Wstęp
Przedmiotem analizy jest rola Parlamentu Europejskiego w dwóch mechanizmach, które są istotnym elementem systemu politycznego Unii Europejskiej, w szczególności w zakresie ochrony państwa prawnego oraz fundamentalnych wartości, na których bazuje UE, a także w zakresie ochrony interesów finansowych wynikających z budżetu UE. Dlatego też analizie poddano mechanizm praworządności oraz mechanizm warunkowości państwa prawnego. Mechanizmy te wywodzą się z dwóch fundamentalnych zasad, którymi kieruje się Unia Europejska. Pierwszą jest zasada państwa prawnego, a drugą zasada warunkowości.
Zasada państwa prawnego (rule of law)[1] opiera się na kilku regułach, w tym na 1. legalności oznaczającej demokratyczny i pluralistyczny proces stanowienia prawa, 2. pewności prawa, która obejmuje zakaz arbitralności w działaniu władz wykonawczych, 3. skutecznej ochrony sądowej, w tym dostępu do wymiaru sprawiedliwości zapewnianej przez niezawisłe i bezstronne sądy, również w odniesieniu do praw podstawowych, 4. podziału władzy, która odnosi się do niedyskryminacji i równości wobec prawa.[2]
Z kolei zasada warunkowości (conditionality) wywodzona jest z faktu, że Unia Europejska jest organizacją otwartą warunkowo, to znaczy, że mogą do niej przystąpić nowe kraje, ale po spełnienia określonych wymogów i kryteriów. Wszystkie kraje kandydujące, a w efekcie także kraje będące już członkami UE muszą lub musiały spełnić tzw. kryteria kopenhaskie, które można uznać za warunki progowe i wyjściowe do dalszych negocjacji akcesyjnych. Dopiero po stwierdzeniu spełnienia kryteriów kopenhaskich, kraje kandydujące mogą przystąpić do negocjacji, które służą ewaluacji i kontroli spełniania wielu wymogów harmonizacyjnych, implementacyjnych, koordynacyjnych, czy konwergencyjnych dotyczących rozwiązań w różnych politykach sektorowych. Oznacza to, że zasada warunkowości (conditionality) ma charakter inherentny w UE, czyli jest pierwotną immanentną zasadą bazową całej Unii Europejskiej i nie jest żadnym nowym, ani przejściowym rozwiązaniem w procesie integracji.
Celem opracowania jest nie tylko zidentyfikowanie roli Parlamentu Europejskiego w analizowanych mechanizmach i determinująca taką identyfikację analiza budowy wewnętrznej oraz sposobu działania tych mechanizmów, ale także zbadanie fenomenu ich silnej przenikalności i komplementarności.
Poddane analizie mechanizmy są zbudowane z dwóch głównych elementów, z których pierwszym są podstawy prawne legitymizujące ich stosowanie oraz lokujące je w systemie politycznym UE, a drugim są procedury, które nie tylko dynamizują działanie tych mechanizmów, ale także określają rolę instytucji zaangażowanych w te procedury, w tym rolę Parlamentu Europejskiego.
1. Parlament Europejski w mechanizmie praworządności
Podstawy prawne i procedura mechanizmu praworządności
Praworządność w Unii Europejskiej jest pojęciem wywodzonym z zasady państwa prawnego (rule of law), która wymaga, by wszystkie władze publiczne w państwach członkowskich działały w granicach określonych przez prawo zgodnie z wartościami, jakimi są demokracja i poszanowanie praw podstawowych w zgodzie z Kartą Praw Podstawowych oraz pod kontrolą niezawisłych i bezstronnych sądów. Zasada państwa prawnego wymaga w szczególności przestrzegania reguły legalności, która oznacza przejrzysty, rozliczalny, demokratyczny i pluralistyczny proces stanowienia prawa, pewność prawa, zakaz arbitralności w działaniu władz wykonawczych, skuteczną ochronę sądową, w tym dostęp do wymiaru sprawiedliwości, zapewnianej przez niezawisłe i bezstronne sądy oraz reguły podziału władz.[3]
Zasada państwa prawnego jest jedną z głównych wartości konstytuujących Unię Europejską, choć jest ona także fundamentalną zasadą dla każdego demokratycznego kraju.[4] Jej poszanowanie wymagane jest nie tylko od krajów członkowskich, ale także od krajów kandydujących do UE, co zostało zapisane w tzw. kryteriach kopenhaskich, które zostały przyjęte przez Radę Europejską w 1993 r. i potem wzmocnione przez Radę Europejską obradującą w Madrycie w 1995 r.
Mechanizm praworządności (Rule of Law Mechanism – RLM) jest stosowany wobec państw członkowskich UE i znajduje swoja podstawę prawną w art. 7 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE), w powiązaniu z art. 2. TUE oraz art. 19 TUE.[5] Procedura art. 7 TUE przewiduje, że w przypadku poważnego naruszenia wartości Unii przez którekolwiek z państw członkowskich UE lub w przypadku wyraźnego ryzyka takiego naruszenia istnieje możliwość wszczęcia wobec takiego państwa procedury przewidzianej w tym postanowieniu. Procedura artykułu 7 często nazywana jest także procedurą naruszeniową (infringement procedure). Należy ją uznać za najbardziej restryktywne narzędzie w mechanizmie praworządności.
W mechanizmie praworządności występują trzy submechanizmy składowe: submechanizm zapobiegawczy, submechanizm sankcji oraz submechanizm uchylający.
Submechanizm zapobiegawczy uruchamiany jest w przypadku wyraźnego ryzyka naruszenia wartości UE. Rada może stwierdzić istnienie wyraźnego ryzyka poważnego naruszani wartości UE przez państwo członkowskie, co daje jej możliwość wszczęcia procedury art. 7 (procedura naruszeniowa) przez 1/3 członów Rady, Parlamentu Europejskiego lub Komisji Europejskiej. Następnie wymagana jest zgoda Parlamentu Europejskiego podejmowana absolutną większością głosów (50%+1). Jednocześnie dane państwo członkowskie przedstawia Radzie swoje stanowisko, a szczególną rolę odgrywa tutaj Rada ds. Ogólnych (General Affairs Council-GAC)[6]. Następnie Rada podejmuje ostateczną decyzję o uruchomieniu (lub zaniechaniu uruchomienia) procedury większością 4/5 członków (bez udziału przedstawiciela zainteresowanego państwa członkowskiego). Tak zainicjowana procedura polega na ciągłym nadzorze w zakresie praworządności w danym państwie członkowskim.
Z kolei submechanizm sankcji jest dwuetapowy i pojawia się w przypadku ewidentnego naruszenia wartości UE w praktyce, co implikuje nałożenie sankcji. W etapie pierwszym Rada Europejska stanowiąc jednomyślnie na wniosek 1/3 państw członkowskich lub Komisji Europejskiej i po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego może stwierdzić poważne i stałe naruszenie wartości przez państwo członkowskie. Państwo członkowskie zostaje wezwane do przedstawienia swoich uwag zanim decyzja zostaje podjęta. Jeżeli uwagi danego państwa członkowskiego nie zostaną przyjęte, wówczas stwierdza się poważne i stałe naruszenie przez to państwo wartości, o których mowa w art. 2. Rada Europejska podejmuje decyzję jednomyślnie, ale bez udziału zainteresowanego państwa. Następnie w etapie drugim, Rada Europejska może zawiesić niektóre prawa państwa członkowskiego wynikające z traktatów, a nawet zawiesić lub zabrać prawa do głosowania w Radzie Unii Europejskiej (decyzja podejmowana jest większością kwalifikowaną, czyli 72% państw członkowskich musi być ,,za’’ reprezentujących 65% ludności UE, bez udziału państwa członkowskiego w Radzie i w Radzie Europejskiej, któremu grozi procedura).[7] Należy jednak pamiętać, że wstrzymanie się od głosu lub absencja podczas głosowania (np. w wyniku wyjścia z sali) nie mają wpływu na wynik. Jest to tzw. konstruktywna absencja (constructive absention). Sankcją wynikającą z tej procedury może być zawieszenie niektórych praw wynikających ze stosowania Traktatów dla tego państwa, łącznie z prawem głosowania przedstawiciela rządu tego państwa w Radzie. Rada uwzględnia także możliwe skutki takiego zawieszenia dla praw i obowiązków osób fizycznych i prawnych. Obowiązki ciążące na tym państwie na mocy Traktatów, pozostają w każdy przypadku wiążące dla tego państwa.[8]
Submechanizm sankcji został uruchomiony przeciwko Polsce w grudniu 2017 r., kiedy to Komisja Europejska wszczęła postępowanie naruszeniowe za 13 ustaw naruszających strukturę systemu wymiaru sprawiedliwości (zmiany w Sądzie Najwyższym, Trybunale Konstytucyjnym oraz w Krajowej Radzie Sądownictwa).[9]
W mechanizmie praworządności procedura naruszeniowa na podstawie artykułu 7 powiązana jest z zapisanymi w art. 2. TUE fundamentalnymi wartościami, na których opiera się cała Unia Europejska. Do tych wartości należy zaliczyć poszanowanie godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego oraz poszanowanie praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości w społeczeństwie opartym na niedyskryminacji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn. Te wartości powinny być wspólne dla wszystkich państw członkowskich. Z tych względów przepisy i praktyki państw członkowskich powinny być zgodne ze wspólnymi wartościami, na których opiera się Unia.[10]
Submechanizm uchylający pozwala na zakończenie procedury artykułu 7 i wymaga od państwa członkowskiego objętego tą procedurą podjęcia konstruktywnego dialogu z unijnymi instytucjami, zwłaszcza z Komisją Europejską, a następnie przywrócenie praworządności i wyeliminowania ryzyka ponownego, poważnego naruszenia wartości europejskich. Decyzję o zmianie lub uchyleniu podjętych środków, w przypadku zmiany sytuacji, która doprowadziła do ich ustanowienia, może podjąć Rada Unii Europejskiej na wniosek Komisji Europejskiej większością kwalifikowaną.[11]
Mechanizm praworządności jest więc oparty o prawo pierwotne zawarte w traktatach (art. 7 TUE, art. 2 TUE), co nadaje jemu oraz normom regulującym jego istotę, wysoki status.
Rola Parlamentu Europejskiego w mechanizmie praworządności
Głównym celem mechanizmu praworządności jest stymulowanie współpracy międzyinstytucjonalnej i zachęcanie wszystkich instytucji UE do wnoszenia wkładu zgodnie z ich rolą instytucjonalną.[12] W tym kontekście należy rozpatrywać usytuowanie Parlamentu Europejskiego w tym mechanizmie.
Rola Parlamentu Europejskiego w procedurze artykułu 7 TUE (infringement procedures) opiera się na kontroli praworządności w państwach członkowskich oraz na negocjowaniu i uzgadnianiu w ramach trilogu działania zaradczego. Szczególne prace w tym zakresie odbywają się w komisjach parlamentarnych, w tym przed wszystkim w komisji ds. prawnych (JURI). Art. 7 TUE pozwala także Parlamentowi Europejskiemu wnioskować do Rady Europejskiej o podjęcie decyzji w sprawie wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia przez państwo członkowskie wartości, o których mowa w art. 2 TUE. Parlament znajduje tutaj swoje miejsce w układzie międzyinstytucjonalnym (trilogu), gdyż jego wniosek (lub Komisji Europejskiej) może skutkować stwierdzeniem przez Radę UE wystąpienia takiego naruszenia w danym państwie członkowskim, a potem kierować do takiego państwa odpowiednie zalecenia.
W tej fazie pojawia się nowa rola Parlamentu Europejskiego, która polega na wyrażeniu zgody na zainicjowanie przez Radę Europejską mechanizmu art. 7, która czyni to na wniosek 4/5 swoich członków lub Komisji Europejskiej. Ostateczną decyzję Rada Europejska podejmuje stanowiąc jednomyślnie, z wyłączeniem zainteresowanego państwa, ale dopiero po wezwaniu państwa członkowskiego do przedstawienia swoich uwag. Art. 354 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TfUE) precyzuje sposób głosowania w Parlamencie Europejskim w ramach procedury art. 7. Otóż PE musi stanowić większością dwóch trzecich oddanych głosów reprezentujących większość wchodzących w jego skład członków.[13]
Na poziomie Parlamentu Europejskiego kontrola i monitoring praworządności w państwach członkowskich leżą także w kompetencjach komisji ds. prawnych (JURI). To właśnie ta komisja może opiniować sytuację w państwach członkowskich oraz wnioskować o zbadanie stanu praworządności w danym państwie członkowskim, nawet pozwać do Trybunału Sprawiedliwości inne instytucje UE, które zaniedbują swoje obowiązki w zakresie nadzoru i egzekwowania wymagań państwa prawa w państwach członkowskich.[14] Zgodnie z artykułem 149 Regulaminu Parlamentu Europejskiego skargę do TSUE wnosi przewodniczący Parlamentu. Po konsultacji z komisją JURI, i zasięgnięciu jej opinii, przewodniczący PE przedstawia uwagi lub występuje w imieniu Parlamentu Europejskiego w postepowaniu sądowym.[15] W kolejnej fazie zgodę na taką skargę do TSUE powinni dać także przewodniczący grup politycznych w PE, którzy obradują raz w tygodniu w ramach Konferencji przewodniczących.[16]
Ponadto Parlament Europejski w procedurze praworządności odgrywa rolę negocjatora w trilogach, która ma na celu osiągnięcie konsensus co do stanu praworządności w państwie członkowskim, lub co do dalszych kroków w przypadkach naruszenia praworządności lub wyraźnego ryzyka naruszenia w danym państwie członkowskim. Współpraca międzyinstytucjonalna w mechanizmie praworządności opiera się na trilogu, czyli na negocjacjach i wypracowaniu konsensusu pomiędzy trzema instytucjami Unii Europejskiej Komisją, Radą i Parlamentem. Trilog jest inicjowany przez Parlament Europejski, jako najbardziej demokratyczną instytucję w UE. Nadaje to negocjacjom w trójkącie większą legitymację demokratyczną. Zatem poza rolą kontrolera PE odgrywa też rolę inicjatora w submechanizmie zapobiegawczym (już nie w submechanizmie sankcji) obok Komisji Europejskiej i Rady UE oraz rolę negocjatora w trilogach.
Nie ulega wątpliwości, że rolę opiniodawcy, jaką odgrywa Parlament Europejski w procedurze praworządności ujawnia się w procesie przygotowywania przez Komisję Europejską rocznych sprawozdań dotyczących praworządności (Rule of law Reports – RLR) oraz w komisjach parlamentarnych (w tym przed wszystkim w komisji ds. prawnych (JURI). RLR Służą do badania stanu praworządności w państwach członkowskich UE oraz są kluczowym elementem mechanizmu praworządności w UE, w którym z jednej strony udział biorą instytucje trilogu (Komisja, Rada i Parlament Europejski), a z drugiej strony państwa członkowskie, ich parlamenty narodowe oraz organizacje społeczeństwa obywatelskiego.[17] RLR przygotowuje każdego roku Komisja Europejska (szczególną rolę odgrywa w tym procesie Dyrekcja Generalna ds. Sprawiedliwości, DG for Justice), której pomagają państwa członkowskie, oraz krajowe punkty kontaktowe do spraw praworządności mające pomagać w ustanowieniu nowego mechanizmu oraz w określaniu metodyki działania, a ponadto mają służyć za stały kanał komunikacji z państwami członkowskimi.[18] Komisja Europejska w swoim procedowaniu wykorzystuje pisemne uwagi przekazywane do RLR przez państwa członkowskie, parlamenty narodowe, organizacje społeczeństwa obywatelskiego. RLR składają się z czterech obszarów tematycznych: 1. system wymiaru sprawiedliwości, 2. ramy antykorupcyjne, 3. pluralizm mediów, 4. inne instytucjonalne mechanizmy kontroli i równowagi. Oczywiście w sprawozdaniu są także rozdziały poświęcone każdemu państwu członkowskiemu.
Procedury uruchamiane w przypadku naruszenia prawa mogą również być używane jako instrumenty ochrony praw podstawowych służą do oceny zachowania państwa członkowskiego przez pryzmat Karty Praw Podstawowych (nawet jak kraj członkowski zgłosił całościową lub częściową derogację w tej materii).
Obok wymienionych ról Parlamentu Europejskiego w procedurze praworządności można zauważyć spektakularną rolę mentora politycznego, która ujawnia się poprzez jego aktywność rezolucyjną. Parlament Europejski może bowiem przyjmować rezolucje poświęcone stanowi praworządności w poszczególnych krajach członkowskich.
Rezolucje są deklaracjami politycznymi, wyrazem woli i stanowiska Parlamentu nie wywołującymi sankcji prawnych. W przypadku mechanizmu praworządności można wskazać na dwa rodzaje rezolucji. Pierwszym rodzajem są rezolucje indywidualne, poświęcone stanowi praworządności w poszczególnych państwach członkowskich. Drugim rodzajem są rezolucje zbiorcze dotyczące zjawisk zagrażających praworządności w wielu lub nawet we wszystkich państwach członkowskich UE.
Przykładem rezolucji indywidualnych są dokumenty dotyczące kryzysu praworządności w Polsce (przyjęta w 2021 r.), czy też poświęcone stanowi praworządności w Grecji i na Węgrzech (przyjęte w 2024).
Z kolei przykładem rezolucji zbiorczych dotyczących zjawisk zagrażających praworządności w wielu lub we wszystkich państwach członkowskich UE może być rezolucja o pozwach SLAPP Strategic Lawsuits Against Public Participation), przyjęta przez Parlament w 2021 r.[19], czy też rezolucja dotycząca Pegasusa przyjęta przez Parlament w 2023 r.[20]
2. Parlament Europejski w mechanizmie warunkowości państwa prawnego
Podstawy prawne warunkowości
Mechanizm warunkowości państwa prawnego powstał z fuzji mechanizmu praworządności oraz warunkowości jako zasady immanentnie powiązanej ze Wspólnotami Europejskimi oraz potem z Unią Europejską. Aby zrozumieć logikę tego połączenia należy kilka słów poświęcić zasadzie warunkowości w UE i usytuowaniu Parlamentu Europejskiego w tzw. ,,starej warunkowości”.
Warunkowość jest zasadą, normą oraz standardem uzależniającą korzyści lub pożądane działania od spełnienia określonych warunków (politycznych, ekonomicznych, dyplomatycznych itd.). Jest to także zachowanie, które konkuruje z innymi interesami. Warunkowość kreuje nowe rodzaje potencjalnych działań i zachowań i może być źródłem legitymacji dla władzy (panowania, nadzoru).
Tak rozumiana warunkowość bazuje na wymogach, które należy spełnić, aby osiągnąć pożądane rezultaty. Warunki, które należy spełnić są zależne od obszaru oddziaływania warunkowości. W gospodarce takimi warunkami wymaganymi np. od państw trzecich lub stowarzyszonych z UE są (gospodarka rynkowa, wolny handel itd.). W polityce są to np. zasady państwa prawnego, ochrona praw człowieka i praw mniejszości. Wspólnoty Europejskie i potem Unia Europejska wykorzystywały w polityce warunkowości określone instrumenty, które podobnie jak wymienione wcześniej warunki są zależne od obszaru stosowania tej polityki. Zatem mogą to być instrumenty ekonomiczne (umowy handlowe, pomoc ekonomiczna), instrumenty polityczne (dialogi polityczne, deklaracje itd.). Tym samym posługując się metaforą ,,kija i marchewki”, instrumenty warunkowości będą ,,marchewką”, a warunki będą ,,kijem”. Tym samym możemy mówić o tzw. ,,starej” warunkowości, która znana była już w dobie wczesnych Wspólnot Europejskich.
Warunkowość stosowana jest także w polityce rozszerzeniowej UE (enlargement policy). Unia Europejska jest organizacją międzynarodową otwartą warunkowo (conditionaly open), co oznacza, że przyjmuje do swojego grona nowe państwa, ale po spełnieniu przez nie określonych warunków. Podstawowe kryteria progowe członkostwa w UE zostały zawarte w kryteriach kopenhaskich, które Rada Europejska przyjęła w 1993 r. i potem wzmocniła ich wymowę podczas obrad w Madrycie w 1995 r. Kryteria te zostały skodyfikowane w art. 49 TUE, stając się częścią prawa pierwotnego UE.
Krajom kandydującym Unia stawia konkretne warunki oraz kryteria członkostwa[21] i od spełnienia tych warunków uzależnia ich akcesję. Paradoksalnie warunkowość ma podtrzymywać europejską perspektywę dla państw kandydujących, które są w stanie i chcą przyłączyć się do UE. Z tego względu warunkowość jest polityką pre-europeizacyjną, gdyż warunki członkostwa stawiane są a priori, jak i pro-europeizacyjną, gdyż powoduje ona rozlewanie się standardów i rozwiązań UE na kraje usytuowane poza jej ramami. Posługując się językiem europeizacyjnym można stwierdzić, że dochodzi do transferu na zewnątrz unijnych wartości, regulacji, norm, programów, rozwiązań (policy transfer). W przypadku krajów kandydujących do UE jest to także narzucony transfer prawny (legal transfer) będący warunkiem członkostwa i odbywający się w ramach zarządzania hierarchicznego.[22] W efekcie na forum Rady Europejskiej zapadają decyzje dotyczące stowarzyszenia państw z UE lub przyjęcia nowych członków oraz w konsekwencji liczby wniosków akcesyjnych[23]. Rozszerzenia Unii Europejskiej o nowe kraje członkowskie nie tylko są objęte polityką warunkowości, ale także są istotnym narzędziem Unii Europejskiej w procesie europeizacji ad extra, bowiem kraje kandydackie do chwili akcesji są krajami trzecimi.
Usytuowanie Parlamentu Europejskiego w polityce warunkowości
Usytuowanie Parlamentu Europejskiego w ,,starej” warunkowości jest zależne od sektora, w którym warunkowość jest stosowana. Przykładowo w polityce rozszerzeniowej objętej ścisłą warunkowością oraz będącej częścią polityki zagranicznej i bezpieczeństwa UE rola PE sprowadza się w praktyce do pewnych kompetencji konsultacyjnych, o czym mówi art. 36 TUE. Parlament Europejski jest konsultowany oraz pytany przez Wysokiego Przedstawiciela UE ds. Polityki Zagranicznej/Wiceprzewodniczącego Komisji Europejskiej (High Representative/Vice President-HVRP) w danej kwestii oraz w oczekiwaniu, że poglądy Parlamentu znajdą swoje odzwierciedlenie w działaniach zagranicznych prowadzonych przez HR/VP. Jest to rodzaj czynnego konsultowania Parlamentu Europejskiego, ponieważ może on odpowiadać na pytania i uczestniczyć w debatach, a nawet podejmować określone działania. Jednak trzeba zauważyć, że w polityce rozszerzeniowej występuje także bierne konsultowanie Parlamentu Europejskiego, z którym mamy do czynienia w sytuacji, gdy Parlament Europejski jest powiadamiany o wpłynięciu do Rady wniosku o przyjęcie do UE wystosowanego przez państwo kandydujące i nie podejmuje żadnych działań. Zatem w Parlamencie Europejskim mogą odbywać się debaty poświęcone realizacji polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, a także problemów dotyczących kwestii obronnych i militarnych.[24]
Polityki sektorowe UE objęte warunkowością można podzielić na: 1. całkowicie objęte warunkowością (np. polityka rozszerzeniowa), 2. częściowo objęte warunkowością (np. polityka handlowa).
W politykach sektorowych objętych w całości lub w części warunkowością można zauważyć role Parlamentu Europejskiego odnoszącą się do kontroli nad budżetem, w szczególności w związku ze skutkami polityki warunkowości dla budżetu UE.
Podstawy prawne i procedura mechanizmu warunkowości państwa prawnego
,,Stara” warunkowość stosowana w wielu sektorach działalności UE (rozszerzenie, polityka handlowa, polityka konkurencji) w powiązaniu z mechanizmem praworządności stały się podstawą do wykreowania nowego mechanizmu warunkowości państwa prawa.
Mechanizm praworządności, czyli poszanowania państwa prawnego, jest oparty na procedurze naruszeniowej (art. 7 TUE) a w 2020 r. został dodatkowo powiązany ze ,,starą” warunkowością w tym przypadku odnoszącą się do z realizacji zobowiązań finansowych wobec państw członkowskich w ramach budżetu UE (jest to tzw. ,,nowa” warunkowość). Powiązanie prawne o którym mowa nastąpiło w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2020/2092 z dnia 16 grudnia 2020 r. w sprawie ogólnego systemu warunkowości[25] służącego ochronie budżetu Unii. Jest to tzw. rozporządzenie o warunkowości państwa prawnego (Rule of law Conditionality Regulation – RLCR), które zostało przyjęte w zwykłej procedurze ustawodawczej. Zatem obie zasady (praworządności i warunkowości) nie tylko przenikają się i są komplementarne, ale w praktyce tworzą jeden zintegrowany mechanizm warunkowości państwa prawnego (Rule of Law Conditionality Mechanism – RLCM). Jest to nowy mechanizm (procedura art. 7 TUE oraz procedura wynikająca z rozporządzenia 2020/2092), który w praktyce funkcjonuje w UE od stycznia 2021 r. Mechanizm RLCM pozwala reagować UE na przypadki naruszenia zasad państwa prawnego w państwach członkowskich i warunkować uruchamianie funduszy UE od przywrócenia praworządności. Tym samym budżet Unii Europejskiej został wyposażony w dodatkowy poziom ochrony[26] w sytuacji, gdy naruszenia zasad państwa prawnego wpływają lub mogą wpłynąć na interesy finansowe UE.[27] W konkluzjach z dnia 21 lipca 2020 r. Rada Europejska podkreśliła, że interesy finansowe UE są chronione zgodnie z ogólnymi zasadami zawartymi w Traktatach, w tym w szczególności zgodnie z wartościami określonymi w art. 2. TUE. Rozporządzenie 2020/2092 oraz art. 7 TUE są główną podstawą prawną mechanizmu warunkowości państwa prawnego.
Proces wyłaniania się warunkowości państwa prawnego został uchwycony w motywie 8 rozporządzenia 2020/2092, w którym czytamy, że należyte zarządzanie finansami może być zapewnione przez państwo członkowskie jedynie wówczas, gdyż organy publiczne działają zgodnie z prawem oraz gdy przypadki nadużyć finansowych, w tym oszustw podatkowych, uchylania się od opodatkowania, korupcji, konfliktu interesów oraz innych naruszeń prawa są skutecznie ścigane przez służby dochodzeniowo-śledcze i prokuraturę oraz gdy arbitralne lub bezprawne decyzje organów publicznych w tym organów ścigania, mogą być poddane skutecznej kontroli sądowej dokonywanej przez niezawisłe sądy oraz TSUE.[28] Jeżeli jednak warunki zawarte w motywie 8 rozporządzenia nie zostają spełnione, wówczas ingeruje mechanizm warunkowości państwa prawnego.
Jest to tzw. ,,nowa” warunkowość, która polega na tym, że powiązano w nim poszanowanie praworządności z realizacją zobowiązań finansowych UE wynikających z budżetu UE. W każdej sytuacji, w której państwa członkowskie wykonują budżet Unii, w tym zasoby przydzielone z Instrumentu UE na rzez Odbudowy ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (UE) 2020/2094 z dnia 14 grudnia 2020 r. Instrument Unii Europejskiej na rzez Odbudowy ma na celu wsparcie procesu przywracania gospodarek do stanu sprzed kryzysu związanego z COVID-19 poprzez pożyczki oraz inne instrumenty gwarantowane przez budżet Unii. Poszanowanie państwa prawnego jest jednym z zasadniczych warunków zgodności z zasadą należytego zarządzania finansami zapisaną w art 317 TfUE.[29]
Siła mechanizmu RLCM polega na tym, że powiązano w nim regulacje prawa pierwotnego (art. 7 TUE w powiązaniu z art. 2 TUE) z regulacjami prawa wtórnego (rozporządzenie 2020/2092). Można pokusić się o stwierdzenie, że powstała tym samym swoista ponadnarodowa norma konstytucyjna.
Unia Europejska wymaga, aby państwa członkowskie zapewniały skuteczną ochronę sądową w dziedzinach objętych prawem UE, w tym w dziedzinach związanych z wykonaniem budżetu UE. Samo istnienie skutecznej kontroli sądowej służącej zapewnieniu poszanowania prawa Unii jest nieodłączną cechą państwa prawnego i wymaga niezawisłych sadów.[30]
Mechanizm warunkowości państwa prawnego podobnie jak mechanizm praworządności składa się z trzech submechanizmów. Są to: submechanizm zapobiegawczy submechanizm sankcji oraz submechanizm uchylający.
Submechanizm zapobiegawczy opiera się na zasadzie proporcjonalności odebranych (lub wstrzymanych) środków do wielkości (skali) uchybień.[31] W pierwszym kroku, jeżeli Komisja stwierdzi, że istnieją uzasadnione powody, by uznać, że dane państwo członkowskie poważne narusza zasady państwa prawnego[32] co może negatywnie skutkować na wykonanie budżetu UE i o ile nie uzna, że inne procedury określone w ustawodawstwie Unii umożliwiłyby jej skuteczniejszą ochronę budżetu Unii[33], wysyła pisemne powiadomienie do państwa członkowskiego, podając elementy faktyczne i konkretne przyczyny, na których oparła swoje ustalenia.[34] Jednocześnie Komisja prosi takie państwo o wyjaśnienie zarzutów dotyczących praworządności.[35] Ponadto Komisja powinna niezwłocznie poinformować Parlament Europejski i Radę o każdym takim powiadomieniu i o jego treści. Tym samym Komisja Europejska uruchamia mechanizm RLCM. Oczywiście powiadomione państwo członkowskie powinno mieć możliwość przedstawienia swoich uwag Komisji, która z kolei powinna je uwzględnić w swoim postępowaniu.[36] Komisja przeprowadza ocenę w orientacyjnym terminie miesiąca od daty otrzymania od danego państwa członkowskiego informacji lub jego uwag, a także w przypadku gdy nie otrzyma żadnej informacji ani uwag. Z kolei Parlament Europejski w świetle informacji otrzymanych od Komisji Europejskiej oraz od państwa członkowskiego może wezwać Komisję do udziału w ustrukturyzowanym dialogu na temat ustaleń poczynionych przez Parlament.
W drugim kroku, jeżeli wyjaśnienia państwa członkowskiego są niesatysfakcjonujące, a warunki przyjęcia środków zostały spełnione, Komisja Europejska kieruje do Rady wniosek dotyczący podjęcia decyzji wykonawczej zawierającej odpowiednie i proporcjonalne środki w sytuacji gdy naruszenia praworządności w danym państwie członkowskim zagrażają interesom finansowym UE. Rada, jako organ wykonawczy w tym submechanizmie (a także w submechanizmie sankcji), przeprowadza wysłuchanie stron. W trzecim kroku Rada podejmuje decyzję wykonawczą w sprawie zaproponowanych środków[37] za pomocą kwalifikowanej większości głosów (Qualified Majority Voting -QMV), czyli za decyzją musi opowiedzieć się 15 z 27 państw członkowskich (55% krajów reprezentujących co najmniej 65% ludności UE). Decyzja wykonawcza Rady w sprawie przyjęcia odpowiednich środków powinna być podjęta w ciągu jednego miesiąca od otrzymania wniosku Komisji. Termin ten wyjątkowo może zostać przedłużony o maksymalnie dwa dodatkowe miesiące w przypadku wystąpienia wyjątkowych okoliczności.
Z kolei submechanizm sankcji umożliwia Radzie przyjęcie środków ochrony, które zostały podzielone na dwie grupy. Pierwszą grupę stanowią środki stosowane w przypadku gdy Komisja wykonuje budżet Unii w ramach zarządzania bezpośredniego lub pośredniego na podstawie art. 62 ust. 1 lit. a) i c) rozporządzenia finansowego i gdy odbiorcą jest jednostka rządowa. Wówczas można zastosować sankcje w postaci: 1. zawieszenia płatności lub wykonania zobowiązania prawnego lub zakończenie jego obowiązywania na podstawie art. 131 ust. 3 rozporządzenia finansowego[38] (np. z funduszy UE, w tym z Funduszu Spójności), 2 zakazu zaciągania nowych zobowiązań prawnych, 3. zawieszenia wypłaty rat w całości lub w części lub przedterminowej spłaty pożyczek gwarantowanych przez budżet Unii[39], 4. zawieszenia lub zmniejszenia korzyści gospodarczej na mocy instrumentu gwarantowanego przez budżet Unii, 5. zakazu zawierania nowych umów w sprawie pożyczek lub innych instrumentów gwarantowanych przez budżet Unii.
Druga grupa środków ochrony stosowana jest w przypadku, gdyż Komisja wykonuje budżet Unii w ramach zarządzania dzielonego z państwami członkowskimi zgodnie z art. 62 ust. 1 lit b) rozporządzenia finansowego. Wówczas można zastosować sankcje w postaci: 1. zawieszenia zatwierdzenia programu lub programów (Krajowych Planów Odbudowy) lub zmiana takiego zawieszenia, 2. zawieszenia zobowiązań, 3. ograniczenia zobowiązań, w tym w drodze korekt finansowych lub przesunięcia środków do innych programów wydatkowania, 4. zmniejszenia płatności zaliczkowych, 5. wstrzymania biegu terminów płatności, 6. zawieszenia płatności.[40]
Rada może więc zastosować korekty finansowe wobec państw naruszających praworządność, jeżeli uzna, że naruszenia te bezpośrednio wpływają negatywnie na właściwe zarządzanie środkami finansowymi z budżetu UE lub wręcz na finansowe interesy UE. Mogą to być bardzo dotkliwe sankcje. Dodatkowo podkreśla się, że odbiorcy końcowi oraz beneficjenci funduszy unijnych powinni nadal otrzymywać płatności bezpośrednio od państw członkowskich, których dotyczą wprowadzone środki[41] dotyczące warunkowości. Może to być dodatkowo uciążliwe dla takich państw, które z jednej strony nie otrzymują finansowania z UE, ale jednocześnie muszą wywiązywać się z płatności wobec beneficjentów realizujących zadania wynikające umów (ochrona praw beneficjentów końcowych). Państwa członkowskie, wobec których zastosowano te środki muszą co trzy miesiące od przyjęcia tych środków składać Komisji sprawozdanie na temat wywiązywania się z obowiązków wobec odbiorców końcowych i beneficjentów.
Sankcje te mogą być wprowadzane, gdy państwo członkowskie wydatkuje środki UE niezgodnie z przeznaczeniem lub łamie praworządność. Postępowanie w ramach mechanizmu RLCM może trwać od 6 do 9 miesięcy. Komisja Europejska powinna informować Parlament Europejski o wszelkich środkach zaproponowanych, przyjętych i uchylonych na podstawie rozporządzenia 2020/2092.[42] W submechanizmie sankcji określoną rolę może odegrać także OLAF (Office Européen de Lutte Anti-Fraude – Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych)[43], który jest upoważniony do prowadzenia dochodzeń administracyjnych wewnętrznych i zewnętrznych, w celu zwalczania nadużyć i korupcji oraz innych sprzecznych z prawem działań przynoszących szkodę finansowym interesom wspólnotowym.[44] Istotne jest to, że środki przewidziane w submechanizmie sankcji są konieczne w szczególności, gdy inne procedury określone w ustawodawstwie Unii nie pozwoliłyby na skuteczniejszą ochronę budżetu Unii.
Trzeci submechanizm uchylający pojawia się po przyjęciu środków na podstawie rozporządzenia. Komisja powinna regularnie monitorować sytuację w danych państwie członkowskim oraz ponownie ocenić sytuację, gdy dane państwo członkowskie przyjmie nowe środki zaradcze lub w każdym razie najpóźniej po roku od przyjęcia środków.[45] Z kolei Rada działając na wniosek Komisji powinna uchylić środki, które mają skutek zawieszający, jeżeli sytuacja, która doprowadziła do ich nałożenia została wystarczająco naprawiona.[46]
Submechanizm uchylający daje więc możliwość uchylenia środków przyjętych przez Radę wobec państwa członkowskiego naruszającego zasady państwa prawa godząc tym samym w interesy finansowe UE. Pierwsza taka możliwość uchylenia pojawia się, gdy państwo członkowskie przyjmie nowe środki zaradcze i przedstawi dowody wskazujące na to, że wcześniejsze zarzuty są już nieaktualne. Tym samym na wniosek danego państwa członkowskiego lub z własnej inicjatywy, Komisja może najpóźniej po roku od przyjęcia środków przez Radę, dokonać ponownej oceny sytuacji w danym państwie członkowskim, biorąc pod uwagę ewentualne dowody przedłożone przez to państwo, a także adekwatność nowych środków zaradczych, które ono przyjęło. W rezultacie Komisja przedkłada Radzie wniosek dotyczący decyzji wykonawczej w sprawie uchylenia przyjętych środków. Komisja może jednak uznać, że nie zaradzono sytuacji, która doprowadziła do przyjęciach środków. Wówczas kieruje ona do państwa członkowskiego decyzję wraz z uzasadnieniem informując o tym Radę.
W przypadku, gdy środki dotyczące zawieszenia zatwierdzenia programu lub programów lub zmian takiego zawieszenia lub zawieszenia zobowiązań, zostają uchylone, kwoty odpowiadające zawieszonym zobowiązaniom zapisuje się w budżecie Unii. Zawieszone zobowiązania z roku ,,n’’ nie mogą być zapisywane w budżecie później niż w roku ,,n+2” (czyli najpóźniej dwa lata licząc od roku uchylenia środków).[47]
Trzy submechanizmy tworzą procedurę mechanizmu warunkowości państwa prawa (RLCM). W praktyce w rozporządzeniu 2020/2092 mamy do czynienia warunkowością horyzontalną, gdyż uzależnia on korzystanie z finansowania w ramach budżetu Unii od poszanowania przez państwa członkowskie zasad państwa prawnego i może wchodzić w zakres przyznanej Unii przez traktaty kompetencji do określania ,,zasad finansowych” dotyczących wykonywania budżetu Unii.[48] Trzeba tutaj przypomnieć, że narzędzia mechanizmu warunkowości państwa prawa na podstawie rozporządzenia z 2020 r. stosuje się dopiero wówczas, gdy inne kroki nie przynoszą należytego efektu.
Wprowadzona rozporządzeniem procedura nie stanowi obejścia procedury ustanowionej w art. 7 i nie przekracza granic przyznanych Unii kompetencji.[49] Należy także pamiętać, że procedura warunkowości państwa prawnego przebiega równolegle z przygotowywanymi przez Komisję Europejską rocznymi sprawozdaniami dotyczącymi praworządności (Rule of law Reports – RLR), które są znane z mechanizmu praworządności. Wynika to z faktu, że mechanizm warunkowości państwa prawnego (RLCM) kumuluje w sobie także mechanizm praworządności (RLM) i jego narzędzia.
W związku z wprowadzeniem mechanizmu RLCM Polska i Węgry groziły zawetowaniem całej unijnej perspektywy budżetowej na 7 lat. Jednak, aby nie stosować weta zdołały wynegocjować ocenę mechanizmu RLCM przez Trybunał Sprawiedliwości UE. Oba kraje powoływały się na poufną opinię Służby Prawnej Rady, która miała zawierać argumenty dotyczące przekroczenia przyznanych Unii kompetencji oraz obejścia procedury ustanowionej w art. 7 TUE, w tym naruszenie zasady pewności prawa. TSUE zajął się tą sprawą na wniosek Polski i Węgier oraz Parlamentu Europejskiego i zdecydował się rozpoznać tę sprawę w trybie przyspieszonym.[50]
Wyrok TSUE, w sprawach C-156/21 Węgry/Parlament i Rada oraz C-157/21 Polska/Parlament i Rada został wydany 16 lutego 2022 r. TSUE orzekając w pełnym składzie, oddalił wniesione przez Węgry i Polskę skargi podważające mechanizm warunkowości państwa prawnego, który uzależnia finasowanie z budżetu Unii od poszanowania przez państwa członkowskie zasad państwa prawnego. TSUE uznał w wyroku, że procedura wprowadzona rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2020/2092 z dnia 16 grudnia 2020 r. nie stanowi obejścia procedury ustanowionej w art. 7 i nie przekracza granic przyznanych Unii kompetencji,[51] to znaczy, że obie regulacje, choć dotyczą odmiennych przedmiotów nie tylko się nie wykluczają, ale także mogą być traktowane łącznie.
Tym samym mechanizm RLCM jest zgodny z unijnym prawem i może być stosowany.[52] Ponadto RLCM został przyjęty na właściwej podstawie prawnej, zachowuje spójność z procedurą ustanowioną w art. 7 TUE , a przy tym szanuje zasadę pewności prawa.[53]
TSUE stwierdził, że przewidzianą w rozporządzeniu procedurę można zainicjować tylko wtedy, gdyż istnieją uzasadnione powody, by uznać, nie tylko, że w danym państwie członkowskim doszło do naruszeń zasad państwa prawnego, ale przede wszystkim, że naruszenia te wpływają lub stwarzają poważne ryzyko wpływu – w sposób wystarczająco bezpośredni – na należyte zarządzanie finansami w ramach budżetu Unii lub na ochronę jej interesów finansowych. W rezultacie celem zaskarżonego rozporządzenia jest ochrona budżetu Unii w państwie członkowskim, a nie samo w sobie nakładanie kar za takie naruszenia. Według TSUE, poszanowanie wspomnianych wartości nie może zostać sprowadzone do obowiązku, którego państwo kandydujące jest zobowiązane dopełnić w celu przystąpienia do Unii i od którego mogłoby się uchylić po przystąpieniu”. Należyte zarządzanie finansami w ramach budżetu Unii i jej interesy finansowe mogą zostać poważnie zagrożone wskutek naruszeń zasady państwa prawnego w państwie członkowskim[54]
Wyrok TSUE wzmocnił podstawy prawne pod zintegrowany mechanizm warunkowości państwa prawnego (Rule of Law Conditionality Mechanism). Procedura ustanowiona w art. 7 ma na celu umożliwienie Radzie karania poważnych i stałych naruszeń każdej ze wspólnych wartości, na których opiera się Unia, i które definiują jej tożsamość, tak aby wymusić na danym państwie członkowskim położenie kresu tym naruszeniom. Natomiast rozporządzenie 2020/2092 ma na celu ochronę budżetu Unii, i to jedynie w przypadku, gdy w państwie członkowskim dojdzie do naruszenia zasad państwa prawnego, które wpływa lub stwarza poważne ryzyko wpływu na prawidłowe wykonywanie tego budżetu. W konsekwencji procedura ustanowiona w art. 7. i procedura ustanowiona rozporządzeniem 2020/2092 służą realizacji odmiennych celów i każda z nich ma wyraźnie odmienny przedmiot.[55]
27 kwietnia 2022 r., czyli już po wyroku TSUE, Komisja Europejska po praz pierwszy w historii uruchomiła mechanizm warunkowości państwa prawnego wobec Węgier uzależniając tym samym wypłatę unijnych funduszy od kwestii praworządności.
Nie ulega wątpliwości, że dzięki mechanizmowi RLCM Unia Europejska osiąga dwa cele: ochronę budżetu i ochronę praworządności. Taki efekt, jest pochodną powiązania regulacji prawa pierwotnego (art. 7 TUE, art. 2 TUE) z regulacjami prawa wtórnego (rozporządzenie 2020/2092) i powstania nowej skumulowanej normy ponadnarodowej.
Mechanizm warunkowości państwa prawa jest powiązaniem mechanizmu praworządności ze ,,starą” polityką warunkowości w Unii Europejskiej.
Rola Parlamentu Europejskiego w mechanizmie warunkowości państwa prawnego
W mechanizmie warunkowości państwa prawnego (RLCM) rola Parlamentu Europejskiego jest o wiele większa niż w mechanizmie praworządności. Już w fazie kreowania tego mechanizmu za pomocą rozporządzenia 2020/2092 z dnia 16 grudnia 2020 r. Parlament był współlegislatorem (wraz z Radą) w zwykłej procedurze legislacyjnej, która zakończyła się przyjęciem tego rozporządzenia.
Niewątpliwie Parlament Europejski odgrywa także rolę negocjatora i opiniodawcy w procedurze artykułu 6 rozporządzenia 2020/2092, która przewiduje, że posiada on kompetencje inicjowania trilogu, gdyż może wezwać Komisję do udziału w ustrukturyzowanych negocjacjach w trójkącie (wraz z Radą) na temat jego ustaleń.[56] Komisja niezwłocznie informuje PE i Radę o każdym powiadomieniu naruszenia praworządności mogącego naruszać interesy finansowe UE oraz o jego treści dotyczącej groźby naruszenia interesów finansowych UE w państwie członkowskim. W świetle informacji otrzymanych zgodnie z art. 6, ust. 1 PE może wezwać Komisję do udziału w ustrukturyzowanym trilogu na temat jego ustaleń.[57] Tym samym Parlament jest także stroną negocjującą w ramach trilogu.
Parlament w tym mechanizmie korzysta także z inherentnej funkcji kontrolnej nad budżetem UE, a tym samym nad interesami finansowymi UE, bowiem poszanowanie praworządności w mechanizmie zostało powiązane z realizacją zobowiązań finansowych wynikających z budżetu UE.
Ponadto w procedurze art. 6. rozporządzenia 2020/2092 Parlament Europejski jest niezwłocznie informowany przez Komisję Europejską o każdym powiadomieniu dotyczącym groźby naruszenia interesów finansowych UE w związku ze stanem praworządności w danym kraju członkowskim oraz o wszelkich środkach zaproponowanych, przyjętych i uchylonych na podstawie rozporządzenia 2020/2092 (w submechanizmie sankcji, oraz w submechanizmie uchylającym).[58] Ponadto Komisja powinna składać Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdania dotyczące stosowania rozporządzenia 2020/2092. Składając sprawozdania Parlamentowi Europejskiemu i Radzie, oprócz skuteczności przyjętych środków Komisja powinna wziąć pod uwagę ogólną efektywność procedury określonej w rozporządzeniu oraz komplementarność niniejszego instrumentu względem innych instrumentów.[59]
Zakończenie
Mechanizm praworządności (RLM) wywodzi się z zasady praworządności, a mechanizm warunkowości państwa prawnego (RLCM) z zasady praworządności oraz z zasady warunkowości). Siła mechanizmu RLCM polega na tym, że powiązano w nim regulacje prawa pierwotnego (art. 7 TUE, art. 2 TUE) z regulacjami prawa wtórnego (rozporządzenie 2020/2092). Można pokusić się o stwierdzenie, że powstała tym samym swoista ponadnarodowa norma konstytucyjna. Oba mechanizmy są komplementarne i przenikalne zarówno dzięki zasadom, które tworzą ich fundamentalną aksjologię, jak i dzięki podstawom prawnym, które warunkują ich działanie. Procedura analizowanych mechanizmów składa się z trzech submechanizmów: zapobiegawczego, sankcji oraz uchylającego.
Podstawy prawne obu mechanizmów są odmiennie usytuowane. Mechanizm praworządności znajduje swoje oparcie przede wszystkim w traktatach, czyli w prawie pierwotnym UE, a mechanizm warunkowości państwa prawnego w rozporządzeniu 2020/2092, czyli w prawie wtórnym UE. Ma to swoje konsekwencje dla roli Parlamentu Europejskiego i jego struktur w obu mechanizmach.
Tabela nr 1. Rola Parlamentu Europejskiego w mechanizmie praworządności oraz w mechanizmie warunkowości państwa prawnego
|
Lp. |
Mechanizm praworządności |
Mechanizm warunkowości państwa prawnego |
|
1. |
Kontrola i monitoring praworządności |
Rola współlegislatora w zwykłe procedurze ustawodawczej |
|
2. |
Wyrażenie zgody na uruchomienie mechanizmu |
Inicjowanie trilogu |
|
3. |
Rola negocjatora w trilogu |
Rola negocjatora w trilogu |
|
4. |
Rola opiniodawcy |
Rola negocjatora w procedurze artykułu 6 |
|
5. |
Rola mentora politycznego |
Rola opiniodawcy w procedurze artykułu 6 |
|
6. |
Rola inicjatora w submechanizmie zapobiegawczym |
Kontrola nad budżetem UE |
|
7. |
|
Informowanie i konsultowanie bierne |
Źr. oprac. własne.
PE nadaje demokratyczny mandat zarówno mechanizmowi praworządności, jak i mechanizmowi warunkowości państwa prawa, co sprawia, że oba mechanizmy są nie tylko legitymizowane przez prawo, ale także są legitymizowane przez demokratyczne zaangażowanie Parlamentu Europejskiego.
Parlament Europejski odgrywa większą rolę w mechanizmie warunkowości państwa prawnego (prawo pierwotne i wtórne) niż we mechanizmie praworządności (prawo pierwotne), bowiem jest współlegislatorem w zwykłej procedurze uchwałodawczej ustanawiającej podstawy prawne mechanizmu RLCM oraz posiadając silny mandat kontrolny nad budżetem UE staje się także strażnikiem interesów finansowych UE. taka asymetria jest swoistym paradoksem, gdyż najbardziej demokratyczna instytucja UE wydawałoby się powinna mieć najwięcej do powiedzenia w mechanizmie praworządności, a nie w mechanizmie warunkowości państwa prawa.
Nie ulega wątpliwości, że mechanizm praworządności oraz mechanizm warunkowości państwa prawnego tworzą architekturę bezpieczeństwa aksjologicznego i finansowego Unii Europejskiej.
[1] J. J. Gomes Canotilho, Dislocation on understanading the rule of law, „Unio. EU Law Journal”, Vol. 3, No. 1, January 2017, s. 5.
[2] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2020/2092 z dnia 16 grudnia 2020 r. w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii (Dz.U. 2020, L 373).
[3] Motyw 3, rozporządzenie 2020/2092 …, op. cit.
[4] W art. 19 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) skonkretyzowano wartości państwa prawnego określone w art. 2 TUE, Traktat o Unii Europejskiej w: Prawo Unii Europejskiej, wybór dokumentów, Warszawa, Bielsko-Biała 2010.
[5] Art. 19 TUE nakłada na państwa członkowskie zobowiązanie do użycia takich środków prawnych, które są wystarczające do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej, w szczególności w dziedzinach objętych prawem Unii. Należy zatem, powołując się na liczne orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE), oczekiwać od państw członkowskich skutecznego stosowania prawa UE w państwach członkowskich, a to wymaga istnienia niezależnych sądów. Nie ulega wątpliwości, że art. 19 TUE jest obok art. 2 oraz art. 7 TUE fundamentem porządku prawnego UE.
[6] Właśnie w trakcie posiedzeń GAC Polska przedstawiała informacje o aktualnym stanie wymiaru sprawiedliwość (wysłuchania).
[7] europarl. europa.eu (27.02.2024).
[8] Art.7 pkt. 5. TUE stanowi, że zasady głosowania, które do celów niniejszego artykułu stosuje się do Parlamentu Europejskiego, Rady Europejskiej i Rady, określone są w art. 354 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TfUE), Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w: Prawo Unii Europejskiej, wybór dokumentów, Warszawa, Bielsko-Biała 2010. Por. także: European Commission, Communication to the Council and European Parliament, updating the handling of relations with the complaints in respect of the application of Union law, Brussels, 2 April 2012, COM (2013) 154 final.
[9] 21 maja 2024 r. Komisja Europejska złożyła do Rady Unii Europejskiej obradującej w formacie ministrów ds. europejskich wniosek o zakończenie procedury art. 7 przeciwko Polsce. Tym samym uruchomiła submechanizm uchylający w mechanizmie praworządności.
[10] Motyw 6, rozporządzenie 2020/2092 …, op. cit.
[11] B. Bodalska, UE odstąpi wkrótce od stosowania procedury z art. 7 wobec Polski, Euractiv, 29.01.2024.
[12] Mechanizm praworządności, commission.europa.eu, (20.02.2024).
[13] Art. 354 TfUE.
[14] Taka sytuacja miała miejsce 11 marca 2024 r. podczas posiedzenia JURI. Europosłowie z tej komisji przyjęli wniosek w sprawie pozwu Komisji Europejskiej złożonego do TSUE za odblokowanie Węgrom funduszy z polityki spójności mimo, że Węgry nie wprowadziły wymaganych reform, które zmierzałyby w kierunku przywrócenia państwa prawnego.
[15] Regulamin Parlamentu Europejskiego, Dz.U. UE.L.2019.302.1 z dnia 22 listopada 2019 r.
[16] S. Otfinowska, PE chce pozwać Komisję za wypłatę funduszy Węgrom, euractiv.com (12.03.2024.). Konferencja przewodniczących (Conference of Presidents) została utworzona w 1993 r. Składa się ona z przewodniczącego Parlamentu Europejskiego, przewodniczących grup politycznych oraz przewodniczącego Konferencji Przewodniczących Komisji Parlamentu Europejskiego. Konferencja Przewodniczących spotyka się minimum dwa razy w miesiącu i rozstrzyga sprawy dotyczące organizacji pracy PE, w tym min. rozmieszczenie grup politycznych na Sali obrad, ustala porządek obrad na sesje plenarne, przedstawia na tych sesjach swoje sprawozdania. Ponadto Komisja Przewodniczących ustala skład komisji parlamentarnych, delegacji stałych, delegacji ad hoc i dzieli kompetencje pomiędzy nimi. Konferencja Przewodniczących odgrywa ważna role w stosunkach PE z innymi instytucjami UE, parlamentami narodowymi, państwami trzecimi i organizacjami międzynarodowymi. J. Ruszkowski, Parlament Europejski. Dynamika instytucjonalna i kompetencyjna, Szczecin 2010, s . 77.
[17] W procedurę mogą być zaangażowane także organizacje trzecie jak Komisja Wenecka, czy Rada Europy, które mają na celu pomoc krajom członkowskim UE w eliminowaniu naruszeń praworządności oraz w kreowaniu pożądanych rozwiązań.
[18] Sprawozdanie na temat praworządności z 2020 r., commission.europa. eu. (20.02.2024).
[19] Rezolucja miała na celu ochronę dziennikarzy przed nadużyciami. SLAPP to pozwy, które prowadzą do postępowań przeciwko dziennikarzom, organizacjom pozarządowym i działaczom społeczeństwa obywatelskiego. Ich celem jest ,,przytłoczenie” mediów kosztami postępowań sądowych, ale także czasowymi, czy psychologicznymi, aby zniechęcić lub wręcz odstraszyć od podejmowania trudnych lub kontrowersyjnych tematów. W rezolucje PE wzywa Komisję do jak najszybszego zaproponowania odpowiedniej reformy w ramach UE. P. Borowska, Pozwy SLAPP: Europosłowie chcą działań UE przeciwko ograniczaniu wolności mediów, Euractiv, 12.11.2021.
[20] Rezolucja była procedowana w Komisji specjalnej PE ds. szpiegowania obywateli Pegasusem przez rządy państw członkowskich. Komisja przyjęła treść raportu i rekomendacje zakazujące oprogramowania inwigilacyjnego. W rezolucji zawarto zalecenia mające zapobiegać kolejnym przypadkom nadużyć w związku z ze stosowaniem oprogramowania szpiegującego Pegasus.
[21] W 1974 r., czyli jeszcze w okresie przed powstaniem Rady Europejskiej jej poprzednicy obradujący w formacie szefów państw i rządów decydowali o podjęciu rozmów akcesyjnych z Wielką Brytanią, Danią, Norwegią i Irlandią w 1969 r.
[22] S. Bulmer, S. Padget, Policy Transfer in the European Union: An Institutionalist Perspective, ,,British Journal of Political Science”, vol. 35(1), 2005, s. 103.
[23] Przykładem takiej aktywności Rady Europejskiej był szczyt w Essen, który odbył się w dniach 8-10 grudnia 1994 r., na którym przyjęto strategię przygotowania krajów Europy Środkowo-Wschodniej do członkostwa w UE (Pre-accession Strategy).
[24] Art. 36 TUE.
[25] Rozporządzenie to nieoficjalnie pojawia się także pod nazwą rozporządzenia w sprawie warunkowości w zakresie praworządności. Takie alternatywne nazewnictwo wynika z rozbieżności w tłumaczeniu oficjalnej nazwy Rule of Law Conditionality Regulation. Por: commission.europa.eu (19.02.20224).
[26] Inne instrumenty ochrony interesów finansowych UE to: kontrole, audyty, dochodzenia Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (Office Européen de Lutte Anti-Fraude – OLAF). Zob. szerzej: J. Ruszkowski, Position of OLAF in a multi-level governance system of the European Union, ,,Przegląd Europejski”, t. 3, 2019.
[27] Rozporządzenie 2020/2092… op. cit.
[28] Motyw 8 rozporządzenia 2020/2092…op. cit. Uzupełnienie tych warunków znajduje się z kolei w motywie 9, który wprost stanowi, że niezawisłość i bezstronność sądownictwa powinny być zawsze zagwarantowane, a służby dochodzeniowo-śledcze i prokuratura powinny być w stanie prawidłowo wypełnić swoje zadania. (…) Prawomocne wyroki powinny być skutecznie wykonywane. Warunki te są niezbędne jako minimalna gwarancja chroniąca przed bezprawnymi i arbitralnymi decyzjami organów publicznych mogącymi szkodzić interesom finansowym UE. Warto tutaj zwrócić uwagę na przywoływaną w rozporządzeniu istotność niezawisłości sądownictwa, co rozwiewa wątpliwości, według których w prawie Unii Europejskiej nie ma podstawy do powoływania się na ten przymiot.
[29] Motyw 7 rozporządzenia 2020/2092…op. cit.
[30] Motyw 12 rozporządzenia 2020/2092 …op. cit..
[31] Zasada proporcjonalności pozwala określić przyjmowane środki ochronne w świetle faktycznego lub potencjalnego wpływu naruszeń zasad państwa prawnego na należyte zarządzanie finansami w ramach budżetu Unii lub na interesy finansowe Unii. Odpowiednio uwzględnia się charakter, trwanie, wagę i zakres naruszeń zasad państwa prawnego. Środki te są w zakresie w jakim jest to możliwe, ukierunkowane na działania Unii, których dotyczą naruszenia. Art. 5 rozporządzenia 2020/2092…op. cit..
[32] Art. 3. rozporządzenia 2020/2092 kataloguje naruszenie zasad państwa prawnego zaliczając do nich: a. zagrożenie niezawisłość sądownictwa, b. niezapobieganie arbitralnym lub bezprawnym decyzjom, organów publicznych, w tym organów ścigania, nieskoordynowanie takich decyzji lub nienakładanie za nie kar, wstrzymywanie zasobów finansowych i ludzkich wpływające na prawidłowe funkcjonowanie tych organów lub niezapewnienie sytuacji braku konfliktu interesów, c. ograniczanie dostępności i skuteczności środków prawnych, w tym przez restrykcyjne przepisy proceduralne oraz niewykonywanie wyroków lub ograniczanie skutecznego prowadzenia postępowań przygotowawczych w przypadku naruszeń prawa, wnoszenia i popierania oskarżeń w związku z takimi naruszeniami lub nakładania w związku z nimi kar. Ponadto art. 4 rozporządzenia precyzuje, że naruszenia zasad państwa prawnego musza dotyczyć co najmniej jednego z następujących elementów: a. prawidłowego funkcjonowania organów wykonujących budżet Unii, w tym korzystania z pożyczek i innych instrumentów gwarantowanych przez budżet Unii, w szczególności w kontekście postepowań o udzielenie zamówienia publicznego lub procedury przyznawania dotacji; b. prawidłowego funkcjonowania organów przeprowadzających kontrolę finansową, monitorowanie oraz audyty, a także prawidłowego funkcjonowania skutecznych i przejrzystych systemów zarządzania finansami i rozliczalności, c. prawidłowego funkcjonowania służb dochodzeniowo – śledczych i prokuratur w związku z prowadzeniem postępowań przygotowawczych oraz wnoszeniem i popieraniem oskarżeń w związku z nadużyciami finansowymi, w tym oszustwami podatkowymi, korupcją lub innymi naruszeniami prawa Unii związanymi z wykonywaniem budżetu Unii lub z ochroną interesów finansowych Unii, d. skutecznej kontroli sądowej działań lub zaniechań organów, o których mowa w lit. a. i b, i c., dokonywanej przez niezawisłe sądy, e. zapobiegania i karania nadużyć finansowych, w tym oszustw podatkowych, korupcji lub innych naruszeń prawa Unii związanych z wykonywaniem budżetu Unii lub z ochroną interesów finansowych Unii oraz nakładania na odbiorców skutecznych i odstraszających sankcji przez sądy krajowe lub organy administracji, f. odzyskiwania nienależnie wypłaconych środków, g. skuteczności i terminowości współpracy z OLAF oraz – z zastrzeżeniem uczestnictwa danego państwa członkowskiego – Prokuraturą Europejską (EPPO) w ramach prowadzonych przez te organy postępowań przygotowawczych lub wnoszonych i popieranych przez nie oskarżeń na podstawie mających zastosowanie aktów Unii zgodnie z zasadą lojalnej współpracy, h. innych sytuacji lub działań organów, mających znaczenie dla należytego zarządzania finansami w ramach budżetu Unii lub ochrony interesów finansowych Unii.
[33] W swoich ustaleniach Komisja bierze pod uwagę stosowne informacje pochodzące z dostępnych źródeł, w tym decyzji, wniosków i zaleceń instytucji Unii, innych odpowiednich organizacji międzynarodowych oraz innych uznanych instytucji. Komisja może także zwrócić się o dodatkowe informacje niezbędne do przeprowadzenia ocen, zarówno przed przesłaniem pisemnego powiadomienia, jaki po jego przesłaniu. Art. 7 rozporządzenia
2020/2092 …op. cit.
[34] Art. 6 pkt. 1 rozporządzenia 2020/2092…op. cit.. Komisja Europejska powinna jak najwłaściwiej korzystać z uprawnień przysługujących jej na mocy art. 237 TfUE oraz regulaminu wewnętrznego Rady. Komisja stwierdzając, że jakiś kraj narusza praworządność musi opierać swoje stanowisko na bardzo silnych podstawach, do których zalicza się wyroki TSUE, sprawozdania Trybunału Obrachunkowego, roczne sprawozdania Komisji na temat praworządności, dane zawarte w tablicy wyników wymiaru sprawiedliwości, sprawozdania OLAF, a nawet dokumenty Prokuratury Europejskiej (EPPO) oraz wnioski i zalecenia odpowiednich międzynarodowych organizacji i sieci, w tym organów Rady Europy takich jak Grupa Państw przeciwko Korupcji (GRECO) i Komisja Wenecka – w szczególności jej lista kontrolna dotycząca państwa prawnego, a także Europejskiej Sieci Sądów Najwyższych oraz Europejskiej Sieci Rad Sądownictwa. Komisja powinna także konsultować się z Agencją Praw Podstawowych UE, gdyby było to niezbędne do przeprowadzenia dogłębnej oceny jakościowej. Motyw 16 rozporządzenia 2020/2092…op. cit..
[35] Ze względu na finansowy interes UE, który jest kluczowym elementem mechanizmu warunkowości państwa prawa ważną rolę w procedurze odgrywa Dyrekcja Generalna ds. Budżetu Komisji Europejskiej (DG for Budget), która jest swoistym centrum koordynacyjnym w działaniu tego mechanizmu.
[36] Dane państwo członkowskie przekazuje wymagane informacje i może przedstawić uwagi dotyczące ustaleń Komisji zwartych w powiadomieniu w określony przez Komisję terminie wynoszącym co najmniej miesiąc i nie więcej niż trzy miesiące od daty powiadomienia o ustaleniach. W swoich uwagach państwo członkowskie może zaproponować przyjęcie środków zaradczych w odniesieniu do ustaleń przedstawionych w powiadomieniu Komisji.
[37] Rozporządzenie 2020/2092 w sprawie warunkowości w zakresie praworządności, commission.europa.eu (19.02.20224).
[38] Regulation (UE, Euratom) 2018/1046 of the European Parliament and of the Council of 18 July 2018 on the financial rules applicable to the general budget of the Union.
[39] Zmniejszenie finansowania w ramach istniejących zobowiązań oraz zakaz zaciągania nowych zobowiązań wobec odbiorców lub zawierania nowych umów w sprawie pożyczek lub innych instrumentów gwarantowanych przez budżet Unii, motyw 17 rozporządzenia 2020/2092…op. cit.
[40] Art. 5 rozporządzenia 2020/2092…op. cit.
[41] Rozporządzenie 2020/2092, commission.europa.eu…op. cit.
[42] Art. 8 rozporządzenia 2020/2092..op.cit.
[43] OLAF został ustanowiony na mocy decyzji nr 1999/352 Komisji Europejskiej (KE) z 28 kwietnia 1999 r., która weszła w życie 1 czerwca 1999 r. (Commission decision 1999/352).
[44] W razie potrzeb OLAF może łączyć w ramach jednego dochodzenia aspekty dochodzenia zewnętrznego i wewnętrznego bez konieczności wszczynania dwóch odrębnych dochodzeń (21 motyw rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE, Euratom) nr 883/2013 z dnia 11 września 2013 r. dotyczące dochodzeń prowadzonych przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1073/199 Parlamentu Europejskiego i rady i rozporządzenia Rady (Euratom) nr 1074/1999, s. 3.
[45] Motyw 24 rozporządzenia 2020/2092…op. cit.
[46] Motyw 25, rozporządzenie 2020/2092…op. cit..
[47] Art. 7 rozporządzenia 2020/2092…op. cit.
[48] Wyroki TSUE, w sprawach C-156/21 Węgry/Parlament i Rada i C-157/21 Polska/Parlament i Rada z 16 lutego 2022 r., s. 2.
[49] Ibid.
[50] Państwa członkowskie, instytucje wspólnotowe oraz jednostki mogą, pod pewnymi warunkami, wnieść skargę o stwierdzenie nieważności do Trybunał Sprawiedliwości lub Sądu. Celem takiej skargi jest doprowadzenie do uznania za nieważne aktów instytucji Unii, które są sprzeczne z prawem Unii. Jeżeli skarga jest zasadna, stwierdza się nieważność aktu. Instytucje, których to dotyczy, powinny zaradzić ewentualnej próżni spowodowanej nieważnością tego aktu. Wyroki TSUE…op. cit., s. 3. Zob. także: J. Covelo de Abreu, An approach to today’s EU constitutionality control – understanding the EU interjurisdictional phenomenon in light of effective judicial protection, „Unio. EU Law Journal”, Vol. 3, No. 2, July 2017.
[51] Wyroki TSUE…op. cit., s. 2.
[52] A. Wolska, KE uruchomiła wobec Węgier mechanizm warunkowości, Euractiv, 27.04.2022.
[53] Wyroki TSUE…op. cit.
[54] A. Krzysztoszek, Polska straci 770 mld zł? TSUE: Mechanizm ,,pieniądze za praworządność: jest legalny, Euractiv, 16.02.2022.
[55] Wyroki TSUE…op. cit., s. 2.
[56] Art. 6. ust. 1, art. 6. ust. 2, rozporządzenia 2020/2092…op. cit.
[57] Ibid.
[58] Motyw 27 rozporządzenia 2020/2092…op. cit.
[59] Motyw 28 rozporządzenia 2020/2092…op. cit.
