Jakakolwiek ocena kompleksowości, sensowności i możliwości wprowadzenia zmian w wyborach do PE musi być umocowana w określonej wizji europejskiej demokracji. W przeciwnym wypadku nie sposób odpowiedzieć na pytanie czemu służyć mają zmiany i na jakiej podstawie można domagać się podjęcia przez państwo a członkowskie – władców traktatów – wysiłku ich zmiany, a te wydają się niezbędne, aby mówić o reformie nie-kosmetycznej, tj. odpowiadającej na kluczowe problemy. A tych jest wiele: efektywnie nierówna reprezentacja wyborcza (ilość obywateli przypadających na jeden mandat na Malcie w stosunku do Niemiec to 1 do 10,5), brak widoczności programów i „partii” na poziomie europejskim, wreszcie niewielki wpływ zmian w kompozycji PE na agendę polityczną w ramach UE. Oczywiście uprawniony jest także pogląd, głoszony na przykład przez zwolenników tradycyjnie pojmowanej suwerenności, że nikt nie powinien krępować państw członkowskich jako władców traktatów i naczynia dla suwerenności w kształtowaniu agendy politycznej agendy politycznej i dokonywaniu wyborów strategicznych. W tym kontekście konsensualny, nie-konfrontacyjny sposób działania PE może być zaletą. Tak też może być traktowany brak przełożenia wyników wyborów do PE na rozwój Unii. Na potrzeby opracowania przejęto założenie, że jest sens dyskutować o demokratyczności wielopoziomowego systemu politycznego na każdym jego poziomie a istnienie struktur ponadnarodowych nie niszczy samo z siebie demokracji – jak twierdzą suwereniści – lecz wymaga aktywnego poszukiwania mechanizmów partycypacji, legitymizacji i reguł deliberacji, dopasowanych do kształtującej się wspólnoty politycznej (polity). Tym samym autor stawia się po stronie tych, którzy wierzą w taką możliwość, choć nie jest to w żadnym razie jednokierunkowy ani przesądzony proces. Transnarodowe społeczeństwo obywatelskie – jak każde społeczeństwo obywatelskie – pozostaje nieustannie in statu nascendi i ewoluuje biorąc pod uwagę zmiany społeczne i nowe możliwości komunikacyjne. Jest zatem sens rozważać, jak proponowane zmiany w wyborach do PE wpłyną na wspomniany wyżej proces, zwłaszcza że mamy do czynienia ze współzależnością – istnienie transnarodowego społeczeństwa obywatelskiego i europejskiej sfery publicznej to niezbędne elementy demokratyzacji kształtującego się wielopoziomowego systemu politycznego.
Rozważając wybory do PE kluczowe wydaje się napięcie między deklarowaną europejskością wyłanianego zgromadzenia a zasadniczo narodową (państwo-członkowską) formuła nie tylko samego przeprowadzenia wyborów, ale także wyłaniania kandydatów i identyfikacji partyjnej. Jak przedstawia to raport Fundacji F. Eberta z jedne strony „wybory mają wpływać na partyjny skład PE, nie na relatywną wagę każdego z państw członkowskich, zatem demokracja parlamentarna na poziomie europejskim potrzebuje formowania opinii odzwierciedlających transnarodowe podziały społeczne i ideologiczne, a nie interesy narodowe” Niestety tak nie jest, co oznacza, że ideologiczny frakcyjny podział w PE jest sztuczny a nie wynika z procesu identyfikacji i świadomego wyboru reprezentantów. I tak „wybór kandydatów … poziom europejski” W tym świetle brak przełożenia wyników wyborów parlamentarnych na dokonywane w UE wybory polityczne jest problemem wtórnym. Jeśli wybory do PE mają być ważne i znaczące, przestać być tymi drugiej kategorii, ich wyniki musza mieć przełożenie na politykę. Jak stwierdza jednoznacznie wspomniany wcześniej raport, tak się nie dzieje. Doprowadziło to do dość szczególnej sytuacji – ponieważ większość ma „permanentna wielka koalicja” utrudnione jest formowanie opozycji. A charakterystyczna dla demokracji alternacja większości nie jest możliwa. Zatem, jak stwierdza Andeweg „brak lojalnej opozycji w systemie skutkuje postaniem opozycji przeciwko systemowi jako takiemu” Widać to wyraźnie, gdy analizowane są wyniki wyborów do Parlamentu Europejskiego z 2014 i 2019 r. Rosnąca pozycja partii eurosceptycznych to przejaw tworzenia się wspomnianej opozycji antysystemowej, która z jednej strony, a problem z odnalezieniem się wykonywaniem wpływu w ramach dominującego konsensusalizmu, z drugiej – jako nielojalni niszczyciele dążący do zniszczenia UE – spychani na margines. Co więcej, pozostają najbardziej widoczną w skali europejskiej siłą „europejską”, gdyż na tym poziomie wyrażają swój sprzeciw.
Widać wyraźnie, że reforma wyborcza do PE nie ma sensu bez przemyślenia roli partii politycznych na poziomie unijnym. Mamy bowiem do czynienia z dziwną sytuacją – deputowani wybierani są do zasiadania we frakcjach, które formalnie są emanacją partii, które naprawdę nie istnieją, a kandydaci zgłaszani są przez partie krajowe i z nimi identyfikowani. Innymi słowy istnieje zwieńczenie, brak natomiast bazy do urealniania wyborów politycznych. To napięcie wzmacniane było wraz z rosnącymi kompetencjami Parlamentu Europejskiego. W efekcie powstała całkowicie niezbalansowana struktura. Gdy dołożymy wymiar europejskiej sceny publicznej ukaże się jeszcze większa luka.
Na „górze” będziemy mieli kształtującą się sferę komunikacji, która jest istotnie zaawansowana, pokonuje bariery językowa za pomocą współczesnej wersji lingua franca, czyli języka angielskiego, opiera się na bliskości kulturowej i tworzy krwioobieg transnarodowej wspólnoty (w rozumieniu Karla Deutscha), w której brakuje instytucjonalnych reguł polityczne reprezentacji. Kontynuując przestrzenną metaforę, niżej mamy zgromadzenie posiadające istotne kompetencje legislacyjne i budżetowe, które od dekad każe grupować się deputowanym w ramach framckji politycznych, tworząc ułudę – uświęconą tradycją, trwałą i sformalizowaną, ale jednak ułudę reprezentacji poszczególnych sektorów „europejskiej” opinii publicznej, czy też poglądów tworzących ideologiczne spektrum sfery publicznej. Jeszcze o wiele niżej znajdują się krajowe reguły wyłaniania kandydatów na deputowanych, krajowe kampanie wyborcze i motywacje polityczne głosujących, zwykle także wywodzące się się z sympatii, antypatii i problemów polityki krajowej. Wprowadzenie w życie Traktatu lizbońskiego oraz rozwój komunikacji cyfrowej wyostrzyły to napięcie – najwyższy poziom „ucieka”, doszły, w ciągłym procesie, zapoczątkowanym jeszcze w JAE, kompetencje, a wypełnienie ramy przez europeizację wyborów i dyskursów wciąż nie jest w stanie wznieść się z poziomu narodowego.
W tym kontekście polityka małych kroków i zmian za pomocą sugestii, zaleceń i praktyki, okazała się nieskuteczna. Jeśli myślimy o wypełnieniu zarysowanej ramy, której wyrazem jest przede wszystkim narracja o europejskich ugrupowaniach politycznych (frakcjach) i dogonieniu przez reguły reprezentacji innych wspomnianych aspektów, to jedyną sensowną droga wydaje się przyjęcie strategii „lokomotywy”, czyli wprowadzania istotnych zmian – w systemie wyborczym i nie tylko – jako narzędzia budowy faktycznie europejskich partii politycznych. Tym samym należy przejść z warstwy udoskonalania reprezentacji do postrzegania tworzenia zrębów demokracji parlamentarnej na poziomie unijnym jako narzędzia transformacji.
Tym samym potwierdza się hipoteza jednego z najbardziej znanych badaczy demokracji, Roberta Dahla. Prawie 30lat temu dostrzegł on, że process integracji europejskiej tworzy coś, co określił jako „fundamentalny dylemat demokratyczny”. Z jednej strony współprac na poziomie ponadnarodowym zwiększa możliwości efektywnego radzenia sobie z wyzwaniami, z drugiej – zdolność obywateli i wybrani przez nich przedstawicieli do wpływania na rząd zmniejsza się. Obserwowany przez niego system podwójnej legitymizacji i nieco kulejącej podwójnej – narodowej i ponadnarodowej – reprezentacji nadal trwa i osiąga granice swoich możliwości.
Tworzy to problem, którego rozwiązanie wykracza poza proste manipulacje wokół ordynacji wyborczych. Eksperci wskazują na dwa możliwe rozwiązania. Pierwsze z nich to o wiele silniejsze powiązanie istniejących partii politycznych z instytucjami i ich unijnymi strukturami współpracy, aby tworzyć warunki do „dotrzymywania obietnic wyborczych”. Oznacza to jednak konieczność, aby narodowe partie same efektywnie okroiły swoje kompetencje (pada określenie disempowerment), gdyż tylko to pozwala im tworzyć jedną wspólną europejską linię. Rozwiązanie takie wydaje się mało prawdopodobne- przynajmniej w ramach istniejących obecnie w UE reguł.
Alternatywą jest stopniowe odrywanie się Europartii od ich narodowej bazy i tworzenie faktycznie niezależnych struktur reprezentacji politycznej. Oznacza to autonomizację z perspektywą wyparcia na poziomie unijnym, w tym relacji z innymi instytucjami. Tymczasem takie prawdziwe partie na poziomie unijnym nie pasują w żaden sposób do logiki podwójnej reprezentacji – maja szansę funkcjonować, gdy „EU stanie się systemem pojedynczej, bezpośredniej legitymizacji.”
Klęska koncepcji kandydatów wiodących nie powinna w tym kontekście dziwić, podobnie jak odrzucenie pomysły listy transnarodowej. Co więcej, porażka nie jest w zasadzie dotkliwa, to znaczy poniesienie jej było relatywnie „bezkarne”. Burza medialna i wyłonienie szefa Komisji w 2019 r. inaczej nie przyniosło negatywnego efektu w działaniach parlamentu, co oznacza, że powodzenie lub nie inicjatywy realnie niczego nie zmieniało. Jak pisze podwójna struktura legitymizacji obecna w UE spowodowała porażkę sztucznej polityzacji: „system spitzenkandidaten sam w sobie nie promuje na tyle silnych związków między partiami aby mogły one zastąpić tradycyjną równowagę międzyinstytucjonalną. Odpowiednio, dzięki tej równowadze intensywny konflikt wokół kandydatów wiodących nie spowodował pata oni blokad procesu legislacyjnego”. Jest zatem kwestią uczciwości intelektualnej przyznanie, że w ramach istniejącego podwójnego systemu legitymizacji nie jest możliwe uzyskanie „lepszych” rezultatów, a propozycje typu spitzenkandidaten czy lista transnarodowa nie spowoduje jako takie wzrostu znaczenia wyborów do PE w oczach wyborców i ich lepszej orientacji w dostępnych opcjach politycznych. Co więcej, dalsza hybrydyzacja utrudnia zrozumienie, jak działa system europejski, który jest o wiele mniej czytelny niż klasyczny system federalny. To odrzucenie reguł federacyjnych jako „nieprzystających” czy „nieakceptowalnych” jest źródłem problemów, bo przecież kazaliśmy deputowanych do PE grupować się i siedzieć na sposób „federalny”. Przyjęcie reguł reprezentacji umocowanych w tradycji federalistycznej (izba państw, izba społeczeństwa) nie tylko doprowadziłaby do sprawiedliwszej reprezentacji (dziś obie „izby” opierają się na jednym kryterium liczby ludności) ale także uprościłoby system, który stałby się przystępniejszy do zrozumienia. Potwierdza to wypowiedzianą na początku intuicje, że najszerzej otwarte okno możliwości dla stworzenia jednej ordynacji wyborczej otwarte było w latach 1979-1984 – postępująca hybrydyzacja, mimo pogłębienia faktycznych związków między społeczeństwami europejskimi konsekwentnie zaciemniała relację między wyborem dokonywanym na poziomie krajowym a opcją polityczną działająca w Parlamencie Europejskim.
Droga urealnienia wyboru jest zatem uobecnienie relacji między kandydatem i listą widoczną na karcie wyborczej a alternatywnymi programami politycznymi proponowanymi na poziomi unijnym. Sercem takich zmian powinno być stworzenie warunków do powstania i efektywnego funkcjonowania – pod względem organizacyjnym oraz w warstwie narracyjnej – autentycznych europejskich partii politycznych. Ponieważ mamy do czynienia z aktywnością społeczną kanalizowaną i strukturalizowaną przez instytucje systemu politycznego możemy mówić raczej o zachętach niż nakazach, takich jak:
- Uznanie partii europejskich za podmioty sui generis, do których można się zapisać i których członkami są osoby fizyczne a nie partie krajowe;
- Możliwość uznanie tylko jednej partii krajowej za narodową gałąź europartii
- umożliwienie transgranicznego finansowania, przy czym chodzi zarówno o relacje wertykalne, jak i horyzontalne (między „oddziałami” narodowymi)
- Wymóg, aby kampanie do PE rozgrywały się wyłącznie pod logo danej partii europejskiej
- Finansowanie partii na poziomie unijnym, analogicznie do ich subsydiowania na poziomie krajowym w połączeniu z wymogiem działania w przynajmniej większości państw członkowskich
Widać wyraźnie, że dwa kluczowe problemy to finansowanie partii oraz widoczność symboli. Pierwsza kwestia pokazuje, jak ważne są przejrzyste europejskie reguły finansowani aktywności politycznej. Przyjęcie zunifikowanych reguł oraz powołanie europejskiej instytucji będącej w stanie kontrolować wszelkie dochody i wydatki dokonywane pod logo europartii może być także drogą do zapobiegania już istniejącym możliwościom nadużyć finansowych. Jeszcze istotniejsza jest widoczność i danie obywatelom narzędzi do rozpoznania, kto opowiada się za określonymi rozwiązaniami na płaszczyźnie europejskiej. Aktualnie tylko opozycja wobec systemu jest widoczna i łatwo identyfikowalna jako generująca sprzeciw wobec samego faktu europeizacji czy „brukselizacji” określonych problemów i zagadnień politycznych. Paradoksalnie, może to być pierwszy krok do uzupełnienia dokonującej się już komunikacji o warstwę reprezentacji politycznej. Jak podkreśla Jurgen Habermas deficyt legitymizacji nie będzie przezwyciężony bez powstania europejskiej sfery publicznej – sieci, która daje obywatelom wszystkich państw członkowskich równe możliwości brania udziału w procesie komunikacji politycznej. Obrona osiągnieć procesu integracji przed fala eurosceptycy mu to dobry krok na drodze strukturalizacji debaty. Chodzi o to, by reguły reprezentacji politycznej nadążyły za tymi zmianami.
Powyższe dylematy nie będą mogły być rozwiązane w ramach istniejącego systemu podwójnej legitymizacji, lecz wymagają namysłu nieco oderwanego od faktycznych możliwości wprowadzenia zmian. Rezolucje PE z natury biorą pod uwagę perspektywę uzyskania poparcia państw członkowskich i tym samym ograniczają propozycje, które są w zasadzie poprawkami do istniejącego systemu a zasadniczym pytaniem jest konieczność lub nie zmiany traktatów, aby osiągnąć określone cele. Oznacza to – co widoczne było wyżej – strategię „łatania” i tym samym hybrydyzacji, co nie ułatwia obywatelom identyfikacji kto i dlaczego ma czelność rządzić w Europie i wyznaczać takie a nie inne priorytety polityczne. Jasność w tym względzie oferują projekty ambitne, które postulują przebudowę systemu i poświęcają realność zmian na rzecz ich logiczności, spójności i prostoty. Warto zatrzymać się chociaż nad jednym z takich projektów mając na uwadze, że dziś pozostaje on w sferze szlachetnej fantazji, choć warto pamiętać, że kryzys plus niewydolność istniejących struktur może sprowadzić fundamentalną zmianę, na co dowodu dostarczyła np. konstytucja V Republiki.
Za przykład takich „wolnych” propozycji reform wyborczych wybrano projekt zaprezentowany przez NGO europeanconstitution.eu. Wybór miał charakter subiektywny głównym kryterium było maksymalne oderwanie od ograniczeń polityki jak gry możliwości. Dodatkowo, z racji rozwiązania organizacji w 2023 r., nie mamy tutaj do czynienia z promowaniem jednej organizacji kosztem innych. Projekt łączy reformę systemu wyborczego z o wiele szerszą przebudową instytucji UE i pewien sposób „poraża nieskrępowaniem”. Porównanie wcześniej omawianych propozycji z tym projektem dobrze ilustruje różnicę między niestannym naprawianiem zabytkowej kamienicy a zwizualizowaniem budynku na pustej (pierwotnie bądź wtórnie) działce.
Wybory odbywałyby się jednego dnia w całej Unii Europejskiej. Uprawnieni do głosowania byliby wszyscy obywatele UE, którzy ukończyli 18 lat. Aktu głosowania dokonać mogliby w państwie pochodzenia albo w państwie członkowskim, w którym zamieszkują do przynajmniej 3 miesięcy – przewidziany jest wybór wynikający z wygody. Stąd potrzeba europejskiej instytucji kontrolującej rejestr wyborców. Każdy głosujący miałby do dyspozycji dwa głosy, które oddawałby na kandydata lokalnego oraz na listę ogólnoeuropejską – modelem są tutaj wybory do Budestagu. Pierwszy głos, na kandydatów zarejestrowanych w jednym z 350 jednomandatowych okręgów wyborczych, oddawany byłby w systemie przypominającym system głosy przechodniego (SVT), nazywany „osądem większości – majority judgment”. Drugi głos oddawany byłby na klasyczne listy partyjne, przy czym chodzi wyłącznie o partie europejskie, a nie krajowe Tak wybierano by kolejne 350 deputowanych w klasycznym systemie proporcjonalnym bez progu wyborczego, z możliwością niewielkiego zwiększenia liczby celem zachowania proporcjonalności, podobnie jak dziej się to w wyborach do Bundestagu. Przewidziano także możliwość rozbicia głosu oddawanego na listy – wyborca mógłby poprzeć więcej niż jedną.
Tak wybrana izba „niższa”, z kadencją trzyletnią, współpracowałaby z Senatem i prezydentem UE, wybranym w wyborach bezpośrednich. Senatorowie – po dwóch na pastwo członkowskie – wybierani byliby na 6 lat, w klasycznym systemie większościowym w jednomandatowych okręgach wyborczych, przy czym połowa składu senatu odnawiana byłaby co 3 lata. Bierne prawo wyborcze do senatu przysługiwałoby osobom, które ukończyły 30 rok życia.
Powyższy projekt jest jednym z wielu „krążących” w debacie poza sferą kotwicowiska realiów politycznych. Tym samym uzupełnia perspektywę proponowanych zmian w regułach wyborów do PE o segment wizjonerski, co pozwala podsumować rozważania.
