Polska władza sądownicza według KPO – prymat prawa czy polityki?

Wprowadzenie

Po wejściu w życie Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.[1], rozpoczęte w Polsce od 2015 roku i nadal trwające, a przy tym niewątpliwie najbardziej poważne przemiany ustrojowe w systemie organów władzy sądowniczej, dotyczą niemal całego obszaru sądów i trybunałów[2] oraz Krajowej Rady Sądownictwa. Zmiany te są realizowane na kilku poziomach: normatywnym, ale wyłącznie ustawowym, bez nowelizacji Konstytucji, w wymiarze praktyki ustrojowej i decyzji personalnych, w tym także w postaci rozlicznych i wzajemnie antagonistycznych orzeczeń różnych organów jurysdykcyjnych, zwłaszcza Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego, oraz w formie bardzo intensywnej debaty politycznej i publicystycznej. Wiąże się z tym bezprecedensowy fakt, iż zaistniały wielopłaszczyznowy polski spór ustrojowy o trzecią władzę bardzo szybko przekroczył granice państwowe, angażując nie tylko opinię międzynarodową, inspirowaną m.in. przez raporty tzw. Komisji Weneckiej, ale też orzecznictwo trybunałów europejskich, tj. Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. We wzajemnych relacjach jurysdykcji krajowych oraz ponadpaństwowych (transgranicznych) nie jest już, niestety, realizowany wcześniejszy „dialog orzeczniczy”, a raczej po obu stronach podejmowane są próby forsowania bezwzględnego pierwszeństwo swego własnego orzecznictwa.

W niniejszym opracowaniu ukazany zostanie najnowszy etap istotnych polskich zmian normatywnych dotyczących sądów sensu stricto, sprawujących funkcję wymiaru sprawiedliwości[3], związany z tzw. Krajowym Planem Odbudowy. Po skonfrontowaniu tych problemów z najważniejszymi, wzajemnie antagonistycznymi wypowiedziami judykatury krajowej i europejskiej, dotyczącymi tych przemian, w zakończeniu zostanie podjęta próba ustalenia, czy unormowanie ustroju władzy sądowniczej nie tylko nominalnie, ale rzeczywiście ciągle jeszcze stanowi kompetencję własną państw członkowskich UE, czy już nie. To zaś w konsekwencji ma stanowić przesłankę rozstrzygnięcia tytułowego problemu: czy w skomplikowanych relacjach polsko-unijnych, dotyczących naszej władzy sądowniczej, realizowany jest bezwzględny prymat prawa, czy może jednak pierwszorzędny i decydujący wpływ wywierają uwarunkowania polityczne, często mniej lub bardziej zawoalowane, a prawo i orzecznictwo – niezależnie od ich eksponowania opinii publicznej – zachowują jedynie wtórny charakter. Natomiast, jakkolwiek w kontekście międzynarodowym, obejmującym zjawiska niespotykanego wcześniej aktywizmu organów władzy sądowniczej i polskiej, i europejskiej, który radykalnie wykracza poza tradycyjny, Monteskiuszowy model podziału i równowagi władz oraz poza Kelsenowską wizję sądu konstytucyjnego, nowy wymiar uzyskuje fundamentalna kwestia suwerenności państwa – jej bezpośrednia analiza nie mieści się w ramach niniejszego opracowania.

1. Najnowsze reformy sądownictwa w Polsce

1.1 Tło konstytucyjne

Po przemianach „trzeciej władzy” przeprowadzonych u progu transformacji ustrojowej w latach 1989-1992, uregulowanie nowej Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. właściwie dokonało tylko potwierdzenia zasad organizacji i funkcjonowania tego segmentu władzy, w większości już uprzednio wypracowanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i przyjętych na poziomie regulacji ustawowych. Konstytucyjne ramy ustrojowe polskiej władzy sądowniczej od ponad 26 lat wyznaczają zasady: państwa prawa (art. 2), legalizmu (art. 7), podziału, równowagi i współdziałania władz (art. 10), niezależności sądów i trybunałów (art. 173) oraz niezawisłości sędziów (art. 178 ust. 1), stanowiącej zarazem atrybut prawa do sądu (art. 45). Konstytucja z 1997 r. normuje też podstawowe materie ustrojowe, dotyczące struktury władzy sądowniczej (art. 175-177), w tym Sądu Najwyższego (art. 183), sądów administracyjnych (art. 184) oraz nienależącej wprost do tej władzy, ale funkcjonalnie z nią powiązanej Krajowej Rady Sądownictwa (art. 186-187). Ponadto formułuje upoważnienia pod adresem ustawodawcy zwykłego do unormowania ustroju i właściwości sądów oraz postępowania przed sądami (art. 176 ust. 2), a także ustroju, zakresu działania i trybu pracy KRS oraz sposobu wyboru jej członków (art. 187 ust. 4).

Podstawowy parametr statusu ustrojowego sędziów wyznacza zasada niezawisłości: sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom (art. 178 ust. 1). W rzeczywistości jednak sędziowie, bez uszczerbku dla tej zasady niezawisłości, „podlegają” szerszemu systemowi prawnemu, obejmującemu zwłaszcza ratyfikowane umowy międzynarodowe i prawo Unii Europejskiej, stosowane z pierwszeństwem przed ustawami (art. 9 i art. 91 ust. 2 i 3), jednak pod warunkiem ich zgodności z Konstytucją (art. 8 i art. 188 pkt 1 Konstytucji). Konstytucja skrupulatnie normuje kilka rodzajów gwarancji niezawisłości sędziowskiej, stanowiącej też istotny element prawa do sądu (art. 45[4] i art. 77 ust. 2), obejmujących: sferę organizacyjną i materialną profesji sędziego (art. 178 ust. 2); zasadę apolityczności (art. 178 ust. 3); regułę nieusuwalności i stabilizacji zawodowej (art. 180 ust. 1-5) oraz immunitet formalny (procesowy) sędziego (art. 181). Konstytucja lapidarnie normuje także problem kreowania stanowisk sędziowskich, stanowiąc, iż sędziowie są powoływani przez Prezydenta Rzeczypospolitej na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa na czas nieoznaczony (art. 179). Natomiast z systemowego powiązania tego przepisu z unormowaniem dotyczącym Prezydenta Rzeczypospolitej wynika nienaruszalny charakter prawny, tzn. bezwzględna skuteczność i wiążący walor postanowień Prezydenta Rzeczypospolitej, dotyczących powoływania sędziów sądów wszystkich rodzajów i szczebli, sprawujących w Polsce wymiar sprawiedliwości (art. 179 w zw. z art. 126 oraz art. 144 ust. 2 i ust. 3 pkt 17 Konstytucji).

1.2. Początek przeobrażeń ustawowych – Krajowa Rada Sądownictwa i Sąd Najwyższy 2017-2019

W odniesieniu do sądów sensu stricto, przemiany ustawowe i faktyczne rozpoczęły się od poważnej modyfikacji dotychczasowego trybu wyboru członków Krajowej Rady Sądownictwa (dalej: KRS) spośród sędziów, przewidzianego i ogólnie unormowanego w przepisie Konstytucji stanowiącym, iż Rada składa się m.in. z „piętnastu członków wybranych spośród sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, sądów administracyjnych i sądów wojskowych” (art. 187 ust. 1 pkt 2). Ustawa z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw[5] zrezygnowała z poprzedniego modelu wyłaniania przez same środowiska sędziowskie swych „przedstawicieli” do KRS[6] i w to miejsce przyjęła regułę, że to Sejm wybiera spośród sędziów Sądu Najwyższego (dalej: SN), sądów powszechnych, sądów administracyjnych i sądów wojskowych 15 członków KRS na wspólną czteroletnią kadencję (nowy art. 9a ust. 1). Inna istotna modyfikacja w tej noweli dotyczyła procedury odwoławczej od uchwał KRS w przedmiocie odmowy przedstawienia Prezydentowi kandydatury na sędziego. Przyjęto, iż jedynie w sprawach indywidualnych, dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego, przysługuje odwołanie do Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 44 ust. 1a)[7].

Jednocześnie z nowelizacją ustawy o KRS Sejm VIII kadencji uchwalił nową ustawę z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym[8], której zasadnicze novum dotyczyło wewnętrznej struktury tego Sądu. W miejsce dotychczasowych 4 Izb: Cywilnej, Karnej, Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych oraz Wojskowej, zachowano trzy pierwsze (z wyłączenie z gestii ostatniej Spraw Publicznych), zniesiono Izbę Wojskową oraz powołano dwie nowe Izby: Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych (dalej: IKN) oraz Izbę Dyscyplinarną (dalej: ID).

Do właściwości IKN przekazano m.in. rozpatrywanie skarg nadzwyczajnych, co stanowiło nową instytucję prawną – nadzwyczajny środek zaskarżenia prawomocnych orzeczeń sądowych (art. 89-96), rozpoznawanie protestów wyborczych i przeciwko ważności referendum, stwierdzanie ważności wyborów i referendum ogólnokrajowego oraz inne sprawy z zakresu prawa publicznego. Natomiast właściwością ID objęto sprawy dyscyplinarne sędziów SN, sądów powszechnych i wojskowych oraz kilku innych profesji prawniczych: prokuratorów, adwokatów, radców prawnych, notariuszy, a także sprawy z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych dotyczące sędziów SN oraz ich przeniesienia w stan spoczynku (art. 27 § 1 i art. 79).

Dalsze zmiany wprowadzono dwa lata później, ustawą z dnia 20 grudnia 2019 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw[9], zwaną przez jej oponentów „ustawą kagańcową”. Choć nowelizacja ta objęła wszystkie ustawy ustrojowe polskiego sądownictwa, a nadto także KRS i prokuraturę, warto podkreślić, że istotne modyfikacje dotyczyły statusu sędziego SN. I tak, zdefiniowano, iż sędzią Sądu Najwyższego jest osoba powołana na to stanowisko przez Prezydenta RP, która złożyła ślubowanie wobec Prezydenta, z jednoczesnym przyjęciem reguły, że w ramach działalności Sądu Najwyższego lub jego organów „niedopuszczalne jest kwestionowanie umocowania sądów i trybunałów, konstytucyjnych organów państwowych oraz organów kontroli i ochrony prawa”, a nadto, iż „niedopuszczalne jest ustalanie lub ocena przez Sąd Najwyższy lub inny organ władzy zgodności z prawem powołania sędziego lub wynikającego z tego powołania uprawnienia do wykonywania zadań z zakresu wymiaru sprawiedliwości” (art. 29 § 1-3). W związku z tym ustalono nową formułę przewinienia służbowego (deliktu dyscyplinarnego) sędziego SN, obejmującą: 1) oczywistą i rażącą obrazę przepisów prawa; 2) działania lub zaniechania mogące uniemożliwić lub istotnie utrudnić funkcjonowanie organu wymiaru sprawiedliwości; 3) działania kwestionujące istnienie stosunku służbowego sędziego, skuteczność powołania sędziego, lub umocowanie konstytucyjnego organu Rzeczypospolitej Polskiej; 4) działalność publiczną nie dającą się pogodzić z zasadami niezależności sądów i niezawisłości sędziów; 5) uchybienie godności urzędu (art. 72 § 1).

1.3. Nowelizacja „Prezydencka” – 2022

Kolejną nowelizację ustaw ustrojowych polskich sądów – ale już uwzględniającą pewne uwarunkowania wynikające z orzecznictwa TS UE (o czym dalej) – zawiera uchwalona z inicjatywy Prezydenta RP ustawa z dnia 9 czerwca 2022 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw[10].

Najważniejsza nowość tej regulacji polega na powołaniu została nowa izby Sądu Najwyższego: Izba Odpowiedzialności Zawodowej (dalej: IOZ), w miejsce zniesionej Izby Dyscyplinarnej. Unormowano m.in. sposób wyłaniania i status sędziów orzekających w IOZ; są oni wyznaczani przez Prezydenta RP do orzekania w tej Izbie na kadencję 5-letnią, w liczbie 11 spośród 33 sędziów SN wylosowanych jako kandydaci na posiedzeniu Kolegium SN, z wyłączeniem sędziów „funkcyjnych” tego Sądu, bądź ukaranych w okresie poprzedzających 5 lat poważniejszymi karami dyscyplinarnymi (art.22a–art.22e). Nowa Izba stanowi obecnie sąd dyscyplinarny w sprawach dyscyplinarnych sędziów SN obu instancji, w którego kompetencjach leży także uchylanie immunitetu, czyli wyrażanie zgody na pozbawienie wolności, bądź pociągnięcie sędziego SN do odpowiedzialności karnej. Ważne novum tej regulacji stanowi obligatoryjne włączenie ławników wybieranych przez Senat do orzekania o odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów SN. Realizując ww. przepisy, postanowieniem z dnia 17 września 2022 r. Prezydent RP wyznaczył 11 sędziów do orzekania w IOZ SN, z których żaden uprzednio nie należał do Izby Dyscyplinarnej SN, funkcjonującej w latach 2018-2023.

Co bardzo ważne: nowelizacja z dnia 9 czerwca 2022 r. wprowadziła nową instytucję procesową, poszerzającą dotychczas istniejące ustawowe unormowanie instytucji wyłączenia sędziego od orzekania w danej sprawie ze względu na wymogi bezstronności. Mianowicie unormowała „test”, umożliwiający badanie spełnienia przez sędziego wymogów niezawisłości i bezstronności także w kontekście okoliczności towarzyszących jego powołaniu. Jakkolwiek okoliczności towarzyszące powołaniu sędziego Sądu Najwyższego nie mogą stanowić wyłącznej podstawy do podważenia orzeczenia wydanego z udziałem tego sędziego lub kwestionowania jego niezawisłości i bezstronności (art. 29 § 4), to obecnie dopuszczalne jest badanie spełnienia przez sędziego SN (lub sędziego delegowanego do pełnienia czynności sędziowskich w SN) wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu, jednak tylko na wniosek uprawnionego, jeżeli w okolicznościach danej sprawy może to doprowadzić do naruszenia standardu niezawisłości lub bezstronności, mającego wpływ na wynik sprawy z uwzględnieniem okoliczności dotyczących uprawnionego oraz charakteru sprawy (§ 5).

Pomijając zbędne przytaczanie szczegółowych wymagań dotyczących wniosku i kwestii proceduralnych jego rozpoznawania (art. 29 §§ 6-25), najważniejsze cechy tego modelu „testu” stanowi:

1) wykluczenie dopuszczalności podważania orzeczenia wydanego z udziałem danego sędziego SN lub kwestionowania jego niezawisłości i bezstronności wyłącznie z powodu okoliczności towarzyszących jego powołaniu,

2) dopuszczalność badania spełnienia przez sędziego SN (lub sędziego delegowanego do SN) wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności zarówno towarzyszących jego powołaniu, jak i jego postępowania już po powołaniu do pełnienia urzędu sędziego, ale

3) wyłącznie na wniosek uprawnionego, czyli strony lub uczestnika postępowania przed Sądem Najwyższym we wszystkich sprawach podlegających jego orzecznictwu, z wykluczeniem działania ex officio np. przez ten sam lub inny skład sędziowski SN,

4) pod warunkiem, że w okolicznościach danej sprawy okoliczności te (pkt 2 powyżej) mogą doprowadzić do naruszenia standardu niezawisłości lub bezstronności, mającego wpływ na wynik sprawy, jednak nie ocenianych in abstracto, ale przy uwzględnieniu okoliczności dotyczących uprawnionego (wnioskodawcy) oraz charakteru sprawy rozpoznawanej przez SN z udziałem danego sędziego, przy czym

5) złożenie wniosku jest ograniczone dość krótkim, 7-dniowym terminem od dnia zawiadomienia uprawnionego do złożenia wniosku o składzie rozpoznającym sprawę oraz wymogami formalnymi i merytorycznymi,

6) kwestionowany i poddawany „testowi” sędzia ma prawo do bycia wysłuchanym (audiatur et altera pars), orzeczenie w tej sprawie wydaje powiększony skład 5 wylosowanych sędziów SN, zaś wyłączenie sędziego w konkretnej sprawie nie ma charakteru prejudycjalnego i nie skutkuje jego wyłączeniem w innych postępowaniach;

7) postępowanie jest dwuinstancyjne, sędziemu i wnioskodawcy służy prawo do odwołania, które jest rozpoznawane przez skład 7 wylosowanych sędziów SN.

Kolejny istotny element nowelizacji „prezydenckiej” polega na wprowadzeniu do sądowych ustaw ustrojowych, w tym o SN, nowych kontratypów sędziowskiego deliktu dyscyplinarnego, wyłączających odpowiedzialność sędziego: 1) za wydanie orzeczenia z błędem w zakresie wykładni i stosowania przepisów prawa krajowego lub prawa Unii Europejskiej lub w zakresie ustalenia stanu faktycznego lub oceny dowodów, 2) za wystąpienie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z wnioskiem o rozpatrzenie pytania prejudycjalnego (na zasadzie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), a także 3) za dopuszczalne prawnie formy badania spełniania wymogów niezależności lub niezawisłości sędziego, przewidziane w nowych regulacjach ustroju sądownictwa (art. 72 § 6).

Wiązało się z tym unormowanie, umożliwiające bezzwłoczne zweryfikowanie przez IOZ SN z urzędu adekwatności zastosowanego przez byłą Izbę Dyscyplinarną SN wobec sędziego środka tymczasowego, w tym zawieszenia w czynnościach służbowych sędziego, przeciwko któremu wszczęto postępowanie dyscyplinarne albo wobec którego została wydana uchwała zezwalająca na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej (art. 9 noweli), a także wznowienie przed tą nową Izbą (w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy) postępowania dyscyplinarnego przeciwko sędziemu, w stosunku do którego Izba Dyscyplinarna wydała prawomocne orzeczenie dyscyplinarne dotyczące treści wydanego orzeczenia lub podjęła uchwałę o uchyleniu immunitetu, czyli zezwalającą na pociągnięcie sędziego do odpowiedzialności karnej (art. 18 noweli).

Niemal równolegle z uchwaleniem omówionej noweli z dnia 9 czerwca 2022 r. toczyły się prace nad przyjęciem i zatwierdzeniem KPO, a jednocześnie w praktyce orzeczniczej Sądu Najwyższego pojawiło się zastosowanie innej formuły testu, opartej na wskazaniach TS UE i uchwałach wykładniczych samego Sądu Najwyższego (o czym w dalszej części opracowania).

1.4. Próba „czynnego żalu” reformatorów – 2021-2022

W tym miejscu analizy konieczne jest przypomnienie toku prac legislacyjnych, dotyczących kolejnej reformy ustroju sądownictwa w 2022 r. Mianowicie, niemal równocześnie z Prezydenckim projektem ustawy o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw z dnia 4 lutego 2022 r. (druk nr 2011) do Sejmu wpłynął poselski projekt ustawy o ochronie niezawisłości sędziowskiej i szczególnych zasadach odpowiedzialności karnej i dyscyplinarnej sędziów z dnia 11 lutego 2022 r. (druk nr 2013). Jak wynika z opisu przebiegu procesu legislacyjnego obu ww. projektów[11] od chwili skierowania ich do I czytania na posiedzeniu Sejmu w dniu 16 lutego 2022 r. przebieg i wynik postępowania są ujęte identycznie[12].

Projekt poselski miał lapidarną treść normatywną, poprzedzoną preambułą: „W celu wzmocnienia ochrony konstytucyjnej zasady niezawisłości sędziowskiej, w szczególności dla zapewnienia, że sędziowie nie będą pociągani do odpowiedzialności karnej ani dyscyplinarnej za wydanie określonej treści orzeczenia poza wyjątkowymi przypadkami rażącego naruszenia prawa – wprowadza się poniższe zasady pociągania sędziów do odpowiedzialności karnej i dyscyplinarnej”.

W części systematycznej stanowił zaś m.in., że ustawa dotyczy szczególnych zasad odpowiedzialności karnej i dyscyplinarnej sędziów (art. 1) i – co najciekawsze: Sędzia nie może być pociągnięty do odpowiedzialności karnej ani odpowiedzialności dyscyplinarnej za czyn polegający na wydaniu określonej treści orzeczenia, chyba że do wydania orzeczenia doszło na skutek poważnych i całkowicie niewybaczalnych zachowań ze strony sędziego, polegających w szczególności na celowym wynikającym ze złej wiary lub z wyjątkowo poważnych i rażących zaniedbań i pogwałceniu przepisów prawa krajowego i prawa Unii Europejskiej, których przestrzeganie mają zapewnić, na arbitralnym szafowaniu wyroków lub na odmowie wymiaru sprawiedliwości (art. 2, podkreśl. DD). Projekt wyraźnie rozdzielał kognicję dwu zwierzchnich sądów polskich stanowiąc, iż sądem dyscyplinarnym dla sędziów sądów powszechnych, sędziów sądów wojskowych i sędziów Sądu Najwyższego w obu instancjach jest Sąd Najwyższy (art. 3 ust. 1), a sądem dyscyplinarnym dla sędziów sądów administracyjnych w obu instancjach jest Naczelny Sąd Administracyjny (ust. 2). Novum proceduralne polegało na ustalenie składów sądów dyscyplinarnych (3 sędziów w I i 7 w II instancji, w tym odpowiednio: 1 lub 2 ławników), przy czym składy te miały być ustalone są w drodze losowania, z zachowaniem limitów: w I instancji 1 sędzia z poszczególnych Izb SN a w składzie II instancji co najwyżej 2 sędziów z każdej z Izb SN (art. 4).

Na podkreślenie zasługują trzy istotne okoliczności dotyczące tego projektu. Po pierwsze, przewidywał on – jako wyjątek od reguły – odpowiedzialność karną i dyscyplinarną sędziego za czyn polegający na wydaniu określonej treści orzeczenia; po drugie, potwierdzał rozdzielny monopol orzeczniczy najwyższych instancji polskiego wymiaru sprawiedliwości: SN pozostawał sądem dyscyplinarnym dla sędziów sądów powszechnych, sędziów sądów wojskowych i sędziów samego SN, przy czym dla wszystkich rodzajów i szczebli sądownictwa w obu instancjach, natomiast NSA miał być sądem dyscyplinarnym dla sędziów sądów administracyjnych, też w obu instancjach (również dla sędziów WSA); po trzecie, projekt w ogóle nie przewidywał „testu” niezawisłości i bezstronności sędziego, z uwzględnieniem okoliczności jego powołania i późniejszego postępowania sędziego, ani też obejmującego wymóg „ustanowienia na podstawie ustawy”, zarówno prowadzonego na wniosek strony (uczestnika) postępowania sądowego, jak i z urzędu.

Rzetelność nakazuje przytoczenie uzasadnienia projektu, które wprost wskazywało, że jego złożone ratio legis stanowi: 1) „wzmocnienie konstytucyjnej ochrony niezawisłości sędziowskiej w taki sposób, by prowadzone w niezbędnych sytuacjach postępowania karne i dyscyplinarne wobec sędziów, nie naruszając niezawisłości sędziowskiej gwarantowały zarazem możliwość reagowania na zachowania sędziów stanowiące rażące naruszenie prawa”; 2) dążenie do „realizacji przez Rzeczpospolitą Polską wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z dnia 15 lipca 2021 r. C-791/19 – zgodności polskiego systemu odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów z prawem UE”; 3) intencja „wykonania [ww.] orzeczenia TSUE w taki sposób, by odpowiedzialność dyscyplinarna sędziów nie znajdowała się gestii Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego”, jak to unormowała ustawa z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 1904) i „co zostało zakwestionowane przez TSUE”; 4) „wyjęcie spraw sędziów” z kompetencji Izby Dyscyplinarnej SN, przy „pozostawieniu” jej jako organu odwoławczego w sprawach odpowiedzialności zawodowej innych, niż sędziowie grup zawodowych, jako że ww. „wyrok TSUE nie podważa kompetencji i bezstronności orzekania Izby Dyscyplinarnej w stosunku do innych, niż sędziowie grup zawodowych, takich jak prokuratorzy, adwokaci, radcowie prawni czy notariusze”; 5) „trzymając się ram wyroku TSUE (…) wyłączenie odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów oraz zgód na pociąganie sędziów do odpowiedzialności karnej z dotychczasowej kompetencji Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego i przeniesienie ich do kompetencji Sądu Najwyższego jako całości” [str. 1], orzekającego w składach losowanych spośród wszystkich sędziów tego sądu, niezależnie od tego z której są Izby; 6) „ujednolicenie zasad odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów sądów powszechnych i sądów administracyjnych” poprzez zasadę, że „cała odpowiedzialność dyscyplinarna sędziów ulokowana jest w Sądzie Najwyższym, tak jak odpowiedzialność dyscyplinarna sędziów sądów administracyjnych w całości ulokowana jest w Naczelnym Sądzie Administracyjnym” w odpowiednich składach; 7) „wyraźne zastrzeżenie, wyprowadzone z zasady niezawisłości sędziowskiej”, braku odpowiedzialności karnej i dyscyplinarnej sędziego za treść wydawanych przez siebie orzeczeń, chyba że do wydania orzeczenia doszło na skutek „poważnych i całkowicie niewybaczalnych zachowań ze strony sędziego, polegających w szczególności na celowym wynikającym ze złej wiary lub z wyjątkowo poważnych i rażących zaniedbań i pogwałceniu przepisów prawa krajowego i prawa Unii Europejskiej, których przestrzeganie mają zapewnić, na arbitralnym szafowaniu wyroków lub na odmowie wymiaru sprawiedliwości” – co powtarza in extenso tezę 137 z uzasadnienia” ww. wyroku TSUE i „co należy uznać za jednoznaczne zrealizowanie wskazań zawartych w tym wyroku”; 8) uregulowanie sytuacji prawnej sędziów, co do których toczą się sprawy o czyny związane z orzekaniem, które „podlegać będą selekcji i o ile zarzucane czyny związane z orzekaniem nie mieszczą się w zakresie wyjątku wskazanego w tezie 137 wyroku TSUE, postępowanie podlegać będzie umorzeniu (z anulowaniem wszystkich konsekwencji postępowania zwłaszcza zawieszenia w czynnościach służbowych i pozbawienia części wynagrodzenia), natomiast sprawy objęte wyjątkiem oraz sprawy o czyny niezwiązane z orzekaniem toczyć się będą w dalszym ciągu, ale nie przed Izbą Dyscyplinarną tylko przed Sądem Najwyższym w myśl niniejszej ustawy” [str. 2-3 uzasadnienia]; 9) wyłączenie odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów za wnoszenie pytań prejudycjalnych do TSUE – „taki czyn byłby bowiem uznany za związany z orzekaniem a nieobjęty wyjątkiem, gdy taka odpowiedzialność jest dopuszczalna z uwagi na rażące naruszenie prawa” [str. 3]. 10) uzasadnienie zastrzegało też, że „projektowana ustawa ma charakter lex specialis w stosunku do ogólnych zasad odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów zawartych w ustawach ustrojowych sądownictwa, określających w szczególności zasady proceduralne i tryb tych postępowań”. Przepisy tych ustaw miały mieć zastosowanie w kwestiach nieuregulowanych, o ile nie są z tą [nową] ustawą sprzeczne, przy czym to „rozwiązanie ma charakter przejściowy, związany z koniecznością szybkiej realizacji wyroku TSUE, w przyszłości zawarte w projektowanej ustawie zasady powinny być wprowadzone do ustaw ustrojowych sądownictwa” [ibidem].

„Reasumując – podniośli wnioskodawcy projektu – projektowana ustawa czyni zadość wszystkim wskazaniom TSUE a równocześnie porządkuje zasady odpowiedzialności karnej i dyscyplinarnej sędziów w sytuacji potencjalnego konfliktu takiej odpowiedzialności z konstytucyjną zasadą niezawisłości sędziowskiej”, a przy tym nie pociąga ona bezpośrednich skutków finansowych, gdyż nie powoduje konieczności tworzenia nowych struktur organizacyjnych ani też nie wprowadza nowych zadań”. I finalna konstatacja: „Projekt jako zmierzający do realizacji wyroku TSUE jest też w pełni zgodny z prawem Unii Europejskiej” [ibidem, podkreśl. DD].

Obszerne przytoczenie powyższych ustaleń jest istotne w kontekście niniejszej analizy, poprzez odniesienie tych zamierzeń parlamentarzystów z grona koalicji rządzącej – po pierwsze, do treści ustawy ostatecznie przyjętej w dniu 9 czerwca 2022 r. w wersji bliższej projektowi wniesionemu przez Prezydenta; po drugie zaś, do zakresu, treści i uzasadnienia ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r., przyjętej również z inicjatywy posłów koalicji rządzącej, ale w radykalnie różnej postaci. Nasuwa się wyłącznie retoryczne pytanie: na podstawie jakich przesłanek jurydycznych i faktycznych oraz za pomocą metod jakiej logiki parlamentarzyści w części lub in gremio byli w stanie uznać trzy tak odmienne rozwiązania legislacyjne za spełniające standardy i polskiej Konstytucji, i prawa oraz orzecznictwa europejskiego ?

Bez odpowiedzi pozostaje też kolejne pytanie, co zaszło, jakie obiektywne fakty w przestrzeni polskiej bądź europejskiej na przestrzeni zaledwie pół roku od uchwalenia nowelizacji ustaw ustrojowych sądownictwa w dniu 9 czerwca 2022 r. (generalnie w postaci zaprojektowanej przez Prezydenta i wyraźnie nawiązującej do wskazań KPO) do próby ich radykalnej rewizji, zainicjowanej projektem z dnia 13 grudnia 2022 r. i zwieńczonej ustawą uchwaloną w dniu 13 stycznia 2023 r., zaskarżoną przez Prezydenta do Trybunału Konstytucyjnego ?

Od razu należy wykluczyć próbę argumentacji, iż poselski projekt z dnia 11 lutego 2022 r. nie mógł uwzględnić wskazań nieistniejącego jeszcze wtedy KPO, dlatego poprzestawał na dążeniu do realizacji wskazań wynikających z wyroku TSUE z dnia 15 lipca 2021 r. C-791/19. Wszak, zakładając wymóg domniemania racjonalności ustawodawcy, jeśli jego rzeczywistą intencją w chwili uchwalania ustawy w dniu 9 czerwca 2022 r. było respektowanie wskazań „europejskich”, obejmowałoby to zarówno wyrok TS UE z 2021 r., jak i równolegle procedowany i zatwierdzany w strukturach UE polski Krajowy Plan Odbudowy.

1.5. Parlamentarna rewizja systemu – 2023

W wykonaniu inicjatywy poselskiej (z dnia 13 grudnia 2022 r.), w dużym tempie, bo w dniu 13 stycznia 2023 r. została uchwalona przez Sejm w ustawa o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw[13], mająca „dokonać niezbędnych zmian w organizacji” polskich sądów. Uzasadnienie poselskiego projektu tej ustawy[14] podaje złożone i nie spójne jej ratio legis. Mianowicie, ma ona na celu dokonanie „niezbędnych zmian” w organizacji Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, związanych z przypisaniem temu drugiemu Sądowi „zadań związanych ze sprawowaniem funkcji sądu dyscyplinarnego dla sędziów Sądu Najwyższego oraz sędziów sądów powszechnych i sędziów sądów wojskowych. „Ponadto” służy „doprecyzowaniu” zasad odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów Sądu Najwyższego oraz sędziów sądów powszechnych, wojskowych i administracyjnych, „w celu usunięcia wszelkich ewentualnych wątpliwości dotyczących stosowania przepisów wprowadzonych ustawą z dnia 9 czerwca 2022 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1259) w zakresie w jakim przepisy te zapewniają, że nie może stanowić przewinienia dyscyplinarnego zachowanie sędziego znajdujące odzwierciedlenie w treści wydanego przez niego orzeczenia sądowego”. Następnie, „projektowana ustawa przesądza również, że deliktu dyscyplinarnego nie może stanowić badanie spełniania przez sędziego wymogów niezależności, bezstronności oraz ustanowienia na podstawie ustawy, niezależnie od tego w jakiej prawnie określonej procedurze weryfikowane są te wymogi”. Koronny argument ukazuje motywację wnioskodawców: „Intencją projektowanych zmian jest wyeliminowanie potencjalnych wątpliwości związanych z wykonaniem przez Rzeczpospolitą Polską zobowiązań wynikających z decyzji wykonawczej Rady (UE) nr 9728/22 z dnia 14 czerwca 2022 r. w sprawie zatwierdzenia oceny planu odbudowy i zwiększania odporności dla Polski (…), na mocy której zatwierdzony został tzw. Krajowy Plan Odbudowy i Zwiększania Odporności (…), przewidujący realizację, w drodze odpowiednich zmian legislacyjnych, reformy wzmacniającej niezależność i bezstronność sądownictwa oraz zapewniającej odpowiednie środki prawne umożliwiające ponowne rozpoznanie spraw rozstrzygniętych uprzednio przez Izbę Dyscyplinarną Sądu Najwyższego”, co „odzwierciedlone jest w zawartych w KPO kamieniach milowych F1G oraz F2G”.[15]

Przytoczone deklaracje wnioskodawców budzą poważne wątpliwości. Samo stwierdzenie o „niezbędnych” zmianach organizacyjnych dotyczących SN i NSA bynajmniej nie stanowi dowodu „niezbędności”, zasadności, czy choćby celowości powierzenia NSA – w sposób nie mający precedensu w historii polskiego wymiaru sprawiedliwości, ani analogii w rozwiązaniach innych państw demokratycznych, w tym należących do UE – roli sądu dyscyplinarnego dla całej struktury sądownictwa (wymiaru sprawiedliwości). Podobnie, zamiar „doprecyzowania” zasad odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów nie jest poparty wykazaniem, iż de lege lata zasady te są „nieprecyzyjne” bądź wadliwie, zaś chęć „usunięcia wszelkich ewentualnych wątpliwości” świadczyć może jedynie o skrajnej ostrożności wnioskodawców, a nie o obiektywnie istniejących „wątpliwościach”[16].

Kolejny problem dotyczy apriorycznego założenia, iż „nie może stanowić przewinienia dyscyplinarnego zachowanie sędziego znajdujące odzwierciedlenie w treści wydanego przez niego orzeczenia sądowego”. W rzeczywistości bowiem, o ile sędzia faktycznie sprzeniewierzyłby się wymogom niezawisłości i bezstronności, np. w rezultacie skorumpowania, czy zastraszenia, zapewne tego rezultatem będzie właśnie określona treść orzeczenia. Novum noweli polega na uznaniu, iż deliktu dyscyplinarnego sędziego nie może stanowić jakikolwiek przypadek badania przez sędziego spełniania przez innego sędziego wymogów „niezależności, bezstronności oraz ustanowienia na podstawie ustawy”, w każdej „prawnie określonej procedurze”. Strukturalna (a nie tylko pojęciowa) wadliwość tego ujęcia polega na tym, iż wymóg „niezależności oraz ustanowienia na podstawie ustawy” dotyczy sądu jako organu władzy sądowniczej, a nie personalnie sędziego. Sędzia musi być, oczywiście, niezawisły oraz bezstronny (art. 178 ust. 1 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji), ale nie jest on „ustanawiany” ustawą, tylko powoływany przez Prezydenta na wniosek KRS. Co istotne: zamierzeniem projektodawców tego rozwiązania zdaje się być „usankcjonowanie” każdej procedury weryfikacji wskazanych atrybutów sędziego, zarówno w postaci obowiązującego, legalnego „testu” przyjętego w „Prezydenckiej” nowelizacji ustawy o SN i innych ustaw ustrojowych polskich sądów z dnia 9 czerwca 2022 r., jak i w postaci „testu inkwizycyjnego”, wykreowanego i zaprezentowanego w najnowszym orzecznictwie Sądu Najwyższego[17], odwołującego się do orzecznictwa TS UE, ale nie mającego żadnych podstaw w prawie polskim (o czym dalej).

Dla tematu niniejszego opracowania istotne są argumenty uzasadnienia, odwołujące się do decyzji wykonawczej Rady (UE) z 2022 r. zatwierdzającej tzw. Krajowy Plan Odbudowy oraz zawartych w nim tzw. kamieni milowych F1G i F2G, przy czym od razu należy podkreślić, że deklarowana intencja „wyeliminowania potencjalnych wątpliwości” co do wykonania przez Rzeczpospolitą Polską zobowiązań wynikających z KPO czy „kamieni milowych” nie dowodzi ani istnienia tych wątpliwości, ani realnej potrzeby dokonania tej regulacji[18],

2. Krajowy Plan Odbudowy i „kamienie milowe” – wersja polska i europejska – 2022

Dla oceny nie tylko przytoczonych deklaracji promotorów ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r., ale i samej tej regulacji koniecznym jest odwołanie się do rzeczywistej treści ww. dokumentów, czyli KPO i tzw. „kamieni milowych”.

Decyzja wykonawcza Rady UE nr 9728/22 z dnia 14 czerwca 2022 r. w sprawie zatwierdzenia oceny planu odbudowy i zwiększania odporności dla Polski[19] odnosi się do Krajowego planu opracowanego i przedstawionego przez stronę polską, tj. Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej, datowanego na czerwiec 2022 r.[20] W jego świetle główny cel KPO stanowi odbudowa potencjału rozwojowego gospodarki utraconego w wyniku pandemii (recovery) oraz wsparcie budowy trwałej konkurencyjności gospodarki i wzrost poziomu życia społeczeństwa w dłuższym horyzoncie czasowym (resilience). Jako „Komponent F” wskazano poprawę jakości instytucji i warunków realizacji KPO, a to w celu poprawy klimatu inwestycyjnego i stworzenia warunków dla skutecznej realizacji KPO (str.28). W tym właśnie kontekście sformułowano zapowiedź „wzmocnienia niezależności i bezstronności sądów” a w pkt F1.1 wejście w życie reformy, która „we wszystkich sprawach dotyczących sędziów, w tym postępowania dyscyplinarnego i uchylenia immunitetu sędziowskiego, określi zakres jurysdykcji Izby Sądu Najwyższego, innej niż istniejąca Izba Dyscyplinarna, spełniająca wymogi wynikające z art. 19 ust. 1 TUE”. Jako „instytucję odpowiedzialną za przeprowadzenie reformy” wskazano Kancelarię Prezydenta RP, a jako „populację docelową” sądy, sędziów, przedsiębiorców i obywateli. Reformę tę, której wejście w życie określono na II kwartał 2022 r. wskazano wśród „Kamieni milowych” w pkt F1.1.

W tym miejscu wypada podkreślić, że wprawdzie strona rządowa nie mogła wiążąco wskazywać na Kancelarię Prezydenta, ani na samego Prezydenta, jako na „instytucję odpowiedzialną za przeprowadzenie reformy”, jednak oświadczenie to dowodziło przekonania, że odnośna reforma została już zapoczątkowana i to właśnie z inicjatywy Prezydenta Rzeczypospolitej. Należy wnioskować, że miano na uwadze fakt wniesienia przez Prezydenta RP do Sejmu w dniu 4 lutego 2022 r. projektu ustawy o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw (druk nr 2011). A zatem należy również domniemywać, że na tym etapie postępowania, zarówno Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej, jak i cała Rada Ministrów, formułując projekt Krajowego Planu Odbudowy do następnego zatwierdzenia w strukturach Unii Europejskiej – nie mogły abstrahować od koncepcji, na której opierał się projekt reformy ustroju sądownictwa polskiego przedstawiony przez Prezydenta. Przeciwnie: zapewne oba projekty strona rządowa uznawała za wzajemnie kompatybilne i realizujące zarówno wymogi polskiej Konstytucji, jak i standardy „europejskie”.

Zasadny jest więc wniosek, że postulowana przez Prezydenta ustawa, która została uchwalona w dniu 9 czerwca 2022 r., w istocie była przyjęta równolegle do prac nad zatwierdzeniem Krajowego planu odbudowy i zwiększania odporności Polski, a podmioty decyzyjne zarówno po stronie polskiej, jak i unijnej znały odnośne dokumenty obu stron.

Wniosek Komisji Europejskiej z dnia 1 czerwca 2022 r. o wydanie Decyzji wykonawczej Rady (UE) w sprawie zatwierdzenia oceny planu odbudowy i zwiększania odporności Polski[21], odwołujący się do Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/241 z dnia 12 lutego 2021 r. ustanawiającego Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności[22], zawiera preambułę, m.in. z postanowieniami dotyczącymi „ochrony interesów finansowych Unii”.

Stwierdzono tam w szczególności, że:

(44) Zgodnie z art. 20 ust. 5 lit. e) rozporządzenia (UE) 2021/241 należy określić kamienie milowe związane z ochroną interesów finansowych Unii, aby zapewnić zgodność z art. 22 tego rozporządzenia. Oczekuje się, że osiągnięcie w zadowalającym stopniu tych kamieni milowych zagwarantuje adekwatność systemu kontroli wewnętrznej, zgodnie z art. 19 ust. 3 lit. j) rozporządzenia (UE) 2021/241. Biorąc pod uwagę, że skuteczna ochrona sądowa stanowi warunek sine qua non funkcjonowania systemu kontroli wewnętrznej, ustanawia się kamienie milowe w odniesieniu do reformy mającej na celu zwiększenie niezależności i bezstronności sądów, reformy mającej na celu poprawę sytuacji sędziów, których dotyczą uchwały Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego w sprawach dyscyplinarnych i odnoszących się do immunitetu sędziowskiego, aby przywrócić ich do orzekania poprzez przeprowadzone niezwłocznie przez nową Izbę ponowne i pozytywne rozpoznanie ich spraw, oraz reformy zapewniającej skuteczny audyt i skuteczną kontrolę KPO, w tym ochronę interesów finansowych Unii [to i dalsze podkreśl. DD]. Biorąc pod uwagę, że odnośne kamienie milowe należy ustanowić również na podstawie art. 20 ust. 5 lit. e) rozporządzenia (UE) 2021/241 w celu zapewnienia ochrony interesów finansowych Unii oraz stworzenia adekwatnego systemu kontroli przed zatwierdzeniem jakiejkolwiek płatności w ramach Instrumentu przez Komisję, Polska powinna osiągnąć te kamienie milowe przed złożeniem pierwszego wniosku o płatność, przy czym nie można dokonać żadnych płatności w ramach Instrumentu przed ich osiągnięciem. Wymóg ten pozostaje bez uszczerbku dla zobowiązania Polski do stałego wypełniania jej zobowiązań wynikających z prawa Unii, w szczególności z art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej („TUE”), zgodnie z wykładnią Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, co stanowi kluczowy element dorobku prawnego UE.

(45) Aby wzmocnić niezależność i bezstronność sądów ustanowionych ustawą oraz niezawisłość i bezstronność sędziów powołanych na podstawie ustawy zgodnie z art. 19 TUE, wszystkie sprawy dyscyplinarne dotyczące sędziów powinny zostać przekazane przez obecną Izbę Dyscyplinarną polskiego Sądu Najwyższego innej izbie tego samego Sądu spełniającej wymogi niezależności, bezstronności i ustanowienia ustawą, zgodnie z art. 19 ust. 1 TUE. Oznacza to m.in., że skład osobowy tej nowej izby powinien znacznie się różnić od składu Izby Dyscyplinarnej.

(46) W celu zapewnienia, by sądy były bezstronne, niezależne i ustanowione ustawą, a sędziowie bezstronni, niezawiśli i powołani na podstawie ustawy zgodnie z art. 19 TUE, każdy sędzia powinien być w stanie – na wniosek strony postępowania lub z urzędu – przeprowadzić weryfikację w celu ustalenia, czy sąd spełnia wymogi niezależności, bezstronności i „ustanowienia ustawą”, przy czym weryfikacji tej nie można uznać za przewinienie dyscyplinarne. Oznacza to, że w przypadku podniesienia tej kwestii w konkretnej sprawie żaden sędzia nie powinien być poddany postępowaniu dyscyplinarnemu ani pozbawiony immunitetu z powodu przeprowadzenia oceny zgodności z tymi wymogami, w tym poprzez uwzględnienie okoliczności, w jakich doszło do powołania innego sędziego. Żadne przepisy prawa krajowego nie mogą podważać tej zasady.

(47) W tym samym celu wyznaczanie na zasadzie uznaniowej sądów dyscyplinarnych właściwych do rozpoznawania spraw dotyczących sędziów powinno zostać ograniczone i oparte na obiektywnych kryteriach.

(48) Ocena reformy sądownictwa opiera się wyłącznie na opisie działania zawartym w planie i nie opiera się na żadnych wnioskach ustawodawczych, które podlegają w Polsce procedurom ustawodawczym. W związku z tym osiągnięcie w zadowalającym stopniu kamieni milowych określonych w niniejszej decyzji należy ocenić na podstawie przepisów obowiązujących w chwili składania pierwszego wniosku o płatność.

(49) Niniejsza decyzja w sprawie zatwierdzenia pozytywnej oceny KPO przez Komisję, w szczególności w odniesieniu do odpowiednich kamieni milowych dotyczących reformy sądownictwa, pozostaje bez uszczerbku dla wszelkich toczących się lub przyszłych postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego oraz, w ogólniejszym ujęciu, dla obowiązku przestrzegania przez Polskę prawa Unii, a w szczególności orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości.

Rozbudowany, liczący 264 strony „Załącznik do wniosku (Komisji Europejskiej) dotyczącego decyzji wykonawczej Rady w sprawie zatwierdzenia oceny planu odbudowy i zwiększania odporności Polski”, zawiera w końcowej części >>Komponent F: „Poprawa jakości instytucji i warunków realizacji KPO”<<.

Zapisano tam m.in.: „Polska stoi w obliczu szeregu długotrwałych wyzwań związanych z klimatem inwestycyjnym, zwłaszcza w odniesieniu do polskiego systemu sądownictwa oraz procesu decyzyjnego i procesu stanowienia prawa. Komponent ten ma zatem przede wszystkim na celu poprawę klimatu inwestycyjnego i stworzenie warunków do skutecznej realizacji polskiego planu odbudowy i zwiększania odporności. Aby osiągnąć ten cel, reforma jest ukierunkowana na: zwiększenie niektórych aspektów niezależności i bezstronności sądów; rozwiązanie kwestii sędziów, których dotyczą uchwały Izby Dyscyplinarnej polskiego Sądu Najwyższego w sprawach dyscyplinarnych i dotyczących immunitetu sędziowskiego, celem przywrócenia tych sędziów do orzekania w następstwie pozytywnego zakończenia procedury odwoławczej prowadzonej przez nową Izbę, co podlega natychmiastowej realizacji[…]”[str.222].

Uściśleniem powyższego są dalsze postanowienia pkt F1. System wymiaru sprawiedliwości i ppkt F1.1 Reforma zwiększająca niezależność i bezstronność sądów. Stwierdza się tam, iż „W drodze reformy:

a) we wszystkich sprawach dotyczących sędziów, w tym sprawach dyscyplinarnych i dotyczących uchylenia immunitetu sędziowskiego, określony zostanie zakres właściwości Izby Sądu Najwyższego, innej niż istniejąca Izba Dyscyplinarna, spełniającej wymogi wynikające z art. 19 ust. 1 Traktatu UE. W ten sposób zapewni się, aby wspomniane wyżej sprawy były rozpatrywane przez niezależny i bezstronny sąd ustanowiony ustawą, a jednocześnie ograniczone zostaną uprawnienia dyskrecjonalne w zakresie wyznaczania sądu dyscyplinarnego właściwego w pierwszej instancji w sprawach dotyczących sędziów sądów powszechnych;

b) wyjaśniony zostanie zakres odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów poprzez zapewnienie, aby prawo polskich sądów do składania wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym do TSUE nie było ograniczone. Wniosek taki nie stanowi podstawy do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego przeciwko danemu sędziemu;

c) chociaż sędziowie nadal mogą zostać pociągnięci do odpowiedzialności za wykroczenie zawodowe, w tym za oczywiste i rażące naruszenia prawa, w drodze reformy zostanie ustalone, że treści orzeczeń sądowych nie uznaje się za przewinienie dyscyplinarne,

d) zapewni się, aby – w przypadku pojawienia się poważnych wątpliwości w tym zakresie – właściwy sąd miał możliwość przeprowadzenia w ramach postępowania sądowego weryfikacji, czy dany sędzia spełnia wymogi niezawisłości, bezstronności i „bycia powołanym na mocy ustawy” zgodnie z art. 19 Traktatu UE, przy czym weryfikacji tej nie można uznać za przewinienie dyscyplinarne;

e) wzmocnione zostaną gwarancje proceduralne i uprawnienia stron w postępowaniach dyscyplinarnych dotyczących sędziów […]”.

Reforma ta miała wejść w życie do końca drugiego kwartału 2022 r.

Osobny pkt F1.2. przewiduje „Reformę mającą na celu poprawę sytuacji sędziów, których dotyczą uchwały Izby Dyscyplinarnej polskiego Sądu Najwyższego w sprawach dyscyplinarnych i dotyczących immunitetu sędziowskiego”. Reforma ta „ma zapewnić sędziom, których dotyczą decyzje Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego, dostęp do ponownego rozpoznania ich spraw. Takie sprawy już rozstrzygnięte przez Izbę Dyscyplinarną podlegają rozpatrzeniu przez sąd spełniający wymogi art. 19 ust. 1 Traktatu UE zgodnie z przepisami, które zostaną przyjęte na podstawie powyższej reformy. Akt ustawodawczy stanowi, że pierwsza rozprawa sądu orzekającego w tych sprawach odbywa się w terminie trzech miesięcy od otrzymania wniosku sędziego o ponowne rozpoznanie, a sprawy rozstrzyga się w terminie dwunastu miesięcy od otrzymania takiego wniosku. Sprawy, które obecnie nadal są rozpatrywane przez Izbę Dyscyplinarną, zostaną przekazane do dalszego rozpoznania sądowi, zgodnie z zasadami określonymi w ramach wyżej wymienionego postępowania. Reforma wejdzie w życie do końca drugiego kwartału 2022 r.”.

Dokument podkreśla, iż „obie wyżej wymienione reformy, których termin zakończenia przypada na II kw. 2022 r., muszą zostać zrealizowane przed przedłożeniem Komisji pierwszego wniosku o płatność i stanowią warunek wstępny każdej płatności na podstawie art. 24 rozporządzenia w sprawie RRF” [str.222-224, podkreśl. DD].

Dalej zawarte tabelaryczne ujęcie „Kamienie milowe, wartości docelowe, wskaźniki i harmonogram monitorowania i realizacji na potrzeby bezzwrotnego wsparcia finansowego”, w tym F1G i F2G – powtarzają powyższe tezy [str.225-227]. W szczególności, pkt F1G ppkt F1.1. zawierający jako „opis każdego kamienia milowego i każdej wartości docelowej” , przewiduje „Wejście w życie reformy, w drodze której:

d) zapewni się, aby – w przypadku pojawienia się poważnych wątpliwości w tym zakresie – właściwy sąd miał możliwość przeprowadzenia w ramach postępowania sądowego weryfikacji, czy dany sędzia spełnia wymogi niezawisłości, bezstronności i ‘bycia powołanym na mocy ustawy’ zgodnie z art. 19 Traktatu UE, przy czym weryfikacji tej nie można uznać za przewinienie dyscyplinarne;

e) wzmocnione zostaną gwarancje proceduralne i uprawnienia stron w postępowaniach dyscyplinarnych dotyczących sędziów […].

Wspomniana wyżej Decyzja wykonawcza Rady UE nr 9728/22 z dnia 14 czerwca 2022 r. w sprawie zatwierdzenia oceny planu odbudowy i zwiększania odporności dla Polski[23], „uwzględniając wniosek Komisji Europejskiej”, a także „mając na uwadze” 66 szczegółowo przytoczonych okoliczności, zawiera dalej lapidarną treść. Dotyczy ona „zatwierdzenia oceny polskiego KPO” [art.1], udostępnienia przez Unię Polsce wkładu finansowego w formie bezzwrotnego wsparcia [art. 2] oraz wsparcia w formie pożyczki [art. 3] w określonych wysokościach i formach, a w końcu określenia adresata decyzji: „Niniejsza decyzja skierowana jest do Rzeczypospolitej Polskiej” [art. 4][24].

3. Rozwiązania obowiązującej oraz nowej ustawy w świetle wskazań KPO

Nie ulega wątpliwości, że najważniejszą konsekwencję KPO dla Polski stanowiło zobowiązanie – o trudnym do zakwalifikowania charakterze prawnym – dotyczące zmiany kognicji Sądu Najwyższego w sprawach dyscyplinarnych sędziów. Expressis verbis wyrażono zobowiązanie strony polskiej, aby wszystkie sprawy dyscyplinarne dotyczące sędziów nieokreślonych rodzajów i szczebli (co najmniej sędziów Sądu Najwyższego) zostały przekazane przez obecną Izbę Dyscyplinarną Sądu Najwyższego innej Izbie tego samego polskiego Sądu Najwyższego. Nie sprecyzowano przy tym, czy chodzi o inną już istniejącą, czy o nowo utworzoną Izbę Sądu Najwyższego, czyli implicite dopuszczono obie te ewentualności, ale pod istotnymi warunkami. Ta inna izba Sądu Najwyższego – a nie jakiegokolwiek innego sądu – przejmująca kompetencje Izby Dyscyplinarnej, ma spełniać wymogi „niezależności, bezstronności i ustanowienia ustawą, zgodnie z art. 19 ust. 1 TUE”, przy spełnieniu warunku personalnego, że skład osobowy tej izby Sądu Najwyższego będzie się „znacznie” różnić od składu istniejącej dotąd Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego, dezaprobowanej zarówno w treści KPO, jak i w orzecznictwie TS UE i ETPC (o czym jeszcze w dalszej części pisma procesowego). Rzecz jasna, operacja ta nie mogła polegać na faktycznym „przekazaniu” przez Izbę Dyscyplinarną zawisłych przed nią spraw dyscyplinarnych i immunitetowych innej Izbie Sądu Najwyższego, ale na uprzednim dokonaniu odpowiednich zmian w systemie prawa polskiego, modyfikujących kompetencje Sądu Najwyższego w tych sprawach oraz umożliwiających zmiany organizacyjne i personalne w strukturach tego Sądu.

Na powyższym tle jest ewidentnym, że ustawa z dnia 13 stycznia 2023 r. – w przeciwieństwie do przyjętej z inicjatywy Prezydenta RP ustawy nowelizującej z dnia 9 czerwca 2022 r., ustanawiającej w SN nową Izbę Odpowiedzialności Zawodowej – w żaden sposób nie stanowi wypełnienia wyżej przytoczonego zobowiązania, wywodzonego z KPO. Niezależnie bowiem od waloru prawnego KPO – bezspornie jednak nie będącego w ścisłym znaczeniu „aktem prawa europejskiego”, a elementem swoistego kontraktu UE i Polski jako Państwa Członkowskiego – styczniowa ustawa nowelizująca sprzecznie z literalną treścią KPO i „kamieni milowych” przewiduje w sprawach dyscyplinarnych i immunitetowych wszystkich sędziów polskich sędziów kognicję nie „innej izby” Sądu Najwyższego, ale zupełnie innego sądu, mianowicie Naczelnego Sądu Administracyjnego, którego konstytucyjne zadania w żadnej mierze nie predestynują go do pełnienia tej roli.

Za realizację wskazań wynikających z KPO można uznać wprowadzenie w noweli Prezydenckiej z 2022 r. nowych kontratypów sędziowskiego deliktu dyscyplinarnego, wyłączających odpowiedzialność sędziego: 1) za wydanie orzeczenia z błędem w zakresie wykładni i stosowania przepisów prawa krajowego lub prawa Unii Europejskiej lub w zakresie ustalenia stanu faktycznego lub oceny dowodów, 2) za wystąpienie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z wnioskiem o rozpatrzenie pytania prejudycjalnego (na zasadzie art. 267 TFUE), a także 3) za dopuszczalne prawnie formy badania spełniania wymogów niezależności lub niezawisłości sędziego, przewidziane w nowych regulacjach ustroju sądownictwa. Podobnie, jako w pełni kompatybilne z KPO można zakwalifikować unormowania tamtej noweli umożliwiające bezzwłoczne zweryfikowanie przez IOZ SN adekwatności zastosowanego przez byłą (zlikwidowaną) Izbę Dyscyplinarną SN wobec sędziego środka tymczasowego, a także wznowienie przed tą nową Izbą (w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy) postępowania dyscyplinarnego przeciwko sędziemu, w stosunku do którego Izba Dyscyplinarna wydała prawomocne orzeczenie dyscyplinarne dotyczące treści wydanego orzeczenia lub podjęła uchwałę o uchyleniu immunitetu, czyli zezwalającą na pociągnięcie sędziego do odpowiedzialności karnej.

Wyżej omówiono już unormowany nowelą z 2022 r. „test”, umożliwiający badanie spełnienia przez sędziego wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu oraz postępowania sędziego po powołaniu, jeżeli w okolicznościach konkretnej sprawy zostaną podniesione wątpliwości co do naruszenia standardu niezawisłości lub bezstronności, mającego wpływ na wynik sprawy. Odnośny pkt 47 preambuły decyzji wykonawczej Rady (UE) nr 9728/22 z dnia 14 czerwca 2022 r. w sprawie zatwierdzenia KPO dla Polski, przewidujący ratio tego zobowiązania: „W celu zapewnienia, by sądy były bezstronne, niezależne i ustanowione ustawą, a sędziowie bezstronni, niezawiśli i powołani na podstawie ustawy zgodnie z art. 19 TUE (…)” – trafnie dostrzega dystynkcję wymogów: „ustanowienia ustawą” odnoszącego się do sądów oraz „powołania na podstawie ustawy” odnoszącego się do sędziów. Trafnie też łączy konieczne atrybuty bezstronności i niezależności z sądami, zaś bezstronności i niezawisłości z sędziami. Jednak wprost nierealne i prawnie niewykonalne byłoby dosłownie rozumiane wymaganie KPO, aby każdy sędzia „był w stanie” na wniosek strony postępowania lub z urzędu „przeprowadzić weryfikację w celu ustalenia, czy sąd spełnia wymogi niezależności, bezstronności i ustanowienia ustawą”. Takie ustalenie musiałoby bowiem odnosić się do podstaw prawnych ustanowienia sądów, czyli do regulacji odnośnych ustaw normujących ustrój sądownictwa, co w polskim systemie prawnym należy do wyłącznych kompetencji Trybunału Konstytucyjnego (art. 188 pkt 1 Konstytucji), a nie do kompetencji sędziów w strukturach sądów, sprawujących wymiar sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji). Natomiast wskazanie KPO na dopuszczalność „uwzględnienia okoliczności, w jakich doszło do powołania innego sędziego” jest de lege lata możliwe, jednak tylko w legalnych i racjonalnych granicach, jak np. stanowi art. 29 § 5 ustawy o Sądzie Najwyższym w brzmieniu noweli Prezydenckiej z dnia 9 czerwca 2022 r.[25]

W wersji przyjmowanej przez ustawę z dnia 13 stycznia 2023 r. ten sam przepis miałby stanowić: W uzupełnieniu możliwości badania przez Sąd Najwyższy z urzędu zapewnienia prawa do sądu niezależnego, bezstronnego i ustanowionego na podstawie ustawy, dopuszczalne jest również badanie (…) – co zawiera rażącą wewnętrzną sprzeczność. Z jednej strony celem tego unormowania ma być „uzupełnienie możliwości badania z urzędu” – która w rzeczywistości obecnie nie istnieje – zapewnienia „prawa do sądu niezależnego, bezstronnego i ustanowionego na podstawie ustawy”, z drugiej zaś, środkiem do tego ma być również badanie spełnienia przez „sędziego wymogów niezawisłości i bezstronności oraz ustanowienia na podstawie ustawy”, i to z uwzględnieniem zarówno okoliczności towarzyszących jego powołaniu, jak i jego postępowania po powołaniu. Jeśli ustawodawca przez „ustanowienie na podstawie ustawy” sędziego rozumie proces powoływania sędziego przez Prezydenta do pełnienia urzędu i pozwala na „weryfikację” tego procesu, z możliwością faktycznej odmowy konkretnemu sędziemu prawa do sprawowania urzędu, czyli prowadzi do pozbawienia skuteczności realizacji prerogatywy głowy państwa w zakresie powoływania sędziów – rozwiązania to jest niemożliwe do zaakceptowania, z uwagi na jego oczywistą sprzeczność z Konstytucją.

Ostatnia kwestia w kontekście „kamieni milowych” dotyczy dopuszczalności przeprowadzania testu niezawisłości i bezstronności sędziego z urzędu, czyli nie na wniosek stron czy uczestników postępowania sądowego, jak jest obecnie, ale także z inicjatywy innych sędziów. Jak wiadomo, nowela Prezydencka nie przewiduje prowadzenia takiego testu z urzędu, a możliwość taką wprowadza nowelizacja styczniowa, z powołaniem się (w uzasadnieniu projektu) na Kamienie milowe F1G. W rzeczywistości jednak, opis kamienia milowego i wartości docelowej w pkt F1G ppkt F1.1. lit. d) przewiduje „Wejście w życie reformy, w drodze której: „zapewni się, aby – w przypadku pojawienia się poważnych wątpliwości w tym zakresie – właściwy sąd miał możliwość przeprowadzenia w ramach postępowania sądowego weryfikacji, czy dany sędzia spełnia wymogi niezawisłości, bezstronności i ‘bycia powołanym na mocy ustawy’ zgodnie z art. 19 Traktatu UE, przy czym weryfikacji tej nie można uznać za przewinienie dyscyplinarne”.

A gdyby nawet było inaczej i ustawodawca trafnie odczytał i zaimplementował nakaz umożliwienia podważania przez jednych sędziów umocowania innych sędziów do orzekania – rozwiązanie takie, wprowadzające chaos w ujęciu legalnego sprawowania urzędu sędziowskiego byłoby niemożliwe do akceptacji, jako niezgodne z Konstytucją.

4. Najnowsze spory o trzecią władzę na forum polskim i europejskim.

4.1. Spór o konstytucyjność składu KRS – 2019

Opisana wcześniej regulacja ustawowa z 2018 r., reformująca skład KRS, paradoksalnie: na wniosek samej nowo wyłonionej Krajowej Rady Sądownictwa i grupy senatorów, została poddana kontroli Trybunału Konstytucyjnego pod względem ich zgodności z Konstytucją. Wyrokiem z dnia 25 marca 2019 r., sygn. akt K 12/18, Trybunał orzekł o obu problemach, stwierdzając, że pierwszy z przepisów znowelizowanej ustawy o KRS (art. 9a) jest zgodny z art. 187 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 w związku z art. 2, art. 10 ust. 1 i art. 173 oraz z art. 186 ust. 1 Konstytucji RP (pkt 1 sentencji), natomiast drugi (art. 44 ust. 1a) jest niezgodny z art. 184 Konstytucji RP (pkt 2 sentencji)[26].

Należy podkreślić, że art. 187 ust. 1 pkt 2 Konstytucji był już wcześniej wzorcem kontroli konstytucyjności przepisów ustawy o KRS w dwóch sprawach, zakończonych wyrokami Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 18 lipca 2007 r., sygn. K 25/07[27] oraz z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. K 5/17[28]. O ile w uzasadnieniu pierwszego Trybunał uznał, że „Konstytucja w art. 187 ust. 1 pkt 2 reguluje bezpośrednio zasadę wybieralności sędziów do KRS, decydując w ten sposób o strukturze osobowej Rady. Wyraźnie określa, że członkami KRS mogą być sędziowie, wybierani przez sędziów, nie wskazując żadnych dodatkowych cech, które warunkowałyby ich członkostwo w Radzie”, o tyle w uzasadnieniu drugiego orzeczenia Trybunał przyjął odmienny pogląd. Stwierdził, iż „nie zgadza się ze stanowiskiem zajętym w wyroku o sygn. K 25/07, że Konstytucja określa, iż członkami KRS mogą być sędziowie wybierani przez sędziów. Art. 187 ust. 1 pkt 2 Konstytucji stanowi jedynie, że osoby te są wybierane spośród sędziów. Ustrojodawca nie wskazał jednak, kto ma wybierać tych sędziów. Zatem z Konstytucji wynika, kto może być wybranym członkiem KRS, ale nie jest określone, jak wybrać sędziów członków KRS do tej Rady. Te kwestie zostały przekazane do uregulowania w ustawie. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby sędziów do KRS wybierali sędziowie. Jednak nie można się zgodzić z twierdzeniem, że piastunem czynnego prawa wyborczego muszą tu być wyłącznie gremia sędziowskie. […] Konstytucja nie przesądza tego, kto może wybierać w skład KRS sędziów. Z tego względu należy stwierdzić, że w granicach swobody ustawodawczej kwestia ta może być w różny sposób uregulowana” [podkreśl.moje – DD].

W wyroku z 2019 r. Trybunał uznał, że podziela tę ostatnią argumentację (z 2017 r.), zaś „odmienna interpretacja wykracza zarówno poza literalne brzmienie przepisu, jak i przekonanie o racjonalności prawodawcy. Skoro ustrojodawca w art. 187 ust. 1 pkt 1 i 3 Konstytucji wskazuje dokładnie, komu przysługuje czynne prawo wyboru członków KRS, to fakt, że nie robi tego w odniesieniu do przedstawicieli sądów, pozwala stwierdzić, że nie uregulował tej kwestii świadomie i oddał ją w ręce ustawodawcy. Taki wniosek wysnuć można również z dyskusji prowadzonej w trakcie obrad Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego nad projektem Konstytucji (…)”.[29] „Jakkolwiek zatem – wywodził dalej Trybunał – KRS jest oczywiście organem konstytucyjnym, to lakoniczność regulacji konstytucyjnej, która się do niej odnosi, wskazuje, że ustrojodawca zasadnicze kwestie związane z jej funkcjonowaniem przekazał do regulacji ustawowej, pozostawiając w tekście Konstytucji jedynie pewien minimalny standard konstytucyjności KRS. Zarówno na etapie prac nad tekstem Konstytucji, jak i współcześnie sam fakt istnienia Rady Sądownictwa umocowanej konstytucyjnie nie jest immanentnie wpisany w istnienie demokratycznego państwa prawa. Fakt bycia reprezentacją środowiska prawniczego wynika bowiem nie ze sposobu wyboru członków KRS, ale z tego, że z dużą przewagą wybierani są do jej składu sędziowie, co jest objęte gwarancją konstytucyjną.” Stąd konkluzja: „Wobec powyższych argumentów Trybunał uznał art. 9a ustawy o KRS za zgodny z art. 187 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 w związku z art. 2, art. 10 ust. 1 i art. 173 oraz z art. 186 ust. 1 Konstytucji”.

Sedno oceny przez TK w 2019 r. drugiego problemu sprowadzało się do stwierdzenia, że przekazanie przez ustawodawcę Naczelnemu Sądowi Administracyjnego kompetencji do rozpoznania odwołań od uchwał KRS dotyczących kandydatów na sędziów SN, nie było uzasadnione ani rodzajem, ani procedurą tych spraw, jak również sama charakterystyka ustrojowa NSA nie predestynuje go do rozpatrywania tych spraw.

W konsekwencji spowodowanej przez TK derogacji odnośnego przepisu ustawy, uchwalona została ustawa z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych[30]. Na mocy tej nowelizacji odnośny przepis ustawy o KRS stanowi wprawdzie, iż uczestnik postępowania nominacyjnego może odwołać się do Sądu Najwyższego z powodu sprzeczności uchwały Rady z prawem, ale „odwołanie nie przysługuje w sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego”. Oznaczało to a contrario, iż w sprawach indywidualnych, dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego wszystkich innych sądów niż Sąd Najwyższy, czyli sądów powszechnych, administracyjnych i wojskowych, odwołanie od uchwał KRS przysługuje, a jego adresatem jest Sąd Najwyższy. Dokonano zatem swoistego odwrócenia reguły przyjętej w noweli z 2017 r. i swoiście „negatywnego” potraktowania obsady stanowisk sędziowskich w Sądzie Najwyższym: mianowicie, w świetle ustawy tylko w ich sprawach uchwały KRS są pozbawione dopuszczalności kontroli sądowej, zarówno ze strony samego SN, jak i innych sądów, w tym poprzednio mającego tę kompetencję Naczelnego Sądu Administracyjnego.

4.2. Ingerencja Trybunału Sprawiedliwości UE w proces kształtowania składu personalnego polskich sądów i jej implementacja przez SN – 2019-2020

Wskazana ingerencja nastąpiła na wyraźne życzenie polskiego Sądu Najwyższego, który postanowieniem z 30 sierpnia 2018 r. (sygn. III PO 7/18) zwrócił się do TSUE z następującymi pytaniami prawnymi: 1) Czy art. 267 akapit 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w związku z art. 19 ust. 1 i art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej oraz art. 47 Karty „należy interpretować w ten sposób, że utworzona od podstaw izba sądu ostatniej instancji Państwa Członkowskiego – właściwa do rozpoznania sprawy odwołującego się sędziego sądu krajowego – w której mają orzekać wyłącznie sędziowie wybrani przez organ krajowy mający stać na straży niezależności sądów (Krajowa Rada Sądownictwa), który z uwagi na ustrojowy model jego ukształtowania oraz sposób działania nie daje rękojmi niezależności od władzy ustawodawczej i wykonawczej, jest sądem niezależnym i niezawisłym w rozumieniu prawa Unii Europejskiej?”; 2) W przypadku odpowiedzi negatywnej na pierwsze pytanie, czy art. 267 akapit 3 TFUE w związku z art. 19 ust. 1 i art. 2 TUE oraz art. 47 Karty „należy interpretować w ten sposób, że niewłaściwa izba sądu ostatniej instancji Państwa Członkowskiego spełniająca wymogi prawa Unii Europejskiej dla sądu, do której wniesiono środek zaskarżenia w sprawie unijnej, powinna pominąć przepisy krajowej ustawy wyłączające jej właściwość w tej sprawie?”[31].

W dniu 19 listopada 2019 r. zapadł wyrok Wielkiej Izby Trybunału Sprawiedliwości UE w przedmiocie powyższego (w sprawie TSUE sygn. akt C-585/18) i dwu następnych pytań prejudycjalnych polskiego Sądu Najwyższego[32]. I to dopiero to orzeczenie TS UE oraz sposób jego następnej „implementacji” przez nasz Sąd Najwyższy doprowadziły do prawdziwego kryzysu w relacjach pomiędzy europejskimi i krajowymi jurysdykcjami.

Pomijając referowanie istoty stanowisk stron oraz szczegółową argumentację Trybunału, należy przytoczyć konkluzję tego orzeczenia z 2019 r.: Artykuł 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej i art. 9 ust. 1 dyrektywy Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie temu, by spory dotyczące stosowania prawa Unii mogły należeć do wyłącznej właściwości organu niestanowiącego niezawisłego i bezstronnego sądu w rozumieniu pierwszego z tych przepisów. Do tej ostatniej sytuacji dochodzi wówczas, gdy obiektywne okoliczności, w jakich został utworzony dany organ, oraz jego cechy, a także sposób, w jaki zostali powołani jego członkowie, mogą wzbudzić w przekonaniu jednostek uzasadnione wątpliwości co do niezależności tego organu od czynników zewnętrznych, w szczególności od bezpośrednich lub pośrednich wpływów władzy ustawodawczej i wykonawczej, oraz jego neutralności względem ścierających się przed nim interesów, i prowadzić w ten sposób do braku przejawiania przez ten organ oznak niezawisłości lub bezstronności, co mogłoby podważyć zaufanie, jakie sądownictwo powinno budzić w jednostkach w społeczeństwie demokratycznym. Do sądu odsyłającego należy ustalenie, przy wzięciu pod uwagę wszystkich istotnych informacji, którymi dysponuje, czy jest tak w przypadku organu takiego jak Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego.

W razie gdyby tak było, konkludował TS UE, zasadę pierwszeństwa prawa Unii należy interpretować w ten sposób, że zobowiązuje ona sąd odsyłający do odstąpienia od stosowania przepisu prawa krajowego zastrzegającego dla takiego organu właściwość do rozpoznania sporów w postępowaniu głównym, ażeby spory te mogły zostać rozpatrzone przez sąd, który spełnia wyżej wskazane wymogi niezawisłości i bezstronności i który byłby właściwy w danej dziedzinie, gdyby ów przepis nie stał temu na przeszkodzie.[33]

Niemal natychmiast po zapadnięciu tego wyroku TS UE, polski Sąd Najwyższy powołując się na to, że jest organem państwa członkowskiego związanym wykładnią prawa unijnego przyjętą przez TS UE, niedwuznacznie dokonał kontestacji nie tylko unormowań ustawowych prawa polskiego, ale i samej Konstytucji.

Najpierw uczynił tak w wyroku Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN z dnia 5 grudnia 2019 r. (sygn. III PO 7/18), a istota tego rozstrzygnięcia sprowadzała się do 8 „tez”, w których uznano m.in. że: „1) wykładnia zawarta w wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 19 listopada 2019 r. wiąże każdy sąd w Polsce, a także każdy organ władzy państwowej; 2) wyrok TSUE wyznacza jednoznaczny i precyzyjny standard oceny niezawisłości i bezstronności sądu, jaki obowiązuje we wszystkich krajach Unii Europejskiej, w tym w Polsce; 3) każdy sąd w Polsce, w tym Sąd Najwyższy, ma obowiązek z urzędu badać czy standard przewidziany w wyroku TSUE jest zapewniony w rozpoznawanej sprawie; 4) wykonując ten obowiązek Sąd Najwyższy stwierdził, że Krajowa Rada Sądownictwa w obecnym składzie nie jest organem bezstronnym i niezawisłym od władzy ustawodawczej i wykonawczej; 5) Sąd Najwyższy uznaje, że Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego nie jest sądem w rozumieniu prawa Unii Europejskiej, a przez to nie jest sądem w rozumieniu prawa krajowego; 8) dlatego Sąd Najwyższy z pominięciem Izby Dyscyplinarnej rozpoznał merytorycznie sprawę powoda”. [34]

Następnie stanowisko to zostało zradykalizowane w jeszcze głośniejszej, podjętej przez Sąd Najwyższy (na wniosek I Prezes SN) w dniu 23 stycznia 2020 r. uchwale składu połączonych Izb Cywilnej, Karnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN (sygn. BSA I-4110-1/20)[35]. Istota tej uchwały, podjętej z powołaniem się na „zadanie zapewnienia pełnej skuteczności prawu unijnemu przez wyjaśnienie wpływu tej wykładni na wykładnię i stosowanie krajowych przepisów procesowych”, sprowadza się do zakwestionowania prawa do orzekania osób powołanych na urząd sędziego Sądu Najwyższego, sądów powszechnych i wojskowych na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa „ukształtowanej w trybie” określonym przepisami ustawy nowelizującej z 8 grudnia 2017 r. (Dz.U. z 2018 r., poz. 3)[36].

SN stwierdził wprost, że podejmując tę uchwałę, wykonał jedynie wyrok TSUE z 19 listopada 2019 r., a przy tym art. 91 ust. 3 Konstytucji upoważnia go do oceny zgodności z prawem unijnym ustaw takich, jak ustawa o SN i ustawa o KRS.

W perspektywie tytułowego problemu niniejszego opracowania, na przytoczenie zasługuje tylko jeden z argumentów podniesionych przez SN. W finalnym zdaniu uzasadnienia swej uchwały SN stwierdzał: Gdyby jednak miało się okazać, że przepisy polskiej Konstytucji, a w szczególności art. 179, stanowiący, iż sędziowie są powoływani przez Prezydenta RP na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, miałyby wykluczać możliwość badania, czy orzekający w danej sprawie sąd jest niezawisły i bezstronny, to wówczas dochodziłoby do fundamentalnej kolizji polskich przepisów konstytucyjnych z art. 47 KPP. Na obszarze Unii Europejskiej niezawisłość i bezstronność sądów musi mieć wymiar realny, a przymiotów tych nie można w sposób niepodważalny zadekretować przez sam fakt otrzymania nominacji na urząd sędziego z rąk Prezydenta RP. [37]

Oznaczało to, że Sąd Najwyższy ostatecznie dopuszczał zupełnie odmienną interpretację polskiej Konstytucji, niż przyjmowana przez sam ten sąd, a mianowicie wykluczającą możliwość podważania niezawisłości i bezstronności sędziego jedynie z uwagi na sposób i okoliczności jego powołania do pełnienia urzędu. I w takiej właśnie perspektywie sugerował „fundamentalną kolizję”, czyli niezgodność przepisów polskiej Konstytucji z art. 47 KPP i opowiedział się wprost za pierwszeństwem zastosowania prawa unijnego przed naszą ustawą zasadniczą.

4.3. Podwójna odpowiedź Trybunału Konstytucyjnego – 2020

Tym razem reakcja strony polskiej była odmienna: nie ze strony parlamentu, a Trybunału Konstytucyjnego. Chronologicznie pierwsze było rozstrzygnięcie zawarte w wyroku z 20 kwietnia 2020 r., w sprawie z wniosku Prezesa Rady Ministrów[38] oznacz. sygn. akt U 2/20, którym Trybunał orzekł, iż uchwała składu połączonych Izb: Cywilnej, Karnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN z dnia 23 stycznia 2020 r. (sygn. akt BSA I 4110 1/20,) jest niezgodna z: a) art. 179, art. 144 ust. 3 pkt 17, art. 183 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 7 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; b) art. 2 i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej; c) art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r.

Przede wszystkim rozstrzygnięto, że ta „abstrakcyjna uchwała” Sądu Najwyższego podlega kognicji Trybunału Konstytucyjnego, gdyż „istnieje, znajdująca umocowanie w art. 183 ust. 1 Konstytucji, praktyka wydawania aktów prawa wewnętrznego, uchwał Sądu Najwyższego, błędnie kwalifikowanych jako li tylko akty stanowiące przejaw wykładni prawa”, gdy w istocie należą one do „kategorii źródeł prawa”.

Zdaniem TK, istota sentencji uchwały SN sprowadza się do zakwestionowania prawa do orzekania sędziów SN, sądów powszechnych i sądów wojskowych powołanych na wniosek KRS ukształtowanej zgodnie z przepisami ustawy nowelizującej z dnia 8 grudnia 2017 r. i uznania, że takie powołanie sędziego nie wywołuje skutków prawnych, choć w różnych sekwencjach czasowych w zależności od rangi sędziego oraz typu sprawy sądowej poddanej jego orzecznictwu. W szczególności, w odniesieniu do wszystkich sędziów powołanych do Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego – ex tunc, czyli do wszystkich orzeczeń wydanych z udziałem tych sędziów, przed wydaniem i po wydaniu zaskarżonej uchwały SN, w odniesieniu do sędziów innych Izb SN – ex nunc, bez jej stosowania do orzeczeń wydanych przed dniem jej podjęcia oraz do orzeczeń, które zostaną wydane w toczących się w tym dniu postępowaniach na podstawie k.p.k.

TK ocenił, iż uchwała SN stanowiła „nowość normatywną” nieznaną innym aktom prawnym Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności Konstytucji, polegającą na tym, że sądy powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy mogą kontrolować i ograniczać prawo sędziego do orzekania wyłącznie w oparciu o fakt powołania sędziego przez Prezydenta na wniosek KRS, której 15 członków będący sędziami zostało wybranych przez Sejm, a nie przez gremia sędziowskie. Uznał, że kwestionowana uchwała SN jest niezgodna z Konstytucji, ponieważ podważa charakter tego przepisu jako samodzielnej podstawy skutecznego powołania sędziego przez Prezydenta na wniosek KRS, a więc jako samodzielnej, zupełnej i wystarczającej regulacji prawnej umożliwiającej wykonywanie przez Prezydenta wskazanej w tym przepisie kompetencji, bez udziału innych organów (art. 179), a także nie można jej pogodzić z istotą prerogatywy Prezydenta do powoływania sędziów ( art. 144 ust. 3 pkt 17). Trybunał zdyskwalifikował zatem wprowadzenie w drodze kwestionowanej uchwały SN instytucji „sędziego w stanie spoczynku ab initio”. Natomiast forma uchwały SN, czyli aktu prawnego służącego sprawowaniu nadzoru judykacyjnego, stanowiła o przekroczeniu przez Sąd kompetencji przyznanej mu w Konstytucji (art. 183 ust. 1).

TK podkreślił, że badał też zgodność zaskarżonej uchwały SN jako przepisów prawa krajowego z prawem pierwotnym Unii Europejskiej, tj. Traktatem o Unii Europejskiej, który stanowi ratyfikowaną umowę międzynarodową, nie kontrolował natomiast zgodności prawa UE z Konstytucją. Uznał, że uchwała SN, abstrahując od konstytucyjnej regulacji procesu powoływania sędziów w Rzeczypospolitej Polskiej, narusza zasadę lojalnej współpracy w postaci wprost wyrażonej w art. 4 ust. 3 TUE i w regułach wyprowadzonych z tego przepisu w wyroku TSUE z 19 listopada 2019 r., z jednoczesnym naruszeniem zasady art. 8 ust. 1 Konstytucji i art. 4 ust. 3 TUE oraz zasady demokratycznego państwa prawnego proklamowanej w art. 2 Konstytucji i jej części składowej, tj. zasady praworządności formalnej (art.7), tożsamej treściowo z zasadami państwa prawnego i demokratycznego, ustanowionymi w art. 2 TUE jako wartości wspólne Państw Członkowskich.

Warto podkreślić także, że TK dostrzegł tożsamość merytoryczną regulacji prawa do sądu w art. 45 ust. 1 Konstytucji, art. 6 ust. 1 Konwencji oraz art. 47 Karty Praw Podstawowych UE, chociaż – co interesujące – tej ostatniej nie uznał za składnik TUE i nie uczynił wzorcem swej kontroli (str. 35-36 uzasadnienia).

Druga odpowiedź polskiego TK zapadła w odmiennym trybie. Na wniosek Marszałka Sejmu RP z dnia 22 stycznia 2020 r.[39] i w ewidentnym kontekście powyżej opisanej uchwały Sądu Najwyższego[40], postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2020 r. (sygn. Kpt 1/20) Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnął podwójny spór kompetencyjny: pomiędzy Sądem Najwyższym a Sejmem oraz pomiędzy Sądem Najwyższym a Prezydentem RP[41]. W pierwszym zakresie orzekł, że Sąd Najwyższy – również w związku z orzeczeniem sądu międzynarodowego – nie ma kompetencji do dokonywania prawotwórczej wykładni przepisów prawa, prowadzącej do zmiany stanu normatywnego w sferze ustroju i organizacji wymiaru sprawiedliwości, dokonywanej w drodze uchwały, o której mowa w art. 83 § 1 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym, a na podstawie art. 10, art. 95 ust. 1, art. 176 ust. 2, art. 183 ust. 2 oraz art. 187 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, dokonywanie zmian w powyższym zakresie należy do wyłącznej kompetencji ustawodawcy.

Natomiast drugi aspekt sporu kompetencyjnego Trybunał rozstrzygnął następująco: na podstawie art. 179 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji, powołanie sędziego jest wyłączną kompetencją Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, którą wykonuje na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa osobiście, definitywnie, bez udziału i ingerencji Sądu Najwyższego. Art. 183 Konstytucji nie przewiduje dla Sądu Najwyższego kompetencji do sprawowania przez ten organ nadzoru nad wykonywaniem przez Prezydenta Polskiej kompetencji, o której mowa w art. 179 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji, w tym dokonywania wiążącej wykładni przepisów prowadzącej do określenia warunków skuteczności wykonywania przez Prezydenta tej kompetencji.

Uznając za niecelowe przytaczanie stanowisk uczestników tego postępowania i ustalanie ich wpływu na rozstrzygnięcie Trybunału[42], należy podkreślić dwie kwestie. Po pierwsze, już w dniu 28 stycznia 2020 r. (na podstawie art. 86 ust. 2 UKTPTK), TK tymczasowo, do czasu rozstrzygnięcia sprawy o sygn. Kpt 1/20, uregulował kwestie sporne, wydając postanowienie o wstrzymaniu wykonywania przez SN kompetencji do wydawania uchwał, jeżeli miałyby dotyczyć zgodności z prawem krajowym, międzynarodowym oraz orzecznictwem sądów międzynarodowych: 1) ukształtowania składu KRS, 2) trybu przedstawiania Prezydentowi kandydatur do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego, uregulowanego ustawą o KRS oraz art. 179 w zw. z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji, 3) wykonywania tejże prerogatywy Prezydenta, 4) kompetencji do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego przez osobę powołaną przez Prezydenta na wniosek KRS . Ponadto TK postanowił o wstrzymaniu stosowania, od dnia jej wydania, uchwały składu połączonych Izb SN z 23 stycznia 2020 r.

Po drugie, chociaż przedmiotem rozstrzygania Trybunał Konstytucyjny było właściwe znaczenie i stosowanie norm kompetencyjnych, w treści szczegółowego uzasadnieniu swego postanowienia[43], Trybunał jednoznacznie wszedł w konfrontację z Sądem Najwyższym i jego stanowiskiem, zawartym w uchwale z dnia 23 stycznia 2020 r., a pośrednio z także z poprzedzającym ją wyrokiem TS UE z dnia 19 listopada 2019 r. Trybunał stwierdził m.in., że „W arbitralnej ocenie SN, ustawa nowelizująca [ustawę o KRS – przyp. DD] z 8 grudnia 2017 r. ‘wywołuje zasadnicze wątpliwości ustrojowe i konstytucyjne’. Wprowadzony tą ustawą tryb wybierania sędziowskiej części składu KRS jest konsekwentnie przez SN ignorowany i jako element obowiązującego polskiego systemu prawnego – pomijany, co również należy uznać za wczesny etap tego samego, który obecnie został zbadany, sporu między SN a Sejmem, trwającego de facto od dwóch lat. Przeanalizowany obecnie przez TK spór jest tylko jego punktem kulminacyjnym, kolejnym etapem. W działaniach swych, SN od 2018 r. przypisuje sobie prawo ‘rozstrzygania’ o ‘sprawach’ z obszaru właściwości polskiego ustawodawcy, prawo do uznawania lub pomijania ustaw, ich ‘niezauważania’ lub arbitralnego modyfikowania znaczeń (rozumień) przepisów umiejscowionych w aktach powszechnie obowiązujących. (…) Podważanie kompetencji Sejmu i prerogatywy Prezydenta przez SN znalazło swe odzwierciedlenie w sformułowaniach pytań prejudycjalnych do TSUE” [Pkt 2.2., str. 26 uzasadnienia].

Zdaniem Trybunału, SN „zignorował postanowienia Konstytucji oraz wiążące orzecznictwo TK, przyjmując treści oczywiście z nimi sprzeczne”, a „wykorzystując traktatową instytucję pytań prejudycjalnych, działał z naruszeniem i nadużyciem tej instytucji. W efekcie, wadliwym prawnie było też powołanie się w uzasadnieniu uchwały SN z 23 stycznia 2020 r. na obowiązek SN bezpośredniego wykonania wyroku TSUE z 19 listopada 2019 r. z ‘pominięciem’ polskiego porządku konstytucyjnego. Skutkowało to wkroczeniem przez SN w konstytucyjne kompetencje polskiego ustawodawcy oraz Prezydenta. SN, podkreślając w uzasadnieniu swej uchwały ‘konieczność lojalności wobec UE’, zignorował swój pierwszorzędny, konstytucyjny obowiązek wierności Rzeczypospolitej wynikający dla każdego obywatela z art. 82 Konstytucji i obowiązek ‘podlegania Konstytucji” wynikający dla sędziów z art. 178 ust. 1 Konstytucji. SN swą uchwałą zignorował także to, iż sędziowie w Rzeczypospolitej Polskiej wydają wyroki jako polscy sędziowie w imieniu Rzeczypospolitej i z jej symbolem na piersi, to jest wizerunkiem polskiego orła, a nie jako „sędziowie unijni’ oznaczeni emblematami Unii Europejskiej” [pkt 26, str. 42-43].

W konkluzji TK jednoznacznie ustalił, że SN poprzez swoje nieuprawnione działania doprowadził do zaistnienia sporu kompetencyjnego z Sejmem, gdyż „uzurpował sobie prawo do wprowadzania zmian stanu normatywnego w sferze ustroju i organizacji wymiaru sprawiedliwości”, choć „nawet wyrok TS UE z 19 listopada 2019 r., którego postanowienia – jak twierdzi SN – realizował w drodze uchwały z 23 stycznia 2020 r., nie dawał podstawy do wkroczenia w kompetencje zastrzeżone konstytucyjnie dla prawodawcy. SN dokonał prawotwórczej wykładni przepisów prawa, prowadzącej do zmiany stanu normatywnego w sferze ustroju i organizacji wymiaru sprawiedliwości, do czego nie miał kompetencji” [pkt 2.8. str.48].

Odnośnie do drugiej płaszczyzny sporu, Trybunał z równą kategorycznością zdyskwalifikował działanie Sądu Najwyższego, mające podważać prerogatywę Prezydenta dotyczącą powoływania sędziów. W szczególności, z powołaniem na ugruntowane swe wcześniejsze orzecznictwo[44] Trybunał podkreślił, że w polskim porządku prawnym nie ma żadnych przepisów, które „powierzałyby SN kompetencję w zakresie oceny skuteczności powołania sędziego, a w szczególności oceny skuteczności nadania sędziemu, którego dotyczy akt powołania, prawa do wykonywania władzy sądowniczej, a także jeśli chodzi o określenie warunków skuteczności powołania przez Prezydenta do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego”, ani takich przepisów, które przyznawałyby „kompetencję do podważania aktu powołania i wynikającej z tego aktu inwestytury do orzekania przez sędziego jakiemukolwiek organowi władzy publicznej, w tym także SN”. Zauważył, że wcześniej SN „również analogicznie pojmował te kwestie”[45] [pkt 3.4., str. 55].

Zdaniem TK, uchwała wykładnicza SN, niezależnie od podkreślania w jej uzasadnieniu, że dotyczy sądu, a nie sędziów, „prowadzi de facto do zaprzeczenia konstytucyjnie zagwarantowanego statusu sędziego”, tworząc nieznaną w polskim porządku prawnym kategorii „sędziów niezdolnych do orzekania” oraz wkraczając w zakres kompetencji Prezydenta i niwecząc skuteczność aktu powołania tych sędziów prowadzi „do stanu rzeczy pozostającego w rażącej sprzeczności z wieloma zasadami konstytucyjnymi oraz przepisami określającymi kompetencje Prezydenta”. A to jest stan „niemożliwy do zaakceptowania na gruncie wartości konstytucyjnych” [pkt 3.5 str.55-56].

W końcowej argumentacji Trybunał podzielił stwierdzenia, że w zamierzonym przez SN rezultacie jego uchwały z 23 stycznia 2020 r. osoby powołane do SN na wniosek KRS ukształtowanej w trybie określonym w ustawie nowelizującej z 2017 r. „wprawdzie uzyskują status sędziego, z tego atrybutami i gwarancjami, w tym zwłaszcza niezawisłością, immunitetem, czy nieusuwalnością, ale bez prawa do orzekania”. Ostatecznym efektem realizacji uchwały Sądu Najwyższego – wnioskuje TK – byłoby zatem „nadanie tym sędziom statusu sędziów de facto w stanie spoczynku, wbrew jakimkolwiek podstawom, zasadom i regułom prawnym, konstytucyjnym czy ustawowym, a to w drodze i formie uchwały Sądu Najwyższego, mającej jakoby tylko wyjaśniać wątpliwości prawne samego Sądu Najwyższego” [pkt 5.5, str.57]. W konkluzji Trybunał podkreśla, że „jeśli konstytucyjna kompetencja Prezydenta do powołania na urząd sędziego nie może być ograniczana nawet w ramach działalności ustawodawczej, to tym bardziej nie może być ograniczana na etapie stosowania prawa przez sądy. Również SN, podejmując uchwałę wykładniczą o charakterze abstrakcyjnym, nie ma kompetencji poprzez wykładnię prawotwórczą de facto zmierzać do weryfikacji skuteczności wykonania przez Prezydenta jego kompetencji do powołania na urząd sędziego”. Albowiem „powołanie sędziego jest wyłączną kompetencją Prezydenta, którą wykonuje, na wniosek KRS, osobiście, definitywnie, bez udziału i ingerencji SN” [pkt 5.6, str. 57].

4.4. Kolejne rozstrzygnięcia TS UE i ich konsekwencje w orzecznictwie polskim – 2021

Rzecz jasna, przytoczone rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego zawierające fundamentalne ustalenia i interpretacje nie tylko wywołało rozbieżne reakcje, ale też nie zakończyło, niestety, trwającego sporu o polską władzę sądowniczą, ani na forum wewnętrznym, ani europejskim. Jego następny etap stanowił wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 2 marca 2021 r. w sprawie C‑824/18 dotyczący procedury powoływania sędziów Sądu Najwyższego oraz dopuszczalności kontroli sądowej decyzji personalnych KRS w tym zakresie.

Wymienionym wyrokiem, wydanym na skutek postanowień prejudycjalnych NSA[46], TS UE orzekł[47] m.in., że: „W przypadku zmian w krajowym porządku prawnym, które, po pierwsze, pozbawiają sąd krajowy jego właściwości do orzekania w pierwszej i zarazem ostatniej instancji w przedmiocie odwołań wnoszonych przez kandydatów na stanowiska sędziowskie w sądzie takim jak Sąd Najwyższy (Polska) od rozstrzygnięcia organu takiego jak Krajowa Rada Sądownictwa (Polska) o nieprzedstawieniu ich kandydatur i przedstawieniu Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej wniosku o powołanie innych kandydatów do pełnienia urzędu na tych stanowiskach […] – art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie takim zmianom, jeżeli okaże się – co powinien ocenić sąd odsyłający na podstawie wszystkich istotnych okoliczności – że zmiany te mogą wzbudzić w przekonaniu jednostek uzasadnione wątpliwości co do niepodatności sędziów powołanych przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wspomnianych uchwał Krajowej Rady Sądownictwa na czynniki zewnętrze, w szczególności na bezpośrednie lub pośrednie wpływy władzy ustawodawczej i wykonawczej, oraz co do ich neutralności względem ścierających się przed nimi interesów i prowadzić w ten sposób do braku widocznych oznak niezawisłości lub bezstronności tych sędziów, co mogłoby podważyć zaufanie, jakie sądownictwo powinno budzić w jednostkach w społeczeństwie demokratycznym i w państwie prawnym. W przypadku potwierdzenia naruszenia wspomnianych artykułów zasadę pierwszeństwa prawa Unii należy interpretować w ten sposób, że wymaga ona od sądu odsyłającego odstąpienia od zastosowania się do omawianych zmian w krajowym porządku prawnym, niezależnie od tego, czy mają one charakter ustawowy, czy konstytucyjny, i w konsekwencji dalszego uznawania swojej wcześniejszej właściwości do rozpoznania spraw, które wpłynęły do niego przed zaistnieniem tych zmian.”

Sedno rozstrzygnięcia TS UW sprowadzało się zatem do następującej tezy: „Kolejne nowelizacje polskiej ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa, które doprowadziły do zniesienia skutecznej kontroli sądowej rozstrzygnięć Rady o przedstawieniu Prezydentowi RP wniosków o powołanie kandydatów do pełnienia urzędu sędziego Sądu Najwyższego, mogą naruszać prawo Unii. W przypadku potwierdzenia naruszenia zasada pierwszeństwa prawa Unii nakłada na sąd krajowy obowiązek odstąpienia od zastosowania się do takich zmian”.[48]

Rezygnując ze szczegółowego przytaczania pytań prejudycjalnych NSA, które zainicjowały ww. postępowanie, a także stanowisk i argumentów przedstawianych przez jego uczestników (zreferowanych w uzasadnieniu tego wyroku), należy jednak uwzględnić kilka ważnych wątków rozstrzygnięcia TS UE. W szczególności, zdaniem Trybunału w Luksemburgu, wiążącemu charakterowi jego wyroku, „nie mogłyby stanąć na przeszkodzie przepisy wewnętrzne, w tym również przepisy rangi konstytucyjnej” [pkt 81], podobnie jak przywołany w toku postępowaniu wyrok polskiego Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 marca 2019 r. nie umożliwiał TS UE wydania orzeczenia prejudycjalnego [pkt 82-84].

Podtrzymując swe dość oczywiste poglądy nt. wymogu niezawisłości sędziowskiej, stanowiącej integralny element sądzenia i wchodzącej w zakres istoty prawa do skutecznej ochrony sądowej oraz prawa podstawowego do rzetelnego procesu sądowego, a także konieczności zagwarantowanie niezależności sądów względem władzy ustawodawczej i wykonawczej, co ma „wykluczyć, w przekonaniu jednostek, wszelką uzasadnioną wątpliwość co do niezależności tego organu od czynników zewnętrznych oraz jego neutralności względem ścierających się przed nimi interesów” [pkt 116-121], Trybunał odniósł się po części do kompetencji Prezydenta. Stwierdził mianowicie, iż „sam fakt, iż sędziowie ci są powoływani przez Prezydenta RP, nie musi powodować zależności owych sędziów od tego organu ani budzić wątpliwości co do ich bezstronności, jeżeli po powołaniu osoby te nie podlegają żadnej presji i nie otrzymują zaleceń podczas wykonywania swoich obowiązków”. Zarazem jednak „pozostaje konieczne upewnienie się, że materialne warunki oraz zasady proceduralne podejmowania decyzji dotyczących powoływania sędziów są sformułowane w sposób nieprowadzący do powstania w przekonaniu jednostek uzasadnionych wątpliwości co do niepodatności danych sędziów na czynniki zewnętrzne oraz ich neutralności względem ścierających się przed nimi interesów po tym, jak zostaną oni powołani”. Zważywszy, że na podstawie art. 179 Konstytucji sędziowie Sądu Najwyższego są powoływani przez Prezydenta RP na wniosek KRS, czyli organu, któremu na mocy art. 186 Konstytucji powierzono zadanie stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów, „interwencja takiego organu w kontekście procesu powoływania sędziów może, co do zasady, przyczynić się do obiektywizacji tego procesu poprzez zakreślenie ram uznania, jakim dysponuje Prezydent RP przy wykonywaniu powierzonej mu prerogatywy”. To zaś jest możliwe „wyłącznie pod warunkiem, w szczególności, że sam ten organ będzie wystarczająco niezależny od władzy ustawodawczej i wykonawczej oraz od organu, któremu ma przedłożyć taki wniosek o powołanie” [pkt 122-125].

W dalszym toku argumentacji TS UE odnosi się już do samej KRS, zauważając, że skoro na podstawie art. 179 Konstytucji akt, w którym KRS rekomenduje danego kandydata do powołania do pełnienia urzędu sędziego Sądu Najwyższego, stanowi warunek sine qua non, aby taki kandydat mógł na nie zostać powołany przez Prezydenta RP, to rola KRS w procesie nominacyjnym jest pierwszoplanowa. Dlatego też „stopień niezależności KRS od polskiej władzy ustawodawczej i wykonawczej przy wykonywaniu powierzonych jej zadań może mieć znaczenie przy dokonywaniu oceny, czy wyłonieni przez nią sędziowie będą w stanie spełnić wymogi niezawisłości i bezstronności wynikające z prawa Unii”. Jednocześnie z uwagi na to, iż „decyzje Prezydenta RP w sprawach powołania sędziów Sądu Najwyższego nie mogą być przedmiotem kontroli sądowej”, istotny może być sposób, w jaki określono zakres odwołania przysługującego od uchwały KRS w przedmiocie wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego, w szczególności, „czy to odwołanie umożliwia zapewnienie skutecznej kontroli sądowej takich uchwał, przynajmniej w zakresie pozwalającym na ustalenie, że nie doszło do przekroczenia uprawnień lub nadużycia władzy, naruszenia prawa lub popełnienia oczywistego błędu w ocenie”.

Trybunał uznał, że ewentualny brak możliwości skorzystania ze środka prawnego przed sądem w procesie powoływania do pełnienia urzędu sędziego krajowego sądu najwyższego, może w niektórych przypadkach nie stanowić problemu z punktu widzenia wymogów wynikających z prawa Unii. Jednak „inaczej jest w okolicznościach, w których wszystkie istotne elementy charakteryzujące taki proces w określonym krajowym kontekście prawno-faktycznym, a w szczególności warunki, w jakich dochodzi do nagłego zniesienia istniejącej dotychczas możliwości wniesienia środka prawnego, mogą wzbudzić w przekonaniu jednostek wątpliwości natury systemowej co do niezawisłości i bezstronności sędziów powołanych w wyniku tego procesu”. Kiedy niezależność organu takiego jak KRS od władzy ustawodawczej i wykonawczej rodzi wątpliwości, przy dokonywaniu oceny tej przesłanki należy wziąć pod uwagę kilka okoliczności: po pierwsze, KRS w nowym składzie została ukonstytuowana w drodze skrócenia trwającej cztery lata kadencji członków wcześniej wchodzących w skład tego organu; po drugie, chociaż 15 członków KRS wybieranych spośród sędziów było wcześniej wyłanianych przez środowisko sędziowskie, obecnie są oni desygnowani przez polski organ władzy ustawodawczej; po trzecie, występowanie ewentualnych nieprawidłowości, jakimi mógł zostać dotknięty proces powoływania niektórych członków KRS w nowym składzie; po czwarte, sposób, w jaki organ ten wypełnia swoje konstytucyjne zadanie stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów oraz wykonuje swoje poszczególne kompetencje. Trybunał zaleca także uwzględnianie „ewentualnego istnienia uprzywilejowanych więzów między członkami ukonstytuowanej w ten sposób KRS a polską władzą wykonawczą” oraz innych istotnych elementów kontekstu, które także „mogą wzbudzić wątpliwości co do niezależności KRS i jej roli w procesach nominacyjnych” [pkt 126-132].

W kontekście stwierdzenia niekonstytucyjności art. 44 ust. 1a ustawy o KRS przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 marca 2019 r., TS UE przypomniał, że w tym wyroku TK „nie zakwestionowano potwierdzanej przez ten sąd w dotychczasowym orzecznictwie konieczności sądowej kontroli procesu powoływania na stanowiska sędziowskie w Sądzie Najwyższym, a w szczególności przyjmowanych w ramach tego procesu uchwał KRS” [pkt 147]. Jednakże „w każdym wypadku należy podkreślić, że skutki powiązane z zasadą pierwszeństwa prawa Unii wiążą wszystkie organy państwa członkowskiego, czemu w szczególności nie mogą stanąć na przeszkodzie przepisy wewnętrzne dotyczące określenia właściwości sądów, w tym również przepisy rangi konstytucyjnej. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem jest niedopuszczalne, by przepisy prawa krajowego, nawet rangi konstytucyjnej, naruszały jedność i skuteczność prawa Unii” [pkt 148, z powołaniem na wcześniejsze orzecznictwo]. A ponieważ polski ustawodawca nie wyznaczył innego niż sąd odsyłający sądu, który spełniałby wymogi niezawisłości wypływające z prawa Unii i miałby rozpoznać sprawy w postępowaniu głównym po otrzymaniu od Trybunału odpowiedzi na pytania zadane mu przez sąd odsyłający w jego pierwotnym wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, jedynym skutecznym sposobem zaradzenia przez ten sąd naruszeniom art. 267 TFUE i art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, które wynikałyby z przyjęcia ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r., jest w niniejszym wypadku dalsze uznawanie swojej właściwości, w ramach której wystąpił on do Trybunału z tym wnioskiem na podstawie obowiązujących do tego czasu przepisów krajowych [pkt 149].

Trybunał powtarza swą ocenę, że brak możliwości skorzystania ze środka prawnego przed sądem w kontekście procesu powoływania do pełnienia urzędu sędziego krajowego sądu najwyższego może w niektórych przypadkach nie stanowić problemu z punktu widzenia wymogów wynikających z prawa Unii, ale „inaczej może być w przypadku przepisów prowadzących do zniweczenia skuteczności tego rodzaju środków prawnych, które istniały dotychczas, zwłaszcza w sytuacji gdy ich przyjęcie, rozważane w powiązaniu z innymi istotnymi okolicznościami charakteryzującymi taki proces nominacyjny w określonym krajowym kontekście prawno‑faktycznym, może wzbudzić w przekonaniu jednostek wątpliwości natury systemowej co do niezawisłości i bezstronności sędziów powołanych w wyniku tego procesu” [pkt 156].

Konkluzje Trybunału również stanowią powtórzenie jego wcześniejszych wywodów.

Przytoczony powyżej wyrok TS UE, pomimo swego radykalizmu nie był całkiem jednoznaczny pod względem skutków prawnych i faktycznych, jakie mógł wywrzeć dla polskiej praktyki ustrojowej w obszarze procesu powoływania sędziów Sądu Najwyższego. Jednak oczywistym było, że jego zasadnicza implementacja zostanie dokonana przez „sąd odsyłający”, czyli Naczelny Sąd Administracyjny, który wystąpił z pytaniami prejudycjalnymi do Trybunału w Luksemburgu[49]. Rzecz jasna, NSA musiałby dokonać „badania”, ustaleń i ocen, wskazanych przez TS UE, a dotyczących zarówno procesu ustawodawczego w zakresie zniesienia zaskarżalności do NSA uchwał KRS o nieprzedstawieniu kandydatury we wniosku o powołanie przez Prezydenta na urząd sędziego SN, jak i w zakresie nowego modelu wyborów przez Sejm 15-osobowego składu sędziów do KRS. A wszystko to w perspektywie ustalenia, czy okoliczności te (normatywne i faktyczne) „mogą wzbudzać w przekonaniu jednostek uzasadnione wątpliwości co do niepodatności sędziów powołanych na podstawie uchwał KRS na czynniki zewnętrzne, a w szczególności na bezpośrednie lub pośrednie wpływy polskiej władzy ustawodawczej i wykonawczej, oraz co do ich neutralności względem mogących się przed nimi ścierać interesów i prowadzić w ten sposób do braku widocznych oznak niezawisłości lub bezstronności tych sędziów, co mogłoby podważyć zaufanie, jakie sądownictwo powinno budzić w jednostkach w społeczeństwie demokratycznym i państwie prawnym”. Widoczny był wysoce hipotetyczny charakter, brak ostrości, subiektywizm, a nawet pewien relatywizm kluczowej przesłanki, ujętej w sformułowaniu TS UE: „mogą wzbudzać w przekonaniu jednostek uzasadnione wątpliwości”.

Realistycznie można było jednak z góry przewidywać, że NSA dojdzie do takich właśnie, negatywnych wniosków, co wszak niedwuznacznie wynikało z samego faktu wystosowania pytań prejudycjalnych do TS UE oraz z ich argumentacji. Trybunał Luksemburski nie sprecyzował jednak, o ustalenie jakich, czyli konkretnie czyich (kogo) „uzasadnionych wątpliwości” chodzi w tym badaniu. Czy wystarcza na przykład „przekonanie jednostek” w liczbie pięciu osób kandydatów do SN, nie zaakceptowanych przez KRS, którzy następnie wnieśli przedmiotowe odwołania do NSA i w których to sprawie zainicjowano postępowanie przed TS UE ? Było bowiem oczywiste, iż osoby te tak właśnie, czyli zdecydowanie negatywnie oceniają zarówno sposób unormowania, jak i sam dokonany wybór przez Sejm 15 sędziów do składu KRS, a także efekty działania KRS polegające na przedstawieniu innych, niż ci kandydaci osób Prezydentowi, z wnioskiem o powołanie na sędziego SN, a zapewne dezaprobują również same postanowienia głowy państwa w tej mierze. Należało zatem spodziewać się, że jeśli NSA faktycznie dokonałby takiej właśnie oceny i zakwalifikował zmiany ustawodawcze z 2018 i 2019 r. jako niezgodne z prawem UE, wówczas – zgodnie z zaleceniem TS UE – miałby rozpoznać odwołania przez 5 kandydatów do SN na podstawie przepisów formalnie uchylonych i nieobowiązujących, a przewidujących wcześniej kognicję NSA w tych sprawach.

Z uzasadnienia wyroku TS UE wprawdzie zdawał się wynikać tylko taki, ograniczony skutek, odnoszący się do konkretnych spraw, czyli kilku postępowań zawisłych przed NSA w 2018 r., jednak można było również przewidywać ekstrapolację tego skutku. W szczególności, wyrok TS UE mógł być potraktowany jako otwierający drogę prawną do podważania skuteczności także innych, zapadłych wcześniej negatywnych uchwał KRS o nieprzedstawieniu Prezydentowi wniosku o powołanie kandydata do pełnienia urzędu sędziego SN, jak i tego typu uchwał, wydawanych przez KRS już po wyroku TS UE. To zaś musiałoby prowadzić to może do poważnego chaosu i dezorganizacji w funkcjonowaniu KRS i całej władzy sądowniczej w Polsce.

Należy jednak podkreślić, że wyrok TS UE nie dawał (i nadal nie daje) żadnych podstaw do kwestionowania przed NSA powołań sędziów SN, faktycznie już dokonanych przez Prezydenta na wniosek KRS, nawet w tych sprawach, w których KRS „wybrała” jednych kandydatów, a „odrzuciła” innych, w tym osoby odwołujące się do NSA, w których zainicjowano pytania prejudycjalne. Jakkolwiek dość niejasno Trybunał luksemburski powiada, iż sam fakt powoływania przez Prezydenta sędziów na wniosek KRS w nowym składzie „nie musi powodować zależności owych sędziów od tego organu ani budzić wątpliwości co do ich bezstronności”, a nawet, że nieodzowny udział KRS w procesie powoływania sędziów może przyczynić się do „obiektywizacji tego procesu poprzez zakreślenie ram uznania, jakim dysponuje Prezydent RP przy wykonywaniu powierzonej mu prerogatywy” [pkt 122 i 124] – to zarazem trafnie i kategorycznie ustalił, iż „decyzje Prezydenta RP w sprawach powołania sędziów Sądu Najwyższego nie mogą być przedmiotem kontroli sądowej”. I właśnie dlatego „istotny może być także sposób, w jaki określono zakres odwołania przysługującego od uchwały KRS” oraz „czy to odwołanie umożliwia zapewnienie skutecznej kontroli sądowej takich uchwał” [pkt 128].

Pomijając fakt, że w nowszej, ale poprzedzającej wyrok TS UE z dnia 2 marca 2021 r. praktyce orzeczniczej SN zarysowały się dwa, dość rozbieżne stanowiska dotyczące obowiązującej regulacji ustawowej (nie)zaskarżalności uchwał KRS: „aktywistyczne”, kontestujące obowiązujące unormowanie ustawowe i optujące za kognicją SN w tym przedmiocie[50] oraz przeciwnie, stanowisko „powściągliwe”, wprawdzie co do zasady niewykluczające kontroli przez SN przedmiotowych uchwał KRS, dotyczących powoływania sędziów, ale dopuszczające ją w ograniczonym zakresie[51], należy wskazać w jaki sposób wyrok TS UE został implementowany przez sąd odsyłający, czyli NSA, oraz oceniony (pośrednio) przez polski Trybunał Konstytucyjny.

Zgodnie z możliwym (a przez niektórych oczekiwanym) scenariuszem, po wyroku TS UE z 2 marca 2021 r. NSA podjął postępowanie we wszystkich sprawach, w których skierował swe pytania prejudycjalne i wydał rozstrzygnięcia. W kolejnych wyrokach[52] uchylił zaskarżone uchwały KRS z 2018 r. w punktach dotyczących przedstawienia kandydatów w całości oraz w punkcie dotyczącym nieprzedstawienia określonych osób w stosunku do skarżących oraz umorzył postępowanie przed KRS w tym zakresie. NSA stwierdził[53], że „obecna Krajowa Rada Sądownictwa nie daje wystarczających gwarancji niezależności od organów władzy wykonawczej i władzy ustawodawczej w procedurze powoływania sędziów. Stopień jej zależności od władzy ustawodawczej i wykonawczej przy wykonywaniu powierzonych KRS zadań jest zaś na tyle wysoki, że nie może on być bez znaczenia dla oceny spełniania przez wyłonionych przez nią sędziów obiektywnych wymogów niezawisłości i bezstronności wynikających z art. 47 Karty Praw Podstawowych UE”. W uzasadnieniach tych orzeczeń NSA stwierdził, że istota orzeczenia TSUE odnosiła się do zagadnienia dotyczącego „zachowania unijnych wymogów zapewnienia prawa do sądu oraz istnienia efektywnej ochrony sądowej w postępowaniach wywołanych odwołaniami wniesionymi od uchwał KRS”, zaś „wykładnia prawa zawarta w wyroku TSUE wiąże każdy sąd w Polsce – jako sąd unijny – oraz każdy organ władzy państwowej. Ponieważ prawo do sądu oraz efektywnej ochrony sądowej stanowi wartość prawnie chronioną zarówno w polskim porządku prawnym (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), jak i w porządku prawnomiędzynarodowym (art. 6 i 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności), pomimo orzeczenia TK oraz ustawy nowelizującej z 2019 r.[54], kognicja NSA nie ustała, jest nadal właściwy w rozpatrywanych sprawach kontroli zgodności z prawem zaskarżonych uchwał, przy uwzględnieniu wyroku TSUE. Zamknięcie drogi sądowej w sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego SN, w tym także w sprawach już zawisłych przed NSA, „nie jest zgodne ze standardem unijnym oraz korespondującym z nim standardem konstytucyjnym i konwencyjnym”. W efekcie zasada pierwszeństwa prawa unijnego wymaga „pominięcia ustawy nowelizującej”, której celem było „pozbawienie skuteczności pytania prejudycjalnego i uchylenie obowiązku wykonania przez NSA wyroku TSUE”.

W uzasadnieniu wyroków wskazano także, że zasady sposobu powoływania sądu, czyli mianowania sędziów stanowią istotny element systemu gwarancji niezawisłości i niezależności, zaś „obecna KRS nie daje wystarczających gwarancji niezależności od organów władzy ustawodawczej oraz władzy wykonawczej w procedurze powoływania sędziów. Zasady i tryb kreowania składu personalnego KRS były wyraźnie motywowane intencją poddania jej swoistego rodzaju kurateli władzy wykonawczej, a tym samym większości parlamentarnej. Tak ukształtowany skład KRS uniemożliwia efektywne realizowanie przez nią jej podstawowej funkcji, czyli strzeżenie niezależności sądów i niezawisłości sędziów, co powoduje wysokie ryzyko rozstrzygania postępowań konkursowych w sposób niekorespondujący z potrzebą uwzględniania dobra wymiaru sprawiedliwości oraz kryteriów obiektywności i rzetelności, których zachowaniu nie sprzyjało również tempo prac związanych z oceną kandydatur”.

NSA odniósł się także do roli Prezydenta w procesie nominacyjnym sędziów. Skoro zgodnie z art. 144 ust. 2 Konstytucji RP, każdy akt urzędowy głowy państwa niebędący prerogatywą wymaga kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów, to dokonanie przez Prezydenta RP, bez kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów, obwieszczenia z 2018 r. o wolnych stanowiskach sędziego w Sądzie Najwyższym[55] „dotknięte było tego rodzaju wadliwością, która nie mogła spowodować uruchomienia niewadliwego postępowania zmierzającego do obsadzenia stanowisk sędziowskich w SN”. Równocześnie jednak NSA zastrzegł, że skutki jego orzeczeń „nie odnoszą się do ustrojowej ważności oraz skuteczności prezydenckich aktów powołań na urząd sędziego SN”, które zostały dokonane na podstawie wniosków (rekomendacji) przedstawionych przez KRS kontrolowanymi uchwałami. Bowiem w aktualnym stanie prawnym te akty głowy państwa „nie podlegają sądowej weryfikacji i nie są wzruszalne”.

Rzetelność każde odnotować, że wprawdzie NSA podtrzymał zaprezentowaną wyżej koncepcję także w niektórych późniejszych orzeczeniach[56], ale też zaprezentował w swych rozstrzygnięciach jakościowo odmienne podejście do problemu „skuteczności powołania na urząd sędziego w wyniku wadliwej procedury”. W paru swych orzeczeniach[57] stwierdził mianowicie, że „sędzia sądu administracyjnego powołany do sprawowania urzędu przez Prezydenta RP jest sędzią Rzeczypospolitej Polskiej i sędzią europejskim” w rozumieniu przepisów europejskich[58], także wówczas, gdy procedura poprzedzająca jego powołanie mogła być dotknięta wadami”.

W uzasadnieniu argumentowano, że określone w prawie krajowym warunki materialne i zasady proceduralne dotyczące jego powołania (nawet w efekcie zmian w 2017 r. ustawy o KRS oraz uzasadnionych wątpliwości co do „konstytucyjności KRS”) „nie muszą ani powodować zależności sędziego od władzy ustawodawczej czy władzy wykonawczej, ani budzić wątpliwości co do jego bezstronności, a tym samym nie dają podstaw do przyjęcia, że taki sędzia nie jest per se sędzią niezawisłym i bezstronnym, czyli dającym rękojmię realizacji prawa do sądu w rozumieniu nie tylko art. 45 konstytucji, ale też art. 6 konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (konwencja) oraz art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej w zw. z art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej”. Toteż, nawet w przypadku ustaleni, że obecna Krajowa Rada Sądownictwa składająca wniosek o powołanie sędziego nie spełniała wymogów konstytucyjnych, „uznać należy, że wniosek został przedstawiony, podlegał on kontroli sądowej i co najważniejsze, Prezydent RP w ramach przyznanej mu kompetencji dokonał jego merytorycznej oceny, powołując daną osobę na stanowisko sędziego/asesora sądu administracyjnego”.

Wydaje się, że w ten sposób NSA zaprezentował stanowisko pośrednie i kompromisowe, a nie konfrontacyjne, jak np. SN w uchwale z 23 stycznia 2020 r. Z jednej strony stara się bowiem respektować wskazania prawa i orzecznictwa europejskiego, z drugiej jednak honoruje konstytucyjny status Prezydenta i respektuje skuteczność jego aktów powołania na urząd sędziego. Jakkolwiek to koncyliacyjne podejście sądu administracyjnego nie zyskało powszechnej aprobaty[59], stanowiło ważny krok w debacie nt. statusu naszej władzy sądowniczej.

Pokrótce należy przywołać jeszcze jedno orzeczenie TS UE z 2021 r., mianowicie wyrok jego Wielkiej Izby z dnia 15 lipca 2021 r. w sprawie z wniosku Komisji Europejskiej przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, sygn. C 791/19 (ECLI:EU:C:2021:596)[60]. Sedno tego rozstrzygnięcia sprowadza się do następujących stwierdzeń:

– nie zapewniając niezależności i bezstronności Izby Dyscyplinarnej, do której właściwości należy kontrola decyzji wydanych w postępowaniach dyscyplinarnych prowadzonych wobec sędziów (art. 3 pkt 5, art. 27 i art. 73 § 1 nowej ustawy o Sądzie Najwyższym w związku z art. 9a ustawy o KRS);

– dopuszczając, aby w przypadku sędziów sądów powszechnych treść orzeczeń sądowych mogła być kwalifikowana jako przewinienie dyscyplinarne (art. 107 § 1 p.u.s.p. oraz art. 97 § 1 i 3 nowej ustawy o Sądzie Najwyższym);

– przyznając Prezesowi kierującemu pracą Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego prawo do dyskrecjonalnego wyznaczania właściwego sądu dyscyplinarnego pierwszej instancji w sprawach sędziów sądów powszechnych (art. 110 § 3 i art. 114 § 7 p.u.s.p.), a tym samym nie zapewniając, aby sprawy dyscyplinarne rozstrzygał sąd „ustanowiony na mocy ustawy”; oraz

– nie zapewniając, aby sprawy dyscyplinarne sędziów sądów powszechnych zostały rozpoznane w rozsądnym terminie (art. 112b § 5 zdanie drugie p.u.s.p.), a także przewidując, że czynności związane z wyznaczeniem obrońcy oraz podjęciem przez niego obrony nie wstrzymują biegu postępowania dyscyplinarnego (art. 113a p.u.s.p.) oraz że sąd dyscyplinarny prowadzi postępowanie pomimo usprawiedliwionej nieobecności zawiadomionego obwinionego sędziego lub jego obrońcy (art. 115a § 3 p.u.s.p.), a tym samym nie zapewniając prawa do obrony obwinionych sędziów sądów powszechnych – Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE.

Ponadto („a także”), dopuszczając, aby prawo sądów do kierowania do Trybunału wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym było ograniczone przez możliwość wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom, które ciążą na niej na mocy art. 267 akapity drugi i trzeci TFUE [pkt 235 uzasadnienia oraz rozstrzygnięcie pkt 1 i 2].

4.5. Radykalna odpowiedź Trybunału Konstytucyjnego – 2021

W tym kontekście wymagają zauważenia dwa wyroki polskiego Trybunału Konstytucyjnego z 2021 r. Wyrokiem z dnia 14 lipca 2021 r., wydanym na skutek pytania prawnego Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego w sprawie sygn. akt P 7/20, TK orzekł, iż: „art. 4 ust. 3 zdanie drugie Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/30, ze zm.) w związku z art. 279 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2, ze zm.) w zakresie, w jakim Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej nakłada ultra vires zobowiązania na Rzeczpospolitą Polską jako państwo członkowskie Unii Europejskiej, wydając środki tymczasowe odnoszące się do ustroju i właściwości polskich sądów oraz trybu postępowania przed polskimi sądami, jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1 oraz art. 90 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i w tym zakresie nie jest objęty zasadami pierwszeństwa oraz bezpośredniego stosowania określonymi w art. 91 ust. 1-3 Konstytucji” [podkreśl.DD].[61]

Drugie orzeczenie to wyrok TK z dnia 7 października 2021 r., sygn. K. 3/21, wydany na wniosek Prezesa Rady Ministrów, w sprawie zgodności z Konstytucją niektórych przepisów Traktatu o Unii Europejskiej. Trybunał orzekł, że: 1. Art. 1 akapit 1 i 2 w związku z art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej w zakresie, w jakim Unia Europejska ustanowiona przez równe i suwerenne państwa, tworząca „coraz ściślejszy związek między narodami Europy”, których integracja – odbywająca się na podstawie prawa unijnego oraz poprzez jego wykładnię dokonywaną przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej – osiąga „nowy etap”, w którym: a) organy Unii Europejskiej działają poza granicami kompetencji przekazanych przez Rzeczpospolitą Polską w traktatach; b) Konstytucja nie jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, mającym pierwszeństwo obowiązywania i stosowania; c) Rzeczpospolita Polska nie może funkcjonować jako państwo suwerenne i demokratyczne – jest niezgodny z art. 2, art. 8 i art. 90 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 2. Art. 19 ust. 1 akapit drugi Traktatu o Unii Europejskiej w zakresie, w jakim – w celu zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii – przyznaje sądom krajowym (sądom powszechnym, sądom administracyjnym, sądom wojskowym i Sądowi Najwyższemu) kompetencje do: a) pomijania w procesie orzekania przepisów Konstytucji – jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 90 ust. 1 i art. 178 ust. 1 Konstytucji; b) orzekania na podstawie przepisów nieobowiązujących, uchylonych przez Sejm lub uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją – jest niezgodny z art. 2, art. 7 i art. 8 ust. 1, art. 90 ust. 1, art. 178 ust. 1 i art. 190 ust. 1 Konstytucji. 3. Art. 19 ust. 1 akapit drugi i art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej w zakresie, w jakim – w celu zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii oraz zapewnienia niezawisłości sędziowskiej – przyznają sądom krajowym (sądom powszechnym, sądom administracyjnym, sądom wojskowym i Sądowi Najwyższemu) kompetencje do:a) kontroli legalności procedury powołania sędziego, w tym badania zgodności z prawem aktu powołania sędziego przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, są niezgodne z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 90 ust. 1 i art. 179 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji; b) kontroli legalności uchwały Krajowej Rady Sądownictwa zawierającej wniosek do Prezydenta o powołanie sędziego, są niezgodne z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 90 ust. 1 i art. 186 ust. 1 Konstytucji; c) stwierdzania przez sąd krajowy wadliwości procesu nominacji sędziego i w jego efekcie odmowy uznania za sędziego osoby powołanej na urząd sędziowski zgodnie z art. 179 Konstytucji – są niezgodne z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 90 ust. 1 i art. 179 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji.

Trybunał wskazał zatem, że w świetle Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej:

po pierwsze, integracja europejska odbywająca się na podstawie prawa unijnego oraz poprzez jego wykładnię dokonywaną przez Trybunał Sprawiedliwości UE nie może osiągać nowego etapu, w którym organy Unii Europejskiej działają poza granicami kompetencji przekazanych przez Rzeczpospolitą Polską w traktatach, Konstytucja traciłaby walor najwyższego prawa Rzeczypospolitej, mającego pierwszeństwo obowiązywania i stosowania, a Polska nie mogłaby funkcjonować jako państwo suwerenne i demokratyczne;

po drugie, wyrażony w Traktacie cel zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii nie pozwala na przyznanie sądom krajowym (tj. sądom powszechnym, administracyjnym, wojskowym i Sądowi Najwyższemu) kompetencji do pomijania w procesie orzekania przepisów Konstytucji, albo orzekania na podstawie przepisów nieobowiązujących, uchylonych przez Sejm lub uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją;

po trzecie, te same cele, zapewnienie skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii oraz zapewnienie niezawisłości sędziowskiej – nie mogą oznaczać przyznania tymże sądom krajowym kompetencji do kontroli legalności procedury powołania sędziego, w tym badania zgodności z prawem aktu powołania sędziego przez Prezydenta RP, ani kompetencji do kontroli legalności uchwały Krajowej Rady Sądownictwa zawierającej wniosek do Prezydenta o powołanie sędziego, ani wreszcie prawa stwierdzania przez sąd krajowy wadliwości procesu nominacji sędziego i w jego efekcie odmowy uznania za sędziego osoby powołanej na urząd sędziowski zgodnie z polską Konstytucją.

Obszerne uzasadnienie wyroku Trybunału[62] porusza szereg fundamentalnych problemów, w tym kognicji Trybunału Konstytucyjnego w zakresie kontroli prawa pierwotnego Unii Europejskiej, kontroli prawa Unii Europejskiej dokonywanej przez sądy konstytucyjne państw członkowskich, stosowania art. 267 TFUE przez TK[63], czy relacjom pomiędzy orzecznictwem TS UE i TK. Najistotniejsze w analizowanym przez nas kontekście ustalenia Trybunału dotyczą jednak odniesienie zasady pierwszeństwa prawa unijnego do ustroju sądów w Rzeczypospolitej Polskiej i konfrontacji zaskarżonych przepisów Traktatu z konstytucyjnymi wzorcami kontroli. W szczególności podkreślono, że „akceptując acquis communautaire (tzw. wspólnotowy dorobek prawny), Rzeczpospolita Polska nie wyraziła zgody na bezwarunkowe działanie zasady pierwszeństwa prawa UE w polskim systemie prawnym, a tym bardziej na nieograniczone tworzenie norm prawnych przez TSUE, korzystających z waloru pierwszeństwa stosowania przed polską Konstytucją” [str.55]. Natomiast zgodnie z zasadami prawnymi UE „Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej – jako wyraz suwerennej decyzji Narodu Polskiego – podlega pełnemu, nie znajdującemu wyjątku, poszanowaniu przez wszystkie państwa członkowskie, a także przez realizujące wyłącznie wspólne cele państw członkowskich i w tym celu powołane organy UE” [str.57].

Trybunał kategorycznie wyklucza możliwość wyrażenia zgody na to, aby jakakolwiek organizacja międzynarodowa, w tym UE i jej instytucje, tworzyła normy, których adresatem jest Rzeczpospolita Polska, poza obszarem kompetencji przekazanych tej organizacji oraz normom takim został przypisany walor bezpośredniego stosowania z pierwszeństwem nie tylko przed ustawami, ale również przed Konstytucją, gdyż zgoda taka „oznaczałaby utratę suwerenności Rzeczypospolitej Polskiej, co w oczywisty sposób pozostawałoby „w sprzeczności z Konstytucją opartą na podstawowym założeniu, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest państwem suwerennym. Trybunał stwierdził, że żaden organ Rzeczypospolitej Polskiej nie może pozwolić na taki stan rzeczy” [str. 64].

TK odniósł się też szczegółowo do orzecznictwa TS UE w sprawach polskich, w tym zapadłego w w sprawie C-824/18 [pkt 6 str. 67 i nast.], zauważając m.in., że wyprowadzana w jednym z jego wyroków „norma odnosi się wprost do orzeczeń, a nie do sędziów, lecz w praktyce skutkuje dyskwalifikacją sędziów, których podstawowym prawem i obowiązkiem jest zdolność do wydawania orzeczeń. Jeżeli sędzia nie może wydawać orzeczeń, w istocie nie jest sędzią” [str. 74]. Polski Trybunał uwzględnił również problem stosowanie przez NSA norm wyprowadzonych w rezultacie wykładni TUE dokonanej przez TS UE [str. 74 i nast.] oraz znaczenie prerogatyw Prezydenta dotyczącej powoływanie sędziów [str. 76 i nast.]. W tym ostatnim zakresie podtrzymał swój pogląd, iż „w polskim ustawodawstwie nie ma, wskutek zakazu konstytucyjnego, procedury umożliwiającej wzruszenie czy kontrolowanie aktów wydanych w ramach wykonywania przez Prezydenta jego prerogatyw. Konstytucja nie tylko nie zawiera takiej procedury, ale też nie daje możliwości jej stworzenia na poziomie ustawowym, a tym bardziej w aktach umiejscowionych poniżej w hierarchii konstytucyjnego systemu źródeł prawa” [str.77]. W kwestii niezawisłości sędziowskiej podkreślił m.in., że „ukształtowany od lat przez polską doktrynę i praktykę test niezawisłości sędziego przeprowadzany jest zawsze na gruncie konkretnej sprawy” [str.78], podkreślił wreszcie konstytucyjne unormowanie KRS [str. 79 i nast.].

Co istotne, TK odniósł się do praktyki orzeczniczej TSUE, który z treści art. 19 ust. 1 akapit drugi oraz art. 2 TUE „wyprowadził własne uprawnienie do kontroli” tego, czy: 1) sposób powoływania sędziów w państwie członkowskim zapewnia ich niezawisłość i niezależność oraz bezstronność sądów, 2) wyprowadzone przez państwo członkowskie zmiany legislacyjne pogarszają ustawowe gwarancje niezawisłości, 3) istnieje kumulacja przesłanek wpływających na pogorszenie się gwarancji niezawisłości sędziów, a jeśli tak, jaki jest efekt takiej kumulacji. A „tak rozumiane kompetencje stawiają TSUE w roli negatywnego legislatora, co najmniej w obszarze inwestytury sędziów, bowiem przyznanie sobie prawa do ocen ze swojej istoty uznaniowych pozwala na w zasadzie nieograniczoną dowolność negowania zmian krajowych legislacji w tej dziedzinie” [str.82].

Cenne jest przypomnienie przez TK, że organizacja władzy sądowniczej, w tym ustanowienie odpowiednich gwarancji niezawisłości sędziów i bezstronności sądów należy wyłącznie do państwa członkowskiego. A przy tym, co szczególnie doniosłe: „niezawisłość i bezstronność sędziów nie jest dana raz na zawsze i nie jest związana w stopniu decydującym ze sposobem powoływania sędziów ani nawet z całym zestawem gwarancji ustrojowych, a przede wszystkim wynika z wewnętrznej uczciwości sędziego. Przywileje sędziowskie w państwach członkowskich są nierozłącznie związane z wyjątkową odpowiedzialnością sędziego wobec swojego państwa i społeczeństwa. Dopiero w dalszej kolejności sędziowie krajowi mogą czuć się związani ideą europejskiej unii prawa (unii sądowniczej) i tylko w takim stopniu, w jakim nie skutkuje to kolizją z Konstytucją własnego państwa. Wprawdzie sędziowie polscy w postępowaniach przed polskimi sądami stosują także prawo UE, ale na podstawie polskiej Konstytucji, a nie na podstawie reguł tworzonych wbrew Konstytucji” [str. 83-84]. W tym kontekście TK jednoznacznie zdezawuował „pomijanie” przez sądy przepisów Konstytucji w procesie orzekania [s.84 i nast.] oraz orzekanie na podstawie przepisów nieobowiązujących [s.87 i nast.], a także dokonywanie przez sądy kontroli legalności procedury powoływania sędziego przez Prezydenta [s.87 i nast.], który „w imieniu suwerena, jako najwyższy przedstawiciel państwa, uosabia majestat Rzeczypospolitej Polskiej, dzieli się władzą z sędzią, który zostaje mianowany i otrzymuje prawo jurysdykcji” [str.88].

Jedna z istotnych konkluzji TK trafnie podnosi, że „rozumowanie, według którego polski sędzia, pomijając stosowanie Konstytucji i ustaw, przyznając sam sobie kompetencje nieznane ustawodawstwu, miałby w ten sposób zapewniać komukolwiek skuteczną ochronę prawną, jest niezrozumiałe i arbitralne (…). Wobec jasnych zasad polskiej Konstytucji, stosowanie norm wynikających z wykładni traktatów europejskich, w celu zapewnienia w Rzeczypospolitej Polskiej prawa do sądu, czy też dla zapewnienia niezawisłości sędziowskiej, jest zbędne. Konstytucja ustanawia w tym przedmiocie klarowne i akceptowane od lat zasady, stanowiące część polskiej tożsamości konstytucyjnej. Jeżeli w ocenie niektórych sędziów zasady te są naruszane przez krajowe ustawodawstwo, to jedynym organem władnym do stwierdzenia i wyeliminowania powstałej niezgodności jest Trybunał Konstytucyjny” [str.91].

Opisując skutki swego wyroku TK podkreślił, że zrekonstruowane w orzecznictwie TSUE normy „nie wywołują ex tunc skutków prawnych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym z chwilą opublikowania wyroku w Dzienniku Ustaw normy te przestają wiązać polskie organy władzy państwowej, zwłaszcza polskie sądy” [str.91-92]. Zaś w uwagach końcowych Trybunał Konstytucyjny podkreślił m.in., że „w pełni docenia miejsce i rolę TSUE jako instytucji wyłącznie uprawnionej do orzekania w dziedzinach powierzonych traktatowo, jednak wyłącznie w ramach kompetencji przekazanych na rzecz UE, przy poszanowaniu tożsamości konstytucyjnej i podstawowych funkcji państw członkowskich oraz zasad subsydiarności i proporcjonalności, a także pod warunkiem przeprowadzenia takiej wykładni prawa UE, która nie jest oczywiście arbitralna. Są to nieprzekraczalne granice przyjaznej dla prawa europejskiego wykładni Konstytucji. Pozostawienie poza kontrolą TK konstytucyjności jakichkolwiek norm prawa mających na jakiejkolwiek podstawie obowiązywać w Rzeczypospolitej Polskiej oznaczałoby przyzwolenie na rezygnację z suwerenności” [str.92].

Trybunał zaznaczył, że postępując w duchu zasad lojalnej współpracy, dialogu, wzajemnego szacunku oraz wzajemnej, zgodnej wykładni, powstrzymał się od wykonywania konstytucyjnego zadania i kompetencji do bezpośredniej kontroli zgodności z Konstytucją orzecznictwa TS UE „niemniej, jeżeli praktyka progresywnego aktywizmu TSUE, polegająca w szczególności na wkraczaniu w wyłączne kompetencje organów państwa polskiego, na podważaniu pozycji Konstytucji jako najwyższego rangą aktu prawnego w polskim systemie prawnym, na kwestionowaniu powszechnej mocy obowiązywania i ostateczności wyroków Trybunału, wreszcie na poddawaniu w wątpliwość statusu sędziów TK, Trybunał nie wyklucza, że skorzysta z powyższej kompetencji (w ramach wypełniania swoich kontytucyjnych zadań) i podda ocenie wprost zgodność z Konstytucją orzeczeń TSUE, włącznie z ewentualnym usunięciem ich z polskiego porządku prawnego ze skutkiem prawnym ex tunc, jako orzeczeń nieistniejących” [str.93]. Finalnie zastrzegł, że jego wyrok „odnosi się nie tyle do kolizji poszczególnych przepisów prawa UE z Konstytucją, ile do zgodności z Konstytucją norm tworzonych przez instytucje UE, w drodze wykładni prawa traktatowego, stopniowo zacieśniającej integrację przewidzianą w art. 1 TUE. Wynikającą z polskiej Konstytucji, nieprzekraczalną granicą ustępstw w takim wzajemnie szczerym i przyjaznym dialogu jest pozostawanie przez UE związkiem suwerennych państw, a przez Rzeczpospolitą Polską – państwem suwerennym” [ibidem].

Podsumowując: w analizowanym judykacie Trybunał Konstytucyjny w sporze o polską władzę sądowniczą jednoznacznie uznając prymat Konstytucji będącej wyrazem woli Narodu wobec prawa i progresywnego orzecznictwa europejskiego, opowiedział się zdecydowanie po stronie wartości suwerenności państwa, nie zaś dominacji „sędziokracji”.

5. Ustrój władzy sądowniczej – jeszcze kompetencja własna państw UE czy już przejęta przez Unię?

5.1. Granice kompetencji Unii

Nie ulega wątpliwości, że przedstawiona powyżej problematyka dotyczy zasadniczej kwestii, czyli granic kompetencji Unii Europejskiej. Ujęte w Traktacie o Funkcjonowaniu UE katalogi wyłącznych kompetencji Unii (art. 3 TFUE) i kompetencji dzielonych między UE a państwami członkowskimi (art. 4 TFUE), jak również kompetencji Unii do prowadzenia działań w celu wspierania, koordynowania lub uzupełniania określonych traktatowo działań państw członkowskich (art. 6 TFUE) – bezspornie nie obejmują ustroju organów władzy sądowniczej państw członkowskich Unii. Podobnie oczywista jest teza, że organy Unii nie mogą działać ultra vires i przyznawać sobie jakichkolwiek kompetencji, czy mówiąc inaczej: zawłaszczać kompetencji, należących na zasadzie wyłączności do państw członkowskich.

Również sam TS UE „nominalnie” przyznaje (m.in. w ww. wyrokach), że problematyka ustroju organów władzy sądowniczej państw członkowskich UE – a to właśnie jest przedmiotem ukazanego sporu polsko-unijnego – nie jest kompetencją przyznaną Unii, ani nawet kompetencją „dzieloną” pomiędzy państwa członkowie i Unię, zaś jego określanie, czyli prawna regulacja – w tym i jej modyfikowanie – pozostaje kompetencją wyłączną państw członkowskich Unii. Rodzi to zatem pytanie, na jakich podstawach prawnych TSUE dokonywał (przytoczonych wyżej) rozstrzygnięć orzeczniczych, dokonując ocen dyskwalifikujących polskie regulacje ustawowe, dotyczące ustroju naszej władzy sądowniczej, w tym jej struktury, organizacji, obsady personalnej i reguł funkcjonowania ?

Przeprowadzoną niedawno w naszej nauce prawa gruntowną, merytoryczną i bezstronną analizę podstaw prawnych, wskazywanych przez sam TS UE, m.in. art. 2 TUE[64], art. 19 ust. 1 TUE[65], art. 267 TFUE[66] oraz art. 47 Karty Praw Podstawowych UE[67] – zamyka konkluzja, iż przepisy te bynajmniej „nie dostarczają kompetencji do podjęcia merytorycznego orzeczenia w zawisłej przed TSUE sprawie”[68]. Powołani autorzy z widoczną dezaprobatą do ingerowania przez TSUE w wewnętrzne sprawy państw członkowskich UE i do jego nadmiernego aktywizmu jako „podmiotu uzurpującego sobie kompetencje”. W kwestii charakteru (czy raczej waloru) wydanego przez TSUE rozstrzygnięcia poza posiadaną kompetencją, czyli bez właściwej podstawy prawnej, przychylają się do oceny sententia non existens (wyrok nieistniejący). Podkreślają przy tym, że „praworządność jest wartością powszechnie wiążącą wszystkich, od której nie może odbiegać także TSUE”; w przeciwnym razie, nieprzestrzeganie fundamentalnych zasad prawa unijnego i praw człowieka może być odbierane jako przejaw naruszenia wiążącej ten organ zasady lojalnej współpracy (solidarności)[69]. Naruszenie wynikającego z art. 4 ust. 3 TUE zobowiązania Unii, by szanować państwa członkowskie, stanowi „uzurpowanie sobie przez jej organy kompetencji niepowierzonych UE”. Natomiast „działanie TSUE bez należytej podstawy prawnej powinno skłaniać do refleksji na temat wzmocnienia w UE mechanizmów praworządnościowych, w tym rozliczalności jej funkcjonariuszy za naruszanie przepisów prawa UE lub prawa państw członkowskich UE”[70].

W tym kontekście szczególnej wymowy nabiera generalne podejście TS UE do całości systemu prawnego państwa członkowskiego UE, w tym do waloru prawnego jego konstytucji. Stanowisko to, dobitnie wyrażone m.in. w wyroku TS UE z dnia 2 marca 2021 r. w sprawie C‑824/18, sprowadza się do poglądu o bezwzględnym prymacie prawa europejskiego: „skutki powiązane z zasadą pierwszeństwa prawa Unii wiążą wszystkie organy państwa członkowskiego, czemu w szczególności nie mogą stanąć na przeszkodzie przepisy wewnętrzne dotyczące określenia właściwości sądów, w tym również przepisy rangi konstytucyjnej. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem jest niedopuszczalne, by przepisy prawa krajowego, nawet rangi konstytucyjnej, naruszały jedność i skuteczność prawa Unii”. Oznacza to zatem kolejny już sprawdzian znaczenia zasady suwerenności naszego państwa i rangi jego konstytucji, czyli ustawy zasadniczej i najwyższego prawa, w warunkach integracji europejskiej, podlegających daleko idącej redefinicji i modyfikacji.

W świetle wymienionego wyroku TS UE zdecydowanie została też określona jego relacja do polskiego Trybunału Konstytucyjnego, czy szerzej: model „dialogu” orzeczniczego Trybunału luksemburskiego z sądami krajowymi państwa członkowskiego, który wszak stanowić ma jedną z wartości i płaszczyzn kooperacji w ramach Unii. W szczególności, wadliwe przepisy prawa krajowego[71] należy według TS UE „pominąć”, co jest zalecone bez potrzeby uprzedniego działania sądu krajowego w kierunku usunięcia wadliwych przepisów w drodze ustawodawczej lub „w jakimkolwiek innym trybie konstytucyjnym”, w domyśle: na przykład po uprzednim zainicjowaniu przed krajowym Trybunałem Konstytucyjnym postępowania w przedmiocie kontroli hierarchicznej zgodności norm prawnych. TS UE zazwyczaj nie ma w ogóle w polu swoich rozważań rozstrzygnięć polskiego TK dotyczących problemów ustrojowych władzy sądowniczej[72], zwłaszcza tych, które są ewidentnie „opozycyjne” wobec przyjmowanej przez polski SN bądź NSA preponderacji prawa i orzecznictwa europejskiego, ponadto w ogóle nie zajmuje się kwestią, czy polskie unormowanie konstytucyjne odpowiada standardowi „prawa do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu”. Tymczasem gloryfikowane i absolutyzowane przez Trybunał luksemburski europejskie unormowanie prawa do sądu, zawarte w art. 47 KPP UE, bynajmniej nie posiada bardziej doniosłej czy pojemnej treści, niż art. 45 ust. 1 w zw.z art. 77 ust.2 Konstytucji RP. W tych warunkach nawet specjalnie nie dziwi, że Trybunał ten przechodzi do porządku na przykład nad tym, czy w ogóle dopuszczalne prawnie jest restytuowanie mocy obowiązującej przepisów krajowych, uchylonych (zmienionych) w następstwie wyroku naszego TK[73] oraz wskazuje polskim „sądom odsyłającym” rozwiązania jedynie doraźne, możliwe do zastosowania ad casum, nie zaś systemowe – co skądinąd tym bardziej nie należałoby do kompetencji TS UE.

Jeśli przyjąć, iż TS UE działa w opisanym obszarze ultra vires, i w kontekście stricte politycznym, okoliczność ta stanowi dodatkowe uzasadnienie również dla dezaprobaty jego praktyki, czy raczej właśnie „polityki” stosowania tzw. środków tymczasowych. Warto przypomnieć, że na dzień przed zapadnięciem wyroku TS UE przeciwko Polsce z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. C 791/19, dotyczącego dyskwalifikacji Izby Dyscyplinarnej SN, postanowieniem Wiceprezes TS UE z dnia 14 lipca 2021 r. w sprawie C-204/21, Komisja Europejska przeciwko Polsce (ECLI:EU:C:2021:593), na podstawie art. 279 TFUE nakazała „zawieszenie” przepisów ustawowych normujących ustrój polskiego sądownictwa, w tym zwłaszcza Izby Dyscyplinarnej SN.

Następnie, postanowieniem Wiceprezes TS UE z dnia 6 października 2021 r. został oddalony wniosek polskiego Rządu o uchylenie ww. postanowienia z dnia 14 lipca 2021 r. o zastosowaniu środków tymczasowych, z uwagi na nową okoliczność, jaką stanowił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2021 r. w sprawie sygn. P 7/20. Orzeczenie TK stwierdzało niezgodność z polską Konstytucją art. 4 ust. 3 zd.2 TUE w zw. z art. 279 TFUE w zakresie, w jakim TSUE nakłada ultra vires zobowiązania na Rzeczpospolitą Polską jako państwo członkowskie Unii Europejskiej, wydając środki tymczasowe odnoszące się do ustroju i właściwości polskich sądów oraz trybu postępowania przed polskimi, co nie jest objęte zasadami pierwszeństwa oraz bezpośredniego stosowania określonymi w art. 91 ust. 1-3 Konstytucji. Oddalając wniosek, Wiceprezes TSUE uznała za „wystarczające przypomnieć, iż zgodnie z zasadą pierwszeństwa prawa Unii okoliczność, że państwo członkowskie powołuje się na przepisy prawa krajowego, nawet jeśli są one rangi konstytucyjnej, nie może naruszać jedności i skuteczności prawa Unii”, a zatem przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi „zmiany okoliczności”, czyli nie ma żadnego znaczenia prawnego dla TSUE. Natomiast kolejnym postanowieniem w tej sprawie, z dnia 27 października 2021 r., Wiceprezes TS UE zobowiązał Polskę do zapłaty na rzecz Komisji Europejskiej okresowej kary pieniężnej w wysokości 1 mln. EUR dziennie, licząc od dnia doręczenia Rzeczpospolitej Polskiej tego postanowienia do dnia, w którym państwo członkowskie wypełni zobowiązania wynikające z postanowienia wiceprezesa Trybunału z dnia 14 lipca 2021 r. (ECLI:EU:C:2021:878).

Podsumowując kwestię kompetencji TS UE należy generalnie stwierdzić, że respektując klasyczną regułę europejskiej kultury prawnej nemo plus iuris transfere potest quam ipse habet i zasadę subsydiarności przekazywania kompetencji organów państw członkowskich na rzecz UE oraz ich wykonywania przez organy UE, a także brak bezpośredniej regulacji w prawie europejskim ustroju władzy sądowniczej państw członkowskich – działania Trybunału luksemburskiego, przyjmujące postać wyroków, bądź postanowień jego Prezesa, a dotyczące ustroju polskiej władzy sądowniczej, nie miały podstaw prawnych, stanowiły działania ultra vires i jako takie nie były one bezwzględnie wiążące dla Polski i jej organów[74].

Ta ocena prawna nie oznacza jednak, iż możliwe jest jej łatwe wdrożenie, czy wyegzekwowanie w relacjach polsko-unijnych. Być może jednak istnieje przestrzeń do dialogu nie tylko jurydycznego, ale i politycznego w tych relacjach.

5.2. Uwarunkowania polityczne

Uwarunkowania polityczne dotyczyły i nadal dotyczą w rzeczywistości wszystkich uczestników przedstawionego sporu o polską władzę sądowniczą, tak krajowych, jak i europejskich. Tkwi w tym zasadniczy paradoks: wszak w sporze chodzi o „trzecią władzę”, ex definitione apolityczną i niezależną od innych władz. Ten deklarowany już w Konstytucji (art. 173, art. 178 ust. 3, art. 186 ust. 1, art. 195 ust. 3) charakter władzy sprawowanej przez sądy i trybunały uległ w ostatnich latach radykalnej metamorfozie; sądy i sędziowie w składach orzekających oraz w indywidualnych poczynaniach, ujawniły po wielokroć niedwuznaczne postawy polityczne. Wypowiadanie się wyłącznie w treści orzeczeń sądowych, ich sentencji a zwłaszcza uzasadnień, przestało być jedyną akceptowalną formą ekspresji przekonań i ocen, czy wprost działań o wymiarze politycznym. Aksjomat apolityczności sądów i sędziów stał się w praktyce ustrojowej fałszywym dogmatem.

Uwarunkowania polityczne stanowią natomiast dość oczywisty faktor procesu prawotwórczego. Parlament, poczynając od fazy elekcji jego składu personalnego, poprzez ukształtowanie struktury, aż po całą działalność, w tym zwłaszcza aktywność legislacyjną, jest zdeterminowany politycznie. Uwaga ta dotyczy także literalnie wszystkich przemian w unormowaniu polskiej władzy sądowniczej od 2015 r. Każda zmiana regulacji miała uwarunkowania i konotacje polityczne oraz przebiegała w atmosferze burzliwego sporu politycznego.

Czy w wyniku takich par excellence politycznych działań, obejmujących uzasadnienie potrzeby, kierunków i szczegółowych rozwiązań ustawowych oraz ocenę skutków ich regulacji, efekty tych poczynań, adresowane do władzy sędziowskiej, mogły być przyjmowane w sposób neutralny ? Przykładowo, czy pytania prejudycjalne SN i NSA kierowane do TS UE albo kontrowersyjne uchwały wykładnicze tych sądów nie były podyktowane zamiarem skutecznego przeciwstawienia się poczynaniom władzy politycznej, tj. większości parlamentarnej Sejmu i zależnego od niej rządu, a także decyzjom w sferze obsady personalnej sądów, podejmowanym przez Prezydenta na wniosek KRS z pominięciem starego establishmentu sędziowskiego ? To pytanie w oczywisty sposób retoryczne.

Z perspektywy dotychczasowych wydarzeń jest zastanawiające, w jaki sposób części środowiska polskiego sądownictwa, otwarcie kontestującej rządy „dobrej zmiany”, udało się skutecznie przenieść sprawy reform tego sektora władzy państwowej na forum europejskie, w tym na wokandy TS UE i ETPC. Jednak nie tylko pytania prejudycjalne naszych sądów do Trybunału luksemburskiego, czy skargi indywidualne polskich sędziów i stron postępowań sądowych do Trybunału strasburskiego inicjowały te postępowania. Ogromny udział we wszczynaniu postępowań przed TS UE miała Komisja Europejska, występująca przeciwko Polsce, a także indywidualne postanowienia Prezesa (Wiceprezes) TS UE, również te podejmowane ex officio, w przedmiocie tzw. środków tymczasowych i mających wymusić ich wyegzekwowanie od strony polskiej drakońskich kar pieniężnych.

„Odpowiedzi” naszego Trybunału Konstytucyjnego na rozstrzygnięcia TS UE też były motywowane politycznie, gdy zważyć choćby fakt, że inicjatorami tych postępowań byli również Prezes Rady Ministrów (K 3/21) i znacznie częściej Prokurator Generalny (K 7/21, K 8/21), czyli sprawujący tę ostatnią funkcję Minister Sprawiedliwości. Niezależnie od pierwszorzędnego wymiaru jurydycznego ich wniosków, kierowanych do TK, niewątpliwie były one pewnym elementem prowadzenia polityki zagranicznej naszego państwa, co jednakże należy do rządu (art. 146 ust. 1 Konstytucji), a nie zwierzchnika prokuratury. Z kolei wyroki i postanowienia naszego sądu konstytucyjnego w sposób ewidentny włączały się w te relacje z Unią Europejską, wywołując kolejne reakcje.

I jeszcze jedna uwaga natury politycznej, dotycząca aktualnych realiów polskich. Lider zwycięskiej koalicji w wyborach do parlamentu przeprowadzonych w Polsce w dniu 15 października 2023 r. i zarazem kandydat dotychczasowej opozycji na szefa nowego rządu, w toku kampanii wyborczej zapowiadał spowodowanie natychmiastowego odblokowania środków z KPO. Gdyby ten ambitny zamiar rzeczywiście powiódł się, przy zachowaniu status quo obecnych unormowań ustawowych ustroju naszego sądownictwa, czyli nawet bez wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej z dnia 13 stycznia 2023 r. – byłby to niewątpliwy „sukces” polityczny i gospodarczy. Ale równie niewątpliwy dowód prymatu polityki nad prawem, zarówno w wymiarze unijnym, jak i krajowym.

5.3. Trybunał Konstytucyjny – czy nadal sąd ostatniego słowa ?

W tym niezakończonym starciu racji prawnych i uwarunkowań politycznych dotyczących polskiego sądownictwa jest też zaangażowany Prezydent Rzeczypospolitej i to w kilku formach: jako inicjator niektórych rozwiązań ustawowych (2017, 2022) oraz jako konieczny uczestnik wszystkich postępowań legislacyjnych w ich końcowym stadium, ale też jako krytyczny recenzent poszczególnych regulacji z pozycji strażnika Konstytucji, inicjującego kontrolę prewencyjną bądź następczą ustaw, czy stosującego weto (art. 126 ust. 1 w zw. z art. 122 i art. 191 ust. 1 pkt 1 in princ.).

Najnowsze unormowanie dotyczące ustroju polskiego sądownictwa, zawarte w ustawie nowelizującej z dnia 13 stycznia 2023 r., podyktowane w sposób ewidentny celem politycznym i ekonomicznym, w postaci (rzekomego !) spełnienia wymogów „kamieni milowych” KPO i odblokowania ogromnych środków pieniężnych należnych Polsce – zostało w sposób pryncypialny zakwestionowane przez Prezydenta RP. Ustawa ta została niemal w całości zaskarżona do Trybunału Konstytucyjnego wnioskiem Prezydenta z dnia 21 lutego 2023 r. o prewencyjną kontrolę jej zgodności z Konstytucją (sygn. Kp 1/23). Zasadnicze wątpliwości Prezydenta natury konstytucyjnej, dotyczą m.in. wprowadzenia możliwości zainicjowania procedury tzw. testu niezawisłości i bezstronności sędziego oraz „ustanowienia na podstawie ustawy” nie tylko na wniosek strony lub uczestnika postępowania, jak to ma miejsce obecnie, ale także „z urzędu”, czyli na wniosek innych sędziów – w kontekście konstytucyjnych reguł powoływania sędziów przez Prezydenta (art. 179 w zw. z art. 144 ust. 3 pkt 17), statusu niezawisłości sędziego (art. 178 ust. 1) i tego gwarancji (art. 180) oraz prawa do sądu (art. 45). Zakwestionowano także ustanowienie nowej kognicji NSA w sprawach dyscyplinarnych i immunitetowych sędziów wszystkich innych sądów, niż administracyjne w kontekście konstytucyjnie unormowanych zadań sądów administracyjnych (art. 184 Konstytucji) oraz pozycji ustrojowej i zadań innych sądów, w tym zwłaszcza sądów powszechnych (art. 177) i Sądu Najwyższego (art. 183). Ponadto, ustawa nowelizacyjna nie spełnia konstytucyjnych wymogów postępowania legislacyjnego i standardów poprawności aktów normatywnych, wynikających z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji)[75].

W tej sytuacji, zawisłego postępowania przed TK, pojawiające się następnie w przestrzeni publicznej wypowiedzi niektórych polskich polityków (w tym członka Rady Ministrów czy polskiego komisarza w UE) sugerujące, iż zaskarżona nowelizacja, literalnie sprzeczna z treścią „kamieni milowych”, miała jednak zostać zaakceptowana przez stronę unijną (ustnie ?) i w przypadku jej wprowadzenia w życie pozwoliłaby na uruchomienie środków z KPO – stanowią pewną nową jakość. Mianowicie, prezentują w sposób niezawoalowany prymat polityki nad prawem, czyli nad polską Konstytucją. Pośrednie, ale wyraźne przyzwolenie na konsekwencje tej legislacji, w postaci destrukcji ładu konstytucyjnego, poprzez usankcjonowanie niewyobrażalnego wprost chaosu personalnego i orzeczniczego w polskim sądownictwie – to jednak specyficzna wizja „polityki”. Z pewnością rozumianej inaczej, niż rozumna troska o dobro wspólne.

Blisko roczny dystans pomiędzy zainicjowaniem postępowania kontrolnego w tej sprawie a skierowaniem jej do rozpoznania na rozprawie przez TK (wyznaczonej na dzień 11 grudnia 2023 r.) potwierdza istnienie kryzysu personalnego w gronie sędziowskim Trybunału. Natomiast merytoryczne rozstrzygnięcie TK – którego prognozowanie byłoby ze wszech miar niestosowne – co do zasady może być dwojakie. Albo potwierdzające wieloletni dorobek orzeczniczy TK dotyczący Konstytucji jako prawa najwyższego Rzeczypospolitej, także w stosunku do prawa Unii Europejskiej, albo wprost przeciwnie. Jednak ta druga opcja, tj. akceptacja przez Trybunał „kamieni milowych” i ich ustawowej transpozycji z dnia 13 stycznia 2023 r. oznaczałaby swoisty „kamień nagrobny” tej instytucji, a zarazem samej Konstytucji.

^[1] Dz. U. Nr 78 poz. 483 z późn. zm.

[2] Nie dotknęły one jedynie Trybunału Stanu, o ile nie liczyć ustawy z dnia 23 lipca 2021 r. o zmianie ustawy o Trybunale Stanu (Dz. U. 2021 r. poz. 560) na mocy której podmiotem uchwalającym Regulamin TS uczyniono sam Trybunał, w miejsce Sejmu (znowelizowany art. 27); realizację tej noweli stanowi uchwała TS z dnia 19 stycznia 2022 r. w sprawie regulaminu Trybunału Stanu (M.P. 2022 r. poz. 309)

[3] Konstytucja niekonsekwentnie zalicza oba Trybunały: Konstytucyjny i Stanu do władzy sądowniczej (art. 10 ust. 2), ale zarazem odmawia im funkcji organów wymiaru sprawiedliwości.

[4] Art. 45 ust. 1: Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Ust. 2: Wyłączenie jawności rozprawy może nastąpić ze względu na moralność, bezpieczeństwo państwa i porządek publiczny oraz ze względu na ochronę życia prywatnego stron lub inny ważny interes prywatny; wyrok ogłaszany jest publicznie; art. 77 ust. 2: Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw.

^[5]Dz.U. z 2018 r., poz. 3.

[6] Członkowie KRS do 2018 r. nigdy nie stanowili w rzeczywistości miarodajnej reprezentacji środowisk sędziowskich wszystkich rodzajów i szczebli sądownictwa, ale raczej grono funkcjonariuszy establishmentu trzeciej władzy (prezesi sądów, przewodniczący wydziałów, ciągła nadreprezentacja SN).

^[7]Zmiana ta oznaczała „preferencyjne” potraktowanie obsady stanowisk sędziowskich w Sądzie Najwyższym; tylko uchwały KRS w tych sprawach poddano kontroli sądowej, sprawowanej jednak przez NSA a nie przez sam SN (nemo iudex in causa sua).

^[8]Dz. U. z 2018 r. poz. 5 z późn. zm.

[9] Dz.U. z 2020 r. poz. 190.

^[10] Dz. U. poz. 1259.

[11] Vide: https://www.sejm.gov.pl/Sejm9.nsf/PrzebiegProc.xsp?id=888941E5C1899DA8C12587EB00460F22 oraz https://www.sejm.gov.pl/Sejm9.nsf/PrzebiegProc.xsp?id=6714092BAEEA69B6C12587EB00466954

[12] 9 czerwca 2022 – rozpatrywanie na forum Sejmu stanowiska Senatu, 10 czerwca 2022 ustawę przekazano Prezydentowi do podpisu, 13 czerwca 2022 Prezydent podpisał ustawę; uchwalono na pos. nr 56 dnia 09-06-2022 – Dz.U. poz. 1259.

[13] Tekst ustawy i przebieg procesu legislacyjnego na stronie: https://www.sejm.gov.pl/Sejm9.nsf/PrzebiegProc.xsp?nr=2870

[14] Druk nr 2870, ibidem.

[15] Str. 1 uzasadnienia projektu.

[16] Uzasadnienie nie sugeruje, by problemy interpretacyjne wystąpiły w orzecznictwie nowo powołanej IOZ SN.

[17] Np. uchwała 3 izb: IC, IK, IPUS SN z 23.01.2020 r. (sygn. BSA l-4110-1/20), albo wyrok IK SN z 26.07.2022 r. (sygn. III KK 404/21).

[18] Jak tego wymaga od uzasadnienia projektu ustawy Regulamin Sejmu RP.

[19] Dostępna m.in.: 9728/22 KAD/alb ECOFIN.1.A – Gov.pl oraz https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/ALL/?uri=COM:2022:268:FIN

[20] Vide: https://www.funduszeeuropejskie.gov.pl/strony/o-funduszach/fundusze-na-lata-2021-2027/krajowy-plan-odbudowy/o-kpo/).

[21] 2022/0181 (NLE); SWD(2022) 161 final – vide: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/HTML/?uri=CELEX:52022PC0268

[22] Vide: https://www.funduszeeuropejskie.gov.pl/strony/o-funduszach/fundusze-na-lata-2021-2027/krajowy-plan-odbudowy/o-kpo/

[23] Vide: 9728/22 KAD/alb ECOFIN.1.A – Gov.pl

[24] Zwraca uwagę fakt, że uwzględnione w 66 punktach „okoliczności” różnią się numeracją od preambuły, proponowanej we wniosku Komisji Europejskiej, są o jedną pozycję większe, niż 65 punktowa preambuła. Bliższa analiza obu dokumentów pozwala na miarodajne ustalenie, iż wynika to wyłącznie z faktu, że decyzja Rady wyodrębniła jako osobny punkt (38) ostatni passus z pkt 37 wniosku Komisji o treści: „Trwały wpływ KPO można również zwiększyć, wykorzystując synergię między KPO a innymi programami, w tym programami finansowanymi z funduszy polityki spójności, w szczególności poprzez skuteczne zajęcie się wyzwaniami terytorialnymi i promowanie zrównoważonego rozwoju”. W konsekwencji, kluczowe punkty odnoszące się do oczekiwanych reform polskiego sądownictwa, pierwotnie zawarte w pkt 44-49, w decyzji Rady uzyskały oznaczenia jako pkt 45-50.

[25] Dopuszczalne jest badanie spełnienia przez sędziego Sądu Najwyższego lub sędziego delegowanego do pełnienia czynności sędziowskich w Sądzie Najwyższym wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu, na wniosek uprawnionego, o którym mowa w § 7, jeżeli w okolicznościach danej sprawy może to doprowadzić do naruszenia standardu niezawisłości lub bezstronności, mającego wpływ na wynik sprawy z uwzględnieniem okoliczności dotyczących uprawnionego oraz charakteru sprawy.

^[26] OTK 2019-A poz.17.

^[27] OTK ZU nr 2007/7A, poz. 80.

^[28] OTK ZU nr 2017A, poz. 48.

^[29] Z powołaniem na Biuletyn Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego, Nr XXIV, Warszawa 1996, s. 20 i n.

^[30]Dz. U. z 2019 r. poz. 914.

[31] Lex nr 2542293.

[32] Postanowienia SN z 19 września 2018 r. sygn. akt III PO 8/18 i III PO 9/18, Lex nr 2549397 nr 2615150; wyrok TS UE zapadł w tych trzech połączonych sprawach oznacz. sygn. C 585/18, C 624/18, C 625/18; ECLI:EU:C:2019:982.

^[33]Por. pkt 132-170 i konkluzja w pkt 171 wyroku.

^[34]Por. oficjalny komunikat SN: http://www.sn.pl/aktualnosci/SitePages/Komunikaty_o_sprawach.aspx?ItemSID=331-b6b3e804-2752-4c7dbcb4- 7586782a1315&ListName=Komunikaty_o_sprawach

^[35]OSNKW nr 2/2020, poz. 7.

^[36] Pełna treść uchwały jest następująca: [1]. Nienależyta obsada sądu w rozumieniu art. 439 § 1 pkt 2 k.p.k. albo sprzeczność składu sądu z przepisami prawa w rozumieniu art. 379 pkt 4 k.p.c. zachodzi także wtedy, gdy w składzie sądu bierze udział osoba powołana na urząd sędziego Sądu Najwyższego na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 3). [2]. Nienależyta obsada sądu w rozumieniu art. 439 § 1 pkt 2 k.p.k. albo sprzeczność składu sądu z przepisami prawa w rozumieniu art. 379 pkt 4 k.p.c. zachodzi także wtedy, gdy w składzie sądu bierze udział osoba powołana na urząd sędziego w sądzie powszechnym albo wojskowym na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 3), jeżeli wadliwość procesu powoływania prowadzi, w konkretnych okolicznościach, do naruszenia standardu niezawisłości i bezstronności w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. [3]. Wykładnia art. 439 § 1 pkt 2 k.p.k. oraz art. 379 pkt 4 k.p.c. przyjęta w punktach 1 i 2 niniejszej uchwały nie ma zastosowania do orzeczeń wydanych przez sądy przed dniem jej podjęcia oraz do orzeczeń, które zostaną wydane w toczących się w tym dniu postępowaniach na podstawie Kodeksu postępowania karnego przed danym składem sądu. [4]. Punkt 1 niniejszej uchwały ma zastosowanie do orzeczeń wydanych z udziałem sędziów Izby Dyscyplinarnej utworzonej w Sądzie Najwyższym na podstawie ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (Dz.U. z 2018 r., poz. 5 ze zm.) bez względu na datę wydania tych orzeczeń.

[37] Pkt 60, str.70-71 uzasadnienia.

[38] Złożonego w dniu 24 lutego 2020 r.

[39] Vide: http://trybunal.gov.pl/sprawy-w-trybunale/art/spor-kompetencyjny-miedzy-sejmem-rp-a-sadem-najwyzszym-oraz-miedzy-prezydentem-rp-a-sadem-najwyzszym

[40] Ściśle ujmując, ten wniosek Marszałek Sejmu został złożony już po inicjatywie I Prezesa SN w sprawie uchwały wykładniczej przez SN, ale na dzień przed jej podjęciem

[41] OTK ZU 2020 poz.60 A

[42] Także ze względu na fakt, iż autor miał zaszczyt pełnić w tamtym procesie rolę pełnomocnika Prezydenta RP, jako uczestnika postępowania.

^[43]Sentencja postanowienia została ogłoszona 23.04.2020 r. w M. P. poz. 379, natomiast jego uzasadnienie opublikowano w na stronie internetowej w OTK ZU dopiero 2.12.2020 r.

^[44]M.in. wyroki TK z 8.05.2012 r., sygn. K 7/10 (OTK ZU 2012/5A/48), 5.06.2012 r., sygn. K 18/09 (OTK ZU 2012/6A/63) oraz z 11.09.2017 r., sygn. K 10/17 (OTK ZU 2017A/64).

[45] Z powołaniem na uchwałę SN z 28.09.2000 r., sygn. akt III ZP 21/00; Lex nr 42995.

[46] Por. m.in. postanowienia NSA z 21.11.2018 r., sygn. II GOK 2/18 i z 26.6.2019 r., sygn. II GOK 2/18.

[47] Pełna treść dostępna na stronie: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=0CA70EE7E95A0442BAC99FD8825815F4?text=&docid=238382&pageIndex=0&doclang=pl&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2840462

[48] Vide: Komunikat prasowy TS UE nr 31/21 dostępny na stronie: https://curia.europa.eu/jcms/jcms/Jo2_7052/pl/?annee=2021 – dostęp: 22.03.2021

[49] Przedmiotem jego postępowania były bowiem odwołania do NSA od uchwał KRS z dnia 24 i 28 sierpnia 2018 r., w których Rada postanowiła o nieprzedstawieniu Prezydentowi RP wniosku o powołanie 5 osób do pełnienia urzędu sędziego Sądu Najwyższego – 2 w Izbie Karnej oraz 3 w Izbie Cywilnej.

[50] Tzn. kwestionowanie, czyli zaskarżanie do SN oraz uchylanie przez ten sąd wszelkich uchwał KRS, dotyczących kandydatów do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego (w domyśle: każdego rodzaju i szczebla), z uwagi na status ustrojowy KRS, powołanej w konkretny sposób i istniejącej w obecnym składzie, por. uchwała składu 7 sędziów IKNiSP Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I NOZP 3/19: http://www.sn.pl/sprawy/SitePages/zagadnienia_prawne.aspx?ItemSID=1318-301f4741-66aa-4980-b9fa-873e90506a11&ListName=Zagadnienia_prawne

[51] Por. m.in. wyroki IKNiSP SN: z 20.05.2020 r., sygn. akt I NO 109/19 (http://www.sn.pl/sites/orzecznictwo/OrzeczeniaHTML/i%20no%20109-19.docx.html), z 3.06.2020 r., sygn. akt I NO 170/19 (http://www.sn.pl/sites/orzecznictwo/OrzeczeniaHTML/i%20no%20170-19.docx.html) i z 17.06.2020 r., sygn. akt I NO 155/19 (http://www.sn.pl/sites/orzecznictwo/OrzeczeniaHTML/i%20no%20155-19.docx.html)

[52] Por. wyroki NSA z 6.5.2021 r., sygn. II GOK 2/18, II GOK 3/18, II GOK 5/18, II GOK 6/18 i II GOK 7/18 oraz wyrok NSA z 13.5.2021 r., sygn. II GOK 4/18.

[53] Por. omówienie w Moninorze Prawniczym nr 12/2021, https://czasopisma.beck.pl/monitor-prawniczy/aktualnosc/nsa-uchylil-uchwaly-krs/

[54] Por. ustalenia w pkt 5.1 niniejszego Raportu.

[55] Obwieszczenie z 24.5.2018 r. o wolnych stanowiskach sędziego w Sądzie Najwyższym (M.P. z 2018 r. poz. 633).

[56] Por. wyrok NSA z 21.09.2021 r., sygn. II GOK 14/18.

[57] Por. wyrok NSA z 4.11.2021 r. sygn. III FSK 3626/21 i III FSK 4104/21.

[58] Tj. art. 2, art. 19 ust. 1 i art. 6 ust. 1–3 Traktatu o Unii Europejskiej w związku z art. 47 Karty Praw Podstawowych oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

[59] Por. krytykę P. Kardasa, M. Gutowskiego, nieprzekonanych, by wadliwy proces nominacyjny sędziów „mógł być sanowany czarodziejską różdżką dokonującego nominacji prezydenta RP”; Czarodziejska różdżka prezydenta w wyroku NSA, Rzeczpospolita z 16.11.2021 r., https://www.rp.pl/opinie-prawne/art19105921-kardas-gutowski-czarodziejska-rozdzka-prezydenta-w-wyroku-nsa . Chociaż nie podzielam tej krytyki, godna uwagi jest konkluzja powołanych autorów, iż problem trzeba rozwiązać systemowo i zgodnie z regułami państwa prawa, dla wykluczenia „wewnętrznej destrukcji i pogłębiającej się zewnętrznej izolacji”; ibidem.

[60] Dostępny na stronie: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?uri=CELEX:62019CJ0791

[61] Sentencja opublikowana w Dz.U. z 2021 r. poz. 1309, całość wyroku: OTK ZU 2021/49A, https://ipo.trybunal.gov.pl/ipo/view/sprawa.xhtml?&pokaz=dokumenty&sygnatura=P%207/20

[62] Opublikowane ze znacznym, ponad rocznym opóźnieniem, bo dopiero 16.11.2022 r., OTK ZU 2022A/65.

[63] W sprawie tej Trybunał Konstytucyjny „nie dostrzegł podstaw do skierowania pytania prejudycjalnego do TSUE, w trybie art. 267 TFUE” – str. 32.

[64] Unia opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. Wartości te są wspólne państwom członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn.

[65] Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej obejmuje Trybunał Sprawiedliwości, Sąd i sądy wyspecjalizowane. Zapewnia on poszanowanie prawa w wykładni i stosowaniu traktatów. Państwa członkowskie ustanawiają środki niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii.

[66] Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym: a) o wykładni traktatów; b) o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii. W przypadku gdy pytanie z tym związane jest podniesione przed sądem jednego z państw członkowskich, sąd ten może, jeśli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku, zwrócić się do Trybunału z wnioskiem o rozpatrzenie tego pytania. W przypadku gdy takie pytanie jest podniesione w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, sąd ten jest zobowiązany wnieść sprawę do Trybunału.

[67] Każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule. Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy.

[68] A. Olechno, B. Przywora, J. Zaleśny, Spór o granice kompetencji Unii Europejskiej – uwagi na tle orzecznictwa TSUE, Studia Politologiczne 2023 vol. 69, s. 105-110.

[69] Op. cit., s. 111.

[70] Ibidem.

[71] In casu: uniemożliwiające uruchomienie procedury z art. 267 TFUE, czyli składanie wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.

[72] Np. zawartych w wyroku z 20 kwietnia 2020 r. w sprawie oznacz. sygn. akt U 2/20 (zakres kognicji SN) oraz w postanowieniu z 21 kwietnia 2020 r. w sprawie oznacz. sygn. akt Kpt 1/20 (spór kompetencyjny).

[73] In casu chodziło o brak kognicji NSA do rozpoznawania odwołań od negatywnych uchwał KRS.

[74] Bliższą analizę istotnego aspektu problemu zawiera mój artykuł Zawieszenie stosowania ustawy polskiej przez Trybunał Sprawiedliwości UE , w: A. Gajda i in. (red.), Konstytucjonalizm polski. Refleksje z okazji Jubileuszu 70-lecia Urodzin i 45-lecia pracy naukowej Profesora Andrzeja Szmyta, Gdańsk 2020, s.502-529.

[75] Bliższe dane, w tym treść wniosku oraz stanowisk uczestników postępowania dostępne na stronie: https://ipo.trybunal.gov.pl/ipo/Sprawa?&pokaz=dokumenty&sygnatura=Kp%201/23