Już po akcesji do Unii Europejskiej, a zatem po formalnym związaniu prawem europejskim zapadło ważne orzeczenie Sądu Konstytucyjnego, niezwykle często przywoływane w literaturze jako wręcz kanoniczne dla tego okresu w Republice Czeskiej, czyli wyrok w sprawie kwot cukru.[1] Sprawa została wszczęta niebawem po przystąpieniu Czech do UE, w październiku 2004 r. na wniosek 35 członków Izby Deputowanych domagających się uznania, że ustalone Rozporządzeniem Rządu kryteria wyznaczania kontyngentu na rzecz realizacji wspólnego rynku w sektorze cukru nie miały żadnego obiektywnego kryterium, w związku z czym są być wyrazem całkowitej arbitralności i jako takie – są niezgodne z porządkiem konstytucyjnym. Sprawa formalnie dotyczyła prawa krajowego, jednak rozporządzenie było wywołane obowiązkami państwa członkowskiego i wynikało z prawa UE. Po przystąpieniu Republiki Czeskiej do UE przemysł cukrowniczy w Czechach, a także sektor plantatorów buraków cukrowych zaczęli podlegać w pełni zasadom wspólnej organizacji rynków cukru, które stanowią część Wspólnej Polityki Rolnej UE. Sporne rozporządzenie rządowe wdrażało i precyzowało niektóre wymogi prawa UE, rząd zaś powołał się na fakt, że rozporządzenie mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo czeskie i ustawodawstwo UE.
Spór o konstytucyjność dotyczył więc delikatnej sfery relacji już nie tyle umowy międzynarodowej, co regulacji prawa wtórnego (Rady i Komisji Europejskiej) z prawem krajowym i porządkiem konstytucyjnym. Sąd Konstytucyjny ostatecznie przyznał rację skarżącym, ale przede wszystkim dokonał znaczącej wypowiedzi o znacznie bardziej ogólnym charakterze na temat relacji pomiędzy prawem konstytucyjnym a prawem europejskim.
Jak stwierdził dobitnie Sąd, ustawodawstwo regulujące podział kwot produkcyjnych cukru jest sferą, w której regulacje krajowe podążają za regulacjami zawartymi w acquis communautaire. Innymi słowy, o ile cele i zadania tej regulacji, która wpisuje się w szerszy obszar wspólnej organizacji rynku towarów rolnych, czyli narzędzia Wspólnej Polityki Rolnej, zawarte są w normach prawa europejskiego, o tyle zdefiniowanie i wybór kolejnych środków, którymi te cele osiągnięto, pozostawiono państwom członkowskim. Kwestionowane prawo, dotyczące ustalenia kryterium podziału kwot jest zatem z jednej strony domeną prawa krajowego, z drugiej zaś jest bezpośrednio powiązane z normami prawa europejskiego. W związku z tym w pierwszej kolejności Sąd Konstytucyjny stanął przed pytaniem, w jakim stopniu jest on uprawniony do oceny zgodności z konstytucją takich norm prawnych, które wynikają z prawa wspólnotowego.
Sąd Konstytucyjny stwierdził, że nie jest właściwy do oceny kwestii ważności norm prawa wspólnotowego. Kwestie takie podlegają wyłącznej jurysdykcji Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Zgodnie z orzecznictwem ETS, gdy jest to regulacja wyłączna prawa wspólnotowego, prawo to ma pierwszeństwo i nie można go odmówić poprzez kryteria odniesienia ustanowione w prawie krajowym, w tym kryteria stosowane na poziomie konstytucyjnym. Jednakże Sąd Konstytucyjny zaznaczył, że nie sposób zignorować tego, że – jak stwierdził: “orzecznictwo wielu najwyższych instancji sądowych pierwotnych państw członkowskich WE, w tym członków założycieli, takich jak Włochy (por. decyzja z 27.12.1973 nr 183/73 Frontini przeciwko Ministero delle Finanze, Trybunał Konstytucyjny ;decyzja z 21.4.1989 nr 232/1989 Fragd przeciwko Amministrazione delle Finanze dello Stato, Trybunał Konstytucyjny) i Niemcom (decyzja z 22.10.1986 nr 2 BvR 197/83 Wuensche Handelsgesellschaft, Solange II.; decyzja z 12.10.1993 nr 2 BvR 2134 i 2159/92 zum Vertrag über die Europäische Union), nawet później przystępującymi członkami, takimi jak Irlandia (orzeczenie Sądu Najwyższego z 19.12.1989 Society for the Protection of Unborn Children (Ireland) Ltd. przeciwko Grogan i 5.3 .1992 Attorney General v. X) i Danii (Decyzja Sądu Najwyższego z 6.4.1998 nr I-361/1997 Carlsen i Inni v. Rasmussen), nigdy w pełni nie podporządkowując się doktrynie absolutnego pierwszeństwa prawa wspólnotowego nad całym prawem konstytucyjnym, przede wszystkim pozostawiło pewną rezerwę w interpretacji takich zasad, jak zasada demokratycznego państwa prawa oraz obszar ochrony podstawowych praw i wolności.” Tym samym Sąd pozostawił sobie prawo do identycznej oceny interpretacyjnej co do podstawowych zasad państwa (a warto tu przypomnieć, że w porządku konstytucyjnym Czech zmiany ingerujące w istotę demokratycznego państwa prawnego są niedopuszczalne (art. 9 ust 2 Konstytucji).
Przytoczone tu konstatacje Sądu Konstytucyjnego Czech w orzecznictwie dotyczącym prawa międzynarodowego, a zwłaszcza prawa europejskiego czynią uprawnionym podsumowanie dokonane przez Marię Kruk-Jarosz. Autorka ta wskazuje, że wsród cech czeskiego orzecznictwa dotyczącego relacji między prawem europejskim a porządkiem konstytucyjnym wskazać trzeba w pierwszej kolejności “otwartość czeskiego porządku konstytucyjnego i przyjazny stosunek do prawa europejskiego, z celem zapewnienia efektywności prawu wspólnotowemu w wewnętrznym porządku prawnym Republiki”. Ta otwartość opiera się na akceptacji względnego pierwszeństwa prawa europejskiego – z zastrzeżeniem pewnych warunków albo granic „uznawalności” tego pierwszeństwa, a do warunków tych zaliczyć należy zasady suwerenności państwa, nienaruszalności praw człowieka, respektowania zasad państwa prawnego,[2] a zatem fundamentów czeskiego porządku konstytucyjnego.
Zarazem, jak wskazuje Ondrej Hamuľák, czeski Sąd Konstytucyjny nie posługuje się sformułowaniami, które zawierałyby bezpośrednio wyraźną akceptację pierwszeństwa prawa europejskiego i tym samym przywoływałyby hierarchiczny układ relacji pomiędzy prawem Unii Europejskiej a prawem krajowym. Uznanie pierwszeństwa prawa europejskiego wyraża się implicite: poprzez rezygnację z rozstrzygania kwestii konstytucyjności i ważności tego prawa, które wynikają z wykonywania uprawnień przekazanych Unii,[3] a także zwrócenie uwagi na wyłączne kompetencje Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Jak wskazał Sąd wprost w wyroku w sprawie kwot cukrowych: Sąd Konstytucyjny nie jest właściwy do oceny kwestii ważności norm prawa wspólnotowego. Kwestie takie podlegają wyłącznej jurysdykcji Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Z punktu widzenia prawa wspólnotowego, w jego dotychczasowej interpretacji przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości, normy prawa wspólnotowego mają pierwszeństwo stosowania przed systemami prawnymi państw członkowskich WE. Zgodnie z orzecznictwem ETS, gdy chodzi o wyłączną regulację prawa wspólnotowego, prawo to ma pierwszeństwo i nie można go odmówić poprzez kryteria odniesienia ustanowione w prawie krajowym, w tym kryteria stosowane na poziomie konstytucyjnym.[4]
Zarazem Sąd w cytowanym wcześniej fragmencie i wskazując podobne judykaty innych sądów krajowych UE, że także w warunkach Republiki Czeskiej nie zamierza akceptować doktryny absolutnego pierwszeństwa, która podporządkowuje prawo krajowe na poziomie konstytucyjnym prawu ponadnarodowemu. Nie uznaje też przekazania uprawnień, o którym mowa w art. 10a za trwałe i nieograniczone. Przeciwnie: jest ono uwarunkowane przestrzeganiem podstaw suwerenności państwowej Republiki Czeskiej i zasady państwa prawa. Tym samym Sąd Konstytucyjny uznaje się za ostatecznego arbitra wezwanego do przeglądu prawodawstwa europejskiego (wynikającego z wykonywania przekazanych uprawnień), w celu ustalenia czy i jakie normy europejskie mają być stosowane z zasadą pierwszeństwa jako odpowiadające (niezagrażające) wartościom kluczowym czeskiego porządku konstytucyjnego. W tej mierze porównanie takiej konstatacji czeskiego SK jest odpowiednikiem “podejścia Solange”.
Kolejny raz warto w tym miejscu podkreślić także cechę wspominaną w literaturze czeskiej, a mianowicie odejście od czysto formalistycznej i pozytywistycznej koncepcji obowiązywania prawa.[5] Ta właśnie cecha, zdaniem Hamuľáka świadczy o pewnej dojrzałości sądu konstytucyjnego[6], pozwalając otworzyć się na wartości i zasady jako pewne idee regulacyjne wyrażające podstawowe nienaruszalne granice wzajemnego oddziaływania prawa zewnętrznego i porządku krajowego, w tym zwłaszcza porządku konstytucyjnego.
Przyznana euronowelizacją kompetencja Sądu Konstytucyjnego do prewencyjnej kontroli konstytucyjności traktatów międzynarodowych[7] znalazła zastosowanie dopiero w roku 2008. W trakcie dyskusji nad rządowym wnioskiem o wyrażenie zgody na ratyfikację Traktatu z Lizbony, zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską złożony został przez Senat w dniu 30 kwietnia 2008 r. pierwszy wniosek do Sądu Konstytucyjnego o ocenę zgodności Traktatu z Lizbony z porządkiem konstytucyjnym w trybie kontroli uprzedniej. Ta sprawa włączyła w nieco inny i jeszcze głębszy sposób Sąd w prowadzenie polityki zagranicznej państwa czeskiego i była judykatem o tyle politycznym, co niezwykle ważnym i wymagającym – także z powodu stopnia skomplikowania i piętrowych odesłań w tekście samego Traktatu a także specyficznego sformułowania wniosków o badanie konstytucyjności. Sąd miał niełatwe zadanie, aby odpowiednio potraktować wnioski w tej sprawie; Senat skierował pytanie o zgodność z konstytucją, traktując Sąd nie jak sąd, ale swego rodzaju ciało doradcze. Z kolei prezydent w swoim (nieco późniejszym od wniosku Senatu) oświadczeniu sformułował aż 15 pytań, co Przewodniczący Sądu Konstytucyjnego sarkastycznie podsumował jako kwestionariusz.
Zarzuty senatorów jak i prezydenta były bardzo poważne: podkreślano, że Traktat Lizboński pozostaje w sprzeczności z jądrem konstytucji, zmienia charakter Unii a tym samym charakter członkostwa Czech (zwłaszcza poprzez wprowadzenie tzw. procedury kładki co do zmiany traktatów), ingeruje w istotę państwa prawa, oraz podział władz i istotę władzy ustawodawczej.
Sąd Konstytucyjny w listopadzie 2008 r. jednomyślnie orzekł, że Traktat lizboński jest zgodny z konstytucją Republiki Czeskiej i jego ratyfikacja nie wymaga uprzedniej zmiany Konstytucji, czyli nie podzielił poglądów zarzutów zawartych we wnioskach[8] Niemniej wyrok ten jest niezmiernie ciekawy i ma charakter rozstrzygnięcia o wyjątkowym znaczeniu, przede wszystkim dlatego, że Sąd znalazł się w innym położeniu; rozstrzygając w ramach kontroli wstępnej mógł zająć się z większą swobodą odnosząc się do całości porządku konstytucyjnego jako odpowiedniego punktu odniesienia. Tym razem nie było więc potrzeby ustaleń o pierwszeństwie prawa międzynarodowego nad krajowym, sprawa dotyczyła bowiem niekwestionowanej i wyraźnie stwierdzonej przepisami konstytucyjnymi analizy zgodności prawa pierwotnego UE z porządkiem konstytucyjnym. Rozważania Sądu mają zatem znacznie bardziej ogólny, uniwersalny wręcz charakter. Wyrok lizboński jest oceniany jako przełomowy w podejściu Sądu Konstytucyjnego do relacji między prawem europejskim a krajowym porządkiem konstytucyjnym z kilku względów. Po pierwsze Sąd Konstytucyjny wyraźnie potwierdził, postulowaną wcześniej doktrynalnie,[9] możliwość badania prawa europejskiego z porządkiem konstytucyjnym nie tylko ex ante, ale także ex post, czyli po tym kiedy stanie się wiążącą częścią porządku prawnego Republiki Czeskiej.[10] Jak stwierdził Sąd: nawet ratyfikacja Traktatu akcesyjnego nie pozbawia całkowicie normatywnej nadrzędnej pozycji porządku konstytucyjnego w systemie prawa funkcjonującego na terytorium Czech. Sąd Konstytucyjny stwierdził wcześniej, że wyjątkowo niezgodność traktatu międzynarodowego z porządkiem konstytucyjnym lub traktatami dotyczącymi praw człowieka może zostać stwierdzona w drodze decyzji w sprawie skargi konstytucyjnej nawet ex post. […] powyższy wniosek znajduje zastosowanie w dziedzinie umów międzynarodowych w ogólności. […].[11]
Ten dość odważnie sformułowany, biorąc pod uwagę dotychczasową ostrożność w ocenie prawa europejskiego, wniosek złagodzony jest jednak sformułowaniem jego konsekwencji. Otóż, o ile kontrola konstytucyjności ex post wykaże sprzeczność umowy międzynarodowej z porządkiem konstytucyjnym, wymogi europejskie mogą zostać spełnione tylko wtedy, gdy pozwala na to rozsądna interpretacja porządku konstytucyjnego Republiki Czeskiej. Sąd Konstytucyjny wskazuje:
“(…) jest pewne, że po ratyfikacji jakiegokolwiek traktatu międzynarodowego Sąd Konstytucyjny jest zobowiązany do zachowania znacznej powściągliwości i regularnego stosowania (w przypadku traktatów europejskich) zasady wykładni zgodnej z euro. Zasada ta nie może jednak mieć charakteru swego rodzaju „dorozumianej euro-noweli” Konstytucji. W przypadku wyraźnego konfliktu między konstytucją krajową a prawem europejskim, którego nie można rozwiązać żadną rozsądną interpretacją, pierwszeństwo musi mieć porządek konstytucyjny Republiki Czeskiej, w szczególności jego materialne ukierunkowanie[12].
Sąd zatem zaznacza drogę rozstrzygania ewentualnych kolizji, szukając rozwiązania w ograniczeniu znaczenia/rozumienia normy konstytucyjnej poprzez jej interpretację przychylną dla prawa europejskiego. Różnica jest subtelna, ale znacząca: z utrzymania warunkowania pierwszeństwa stosowania prawa europejskiego przez twardy rdzeń Konstytucji na ograniczanie pośredniego skutku prawa europejskiego przez granice interpretacji całego porządku konstytucyjnego.
Ondrej Hamuľák zwraca uwagę, że w tej konstatacji z kolei zawarta jest inna jeszcze i nowa odmienność. W swoim wcześniejszym orzecznictwie Sąd Konstytucyjny jednoznacznie stwierdzał, że skutki prawa europejskiego w Republice Czeskiej mogą być ograniczone tylko wtedy, gdy prawo to wchodzi w konflikt z podstawowymi wymogami porządku konstytucyjnego, to jest przez pryzmat norm fundamentalnych (suwerenność i państwo prawa) (tak uczynił w orzeczeniach dotyczących kwot cukrowych Pl. ÚS 50/04, a także w sprawie europejskiego nakazu aresztowania Pl. ÚS 66/04). Natomiast stwierdzenie zawarte w orzeczeniu dotyczącym Traktatu lizbońskiego oznacza, że Sąd Konstytucyjny otwiera drogę poszukiwania sprzeczności między tą ustawą a całym czeskim porządkiem konstytucyjnym. Tę różnicę w doborze standardu Sąd Konstytucyjny wytłumaczył w dość szczególny sposób: […] w przedmiotowej sprawie (tj. kwot cukrowych) Sąd Konstytucyjny rozpatrywał kwestię należącą do tzw. wtórnego prawa UE. Jeśli chodzi o wtórne prawo wspólnotowe, orzeczenie opierało się na domniemaniu zgodności tego prawa wspólnotowego, a w szczególności orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, z odpowiednimi przepisami czeskiego porządku konstytucyjnego, w szczególności z gwarantowanymi podstawowymi prawami i wolnościami. Jakakolwiek kontrola powinna być zatem ograniczona do zgodności z art. 1 ust. 1 i art. 9 ust. 2 Konstytucji. Jednak w niniejszej sprawie – niezależnie od innego rodzaju postępowania – ocenie podlega obszerny zbiór zmienionego prawa pierwotnego UE.[13]
Sąd Konstytucyjny dostrzegł zatem potrzebę zróżnicowania standardu kontroli wobec wtórnego prawa europejskiego i prawa pierwotnego. Wniosek Sądu Konstytucyjnego jest taki, że prawo wtórne stanowi tę część źródeł prawa europejskiego, co do której zestaw wymogów konstytucyjnych, w które może „uderzyć”, jest ograniczony do twardego rdzenia Konstytucji. Z drugiej strony oczekuje się, że prawo pierwotne będzie zgodne z całym porządkiem konstytucyjnym Republiki Czeskiej. Taka postawa wobec prawa pierwotnego znajduje rzecz jasna pełne umocowanie w tekście art. 87 ust. 2 Konstytucji, który właśnie do porządku konstytucyjnego (a o szerokim znaczeniu tego pojęcia wspomniano na początku) jako kryterium oceny się odwołuje. Literalna wykładnia jest zatem uprawniona – niemniej dyferencjacja zakresu standardu w stosunku do prawa wtórnego i pierwotnego jest zaskakująca, choć logicznie i funkcjonalnie uzasadniona: o ile państwo i jego organy są związane na mocy przekazania kompetencji do przestrzegania prawa wtórnego, to zobowiązanie to nie dotyczy nowego traktatu badanego przed jego ratyfikacją, czyli „przyszłego” prawa pierwotnego Unii Europejskiej. Autorzy czescy zauważają jednak, że uzasadnienie sądu jest zbyt ogólne, a nawet, że Sąd Konstytucyjny “zaprzepaścił szansę na doprecyzowanie swojej doktryny europejskiej”,[14] posługując się niejasnym kryterium odmiennym od dotychczasowego w stosunku do arbitralnie wydzielonych części prawa europejskiego. Taka interpretacja standardu w obu przypadkach, jak wskazuje jeden z autorów czeskich, może prowadzić do tego, że „przepis rozporządzenia wspólnotowego zatwierdzony przez ministra może naruszać dowolny przepis konstytucji […], pod warunkiem że nie narusza art. 1 ust. 1 i 9 ust. 2 Konstytucji, podczas gdy normy prawa pierwotnego zatwierdzone przez większość konstytucyjną lub nawet w referendum muszą być zgodne z każdą normą porządku konstytucyjnego […]”[15].
Konkluzja orzeczenia Sądu Konstytucyjnego jest taka, że Traktat Lizboński nie jest niezgodny z czeskim porządkiem konstytucyjnym, a w szczególności z zasadą suwerenności. Normy traktatowe powstały w wyniku porozumienia właściwie reprezentowanych państw członkowskich, a zatem ich wola i zgoda są wyrażone i respektowane na zasadzie równości. Sąd Konstytucyjny stwierdza, że suwerenność współcześnie oznacza, że państwo musi być uplasowane jako uczestnik pewnej gry narodowych interesów i głosów, na arenie międzynarodowej. Stąd przeniesienie kompetencji państwa, które wypływa z woli suwerena, w którym kompetencje te będą nadal wykonywane przy jego współudziale, w sposób wcześniej uzgodniony i kontrolowany, nie stanowi osłabienia suwerenności, przeciwnie – może oznaczać jej wzmocnienie.[16] Trudno nie dostrzec tu wysoce funkcjonalnego podejścia do kwestii suwerenności, wyrażonego w pragmatycznej choć odważnej konkluzji w tak adekwatny sposób redefiniujacej suwerenność w realiach europejskich XXI wieku.
Nie tylko w tej konkluzji, ale także z wcześniej przytoczonych orzeczeń wyraźnie zaznacza się spokojna i praktyczna postawa wobec prawa europejskiego. Zgodnie z nią, interpretacja czeskiego porządku konstytucyjnego winna odbywać się z poszanowaniem proeuropejskiej wykładni prawa krajowego. Ta postawa, nazwana w literaturze czeskiej zasadą wykładni “eurokonformistycznej”,[17] czyli mówiąc najkrócej – wykładni prowadzącej do usuwania potencjalnych kolizji poprzez przychylną wobec prawa europejskiego wykładnię przepisów prawa krajowego. Z orzecznictwa konstytucyjnego wynika, że Sąd Konstytucyjny uważa taką interpretację za najlepszy sposób wypełnienia zobowiązań członkowskich Republiki Czeskiej, pozwalając zarazem zachować autonomię krajowych organów stosujących prawo, a tym samym unika możliwych tarć między prawem ponadnarodowym a krajowym. Zarazem Sąd Konstytucyjny wskazuje, że rozumie on tę zasadę jako niezbędny element praktyki także sądów powszechnych, a nie tylko rodzaj ostatecznego rozwiązania w sytuacjach, w których sądy dochodzą do impasu interpretacyjnego.
Fundamentalne dla takiego wyznaczenia granic i środków ochrony konstytucyjności zostały przede wszystkim sformułowane w dwóch judykatach: w omawianym wcześniej orzeczeniu w sprawie kwot cukrowych oraz w orzeczeniu Sądu Konstytucyjnego z 3 maja 2006 r. dotyczącym oceny konstytucyjności regulacji europejskiego nakazu aresztowania.[18]
Jak stwierdził w tym ostatnim Sąd: […] Według ETS, w dziedzinach, które są regulowane wyłącznie przez prawo wspólnotowe, prawo to ma pierwszeństwo i nie może być negowane przez kryteria odniesienia prawa krajowego, nawet na poziomie konstytucyjnym. Zgodnie z tą doktryną Sąd Konstytucyjny nie jest zatem właściwy do orzekania o konstytucyjności norm prawa europejskiego, nawet jeśli są one zawarte w ustawodawstwie Republiki Czeskiej. Jego kompetencje do oceny konstytucyjności czeskich norm są zatem w tym samym sensie ograniczone. […]
[…] w przypadku, gdy przekazanie kompetencji nie daje państwu członkowskiemu żadnej swobody wyboru środków, tj. gdy czeskie ustawodawstwo odzwierciedla wiążącą normę prawa europejskiego, doktryna pierwszeństwa prawa wspólnotowego zasadniczo nie pozwala Sądowi Konstytucyjnemu na kontrolę takiej czeskiej normy pod kątem jej zgodności z porządkiem konstytucyjnym […][19].
Tym samym Sąd Konstytucyjny czyni istotne rozróżnienie zakresu swojej kontroli i kompetencji oceny konstytucyjności rozwiązań przyjętych w prawie krajowym: w przypadku możliwości kontroli konstytucyjności regulacji krajowej, która jest powiązana z prawem europejskim, tj. w pewnym zakresie w ramach pośredniej kontroli prawa europejskiego, bierze pod uwagę przede wszystkim stopień swobody, z jakiej korzysta ustawodawca krajowy przy wdrażaniu prawa europejskiego. O ile zatem prawodawca czeski nie miał takiej swobody, norma krajowa może być kontrolowana jedynie w odniesieniu do niezmiennych podstawowych wartości czeskiego konstytucjonalizmu, które Sąd Konstytucyjny chroni niezależnie od „europejskich” okoliczności sprawy. Takie podejście jest czeskim wariantem koncepcji ograniczenia skutków prawa europejskiego poprzez badanie zgodności tego prawa z głównymi wartościami czeskiego konstytucjonalizmu. Natomiast, jeżeli norma europejska pozostawia ustawodawcy krajowemu pewną swobodę decyzyjną, istnieje możliwość kontroli konstytucyjności tego środka w szerszym zakresie; regulacja prawna, która, mówiąc w uproszczeniu, została przyjęta dobrowolnie przez czeskiego ustawodawcę, jest, niezależnie od europejskiego motywu jej przyjęcia, porównywalna z każdym innym czeskim ustawodawstwem i jako taka podlega kontroli konstytucyjnej.
Postawa Sądu Konstytucyjnego co do wykładni zgodnej z prawem europejskim znalazła również wyraz w orzeczeniu w sprawie dotyczącym badania konstytucyjności przepisów o ochronie zaufania w stosunkach umownych[20], w którym Sąd sformułował wobec sądów powszechnych obowiązek uwzględnienia obowiązywania skutku prawa UE nawet jeśli stosunki te powstały przed przyjęciem krajowych środków wykonawczych lub nawet przed przyjęciem europejskiego rozporządzenia ustanawiającego dane ramy prawne. Trzeba przyznać (i zostało to zauważone w literaturze czeskiej), że tak daleko idące proeuropejskie podejście wyznacza zakres szerszy niż uczynił to nawet Europejski Trybunał Sprawiedliwości, którego orzecznictwo nie wymaga od sądów nowo przyjętych państw uznawania retroaktywnego skutku zasad stosowania prawa UE.[21]
Kwestii interakcji między sądami a Trybunałem Sprawiedliwości dotyczy z kolei stanowisko Sądu Konstytucyjnego dotyczące procedury pytań prejudycjalnych. Jak stwierdził Sąd w orzeczeniu z 2006 r.: […] […] jeżeli według opinii sądu okręgowego konieczne będzie zastosowanie w jego sprawie (…) przepisów, to on sam musi rozstrzygnąć kwestię zgodności tych przepisów z prawem europejskim, ewentualnie w razie potrzeby, na warunkach określonych przez prawo europejskie, nawet przy pomocy pytania wstępnego do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości […].[22]
Obowiązek zadania proponowanego pytania wstępnego powstaje wtedy, gdy rozstrzygnięcie w takiej kwestii jest niezbędne do rozstrzygnięcia sądu.[23] Jak kilkakrotnie potwierdził czeski Sąd Konstytucyjny, naruszeniem prawa do rzetelnego procesu może być to, że sąd w żaden sposób nie odniesie się do propozycji zadania pytania wstępnego. Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że sam fakt, iż sąd powszechny nie rozpatrzył wniosku strony postępowania, który także ma związek z rozpatrywaną sprawą, w zasadniczy sposób przesądza o niekonstytucyjności przedmiotowego orzeczenia[24]. Naczelny Sąd Administracyjny przekonująco uzasadnił swoją decyzję o niezadawaniu pytania prejudycjalnego i odniósł się do wyroku Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości Ynos (C-302/04, I-371), w którym Europejski Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że nie ma kompetencji do dokonywania wykładni wtórnego prawa wspólnotowego w przypadku, gdy okoliczności faktyczne poprzedzały wejście państwa członkowskiego do Unii Europejskiej. Warunki te w rozpatrywanym przypadku zostały spełnione.
Sąd Konstytucyjny wskazał zarazem, że jedynie kwalifikowane jako arbitralne przypadki zignorowania obowiązku zadania pytania prejudycjalnego będzie traktował jako naruszenie konstytucyjnego prawa do rzetelnego procesu sądowego i naruszenie konstytucyjnego wymogu prawidłowego uzasadnienia orzeczenia sądu i w takim przypadku kryterium odniesienia pozostaje porządek konstytucyjny Republiki Czeskiej.[25]
Jak zatem stwierdził Sąd Konstytucyjny, o ile czeski sąd powszechny ma wątpliwości co do zgodności przepisów z prawem pierwotnym, wyłączną kompetencją do orzekania w tych kwestiach jest Trybunał Sprawiedliwości w postępowaniu dotyczącym pytań prejudycjalnych. Sąd Konstytucyjny stwierdził, że zasadniczo nie jest kompetentny do orzekania w tych kwestiach. Sformułował w tej kwestii daleko idące stanowisko, zgodnie z którym, jeśli sąd powszechny naruszy swój obowiązek zadania pytania prejudycjalnego, narusza to nawet prawo uczestnika do sędziego ustawowego, którym w tym przypadku jest luksemburski Trybunał Sprawiedliwości.[26] Ten obowiązek zadawania pytań prejudycjalnych z rygorem niezachowania prawa do sądu to szczególnie mocny głos Sądu Konstytucyjnego, świadczący o bardzo konsekwentnym stosowaniu prawa europejskiego.
Ciekawym i ważnym z perspektywy ustrojowej, ale także dla przedstawienia doktryny czeskiego Sądu Konstytucyjnego wobec relacji między prawem europejskim i krajowym jest orzeczenie z 11 lutego 2020 r. w sprawie ustawy o konflikcie interesów[27] (lex Babiš). W tym wyroku Sąd Konstytucyjny bardzo obszernie wyjaśnił zadania i pozycję osób sprawujących w państwie władzę w wyniku wyborów, konieczność uniemożliwienia im wykorzystywania powierzonej w ten sposób władzy do promowania własnych (osobistych) interesów ze szkodą dla interesu publicznego, a tym samym zaufania publicznego. Oznacza to m.in. potrzebę regulacji niepołączalności urzędów i ewentualnego konfliktu interesów, na poziomie konstytucyjnym lub ustawowym (art. 1 ust. 1, art. 39-48 Konstytucji), a także możliwość nakładania na funkcjonariuszy publicznych większych ograniczeń praw, których ustawy zwykłe nie nakładają na inne podmioty prawa. W kwestii podniesionego zarzutu niezgodności tak nałożonych dodatkowych obowiązków z prawem Unii Europejskiej, Sąd uznał, że prawo o konflikcie interesów, dotyczy przede wszystkim wewnętrznych kwestii ustroju politycznego i konstytucyjnego w celu zachowania zasad demokratycznego państwa prawnego i związanej z nim tożsamości narodowej, co jest (co do zasady) wyłączone z regulacji europejskiej (art. 4 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej). Z kolei z art. 4 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej wynika obowiązek lojalnej współpracy z instytucjami Unii Europejskiej, to znaczy obowiązek podjęcia wszelkich odpowiednich środków ogólnych lub powstrzymania się od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrozić osiągnięciu celów Unii Europejskiej i przyjęcia .”wszelkich niezbędnych krajowych środków prawnych w celu wprowadzenia w życie prawnie wiążących aktów Unii Europejskiej”. Obowiązki państwa członkowskiego obejmują więc stworzenie wymogów dla urzędników publicznych zaangażowanych w zarządzanie dzielone (“zarządzanie dzielone”), które uniemożliwią im wykonywanie powierzonych im zadań dla własnych interesów kosztem interesu państwa, a co za tym idzie, interesów Unii Europejskiej (tu Sąd przywołał art. 61 ust. 3 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 2018/1046 ustanawiającego przepisy finansowe dotyczące budżetu ogólnego Unii Europejskiej). Co więcej, jak przypomniał Sąd Konstytucyjny, przy dokonywaniu wykładni przepisów krajowych, w tym przepisów konstytucyjnych, należy przestrzegać art 1 i 10 a Konstytucji w odniesieniu do prawa Unii Europejskiej, również poprzez wchodzące w zakres prawa Unii Europejskiej, przepisy krajowe. Jeżeli przedmiotem kontroli konstytucyjności jest prawo krajowe “powiązane” z bezpośrednio stosowanym prawem UE, to (co do zasady) nie daje to parlamentowi możliwości stanowienia prawa według własnego uznania, lecz jedynie w zakresie uszczegółowienia lub dostosowania prawa UE.
W uzasadnieniu Sąd przytoczył i szeroko omówił odpowiednie regulacje europejskie, które dotyczą ochrony konkurencji uznając, że mają one znaczenie nie tylko bezpośrednio dla krajowej regulacji konkurencji i swobody przedsiębiorczości. Kwestionowane przepisy nie tylko zatem nie mogą być uznane za sprzeczne z prawem UE, ale powinny być traktowane jako środek zapewnienia krajowych skutków prawa UE. Sąd skonkludował, że zaskarżone przepisy są środkami służącymi implementacji przepisów prawa Unii Europejskiej, w szczególności rozporządzenia finansowego i dyrektywy 2014/24/UE. (pkt 108). Przepisy te należy zatem – zgodnie z przyjęta koncepcją wykładni proeuropejskiej[28] – rozumieć w świetle zasad wynikających z prawa UE, a także przyjętą przez Sąd Konstytucyjną zasadą, że o ile prawo krajowe jest związane z bezpośrednio stosowanym przepisem prawa UE, który nie daje parlamentowi żadnego zakresu swobody ustawodawczej, to w ramach badania konstytucyjności trudno byłoby uznać, że jest sprzeczne z porządkiem konstytucyjnym Republiki Czeskiej.
Sąd Konstytucyjny stwierdził jednak dodatkowo jeszcze jedną rzecz. Odwołując się do ochrony materialnego rdzenia Konstytucji wynikającej z art. 9 ust. 2 Konstytucji[29] uznał, że podobne wartości tworzą tzw. materialny rdzeń prawa UE (art. 2 TUE, Karta Praw Podstawowych UE); zaś spójność wartości takiej multicentrycznej wielopoziomowej całości chroni jej części, do których należy również porządek prawny Republiki Czeskiej.[30] Po raz kolejny zatem Sąd nawiązał do koncepcji rdzenia prawa konstytucyjnego i europejskiego deklarując tożsamość w tym zakresie obu porządków, a w konsekwencji współstosowanie i wzajemne przychylną wykładnię.
Podsumowując przegląd stanowisk czeskiego Sądu Konstytucyjnego wobec prawa europejskiego trzeba podkreślić, że od początku i konsekwentnie Sąd dostrzega z jednej strony multicentryczność i wielopoziomowość prawa i konieczność ich wzajemnego stosowania i nadawania znaczenia. Z drugiej strony dostrzega i często powołuje się na rdzeń (jądro) porządku konstytucyjnego – a także prawa europejskiego (jak w ostatnim omawianym tu orzeczeniu z 2017 r.), co pozwala mu zredukować wzorce, a zarazem utożsamić standardy odzwierciedlające wartości i zasady porządku prawa europejskiego i krajowego. Ta odmiana podejścia Solange charakteryzuje się także szczególnym zniuansowaniem i samoograniczeniem w zakresie kontroli aktów prawa krajowego, które implementują prawo europejskie; zwłaszcza tych, w których swoboda ustawodawcy była mocno limitowana.
Niezmiernie interesującym wątkiem w podejściu czeskiego Sądu do stosowania prawa europejskiego jest kwestia zobowiązania sądu czeskiego do zadawania pytań prejudycjalnych jako elementu zapewnienia prawa do właściwego sądu. Jest to ten element czeskiego podejścia do stosowania prawa europejskiego, który głęboko i trwale wpływa na praktykę działania prawa w Republice Czeskiej.
Co warto także podkreślić i wyjąć przed nawias w analizie czeskiej postawy wobec prawa europejskiego jest świadoma rezygnacja z czysto formalistycznego i hierarchicznego spojrzenia na system źródeł prawa. Zamiast tego stosowanie podejścia pragmatycznego i funkcjonalnego pozwoliło czeskiemu Sądowi Konstytucyjnemu na zajęcie konsekwentnego stanowiska deklarującego zbieżność obu porządków: prawa europejskiego i krajowego i ich wzajemną współstosowalność.
[1] Orzeczenie SK ÚS 50/04 z dnia 8 marca 2006 r.
[2] Tak m.in. S. Matochova Evropské a české právo, jejich vzájemný poměr v judikatuře. Ústavního soudu ČR. Praha: Linde 2010.
[3] J. Zemánek, Přezkum ústavnosti Lisabonské smlouvy: obsahové otázky. Jurisprudence, 18 (1) 2009, s. 32.
[4] úS 50/04 Cukrove kvoty III, dostęp: http://nalus.usoud.cz.
[5] Sąd Konstytucyjny wyraził swoje odejście od pozytywistycznego i formalistycznego rozumienia prawa w swoim podstawowym orzeczeniu Sądu Konstytucyjnego, sprawa nr Pl. ÚS 19/93 z dnia 21 grudnia 1993 r., “Ustawa nr 198/1993 Dz.U. o nielegalności reżimu komunistycznego i oporze wobec niego”, http://nalus.usoud.cz.
[6] Hamuľák, Parafraza słów Z. Kühna, który z przymiotnikiem “niedojrzały” wiąże pozytywistyczne podejście do stosowania prawa oraz niechęć niektórych sądów w krajach kandydujących do uznania wnikliwości prawa europejskiego i porzucenia tekstowego, ograniczonego podejścia do prawa. Zob.Z. Kühn. The Application of European Law in the New Member States: Several (Early) Predictions, German Law Journal 2005, vol. 6, nr 3, s. 564.
[7] nowa część II (art. 71a-71e) została włączona do ustawy nr 182/1993 Sb. o Trybunale Konstytucyjnym na podstawie nowelizacji nr 48/2002.
[8] Wyrok Sądu Konstytucyjnego, Pl.úS19/08 z dnia 26 listopada 2008 r. „Traktat Lizboński”, http://nalus.usoud.cz.
[9] J. Kysela, Z. Kühn, Aplikace mezinárodního práva po přijetí tzv. euronovely ústavy ČR. Právní rozhledy, 2002 10 (7), 307–308. Za: Hamuľák, op.cit., s. 98.
[10] O. Hamuľák, Právo Evropské unie v judikatuře ústavního soudu ČR. Praha: Leges, 2010. S. Hanley, Referendum Briefing No. 6. The Czech EU Accession Referendum 13–14 June 2003, https://www.sussex.ac.uk/webteam/gateway/file.php?name=epern-ref-no-6. pdf&site=266 (12.07.2017) [za:] E. Kużelewska, Referendum w systemie prawnym Republiki Czeskiej, Przegląd Prawa Konstytucyjnego, Nr 1 (41) 2018, s. 98.
[11] punkt 84 wyroku SK Pl. úS 19/08.
[12] punkt 85 wyroku SK Pl. úS 19/08.
[13] Wyrok SK Pl. úS 19/08.
[14]Hamuľák, op.cit., s. 101. Podobnie: R.Kral. Glosa k referenčnímu hledisku pro přezkum souladu Lisabonské smlouvy s ústavou ČR. w: A. Gerloch, J. Wintr, Lisabonská smlouva a ústavní pořádek. Plzeň: Aleš Čeněk, 2009, s. 70–71.
[15] P. Bříza, Nález ústavního soudu k Lisabonské smlouvě – (opožděné) poznámky kritického čtenáře I: některé otázky obecné a rámec referenční. Post na blogu Jiné právo ze dne 15. února 2009, dostęp: http://jinepravo.blogspot. com, za: Hamuľák, s. 102.
[16] M. Kruk, Zmiana Konstytucji Republiki Czeskiej a europeizacja jej zasad, [w:] K. Kubuj, J. Wawrzyniak, Europeizacja konstytucji państw Unii Europejskiej, Warszawa 2011, s. 84.
[17] Sformułowanie to (eurokonformníhy výklad, a także Euroconform) oznacza w oryginale po prostu zgodność z prawem europejskim, ale jest na tyle często używane (np Hamuľák, s. 117) na określenie postawy Sądu Konstytucyjnego i doktryny czeskiej, że warto je przytoczyć.
[18] Pl. úS 66/04. Należy dodać, że ten środek został poddany ponownie kontroli przez Sąd Konstytucyjny i doczekał się wyczerpującego wyjaśnienia w wyroku SK z 17 lutego 2022 r., III. ÚS 213/21. W orzeczeniu tym Sąd przypomniał, że procedura europejskiego nakazu aresztowania, wprowadzona do prawa Unii Europejskiej decyzją ramową Rady z dnia 13 czerwca 2002 r.(2002/584/WSiSW), zmienioną decyzją ramową 2009/299/WSiSW z dnia 26 lutego 2009 r., opiera się na wysokim stopniu zaufania między państwami członkowskimi Unii Europejskiej. Sąd Konstytucyjny potwierdził zarazem, że koncepcja europejskiego nakazu aresztowania oparta na wzajemnym zaufaniu uniemożliwia państwu członkowskiemu wykonującemu nakaz zbadanie ważności podstaw europejskiego nakazu aresztowania. Natomiast, o ile wykonujący nakaz organ sądowy, biorąc pod uwagę informacje przekazane przez państwo wydające nakaz, dojdzie do wniosku, że europejski nakaz aresztowania został wydany bez krajowego nakazu aresztowania, który różni się od faktycznie wydanego europejskiego nakazu aresztowania, organ ten nie może go wykonać. Wykonujące nakaz organy sądowe są zobowiązane do rozwiania wszelkich wątpliwości co do krajowej podstawy prawnej europejskiego nakazu aresztowania w drodze obowiązkowej procedury konsultacji przewidzianej w art. 15 ust. 2 ustawy nr 104/2013 o międzynarodowej współpracy sądowej w sprawach karnych.
[19] punkt 54 wyroku SK Pl. úS 66/04 z 3 kwietnia 2006 w sprawie europejskiego nakazu aresztowania (Evropský zatýkací rozkaz) dostęp: http://nalus.usoud.cz
[20] wyrok SK Pl. úS 3/06.
[21]Hamuľák, op.cit., s. 121-122.
[22] Uchwała Trybunału Konstytucyjnego pl. úS 19/04 z dnia 21 lutego 2006 r. Charakter tzw. akcji złotych, http://nalus.usoud.cz.
[23] fragment wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. II. úS 14/04 z 25 stycznia 2006 r. „W sprawie niemożności obejścia znaczenia przepisów restytucyjnych w drodze powództwa o ustalenie prawa własności”, http://nalus.usoud.cz.
[24] postanowienie Trybunału Konstytucyjnego sygn. I. ÚS 74/06, www.nalus.cz, uchwała Sądu Konstytucyjnego IV. úS 2435/07 z dnia 11 marca 2008 r. http://nalus.usoud.cz.
[25] Uchwała Sądu Konstytucyjnego IV. úS 154/08 z dnia 30 czerwca 2008 r., http://nalus.usoud.cz.
[26] Hamuľák, op.cit., s. 159.
[27] Wyrok SK Pl. ÚS 4/17 Ustawa o konflikcie interesów (lex Babiš).
[28] Tu Sąd Konstytucyjny przywołał swoje wyroki z dnia 8 marca 2006 r. Pl. ÚS 50/04, 3 maja 2006 r. PI. US. 66/04 , 18 grudnia 2018 r. Pl. ÚS 27/16 i 14 maja 2019 r. Pl. ÚS 45/17.
[29] koncepcja ta pojawiła się w wyroku z 26 listopada 2008 r. Pl. ÚS 19/08.
[30] Ta argumentacja dokonana została z odwołaniem do podobnych w wymowie wyroków Federalnego Trybunału Konstytucyjnego w uchwale z dnia 6 listopada 2019 r. (zob. Beschluss vom 6. November 2019 – 1 BvR 277). November 2019 – 1 BvR 276/17 – Recht auf Vergessen II – dostępny pod adresem ww.bundesverfassungsgericht.de
