduralnych. W takim przypadku nie sposób przewidzieć, jak postąpi TSUE, który jak pokazuje praktyka wielokrotnie jest zaskakujący w swoich osądach i też nie zawsze jednakowo traktuje państwa członkowskie, zwłaszcza w bardzo kontrowersyjnych sprawach, czego dowodem jest stanowisko co do technicznych przepisów w grach hazardowych (np. Polska, Węgry). Podkreślić również trzeba, że motywy aktu unijnego są w praktyce postrzegane jako wskazówki interpretacyjne przepisów szczegółowych aktu. A zatem w razie wątpliwości co do ich treści właśnie motywy będą odgrywały decydującą rolę w procesie interpretacji. Słabszą pozycję państw członkowskich wobec instytucji unijnych ujawnia, już na poziomie motywów projektowanego aktu, a następnie przepisów szczegółowych, chociażby obowiązek państw członkowskich znajdujących się pod presją migracyjną do należytego (pojęcie niedookreślone) uzasadnienia istnienia oraz zakresu presji migracyjnej, a także wymóg rozsądnego korzystania (znów pojęcie niedookreślone, ocenne) przez państwa beneficjentów z puli solidarnościowej, wymóg dokonania zgłoszenia zamiaru skorzystania z puli solidarnościowej, pomimo umieszczenia na liście państw pod presją migracyjną. Państwo beneficjent (mimo, że jest zagrożone destabilizacją jego sytuacji wewnętrznej wobec naporu niemożliwej obiektywnie do przyjęcia ilości migrantów) musi też, wedle projektu, występować (nie ma tu mechanizmu działania z urzędu) o zezwolenie na przynajmniej częściowe zmniejszenie wkładu do puli solidarnościowej. Ma też uprawnienie (nie jest to znów oblig) do wnioskowania o zapewnienie alternatywnych środków lojalnościowych. Ostatecznie decyzję co do wniosków państw członkowskich podejmuje właściwa instytucja unijna. Komisja Europejska – odpowiedzialna za bieżące monitorowanie sytuacji migracyjnej – jednocześnie nie ma prawnie nałożonego obowiązku dokonania z urzędu zmiany listy państw pod presją migracji. Interesujące jest, że nawet uznanie państwa za pozostającego pod presją migracyjną przez Komisję nie gwarantuje uzyskania dostępu do puli solidarnościowej, bowiem Rada w drodze decyzji może zdecydować, że pula solidarnościowa nie dysponuje dostateczną zdolnością (znów pojęcie nieostre) lub istnieją inne obiektywne okoliczność, by dane państwo mogło uzyskać do niej dostęp, i to w sytuacji gdy instytucja unijna posiada kompetencje do dyskrecjonalnego zwiększania środków w ramach puli solidarnościowej. Rozwiązanie to może być przynajmniej przez niektóre państwa, zwłaszcza pozostające w konflikcie z Komisją, postrzeganie jako forma nacisku na zmianę kierunku ich krajowej polityki w obszarze będącym przedmiotem tego sporu (np. mechanizm praworządności). Jednocześnie może podważać ono zasadę równego podziału odpowiedzialności państw członkowskich za zarządzanie migracją. Może rodzić obawę, że polityka migracyjna nie będzie sprawiedliwie realizowana na poziomie instytucji unijnych. Dużą dozą dyskrecjonalności prawodawca unijny zamierza obdarzyć Komisję, która ocenia czy w państwie beneficjencie zaistniały niedociągnięcia systemowe w odniesieniu do mechanizmu określania odpowiedzialności państwa członkowskiego rodzące poważne konsekwencje dla efektywności prawa unijnego, co z kolei stanowi podstawę do odmowy przyznania temu państwu pomocy w postaci kompensacji odpowiedzialności.

Założeniem zaproponowanych przez PE i Radę rozwiązań prawnych jest, aby państwa członkowskie dzieliły się sprawiedliwie odpowiedzialnością za zarządzanie migracją. A Unia, państwa członkowskie oraz agencje unijne mają wykonywać zobowiązania w ramach polityki migracyjnej, kierując się wspólnym interesem w zakresie skutecznego działania polityki unijnej. Na mechanizm ten składają się mające mieć taką samą (jednakową) wartość relokacje, wkłady finansowe a w pewnych przypadkach środki solidarnościowe alternatywne, oraz szczególny środek solidarnościowy – kompensacja odpowiedzialności (przeniesienie odpowiedzialności za rozpoznanie wniosku migranta na państwo wnoszące wkład). Wprawdzie zasadą ma być dobrowolna relokacja, a państwo członkowskie, które nie zamierza przyjąć migrantów ma ponieść odpowiedzialność poprzez realizację wkładu finansowego, jak też ma mieć swobodę deklarowania wkładu w pulę solidarnościową. Jednakże Komisja ma uzyskać bardzo szerokie uprawnienia, w tym do wskazania konkretnych rocznych środków solidarnościowych, ich rodzajów, skali liczbowej, wskazania (jeśli uzna to za konieczne, znów pojęcie nieostre) wyższych rocznych wartości liczbowych dla relokacji lub wkładów finansowych niż wynika to z prognozowanych minimalnych progów dla nich. W ramach tych kompetencji Komisja ma określać w drodze aktu wykonawczego odpowiednią zdolność państwa członkowskiego. Wprawdzie czynić ma to, w założeniu projektodawcy, według wzoru, lecz w praktyce mogą rodzić się wątpliwości co do prawidłowości określenia tej zdolności w konkretnym przypadku (w odniesieniu do konkretnego państwa) z uwagi na rzetelność danych przyjmowanych dla potrzeb tego wzoru, jak i ich precyzyjność.

Nowa polityka migracyjna UE oparta jest – stosownie do zasady lojalnej współpracy – na szeroko zakreślonej współpracy zarówno instytucji unijnych między sobą, jak i instytucji unijnych z państwami członkowskimi, państw członkowskich między sobą, a nawet wykraczając poza zakres jej obowiązywania także współpracy instytucji unijnych i państw członkowskich odrębnie z państwami trzecimi – państwami pochodzenia i państwami tranzytu migrantów. W tym zakresie pozostawiono dotychczasowe rozwiązanie prawne zawierania przez państwa członkowskie z państwami trzecimi umów o readmisji i powrotach migrantów. A instytucji unijnej przyznano na poziomie Traktatu taką możliwość. Jednakże de facto ciężar w zakresie przeprowadzania powrotów nielegalnie przebywających na terenie UE migrantów spoczywa – jak wynika z motywów projektu aktu – na państwach członkowskich. To wiąże się jednak z możliwościami technicznymi, osobowymi i finansowymi – różnymi przecież w rożnych państwach członkowskich. W efekcie może to podważyć skuteczność jednego, lecz bardzo istotnego, elementu systemu zarządzania migracją.

Projekt regulacji akcentuje również zasadę zaufania w realizacji unijnej polityki migracyjnej. Jednocześnie zawiera rozwiązania wskazujące na dużą nieufność do państw członkowskich i podejrzliwość w stosunku do nich, że jednak te nie będą skore do zadość czynienia swoim zobowiązaniom traktatowym w zakresie realizacji nowych instrumentów, a zwłaszcza mechanizmu solidarnościowego. Wyrazem tego jest płynący z proponowanych rozwiązań dość restrykcyjny mechanizm weryfikowania informacji przekazywanych przez państwa członkowskie co do zrealizowanego i zadeklarowanego poziomu realizacji środków w danym roku w ramach mechanizmu solidarnościowego i sprawdzanie wiarygodności podawanych przez państwa informacji.

Oceniany projekt realizuje wprost wysłowioną w Traktacie kompetencję dzieloną między instytucje unijne a państwa członkowskie w obszarze polityki migracyjnej. Instytucje unijne, a zwłaszcza Komisja Europejska jako strażnik przestrzegania traktatów unijnych ma pełnić – poza funkcją prawodawczą – funkcję monitorującą, kontrolną, zarządzającą i sprawozdawczą. W ramach realizacji tych funkcji ma zwłaszcza zarządzać migracją, monitorować sytuację migracyjną, wywiązywanie się przez państwa członkowskie z obowiązków wynikających z unijnego pakietu migracyjnego funkcję, konsultować z państwami członkowskimi sprawy związane ze stosowanymi środkami solidarnościowymi, a nadto ma wydawać indywidualne decyzje w sprawach poszczególnych państw, jak przykładowo które państwa znajdują się pod presją migracyjną, są zagrożone wystąpieniem presji migracyjnej lub stoją w obliczu znaczącej sytuacji migracyjnej. Państwa członkowie natomiast, poza zobowiązaniem do ustanowienia krajowych systemów migracyjnych w oparciu o szablom przyjęty przez Komisję Europejską i współpracy z państwami trzecimi, pełnią zasadniczo funkcję wykonawczą, w ramach której wykonują określone w projekcie rozporządzenia obowiązki. Nadto w pewnym zakresie również biorą udział w konsultacjach, w procesie przyjmowania przez KE konkretnych środków, przedstawiają propozycje i preferencje co do deklarowanych w ramach puli solidarnościowej środków (relokacja czy wkłady lub alternatywne środki) i zobowiązań. Państwa członkowskie mają bowiem corocznie na forum wysokiego szczebla ds. migracji wskazywać wysokość/wartość swoich zobowiązań w zakresie przyjęcia poszczególnych środków w ramach puli solidarnościowej i mają formalnie przynajmniej na poziomie rozporządzenia zapewnioną swobodę co do wyboru rodzaju środków solidarnościowych lub ich łączenia. Jednakże zadeklarowane środki alternatywne mają być wedle projektu przekształcone z automatu we wkłady finansowe, jeśli państwo beneficjent o nie w danym roku nie wystąpi. Państwa mogą też zgłaszać swoje preferencje co do sposobu korzystania z puli solidarnościowej/wnoszenia do tej puli swoich udziałów. Rozporządzenie określa też minimalny poziom środków solidarnościowych. Ale jednocześnie upoważnia Komisję do określenia wyższego poziomu relokacji i wkładów finansowych, pozostawiając to do jej uznania. Ostateczne zatem określenie kształtu tych środków w stosunku do poszczególnych państw członkowskich zarówno jako beneficjentów, jak i zobowiązanych czy zwolnienie państwa znajdującego się pod presją migracji z wykonania deklarowanych wkładów na rzecz puli solidarnościowej, w tym jakie środki i czy w ogóle przyznać, należy do instytucji unijnej. Prawodawca unijny nie rozstrzygnął natomiast kwestii, co nastąpi, kiedy państwo członkowskie „sprzeciwi” się propozycji Komisji Europejskiej, co może oznaczać, iż głos takiego państwa może zostać zignorowany. Nie można też w tym mechanizmie solidarnościowym pominąć skomplikowanej wieloszczeblowej procedury związanej przykładowo z przyznawaniem wsparcia z puli solidarnościowej, zwalniania ze zobowiązania choćby w części puli solidarnościowej państw pod presją migracyjną, objęcia państw listą państw pod presją migracyjną lub zagrożonych masowym napływem migrantów. Takie rozwiązania niewątpliwie nie sprzyjają szybkiemu rozwiązaniu sytuacji kryzysowej w państwie znajdującym się pod presją migracji, co w efekcie chyba nie służy realizacji unijnego założenia sprawnego i efektywnego zarządzania migracją. Wręcz może stanowić dodatkowy czynnik, który może destabilizować sytuację wewnętrzną tych państw. W procedurze tej państwa składają wniosek, Komisja go ocenia, weryfikuje wiarygodność informacji, ocenia realizację przez państwo zobowiązań unijnych, a dopiero Rada przyjmuje odpowiedni akt wykonawczy w przedmiocie wniosku państwa członkowskiego. Rodzi się zatem pytanie, czy uprawnienia państw członkowskich nie mogą się w wielu przypadkach okazać iluzoryczne, a nadto czy i jak odmowa wsparcia wpłynie na ogólną sytuację migracyjną w Europie i UE.

Konkludując, pomimo rozwiązań prawnych mających państwom wnoszącym wkłady do puli solidarnościowej, a państwom beneficjentom zapewnić sprawiedliwy udział w mechanizmie zarządzania migracją, szerokie i dyskrecjonalne uprawnienia instytucji unijnych mogą w praktyce prowadzić do nierównego traktowania poszczególnych państw i to po obu stronach tego mechanizmu. A powody tego niekoniecznie muszą mieć związek z aktualną sytuacją „migracyjną” tych państw. Dowodów na taką obawę dostarcza obserwacja zachowań instytucji unijnych i niektórych państw członkowskich wobec presji migracyjnej na niektóre państwa członkowskie, jak opory we wsparciu Polski, ostra jej krytyka wobec niedawnego i nadal lecz o mniejszym nasileniu kryzysu na granicy polsko-białoruskiej czy obecna sytuacja powodowana napływem migrantów wojennych z Ukrainy. W konsekwencji zachodzi obawa, że to państwa – liderzy (a więc państwa rozgrywające) w UE mogą decydować o realizacji zasady solidarności, a w efekcie o zarządzaniu migracją i de fatco w pewnym sensie pośrednio wpływać na realną sytuację wewnętrzną poszczególnych państw członkowskich. Skonstruowanie odpowiedniego mechanizmu zarządzania migracją jest z pewnością – wobec tak wielu rozbieżnych interesów aktorów sceny unijnej, ich różnej sytuacji wewnętrznej i pozycji w UE oraz na arenie międzynarodowej – niezmiernie trudne. Lecz konstrukcja tego mechanizmu nie powinna sama w sobie stwarzać sposobności do sytuacji, w której prawne instrumenty mogą być w praktyce, poprzez ich stosowanie w określony sposób, swoistym narzędziem nacisku na niektóre, niepokorne, państwa i różnicowania sytuacji państw członkowskich.

V. Ocena dotychczasowych działań UE w zakresie rozwiązania problemu nielegalnej migracji

W Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej z dnia 25 marca 1957 r. (Dz.U. 2004 Nr 90, poz. 864) zawarte są normatywne podstawy działania Unii Europejskiej i jej instytucji w zakresie polityki migracyjnej i azylowej.

Dla dalszych rozważań istotne są zapisy art. 78 – 80 Traktatu:

Artykuł 78. 1. Unia rozwija wspólną politykę w dziedzinie azylu, ochrony uzupełniającej i tymczasowej ochrony, mającą na celu przyznanie odpowiedniego statusu każdemu obywatelowi państwa trzeciego wymagającemu międzynarodowej ochrony oraz mającą na celu zapewnienie przestrzegania zasady non–refoulement. Polityka ta musi być zgodna z Konwencją genewską z dnia 28 lipca 1951 roku i Protokołem z dnia 31 stycznia 1967 roku dotyczącymi statusu uchodźców, jak również z innymi odpowiednimi traktatami.

Do celów ustępu 1 Parlament Europejski i Rada, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, przyjmują środki dotyczące wspólnego europejskiego systemu azylowego obejmującego:

a) jednolity status azylu dla obywateli państw trzecich, obowiązujący w całej Unii;

b) jednolity status ochrony uzupełniającej dla obywateli państw trzecich, którzy nie uzyskawszy azylu europejskiego, wymagają międzynarodowej ochrony;

c) wspólny system tymczasowej ochrony wysiedleńców, na wypadek masowego napływu;

d) wspólne procedury przyznawania i pozbawiania jednolitego statusu azylu lub ochrony uzupełniającej;

e) kryteria i mechanizmy ustalania Państwa Członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrywanie wniosku o udzielenie azylu lub ochrony uzupełniającej;

f) normy dotyczące warunków przyjmowania osób ubiegających się o azyl lub o ochronę uzupełniającą;

g) partnerstwo i współpracę z państwami trzecimi w celu zarządzania przepływami osób ubiegających się o azyl lub o ochronę uzupełniającą lub tymczasową.

W przypadku gdy jedno lub więcej Państw Członkowskich znajdzie się w nadzwyczajnej sytuacji charakteryzującej się nagłym napływem obywateli państw trzecich, Rada, na wniosek Komisji, może przyjąć środki tymczasowe na korzyść zainteresowanego Państwa lub Państw Członkowskich. Rada stanowi po konsultacji z Parlamentem Europejskim.

Artykuł 79. 1. Unia rozwija wspólną politykę imigracyjną mającą na celu zapewnienie, na każdym etapie, skutecznego zarządzania przepływami migracyjnymi, sprawiedliwego traktowania obywateli państw trzecich przebywających legalnie w Państwach Członkowskich, a także zapobieganie nielegalnej imigracji i handlowi ludźmi oraz wzmocnione ich zwalczanie.

Do celów ustępu 1 Parlament Europejski i Rada, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, przyjmują środki w następujących dziedzinach:

a) warunki wjazdu i pobytu, jak również normy dotyczące procedur wydawania przez Państwa Członkowskie długoterminowych wiz i dokumentów pobytowych, w tym do celów łączenia rodzin;

b) określenie praw obywateli państw trzecich przebywających legalnie w Państwie Członkowskim, w tym warunków dotyczących swobody przemieszczania się i pobytu w innych Państwach Członkowskich;

c) nielegalna imigracja i nielegalny pobyt, w tym wydalanie i odsyłanie osób przebywających nielegalnie;

d) zwalczanie handlu ludźmi, w szczególności kobietami i dziećmi.

Unia może zawrzeć z państwami trzecimi umowy o readmisji obywateli państw trzecich, którzy nie spełniają warunków wjazdu, obecności lub pobytu na terytorium jednego z Państw Członkowskich lub przestali je spełniać, do państw pochodzenia lub państw, z których oni przybywają.
Parlament Europejski i Rada, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, mogą ustanowić środki zachęcające i wspierające działania Państw Członkowskich, podejmowane w celu popierania integracji obywateli państw trzecich przebywających legalnie na ich terytoriach, z wyłączeniem jakiejkolwiek harmonizacji przepisów ustawowych i wykonawczych Państw Członkowskich.
Niniejszy artykuł nie narusza prawa Państw Członkowskich do ustalania wielkości napływu obywateli państw trzecich przybywających z państw trzecich na ich terytorium w poszukiwaniu pracy najemnej lub na własny rachunek.

Artykuł 80 Polityki Unii, o których mowa w niniejszym rozdziale, oraz ich wprowadzanie w życie podlegają zasadzie solidarności i sprawiedliwego podziału odpowiedzialności między Państwami Członkowskimi, w tym również na płaszczyźnie finansowej. Akty Unii przyjęte na podstawie niniejszego rozdziału zawierają, w każdym niezbędnym przypadku, odpowiednie środki w celu zastosowania tej zasady.

Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej z dnia 25 marca 1957 r. (Dz.U. 2004 Nr 90, poz. 864), przede wszystkim w brzmieniu wynikającym z Traktatu Lizbońskiego jest częścią polskiego porządku prawnego co potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku, z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt K 32/09 – badany wtedy art. 352 TFUE jest siostrzanym przepisem do art. 83 TFUE (konkluzja z wyroku TK odnosząca się do omawianego problemu – przekazanie kompetencji jest zgodne z Konstytucją[30]. Z racji wynikającej z art. 8 ust. 1 Konstytucji nadrzędności mocy prawnej Konstytucja korzysta na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z pierwszeństwa obowiązywania i stosowania. Przekazanie kompetencji nie uprawnia do stanowienia prawa niezgodnego z Konstytucją.

Podobnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 11 maja 2005 r., sygn. akt K 18/04 – w szczególności część 4. Zakres przekazania kompetencji organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu.

W kwestiach pozaprawnych trzeba pamiętać, że w dniu 10 października 2009 roku w Pałacu Prezydenckim w obecności najwyższych przedstawicieli UE, prezydent Lech Kaczyński dokonał podpisania (w oryginalnym komunikacie „ratyfikacji”) Traktatu z Lizbony[31], który w przemówieniu[32] z tej okazji wskazał, że z 14 postawionych przez rząd kwestii przed ustaleniem treści traktatu w 13 odniesiono sukces, co – jak mówił prezydent Lech Kaczyński – było sukcesem prezesa rady ministrów Jarosława Kaczyńskiego, minister Anny Fotygi i negocjatorów Ewy Ośnieckiej-Tanceskiej i Marka Cichockiego.

Nawet w przypadku konstatacji, że przepis narusza Konstytucję RP trzeba mieć na uwadze twierdzenia TK z wyroku, z dnia 27 kwietnia 2005 r., sygn. akt P 1/05, gdzie TK w przypadku niezgodności prawa UE z Konstytucją RP zalecał… zmianę Konstytucji RP – por. 5.7. Zmiana konstytucji od lat stosowana bywa jako niezbędny środek zapewniający skuteczność prawu UE w krajowych porządkach prawnych państw członkowskich.

Generalne oceny TK w przypadku ustalenia niezgodności prawa UE z Konstytucją RP to:

– zmiana prawa polskiego, w tym Konstytucji;

– wpłynięcie na zmiany prawa UE;

– wystąpienie z UE.

„W takiej sytuacji do polskiego ustawodawcy należałoby podjęcie decyzji albo o zmianie Konstytucji, albo o spowodowaniu zmian w regulacjach wspólnotowych, albo – ostatecznie – decyzji o wystąpieniu z Unii Europejskiej. Decyzję tę winien podjąć suweren, którym jest Naród Polski, lub organ władzy państwowej, który w zgodzie z Konstytucją może Naród reprezentować” – K 18/04.

W ramach prawa UE art. 78 TFUE stanowi, że Unia musi ustanowić politykę w dziedzinie azylu, ochrony uzupełniającej i tymczasowej ochrony, „mającą na celu zapewnienie przestrzegania zasady non-refoulement”. Polityka ta musi być zgodna z wymienionymi we wprowadzeniu aktami oraz wszelkimi innymi umowami międzynarodowymi. W wyroku w sprawie Salahadin Abdulla TSUE, interpretując przepisy dyrektywy 2011/95/UE, wyraźnie wskazał, że konwencja genewska stanowi fundamenty międzynarodowego reżimu prawnego ochrony uchodźców oraz że przepisy dyrektywy odnoszące się do warunków nadania statusu uchodźcy oraz zawartości przyznawanej ochrony zostały ustanowione jako wytyczne dla właściwych organów państw członkowskich przy stosowaniu tej konwencji na podstawie wspólnych pojęć i kryteriów. W ramach polityki azylowej przyjęto do chwili obecnej wiele aktów prawnych dotyczących azylu, w tym rozporządzenie Dublin (rozporządzenie Nr 604/2013262), dyrektywę w sprawie kwalifikowania (2011/95/UE263), dyrektywę w sprawie procedur 783 azylowych (2013/32/UE264) oraz dyrektywę w sprawie warunków przyjmowania osób ubiegających się o azyl i uchodźców (2013/33/UE265). Prawo do azylu gwarantowane jest zatem w art. 18 KPP, a jego treść wyznaczają akty prawne UE. Składają się na nie przepisy dotyczące określenia osób uprawnionych do ubiegania się o ochronę w UE, przepisy określające przesłanki odmowy przyznania prawa do azylu, rodzaje ochrony międzynarodowej dostępne w prawie UE, podmioty zobowiązane do rozpatrywania wniosków, a także prawa przysługujące osobom ubiegającym się o ochronę międzynarodową[33]

Niewątpliwie sprawdzianem dla polityki migracyjnej, wyartykułowanej w Traktacie z Lizbony, był kryzys migracyjny. Okres po 2011 r. z pewnością można zaliczyć do jednego z najtrudniejszych w historii całej Unii Europejskiej. Zachodzące od kilku lat w Afryce Północnej przemiany społeczno-polityczne, które przerodziły się w tzw. Arabską Wiosnę, spowodowały szereg istotnych zmian, wpływających również na bezpieczeństwo UE. Efektem był wzrost nielegalnej imigracji do niespotykanych dotąd rozmiarów. Zgodnie z danymi UNHCR tylko w 2015 r. do Europy przybyło około miliona osób, z czego ponad 700 tys. przekroczyło granicę w sposób nielegalny. Złożono 1,2 mln wniosków o azyl, co stanowi wzrost o 123% w porównaniu z 2014 r. Przy próbach nielegalnego przedostania się do Europy, tylko w latach 2014–2015 na Morzu Śródziemnym utonęło 7067 osób. Celem podróży tych osób były głównie dobrze rozwinięte kraje Europy Zachodniej, takie jak Wielka Brytania, Niemcy, Francja, Włochy czy Hiszpania[34].

Inne dane podaje oficjalny serwis Parlamentu Europejskiego: W 2015 r. nastąpił znaczny wzrost liczby nielegalnych przekroczeń granic UE. Według danych Frontexu, unijnej agencji ds. granic, doszło wtedy do ponad 1,8 miliona nielegalnych przekroczeń granic, czyli najwięcej w historii. Od tamtego czasu, liczba nielegalnych przekroczeń znacznie spadła. W 2021 r. do UE nielegalnie wjechało około 140 000 osób. Spadek wynika z kilku czynników, takich jak zaostrzone środki kontroli granic UE, współpraca między krajami UE oraz spadek liczby uchodźców uciekających ze stref konfliktów[35].

W ramach środków przyjętych w latach 2011-2023 można wymienić[36]:

– Systematyczne kontrole dla wszystkich na granicach zewnętrznych UE i strefy Schengen wszystkich osób wjeżdżających na terytorium Unii Europejskiej – w tym obywateli UE – zostały wprowadzone w kwietniu 2017 roku. W październiku 2017 r., Parlament Europejski poparł wspólny elektroniczny system dla przyspieszenia kontroli na granicach zewnętrznych strefy Schengen i rejestrowania wszystkich podróżnych z krajów spoza UE. W kwietniu 2023 r. Parlament Europejski zatwierdził swoje stanowisko w sprawie zmian w procedurze zarządzania nielegalnymi migrantami na granicach zewnętrznych i teraz rozpocznie negocjacje z Radą. Zmiany mają na celu lepsze reagowanie na złożoność zarządzania migracją i wyzwania z nią związane, przy jednoczesnym zapewnieniu poszanowania i ochrony praw i potrzeb migrantów o nieuregulowanym statusie. Proponują możliwość szybszej i uproszczonej procedury rozpatrywania wniosków o azyl bezpośrednio po kontroli. Powinna ona zostać zakończona w ciągu 12 tygodni, wliczając w to odwołania. W przypadku odrzucenia lub oddalenia wniosku, wnioskodawca, którego wniosek został odrzucony, powinien zostać zawrócony w ciągu 12 tygodni. Nowe przepisy ograniczyłyby również stosowanie zatrzymań. Podczas rozpatrywania wniosku o azyl lub rozpatrywania procedury powrotu, osoba ubiegająca się o azyl musi zostać zakwaterowana przez kraj UE. Zatrzymanie powinno być stosowane tylko w ostateczności. Kraje UE musiałyby ustanowić niezależne mechanizmy monitorowania i oceny warunków przyjmowania i zatrzymywania, aby zapewnić poszanowanie unijnych i międzynarodowych przepisów dotyczących uchodźców oraz praw człowieka. Kontrole migrantów na granicach UE – zmienione przepisy dotyczące kontroli będą obowiązywać na granicach UE w stosunku do osób, które nie spełniają warunków wjazdu do państwa członkowskiego UE i które ubiegają się o ochronę międzynarodową na przejściu granicznym. Przepisy obejmują one identyfikację, pobieranie odcisków palców, kontrole bezpieczeństwa oraz wstępną ocenę stanu zdrowia i podatności na zagrożenia. Procedura kontroli powinna trwać do pięciu dni, lub 10 w przypadku sytuacji kryzysowej. Organy krajowe mają następnie podjąć decyzję o udzieleniu ochrony międzynarodowej lub wszczęciu procedury powrotu. Europejska Agencja Straży Granicznej i Przybrzeżnej – w grudniu 2015 r. Komisja Europejska zaproponowała ustanowienie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej w celu wzmocnienia kontroli i bezpieczeństwa zewnętrznych granic UE. Planowane jest wyposażenie agencji w stały korpus 10 000 funkcjonariuszy straży granicznej do 2027 r. Posłowie Parlamentu Europejskiego poparli również utworzenie nowego Funduszu Zintegrowanego Zarządzania Granicami (IBMF) i zgodzili się przeznaczyć na ten cel 6,24 miliarda euro. IBMF powinien przyczynić się do wzmocnienia zdolności państw członkowskich w zakresie zarządzania granicami przy jednoczesnym zapewnieniu poszanowania praw podstawowych. Przyczyni się również do wspólnej, zharmonizowanej polityki wizowej i wprowadzi środki ochronne dla osób w szczególnie trudnej sytuacji przybywających do Europy, w szczególności dzieci bez opieki. Fundusz będzie ściśle współpracował z nowym Funduszem Bezpieczeństwa Wewnętrznego (ISF), skupiając się na walce z terroryzmem, przestępczością zorganizowaną i cyberprzestępczością. ISF został również zatwierdzony przez parlament w lipcu 2021 r. z budżetem 1,9 mld euro.

We wrześniu 2016 r., Parlament Europejski zatwierdził wniosek Komisji Europejskiej w sprawie standardowego europejskiego dokumentu podróży, w celu przyspieszenia odsyłania obywateli państw trzecich przebywających nielegalnie w UE bez ważnego paszportu lub dowodu tożsamości. Rozporządzenie obowiązuje od kwietnia 2017 roku. System Informacyjny Schengen System informacyjny Schengen został wzmocniony w listopadzie 2018 r., aby pomóc państwom członkowskim w odsyłaniu obywateli państw trzecich nielegalnie przebywających w UE do ich kraju pochodzenia. System obecnie obejmuje: ostrzeżenia dotyczące decyzji nakazujących powrót wydanych przez kraje UE dostęp do danych SIS dla organów krajowych odpowiedzialnych za wydawanie decyzji nakazujących powrót zabezpieczenia chroniące podstawowe prawa migrantów Dyrektywa powrotowa UE W sprawozdaniu przyjętym w grudniu 2020 r. posłowie wezwali do lepszego wdrożenia unijnej dyrektywy powrotowej, wzywając państwa członkowskie do poszanowania praw podstawowych i gwarancji proceduralnych przy stosowaniu przepisów UE dotyczących powrotów, a także do priorytetowego traktowania powrotów dobrowolnych^[37].

U źródeł migracji mogą leżeć konflikty zbrojne, prześladowania, czystki etniczne, skrajne ubóstwo lub katastrofy naturalne. W lipcu 2015 r., posłowie wezwali UE do przyjęcia długoterminowej strategii mającej na celu przeciwdziałanie tym czynnikom. Dlatego 6 lipca 2017 r., posłowie poparli program UE, który ma na celu zachęcenie sektora prywatnego do inwestycji o wartości 44 mld euro w państwach sąsiedzkich oraz w Afryce. Nowa Agencja UE ds. Azylu i Funduszu Azylu, Migracji i Integracji Agencja UE ds. Azylu, wcześniej znana jako EASO, odpowiada za wspieranie krajów UE we wdrażaniu wspólnego europejskiego systemu azylowego. Fundusz Azylu, Migracji i Integracji (AMIF) to instrument finansowy wspierający wysiłki UE na rzecz zarządzania migracją. W rezolucji przyjętej w lipcu 2021 r. Parlament zatwierdził odnowiony budżet Funduszu Azylu, Migracji i Integracji (AMIF) na lata 2021–2027, który wzrośnie do 9,88 mld euro. Porozumienie Unia-Turcja Umowa UE-Turcja została podpisana w marcu 2016 r. w odpowiedzi na zwiększoną liczbę nielegalnych migrantów i uchodźców docierających do UE przez Turcję w następstwie wojny domowej w Syrii. Obie strony zgodziły się zapewnić lepsze warunki dla uchodźców przyjmowanych w Turcji oraz otworzyć bezpieczne i legalne kanały dotarcia do Europy dla uchodźców syryjskich. Na mocy umowy, Turcja zobowiązała się do przyjęcia z powrotem wszystkich nielegalnych migrantów i uchodźców, którzy przybyli do Grecji z Turcji po 20 marca 2016 roku. W zamian UE zgodziła się udzielić Turcji pomocy finansowej na wsparcie przyjmowania uchodźców w Turcji, a także przyspieszenie procesu akcesyjnego Turcji do UE i zapewnienie liberalizacji wizowej dla obywateli tureckich podróżujących do UE. W sprawozdaniu przyjętym 19 maja 2021 r. posłowie podkreślili ważną rolę Turcji jako kraju, który przyjął prawie 4 milionów uchodźców, zauważając, że wyzwania związane z rozwiązaniem tego kryzysu wzrosły z powodu pandemii COVID-19. Potępili jednak wykorzystanie presji migracyjnej jako narzędzia wywierania nacisku politycznego po doniesieniach, że władze Turcji zachęcały migrantów, uchodźców i osoby ubiegające się o azyl za pomocą wprowadzających w błąd informacji do wybrania lądowej drogi do Europy przez Grecję^[38].

Ponadto Dyrektywa Rady 2002/90/WE zawiera wspólną definicję przestępstwa polegającego na ułatwianiu nielegalnego wjazdu, tranzytu i pobytu, jak również decyzję ramową 2002/946/WSiSW ustanawiającą sankcje karne za takie postępowanie. Problemem handlu ludźmi zajęto się w dyrektywie 2011/36/UE w sprawie zapobiegania handlowi ludźmi i zwalczania tego procederu oraz ochrony ofiar. Pakiet ten uzupełnia dyrektywa Rady 2004/81/WE przewidująca przyznanie dokumentu pobytowego ofiarom handlu ludźmi lub przemytu ludzi, które współpracują z właściwymi organami[39].

W przedstawionych dotychczasowych działaniach nie zaistniała tzw. problematyka relokacji, a same propozycje i działania nie są w żaden sposób kontrowersyjne, a prowadzone są w wyniku wypracowania wspólnego porozumienia państw członkowskich.

W przedmiocie instytucji relokacji, ustanawianej w myśl zasady sprawiedliwości wyrównawczej wypowiadał się Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazując, że jeżeli jedno lub kilka państw członkowskich znajduje się w nadzwyczajnej sytuacji w rozumieniu art. 78 ust. 3 TFUE, obciążenia, które wiążą się z zastosowaniem środków tymczasowych przyjętych na podstawie tego postanowienia na rzecz tego lub tych państw członkowskich, powinny co do zasady zostać rozdzielone między wszystkie pozostałe państwa członkowskie, zgodnie z zasadą solidarności i sprawiedliwego podziału odpowiedzialności między państwami członkowskimi, jako że, w myśl art. 80 TFUE, to na tej zasadzie opiera się wspólna unijna polityka azylowa[40].

Należy stwierdzić, że chociaż art. 72 TFUE przewiduje, iż tytuł V traktatu nie narusza wykonywania przez państwa członkowskie obowiązków dotyczących utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego, nie można interpretować go w ten sposób, że przyznaje państwom członkowskim uprawnienie do odstąpienia od przepisów traktatu wyłącznie w wyniku powołania się na wskazane obowiązki. Zakresu wymogów dotyczących utrzymania porządku publicznego lub bezpieczeństwa narodowego nie może określać jednostronnie każde państwo członkowskie bez możliwości kontroli przez instytucje Unii. Państwo członkowskie, które chce skorzystać z możliwości powołania się na art. 72 TFUE, powinno wykazać konieczność zastosowania przewidzianego w tym postanowieniu odstępstwa w celu wykonywania obowiązków dotyczących utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego. Należy stwierdzić, że rzeczywista relokacja osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej poprzez ich przekazanie na terytorium państwa członkowskiego relokacji jest możliwa tylko wtedy, gdy to państwo członkowskie na pierwszym etapie procedury relokacji złożyło odpowiednią deklarację w odniesieniu do określonej liczby osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej. W wypadku niezłożenia takiej deklaracji, z naruszeniem art. 5 ust. 2 każdej decyzji 2015/1523 i 2015/1601, uchybienie to siłą rzeczy powoduje uchybienie dalszym zobowiązaniom, określonym w art. 5 ust. 4–11 każdej z tych decyzji, na kolejnych etapach procedury zmierzającej do rzeczywistej relokacji danych wnioskodawców poprzez ich przekazanie na terytorium danego państwa członkowskiego[41].

[1]https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/MIGR_RESFIRST__custom_5917053/bookmark/table?lang=en&bookmarkId=9d961e67-a618-4485-8353-c0ec8b12808a.

[2] https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/priorities-2019-2024/promoting-our-european-way-life/statistics-migration-europe_pl#nielegalne-przekraczanie-granic.

[3] Por. M. Podraza, Traktat z Lizbony a polityka migracyjna Unii Europejskiej, „Studia Prawnicze KUL” nr 3(87)/2021, s. 259 – 272.

[4] https://www.consilium.europa.eu/pl/policies/eu-migration-policy/migration-timeline/

[5] https://www.consilium.europa.eu/pl/policies/eu-migration-policy/migration-timeline/

[6] https://www.consilium.europa.eu/pl/policies/eu-migration-policy/migration-timeline/

[7] https://www.consilium.europa.eu/pl/policies/eu-migration-policy/migration-timeline/

[8] https://www.consilium.europa.eu/media/21707/euco-conclusions_26062015_pl.pdf

[9] https://www.consilium.europa.eu/pl/policies/eu-migration-policy/migration-timeline/

[10] https://www.consilium.europa.eu/media/21683/euco-conclusions-15102015-pl.pdf

[11] https://www.consilium.europa.eu/pl/policies/eu-migration-policy/migration-timeline/

[12] https://www.consilium.europa.eu/pl/meetings/international-summit/2015/11/11-12/

[13] https://www.consilium.europa.eu/pl/policies/eu-migration-policy/migration-timeline/

[14] https://www.consilium.europa.eu/media/21659/201512-euco-conclusions_pl.pdf

[15] https://www.consilium.europa.eu/media/21778/st00001pl16.pdf

[16] https://www.consilium.europa.eu/pl/policies/eu-migration-policy/migration-timeline/

[17] https://www.consilium.europa.eu/pl/press/press-releases/2016/03/18/european-council-conclusions/

[18] https://www.consilium.europa.eu/pl/policies/eu-migration-policy/migration-timeline/

[19] https://www.consilium.europa.eu/pl/meetings/european-council/2017/06/22-23/

[20] https://www.consilium.europa.eu/pl/meetings/european-council/2017/12/14-15/

[21] https://www.consilium.europa.eu/pl/meetings/european-council/2018/06/28-29/

[22] https://www.consilium.europa.eu/pl/policies/eu-migration-policy/migration-timeline/

[23] https://www.consilium.europa.eu/pl/meetings/european-council/2018/10/18/

[24] https://www.consilium.europa.eu/pl/meetings/european-council/2018/12/13-14/

[25] https://www.consilium.europa.eu/pl/policies/eu-migration-policy/migration-timeline/

[26] https://www.consilium.europa.eu/pl/policies/eu-migration-policy/migration-timeline/

[27] https://www.consilium.europa.eu/media/52644/20211022-euco-conclusions-pl.pdf

[28] https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-1-2023-INIT/pl/pdf

[29] https://www.consilium.europa.eu/pl/press/press-releases/2023/06/30/conclusions-by-the-president-of-the-european-council-on-the-external-dimension-of-migration/

[30] „Rzeczpospolita dopuszcza stanowienie przez organy UE na zasadach określonych w Traktacie z Lizbony aktów prawnych obowiązujących na terytorium polskim lub wiążących Polskę w stosunkach zewnętrznych. Inne rozumienie przekazania kompetencji oznaczałoby, że art. 90 Konstytucji pozbawiony jest treści prawnej i nie pozwala na przekazanie kompetencji w ogóle, podczas gdy z jego treści wynika, że przekazanie jest możliwe – na zasadach zawartych w Konstytucji i sprecyzowanych w traktacie.” oraz „Ratyfikacja Traktatu z Lizbony nastąpiła w trybie art. 90 Konstytucji. Obejmowała ona również akceptację dla przepisów, które uelastyczniają procesy decyzyjne w instytucjach Unii.”.

[31] https://www.prezydent.pl/kancelaria/archiwum/archiwum-lecha-kaczynskiego/wideo/podpisanie-traktatu-lizbonskiego,503

[32] https://www.youtube.com/watch?time_continue=451&v=-ca0jQbbw70&feature=emb_logo

[33]A. Frąckowiak-Adamska, A. Grzelak, T. Ostropolski, M. Wróblewski, Komentarz do art. 78 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. J. Barcz (red.) Współpraca sądowa w sprawach cywilnych, karnych i współpraca policyjna. Tom 8,

[34] M. Podraza, Traktat z Lizbony a polityka migracyjna Unii Europejskiej, SPKUL 2021, Nr 3,

[35] https://www.europarl.europa.eu/news/pl/headlines/society/20170627STO78419/przeciwdzialanie-nielegalnej-migracji-lepsze-zarzadzanie-granicami-ue

[36] Cyt. za: https://www.europarl.europa.eu/news/pl/headlines/society/20170627STO78419/przeciwdzialanie-nielegalnej-migracji-lepsze-zarzadzanie-granicami-ue

[37] Cyt. za: https://www.europarl.europa.eu/news/pl/headlines/society/20170627STO78419/przeciwdzialanie-nielegalnej-migracji-lepsze-zarzadzanie-granicami-ue

[38] Cyt. za: https://www.europarl.europa.eu/news/pl/headlines/society/20170627STO78419/przeciwdzialanie-nielegalnej-migracji-lepsze-zarzadzanie-granicami-ue

[39] https://www.europarl.europa.eu/factsheets/pl/sheet/152/polityka-imigracyjna

[40] Wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt C-643/15

[41] Wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, z dnia 2 kwietnia 2020 r., sygn. akt C-715/17