Współpraca instytucjonalna w ramach Unii Europejskiej w zakresie ścigania przestępstw korupcyjnych

Wprowadzenie

Mimo wielu zmian, które dokonały się na przestrzeni lat w kontekście percepcji problemów korupcyjnych, budowania świadomości społecznej, a także dostosowywania prawa, przestępstwa związane z nadużyciem władzy lub uprawnień wciąż pozostają aktywnym zagrożeniem dla bezpieczeństwa ekonomicznego Unii Europejskiej. Również zmieniające się warunki życia gospodarczego i społecznego, na które duży wpływ ma rozwój nowoczesnych, konieczne jest poszukiwanie standardów regulacyjnych, które mogłyby wspierać zapobieganie, wykrywanie, zwalczanie czy wymierzanie sprawiedliwości w odniesieniu do przestępstw korupcyjnych, których katalog jest bardzo szeroki.

Celem niniejszego opracowania jest przedstawienie, uporządkowanie oraz opisanie najważniejszych elementów współpracy instytucjonalnej w zakresie ścigania przestępstw korupcyjnych w Unii Europejskiej, z uwzględnieniem obszarów takich jak możliwe cele budowania współpracy, obowiązujące na terenie Unii Europejskiej przepisy antykorupcyjne, dające podstawy do tworzenia współpracy instytucjonalnej, a także organy i organizacje uprawnione do podejmowania działań związanych z rozwiązywaniem problemów korupcyjnych.

Wobec tak sformułowanego i uzasadnionego celu, opracowano szczegółowe problemy badawcze, które zostały zbadane metodą krytycznej analizy źródeł, a także metodami prawno-porównawczymi:

Czy przestępstwa korupcyjne rozumiane są jednolicie na terenie Unii Europejskiej, a także czy przepisy prawa zobowiązują państwa członkowskie do wprowadzania zmian legislacyjnych, które pomagałyby w osiągnięciu podobnego poziomu percepcji różnych czynów korupcyjnych?
Czym uzasadnia się cele współpracy międzyinstytucjonalnej i czy sprzyjają one zacieśnianiu różnych form współdziałania?
Czy prawo Unii Europejskiej jest aktualne wobec nowych problemów korupcyjnych związanych z wykorzystaniem przez przestępców nowoczesnych technologii?
Czy obowiązujące podstawy prawne dają w istocie wystarczające pole do podejmowania współpracy międzyinstytucjonalnej?
Jakie organy angażowane są we współpracę międzyinstytucjonalną oraz jaki jest charakter ich uprawnień?

Wydaje się, że choć przedstawione problemy badawcze obejmują wiele zagadnień, to zrozumienie natury antykorupcyjnej współpracy międzyinstytucjonalnej w Unii Europejskiej wymaga poruszenia wspomnianych obszarów oraz dokonania szerokiego przeglądu aktów prawnych. Nadzieją autora jest, że przedstawienie i uporządkowanie podstawowych zagadnień prawnych, doprowadzić może do wzbudzenia dalszych dyskusji oraz sformułowania wniosków badawczych, które jednocześnie pozwolą na określenie postulatów de lege ferenda.

Analiza

Korupcja jest negatywnym zjawiskiem o charakterze bardzo szerokim, wykraczającym dalece poza granice państwa, w którym dochodzi do popełnienia czynów zabronionych, zwłaszcza w realiach przestępczości zorganizowanej oraz prania brudnych pieniędzy. W kontekście przyjętych rozważań, konieczne jest uwzględnienie realiów prawnych współpracy międzyinstytucjonalnej, a także kontekstu politycznego oraz systemowego do zwalczania przestępstw korupcyjnych.

Waga przedsięwzięć o charakterze międzynarodowym jest nie bez znaczenia, gdyż dowiedziono, że współpraca pomiędzy państwami pozwala na zwiększenie woli oraz efektywności działań związanych ze zwalczaniem korupcji. W pierwszej kolejności, współpraca międzynarodowa sprzyja wspólnemu rozumieniu form korupcji i tym samym kryminalizacji zachowań przestępczych. Po drugie, należy zauważyć, że współpraca międzynarodowa staje się niezbędna, gdy przestępcy rozpoczynają migracje między granicami, a istnieje potrzeba wspólnych działań w zakresie prowadzonych czynności dochodzeniowo-śledczych oraz inicjatyw podejmowanych przez prokuratorów, zwłaszcza w obszarze pomocy prawnej oraz ekstradycji. Po trzecie, wspólne działania transgraniczne bywają niezbędne, gdy dane państwo nie radzi sobie ze zwalczaniem korupcji wewnątrz własnych systemów. Formy międzynarodowego nacisku w sytuacjach dyskusyjnych pozwalają na osiągnięcie zamierzonych rezultatów zwalczania korupcji. Ponadto, wspólne działania pomagają w propagowaniu najlepszych praktyk w zakresie prewencji kryminalnej, poprzez wymianę doświadczeń oraz czerpanie wiedzy na temat sukcesów w działaniach antykorupcyjnych w różnych systemach prawnych.

Skupiając się na pierwszym wymienionym elemencie, należy zauważyć, że w zależności od ustroju oraz systemu normatywnego obowiązujących w danym państwie, ustawodawca może różnie definiować poszczególne cechy czynu zabronionego. Choć z łatwością każdy przeciętny odbiorca jest w stanie wyobrazić sobie, na czym polega sprzedajność i dostrzega przy tym uniwersalność takiego pejoratywnego zachowania, to ustawy karne mogą różnie ten sam czyn rozpatrywać na gruncie struktury przestępstwa, znamion czynu zabronionego, podmiotu, strony przedmiotowej, strony podmiotowej czy dobra prawnego, które jest chronione itd. Podobnie różnić się będą zapewne formy stadialne czy zjawiskowe przestępstwa, jednakże niezależnie od tych różnic istotne mogą być wspólne metodyki organów ścigania stosowane pod kątem działań antykorupcyjnych, które rozwijane są w drodze współpracy instytucjonalnej i międzynarodowej.

Brak systemowego podejścia do kwestii definiowania przestępstw korupcyjnych dostrzec można na gruncie polskich przepisów, gdzie w zasadzie kodeks karny nie określa, czym jest korupcja, zaś sama definicja legalna zawarta jest w ustawie o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, gdzie zgodnie z art. 3a za korupcję uważa się czyn:

polegający na obiecywaniu, proponowaniu lub wręczaniu przez jakąkolwiek osobę, bezpośrednio lub pośrednio, jakichkolwiek nienależnych korzyści osobie pełniącej funkcję publiczną dla niej samej lub dla jakiejkolwiek innej osoby, w zamian za działanie lub zaniechanie działania w wykonywaniu jej funkcji;
polegający na żądaniu lub przyjmowaniu przez osobę pełniącą funkcję publiczną bezpośrednio, lub pośrednio ,jakichkolwiek nienależnych korzyści, dla niej samej lub dla jakiejkolwiek innej osoby, lub przyjmowaniu propozycji lub obietnicy takich korzyści, w zamian za działanie lub zaniechanie działania w wykonywaniu jej funkcji;
popełniany w toku działalności gospodarczej, obejmującej realizację zobowiązań względem władzy (instytucji) publicznej, polegający na obiecywaniu, proponowaniu lub wręczaniu, bezpośrednio lub pośrednio, osobie kierującej jednostką niezaliczaną do sektora finansów publicznych lub pracującej w jakimkolwiek charakterze na rzecz takiej jednostki, jakichkolwiek nienależnych korzyści, dla niej samej lub na rzecz jakiejkolwiek innej osoby, w zamian za działanie lub zaniechanie działania, które narusza jej obowiązki i stanowi społecznie szkodliwe odwzajemnienie;
popełniany w toku działalności gospodarczej obejmującej realizację zobowiązań względem władzy (instytucji) pub-licznej, polegający na żądaniu lub przyjmowaniu bezpośrednio lub pośrednio przez osobę kierującą jednostką niezaliczaną do sektora finansów publicznych lub pracującą w jakimkolwiek charakterze na rzecz takiej jednostki, jakichkolwiek nienależnych korzyści lub przyjmowaniu propozycji lub obietnicy takich korzyści dla niej samej lub dla jakiejkolwiek innej osoby, w zamian za działanie lub zaniechanie działania, które narusza jej obowiązki i stanowi społecznie szkodliwe odwzajemnienie.

Nie inaczej jest na gruncie prawa międzynarodowego, gdzie pojawiają się definicje legalne o stosunkowo ostrej zakresowo konstrukcji, jak w przypadku art. 2 Cywilnoprawnej konwencji o korupcji. Na osnowach tego aktu prawnego korupcja traktowana jest jako „żądanie, proponowanie, wręczanie lub przyjmowanie, bezpośrednio lub pośrednio, łapówki lub jakiejkolwiek innej nienależnej korzyści lub jej obietnicy, które wypacza prawidłowe wykonywanie jakiegokolwiek obowiązku lub zachowanie wymagane od osoby otrzymującej łapówkę, nienależną korzyść lub jej obietnicę”. Spotkać się można z szerszymi i mniej skonkretyzowanymi definicjami, które występują na gruncie Konwencji Narodów Zjednoczonych przeciwko korupcji. UNCAC nie zawiera ścisłej definicji korupcji – podobnie jak Prawnokarna Konwencja o Korupcji – jednakże uwzględnia szereg elementów istotnych z punktu widzenia zwalczania korupcji, które zostaną omówione w dalszych rozważaniach. Nie zmienia to faktu, iż UNCAC bogata jest w liczne definicje zakresowe, odnoszące się do poszczególnych czynów takich jak: przekupstwo krajowych funkcjonariuszy publicznych (art. 15); przekupstwo zagranicznych funkcjonariuszy publicznych i funkcjonariuszy międzynarodowych organizacji publicznych (art. 16); malwersacja, sprzeniewierzenie lub inne nadużycie mienia przez funkcjonariusza publicznego (art. 17); handel wpływami (art. 18); nadużycie funkcji (art. 19); nielegalne wzbogacenie (art. 20); przekupstwo w sektorze prywatnym (art. 21); malwersacja mienia w sektorze prywatnym (art. 22); pranie dochodów z przestępstwa (art. 23).

Nie jest intencją oraz celem tej publikacji, by dokonywać przeglądu definicyjnego przestępstw korupcyjnych, gdyż problem ten jest szeroko zbadany w literaturze przedmiotu, jednak nie można pominąć faktu, że czyny korupcyjnie są odmiennie interpretowane w poszczególnych systemach prawnych, choć często stosowane terminy nakładają się na siebie i są traktowane synonimicznie. Jest to niewątpliwie wyzwanie, z którym borykać się trzeba w kontekście europejskiej współpracy antykorupcyjnej.

Nie stanowić będzie nadużycia stwierdzenie, że czyny korupcyjne mogą przyjmować wiele form, obejmować wiele aktywności określonych w katalogach czynów zabronionych u poszczególnych ustawodawców, to da się wyróżnić kilka cech wspólnych tej kategorii przestępczości. Zaliczyć do nich można m.in. kwestię występowania na ogół dwóch sprawców (strony biernej oraz czynnej) popełniających czyn, odnoszenie przez sprawców nienależnej korzyści w związku z pełnioną funkcją, zarówno w podmiocie publicznym, jak i prywatnym oraz pozorny brak ofiar. Wobec powyższego, mówiąc o korupcji, mamy do czynienia z różnymi formami łapownictwa, nadużycia władzy, niesłusznego faworyzowania lub deprecjonowania podmiotów, występowania konfliktów interesów. Nie można zapominać o tym, że z korupcją powiązane bardzo często są również inne przestępstwa takie jak pranie pieniędzy, oszustwa, sprzeniewierzenia oraz wymuszenia.

Choć wydaje się, że ogólne rozumienie tych czynów jako deliktów nie sprawia kłopotu, to dążenie do unifikacji w zakresie przepisów prawa – przynajmniej w zakresie kryminalizacji czynów, choć może niekoniecznie w sposobach sankcjonowania – powinno być celem współpracy międzyinstytucjonalnej w Unii Europejskiej.

Drugim ważnym celem współpracy antykorupcyjnej jest tworzenie wspólnych narzędzi walki z przestępczością korupcyjną ze względu na jej bezdyskusyjnie transgraniczny charakter. Zwalczanie korupcji poza granicami państwa przybiera wiele form, głównie dzięki organizacjom międzynarodowym oraz ratyfikowanym umowom międzynarodowym, gdyż korupcja tworzy żyzny grunt dla przestępczości zorganizowanej, a nawet terroryzmu, poprzez stwarzanie możliwości organizacji działań przestępczych przez skorumpowanych biurokratów.

W skrajnych sytuacjach korupcja i przestępczość zorganizowana są siłą napędową, a jednocześnie konsekwencją konfliktów oraz niezdolności do egzekwowania praworządności, co może mieć poważne konsekwencje dla bezpieczeństwa publicznego. Zgodnie z corocznym raportem „Corruption Perceptions Index”, opracowanym przez organizację pozarządową Transparency International, który bywa bardzo często przywoływany w publicznym dyskursie na temat korupcji, Unia Europejska obchodzi za obszar najlepiej radzący sobie na świecie z wyzwaniami korupcyjnymi. Nie oznacza to jednak, że w Unii Europejskiej problem jest marginalny i walka z transgranicznym charakterem tego rodzaju przestępczości powinna być traktowana mniej priorytetowo. Warto zauważyć, że istnieją duże rozbieżności w postrzeganiu korupcji pomiędzy np. krajami nordyckimi, gdzie problemy są mniej poważne, a państwami w Europie Środkowej, gdzie wyzwania okazują się większe.

Warto zauważyć, że korupcja może odgrywać dwie główne role przestępczości międzynarodowej – może być ona przestępstwem samym w sobie, ale także czynnikiem umożliwiającym prowadzenie innej działalności przestępczej. Ponadto, w Unii Europejskiej mamy do czynienia z dążeniem do unifikacji niektórych polityk, jednak kraje mogą w wielu obszarach prowadzić własne działania oraz regulować część obszarów według własnego uznania. To może prowadzić do sytuacji, gdzie w różnych miejscach Unii Europejskiej prowadzenie działalności przestępczej jest bardziej opłacalne niż w innych, zaś skorumpowani funkcjonariusze publiczni mogą sprzyjać przestępcom nawet poprzez tworzenie korzystnego dla nich prawa. Co więcej, realnym zagrożeniem jest fakt, że niektóre państwa wręcz sponsorują korupcję, by wpływać na relacje międzynarodowe, a także by osłabiać lokalne rynki, czy stwarzać zagrożenie w sektorze obronnym w jakiejś części świata.

By zobrazować, jak krytyczne skutki może nieść ze sobą korupcja, to warto zauważyć, że wykorzystanie publicznych urzędów, powierzonej władzy dla osobistych lub politycznych korzyści może uderzać w najbardziej potrzebujących ludzi. Szczególnie widoczne jest to w sektorze związanym z dostarczaniem wody pitnej w wielu regionach na świecie, gdzie korupcji towarzyszą oszustwa, defraudacje środków przeznaczonych na rozwój infrastruktury, niezgodne z potrzebami alokowanie zasobów wodnych, przekupstwa w świadczeniu usług wodociągowych. Warto przy tym zauważyć, że jest to jeden z obszarów, gdzie Unia Europejska angażuje niemałe środki finansowe w zapewnienie pomocy w innych regionach, zaś te środki są realnie zagrożone poprzez niewystarczającą współpracę międzynarodową, która ułatwia defraudację.

Korupcja niewątpliwie ma charakter transgraniczny, zwłaszcza na terenie Unii Europejskiej, gdzie przemieszczanie się, a także prowadzenie wspólnej działalności przez podmioty publiczne i prywatne jest ułatwione jak w żadnym innym miejscu na świecie. Nie bez powodu uważa się, że zwalczaniu transgranicznego charakteru korupcji sprzyja kilka rozwiązań. Jednym z nich promowanie nominacji merytorycznych w miejsce politycznych, co sprawia, że wymiar sprawiedliwości dysponuje wykwalifikowanym personelem oraz odpowiednimi zasobami. Również możliwość zgłaszania różnymi kanałami nadużyć sprzyja współpracy międzynarodowej, jak również transparentność w zakresie wymogów ujawniania aktywów i interesów przez osoby pełniące ważne funkcje publiczne. Ważna jest również prawidłowa ochrona prawa obywateli do dostępu do wymiaru sprawiedliwości, a można ją osiągnąć przez uproszczenie procedur, czy przyznanie organizacjom społecznym prawa do udziału w postępowaniach karnych oraz reprezentowania interesów ofiar.

Oprócz opracowania wspólnych polityk i standardów postępowania, ważne są również realne narzędzia wspierające ścigania przestępstw korupcyjnych, zaś wymiana międzynarodowa doświadczeń może sprzyjać rozwijaniu nowych technik śledczych. Te powinny uwzględniać różny stopień rozwoju nowych technologii oraz przemysłu w poszczególnych krajach Unii Europejskiej, w dużym stopniu już dziś wdrażane są w służbach policyjnych podobne taktyki i strategie oparte przede wszystkim na wymianie oraz analizie danych i informacji. Te działania zdecydowanie wymagają dalszego wspierania tym bardziej, że coraz więcej nadziei badacze wiążą z wdrożeniem systemów sztucznej inteligencji jako narzędzia wspierającego walkę z międzynarodową korupcją.

Z perspektywy przeciwdziałania korupcji, sztuczna inteligencja może wnieść pozytywny wkład w zakresie, w jakim może znajdować lub agregować informacje, które wcześniej były niedostępne lub kosztowne do zebrania dla urzędników; sprawdzać informacje w sposób, który nie był możliwy lub był (zbyt) czasochłonny do przeprowadzenia; (w sposób ciągły, szybciej) przeprowadzać kontrole odchyleń w stosunku do jasno określonych punktów odniesienia (np. w kontekście realizacji umowy, aby zapewnić, że zakontraktowane produkty są dostarczane zgodnie z pierwotnymi ustaleniami, aby zmierzyć opóźnienia lub podnieść flagi dotyczące modyfikacji umowy) lub norm (np. norm prawnych lub najlepszych praktyk) w celu zidentyfikowania anomalii lub nieprawidłowości w kluczowych wskaźnikach (wydajności); lub rzetelnie klasyfikować określone działania związane z zamówieniami publicznymi na podstawie ich ryzyka korupcji. Zadania te wydają się oznaczać rosnący poziom złożoności i jako takie mogą być osiągalne za pomocą różnych technologii. Gromadzenie informacji i kontrole krzyżowe wydają się być odpowiednie dla zautomatyzowanych procesów. Ta sama technologia może być wykorzystywana do niektórych kontroli odchyleń (np. porównywania terminu składania ofert z punktem odniesienia w postaci przepisów wykonawczych lub wytycznych dotyczących najlepszych praktyk), a inne kontrole mogą wymagać elementu uczenia maszynowego (np. algorytmu nadzorowanego).

Oczywistym jest, że systemy wymiaru sprawiedliwości są złożone, ale zapewnienie, że ich różne elementy mogą skutecznie ze sobą współdziałać, może mieć kluczowe znaczenie pod kątem osiągnięcia celów polityki antykorupcyjnej, dlatego przydatna może być także refleksja nad potencjalną siłą synergii z międzynarodowych działań formalnych i nieformalnych. Patrząc na problem szerzej, gdy korupcja jest na wysokim, rządowym szczeblu – zwłaszcza w krajach, w których systemy wymiaru sprawiedliwości nie chcą lub nie są w stanie egzekwować prawa od sprawców – instytucje wymiaru sprawiedliwości w jurysdykcjach zagranicznych o silniejszych rządach prawa mogą odegrać kluczową rolę w przeciwdziałaniu bezkarności. Wymaga to od tych zagranicznych podmiotów wprowadzenia kluczowych środków proceduralnych, takich jak stosowanie ograniczonych immunitetów dla zagranicznych urzędników państwowych, legitymizowanie wykwalifikowanych organizacji społeczeństwa obywatelskiego do prowadzenia tych spraw korupcyjnych i reprezentowania ofiar, a także szerokie definiowanie szkody podlegającej dochodzeniu na drodze sądowej.

Wobec powyższego, ostatnim omawianym celem współpracy instytucjonalnej jest wspólne propagowanie działań antykorupcyjnych i wywieranie nacisku na tworzenie wspólnej polityki międzynarodowej pod kątem zwalczania korupcji (compliance). Takie działania obejmują nie tylko tworzenie spójnych przepisów w różnych krajach Unii Europejskiej, ale wielokrotnie jest to element przygotowania się do pogłębienia współpracy danego państwa z Unią Europejską, a nawet do akcesji.

Międzynarodowe zobowiązania ułatwiają przyjęcie reform, które mogłyby zostać odrzucone przez polityków krajowych, choć czasami może nieść ze sobą ryzyko uformowania nierealistycznych oczekiwań dotyczących szybkiego wdrożenia rozwiązań, co zaś prowadzić może do przyjęcia powierzchownych oraz doraźnych środków. Unia Europejska konsekwentnie stara się nakłaniać państwa aspirujące do akcesji, by wprowadzone zostały inne standardy zarządzania w sektorze publicznym, zachęcając opinię publiczną do żądania reform, gdyż walka z korupcją umieszczana jest wysoko na liście priorytetów współpracy międzynarodowej. Uznaje się, że skuteczna polityka antykorupcyjna musi być ukierunkowana zarówno na sposoby świadczenia usług publicznych, jak i na wsparcie zaangażowanie społeczeństwa. Stąd też zaangażowanie w reformy wymaga udziału międzynarodowych partnerów, organizacji rządowych, ale także wspierania i weryfikowania przez społeczeństwo obywatelskie oraz organizacje pozarządowe.

Podsumowując, tak określone cele współpracy międzyinstytucjonalnej w ramach Unii Europejskiej mogą dawać podstawy do wdrażania skutecznych działań antykorupcyjnych oraz efektywniejszego ścigania przestępców. Wobec powyższego, należy rozwadze poddać, w jaki sposób prezentuje się współpraca instytucjonalna w Unii Europejskiej na gruncie przepisów prawa.

W Unii Europejskiej mamy do czynienia z bardzo szerokim podejściem do przeciwdziałania oraz zwalczania korupcji, a wynika to z założeń ujętych w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Należy zwrócić szczególną uwagę na trzy przepisy. Po pierwsze, w art. 67 ust. 3 TFUE mowa jest o tym, że „Unia dokłada starań, aby zapewnić wysoki poziom bezpieczeństwa za pomocą środków zapobiegających przestępczości, rasizmowi i ksenofobii oraz zwalczających te zjawiska, a także za pomocą środków służących koordynacji i współpracy organów policyjnych i sądowych oraz innych właściwych organów, a także za pomocą wzajemnego uznawania orzeczeń sądowych w sprawach karnych i, w miarę potrzeby, przez zbliżanie przepisów karnych”. Wspomniany przepis jest dowodem na wysoką wagę, jaką przypisuje się wspólnemu ściganiu przestępstw oraz dążeniu do stosowania prawa karnego w podobny sposób na terenie całej Unii Europejskiej. Po drugie, w artykule 83 ust. 1 TFUE Parlament Europejskie i Rada wyposażone są w uprawnienie do ustanawiania minimalnych norm odnoszących się do określania przestępstw oraz kar w dziedzinach szczególnie poważnej przestępczości o wymiarze transgranicznym, wynikających z rodzaju lub skutków tych przestępstw lub ze szczególnej potrzeby wspólnego ich zwalczania. Jedną z wymienionych w tym przepisie dziedzin przestępczości jest właśnie korupcja. Po trzecie, w artykule 325 TFUE określone są normy dotyczące zwalczania nadużyć finansowych oraz wszelkich innych działań nielegalnie naruszających interesy finansowe Unii Europejskiej, zmierzających do ochrony wspólnego budżetu.

Wobec tak ujętych ogólnych założeń na poziomie prawodawstwa europejskiego wypracowano szereg innych aktów prawnych, które w sposób szczegółowy normują wiele innych polityk administracyjnych. W maju 2023 r. przedstawiono propozycję nowej dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczącą zwalczania korupcji w prawie karnym. Głównym założeniem jest pozostawienie przekupstwa jako podstawowego czynu korupcyjnego w centrum nowych przepisów, ale również dostrzeżenie, że istnieje wiele innych form korupcji, które zagrażają obywatelom oraz osłabiają społeczeństwa europejskie. Dążeniem jest, by zintensyfikować działania prewencyjne poprzez podnoszenie świadomości na temat negatywnego wpływu korupcji na obywateli społeczeństwo poprzez stymulowanie kultury uczciwości. Proponowane jest rozszerzenie definicji przestępstw korupcyjnych poza bardziej klasyczne przestępstwa łapówkarskie, w tym na przykład sprzeniewierzenie, handel wpływami, nadużycie funkcji, a także utrudnianie działania wymiaru sprawiedliwości i nielegalne wzbogacenie związane z przestępstwami korupcyjnymi, a także wprowadzenie minimalnych kar i sankcji karnych za różne przestępstwa w celu zapewnienia równych szans we wszystkich państwach członkowskich. Ponadto, przedstawiono propozycje wydłużenia czasu przedawnienia korupcji.

Opracowywane zmiany zawierają również konkretyzację zadań związanych z pięcioma głównymi obszarami:

konfiskatami oraz odzyskiwaniem mienia pochodzącego z przestępstw;
procedurami przeciwdziałania praniu pieniędzy;
ochroną sygnalistów;
regulacją obywatelstwa oraz pobytu dla inwestorów;
ochroną interesów finansowych Unii Europejskiej.

Wytyczone kierunki zmian prawnych przedstawiają się interesująco, gdyż – z punktu widzenia organów ścigania – możliwe będzie pozyskiwanie nowych narzędzi do walki z korupcją, jednak przeprowadzenie ściślejszych analiz, a także wytworzenie konkretnych rekomendacji będzie możliwe po jakimś czasie od przyjęcia regulacji na poziomie Unii Europejskiej, a także, gdy stworzone będą podwaliny przepisów wykonawczych w poszczególnych krajach członkowskich. Niezależnie od powyższego, wciąż w mocy pozostają inne akty prawne, nadające ramy współpracy instytucjonalnej w zakresie ścigania korupcji.

Jednym z najważniejszych aktów prawnych jest Konwencja w sprawie zwalczania korupcji urzędników Wspólnot Europejskich i urzędników państw członkowskich Unii Europejskiej. W zakresie współpracy międzynarodowej współpracy instytucjonalnej istotne są przede wszystkim przepisy art. 9 owej konwencji, które nakładają na państwa członkowskie obowiązek skutecznej współpracy podczas śledztwa, ścigania oraz wykonywania nałożonej kary, która polegać może między innymi na udzielaniu wzajemnej pomocy prawnej, ekstradycji czy przeniesienia postępowania lub wykonania wyroków wydanych w innym państwie członkowskim. Ponadto, w przypadku gdy więcej niż jedno państwo członkowskie obejmuje swoją jurysdykcją i ma możliwość rzeczywistego ścigania przestępstwa opartego na tym samym stanie faktycznym, zaangażowane państwa członkowskie współpracują przy podjęciu decyzji w sprawie, które z nich przeprowadzi ściganie sprawcy lub sprawców, mając na uwadze, tam, gdzie jest to możliwe, centralizację ścigania w jednym państwie członkowskim. Z punktu widzenia postępowania karnego istotna jest również zasada ne bis in idem, określona w art. 10 konwencji, zgodnie z którą osoba, czyjej proces został ostatecznie zakończony w jednym państwie członkowskim, nie może być ścigana w innym państwie członkowskim w odniesieniu do tego samego stanu faktycznego, z zastrzeżeniem, że jeżeli kara została nałożona, to została ona wykonana, jest właśnie wykonywana lub nie może być dłużej wykonywana, zgodnie z prawem państwa, które ją orzekło. Określone nadto są wyłączenia od stosowania tej zasady.

W kontekście prowadzonych rozważań nie sposób pominąć decyzję ramową rady w sprawie zwalczania korupcji w sektorze prywatnym. Akt ten daje uwzględnia znaczenie globalizacji oraz wzrostu transgranicznego handlu towarami i usługami, który szczególnie w obecnym kształcie i przy obecnej liczbie państw członkowskich Unii Europejskiej, stał się szczególnie istotny. Jest to o tyle ważne, że – można przyjąć – w powszechnej świadomości korupcja utożsamiana jest z sektorem publicznym oraz organami władzy publicznej, podczas gdy przestępstwa korupcyjne również pojawiają się w biznesie, a ich konsekwencje mogą być bardzo poważne dla obrotu gospodarczego oraz bezpieczeństwa ekonomicznego Unii Europejskiej.

We wspomnianej decyzji ramowej rady jednym z najważniejszych elementów jest dążenie do unormowania kwestii odpowiedzialności karnej osób prawnych. Jest to tyle istotne, że współczesna przestępczość ekonomiczna, również korupcyjna, charakteryzuje się wieloma rozmytymi powiązaniami między osobami fizycznymi oraz prawnymi, niejednokrotnie trudnymi do zauważenia bez dokonywania szerszych analiz taktycznych. . W kryminologii od lat dostrzega się problem odpowiedzialności osób prawnych w sprawach związanych z porwaniami i handlem ludźmi, często powiązanymi z innymi przestępstwami, które są popełniane pod przykrywką legalnej działalności gospodarczej czy fałszywych organizacji charytatywnych. Niektóre podmioty gospodarcze, pragnąc zwiększyć swój zysk, wchodzą w podejrzane rynki, nadmiernie obniżają swoje koszty, dążą do wyeliminowania z rynku konkurencji, zanieczyszczają środowisko, angażują się w oszustwa finansowe, nadużycia, wchodzą w zmowy cenowe, stwarzają niebezpieczne warunki pracy, a nawet produkują towary niebezpieczne dla ludzi. Takie zachowania bardzo często mają związek z angażowaniem korupcji. Co więcej, często decyzje kadry kierowniczej, które prowadzą do działań nielegalnych, związane są z normami operacyjnymi i subkulturą organizacyjną przedsiębiorstwa. Ta swoista minikultura wpływa na procesy decyzyjne, a w rezultacie na skutki działań, co często ma związek z międzynarodowym charakterem struktury rynkowej, który wpływa na wybór przestępczej ścieżki jako alternatywnej metody generowania zysku, stabilizowania rynków, czy wręcz osiągania celów korporacji, dlatego dążenie do stworzenia skutecznych ram prawnych określających odpowiedzialność karną osób prawnych jest absolutnie konieczne i uzasadnione.

Kolejnym istotnym aktem prawnym nadającym ramy współpracy instytucjonalnej w Unii Europejskiej jest decyzja rady w sprawie sieci punktów kontaktowych służącej zwalczaniu korupcji. Akt ten utworzono w związku z postanowieniami Traktatu o Unii Europejskiej, które stanowią, że cel Unii Europejskiej polegający na zapewnieniu obywatelom wysokiego poziomu bezpieczeństwa w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości ma być osiągany poprzez zapobieganie i zwalczanie przestępczości zorganizowanej lub innej, w tym korupcji i nadużyć finansowych. Ustanowiono w nim, że tworzy się sieć punktów kontaktowych państw członkowskich Unii Europejskiej w celu usprawnienia współpracy między organami i agencjami mającej na celu zapobieganie i zwalczanie korupcji w Europie. Sama sieć zaś składa się z organów i agencji państw członkowskich Unii Europejskiej, których zadaniem jest zapobieganie korupcji lub jej zwalczanie, a w jej działalność angażuje się Komisję Europejską, Europol oraz Eurojust. Zadania sieci skoncentrowane są na wymianie w obrębie Unii Europejskiej informacji dotyczących skutecznych środków zapobiegania korupcji i jej zwalczania oraz doświadczeń w tym względzie oraz na ułatwieniu nawiązywania i utrzymywania kontaktów między jej członkami. W odniesieniu do współpracy instytucjonalnej na tle zwalczania korupcji istotne jest również unijne prawodawstwo sektorowe, które odnosi się przede wszystkim do zagadnień związanych z zamówieniami publicznymi, zapobieganiem praniu pieniędzy, odzyskiwaniem mienie oraz konfiskatami majątków pochodzących z nielegalnej działalności, uchylaniem się od płacenia podatków czy wreszcie ochroną sygnalistów.

Wymienione wyżej obszary są kluczowe dla bezpieczeństwa finansowego Unii Europejskiej oraz zapobiegania korupcji w obrocie gospodarczym. Dyrektywy dotyczące zamówień publicznych obejmują przetargi, których wartość przekracza określoną kwotę. Podstawowe zasady tych dyrektyw dotyczą przejrzystości, równego traktowania, otwartej konkurencji oraz należytego zarządzania procedurami. Mają one na celu osiągnięcie konkurencyjnego, otwartego i rynku zamówień publicznych, który jest dobrze uregulowany, gdyż ma to zasadnicze znaczenie dla dobrego wykorzystania środków publicznych. Regulacje prawne mają umożliwiać przepisy obniżenie kosztów oraz ułatwienie ubiegania się o realizację zamówień publicznych przez małe i średnie przedsiębiorstwa), zapewnić najlepszy stosunek jakości do ceny w przypadku zakupów publicznych oraz być zgodne z unijnymi zasadami przejrzystości i konkurencji. Aby zachęcić do postępów w realizacji określonych celów polityki publicznej, projektowane przepisy pozwolić mają również na uwzględnienie aspektów środowiskowych i społecznych, a także aspektów innowacji przy udzielaniu zamówień publicznych. Sukces nowych przepisów zależy jednak również od ich skutecznego egzekwowania w krajach UE i gotowości 250 000 nabywców publicznych w UE do wykorzystania korzyści płynących z rewolucji cyfrowej, ograniczenia biurokracji i uczynienia procesów zamówień bardziej wydajnymi i przyjaznymi dla biznesu z korzyścią dla obywateli. Prawo unijne określa minimalne zharmonizowane zasady dotyczące przetargów, których wartość pieniężna przekracza określoną kwotę i które uznaje się za mające znaczenie transgraniczne. Przepisy te gwarantują, że udzielanie zamówień o wyższej wartości na dostarczanie towarów i usług publicznych musi być uczciwe, sprawiedliwe, przejrzyste i niedyskryminacyjne. W przypadku przetargów o niższej wartości zastosowanie mają przepisy krajowe, które jednak muszą być zgodne z ogólnymi zasadami prawa unijnego.

Dużo uwagi poświęconej jest kwestii przeciwdziałania praniu pieniędzy, o czym traktują dwie ważne dyrektywy. Na poziomie unijnym zauważono wiele lat temu, że przepływy pieniędzy pochodzących z nielegalnych źródeł mogą szkodzić integralności, stabilności i wiarygodności sektora finansowego oraz stanowić zagrożenie dla rynku wewnętrznego Unii, jak również rozwoju międzynarodowego. Pranie pieniędzy, finansowanie terroryzmu i przestępczości zorganizowanej nadal stanowią poważny problem, którym należy się zająć na szczeblu Unii. Oprócz dalszego rozwijania instrumentów prawnokarnych na szczeblu Unii niezbędne są ukierunkowane i proporcjonalne działania zapobiegające wykorzystaniu systemu finansowego do prania pieniędzy i finansowania terroryzmu, które to działania mogą przynieść komplementarne wyniki. Działania przestępców i ich wspólników podejmowane w celu ukrycia pochodzenia dochodów z przestępstwa lub przeznaczenia pieniędzy pochodzących z legalnych lub nielegalnych źródeł na cele terrorystyczne mogą stanowić poważne zagrożenie dla solidności, integralności i stabilności instytucji kredytowych i finansowych oraz dla zaufania do całego systemu finansowego. Osoby zajmujące się praniem pieniędzy i osoby finansujące terroryzm mogą starać się wykorzystywać swobodę przepływu kapitału i swobodę świadczenia usług finansowych, które stanowią część zintegrowanego unijnego obszaru finansowego, aby ułatwić sobie prowadzenie działalności przestępczej. Z tego względu na poziomie Unii niezbędne są określone środki koordynujące. Jednocześnie przeciwwagą dla celów polegających na ochronie społeczeństwa przed przestępczością oraz ochronie stabilności i integralności unijnego systemu finansowego powinna być konieczność stworzenia środowiska regulacyjnego, które umożliwia przedsiębiorstwom rozwijanie działalności bez ponoszenia nieproporcjonalnych kosztów przestrzegania przepisów.

Co więcej, przyjęto, że środki przyjęte wyłącznie na szczeblu krajowym, a nawet unijnym, bez uwzględnienia koordynacji i współpracy na szczeblu międzynarodowym, miałyby bardzo ograniczone skutki. Z tego względu środki przyjmowane przez Unię w celu zwalczania prania pieniędzy powinny być zgodne z innymi działaniami podjętymi na forach międzynarodowych i co najmniej tak rygorystyczne jak te działania. Założono również, że definicja kategorii działalności przestępczej stanowiących przestępstwa źródłowe w stosunku do prania pieniędzy powinna być jednolita we wszystkich państwach członkowskich. Państwa członkowskie powinny zapewnić, aby wszystkie przestępstwa zagrożone karą pozbawienia wolności określoną w niniejszej dyrektywie były uznane za przestępstwa źródłowe w stosunku do prania pieniędzy. Ponadto państwa członkowskie powinny włączyć szereg przestępstw do poszczególnych kategorii wymienionych w niniejszej dyrektywie, o ile samo stosowanie tych progów kar nie ma takiego efektu. W takim przypadku państwa członkowskie powinny mieć możliwość podjęcia decyzji o sposobie ograniczenia zakresu przestępstw w każdej kategorii. Akt ten uwzględnia również kwestię wykorzystania w celach przestępczych kryptowalut, zaś w sprawach karnych dotyczących prania pieniędzy państwa członkowskie powinny udzielać sobie wzajemnie jak największej pomocy i zadbać o skuteczną i terminową wymianę informacji zgodnie ze swoim prawem krajowym i obowiązującymi przepisami unijnymi, a różnice w definicjach przestępstw źródłowych w prawie krajowym nie powinny stać na przeszkodzie międzynarodowej współpracy w sprawach karnych dotyczących prania pieniędzy.

Część regulacji poświęcona jest odzyskiwaniu mienia pochodzącego z przestępstw lub związanego z przestępstwami i zdecydowanie pozytywnie należy patrzeć na propozycje rozwiązywania problemów korupcyjnych przy wykorzystaniu takich narzędzi, które służą nie tylko odebraniu aktywów osobom łamiącym prawo, ale również pozwalają na odzyskanie utraconych dóbr ofiarom indywidualnym oraz instytucjonalnym, co wzmacniać może poczucie sprawiedliwości oraz wiarę w organy ścigania, a także system wymiaru sprawiedliwości. Głównym motywem transgranicznej przestępczości zorganizowanej jest uzyskanie korzyści majątkowej lub osobistej, która jest bodźcem do popełniania dalszych przestępstw w celu uzyskania jeszcze większych zysków. W związku z powyższym organy ścigania powinny posiadać umiejętności niezbędne do wykrywania i analizowania finansowych śladów działalności przestępczej. W celu skutecznego zwalczania przestępczości zorganizowanej informacje mogące prowadzić do wykrywania i zajmowania korzyści pochodzących z przestępstwa oraz innego mienia należącego do przestępców muszą być szybko wymieniane pomiędzy państwami członkowskimi Unii Europejskiej. Wobec tego, każde państwo członkowskie tworzy lub wyznacza krajowe biuro ds. odzyskiwania mienia w celu ułatwienia wykrywania i identyfikacji korzyści z przestępstwa oraz innego mienia związanego z przestępstwem, które mogą być objęte wydanym przez właściwy organ sądowy nakazem zabezpieczenia lub zajęcia lub nakazem konfiskaty w trakcie postępowania karnego lub też, w miarę możliwości określanych przez prawo krajowe danego państwa członkowskiego, postępowania cywilnego, zaś państwa członkowskie zapewniają współpracę między biurami ds. odzyskiwania mienia przez wymianę informacji i wzorców postępowania. Warto mieć na uwadze, że w przepisach unijnych zauważono, że do najskuteczniejszych metod walki z przestępczością zorganizowaną należy wprowadzenie surowych konsekwencji prawnych popełniania takiego rodzaju przestępstw, jak również skuteczne wykrywanie oraz zabezpieczanie i konfiskata narzędzi służących do popełnienia przestępstwa i korzyści pochodzących z przestępstwa.

Ostatnim kluczowym elementem poddawanym analizie jest kwestia ochrony sygnalistów, którą uznać można za jedno z najważniejszych zadań w polityce antykorupcyjnej. Działalność denuncjatorów nagłaśniających aktywność, której legalność jest wątpliwa, poddana jest wielu wyzwaniom natury prawnej oraz kulturowej. Niezależnie od przyjętej perspektywy, głównym zamierzeniem badaczy wielu dyscyplin powinny być działania ukierunkowane na ochronę sygnalistów rozumianą jako zapewnienie ochrony prawnej przed dyskryminacją lub konsekwencjami dyscyplinarnymi dla pracowników, które ujawniają właściwym organom w dobrej wierze i na podstawie uzasadnionych podejrzeń i argumentów jakiejkolwiek formy nieprawidłowości w ich miejscu pracy. Na gruncie prawa Unii Europejskiej istotna w tej kwestii jest dyrektywa w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii, zgodnie z którą osoby pracujące dla organizacji publicznej lub prywatnej lub utrzymujące kontakt z taka organizacją w związku ze swoją działalnością zawodową niejednokrotnie jako pierwsze dowiadują się o zagrożeniach lub szkodach dla interesu publicznego, do jakich dochodzi w tym kontekście. Zgłaszając naruszenia prawa Unii, które są szkodliwe dla interesu publicznego, osoby takie działają jako „sygnaliści” i tym samym odgrywają kluczową rolę w ujawnianiu takich naruszeń i zapobieganiu im oraz w ochronie dobra społecznego. Potencjalni sygnaliści często jednak rezygnują ze zgłaszania swoich zastrzeżeń lub podejrzeń z obawy przed działaniami odwetowymi. W związku z tym w coraz większym stopniu uznaje się, zarówno na poziomie unijnym, jak i międzynarodowym, znaczenie zapewnienia zrównoważonej i skutecznej ochrony sygnalistów. Warto dodać, że wytyczne wynikające z tej dyrektywy zostały niedawno transponowane do prawa polskiego w postaci ustawy o ochronie sygnalistów.

W zakresie instytucjonalnej walki z korupcją na obszarze Unii Europejskiej znaczenie odgrywają przede wszystkim organizacje, których zakres działania oraz cel aktywności związany jest ze ściganiem, zapobieganiem czy zwalczaniem przestępczości korupcyjnej oraz przestępstw pokrewnych. Należy zauważyć, że w tym celu powołano do życia wiele organizacji, które zobowiązane są do wzajemnej współpracy na wielu płaszczyznach.

Przede wszystkim, należy zauważyć, że Unia Europejska posiada wyspecjalizowaną jednostkę, której celem jest zwalczanie wszelkich nadużyć finansowych, w tym również korupcji – Europejski urząd. ds. zwalczania nadużyć finansowych (OLAF, L’Office européen de lutte antifraude). Akt prawny tworzący OLAF odnosi się w wielu miejscach do korupcji, jako czynu szczególnie pozostającego przedmiotem zainteresowania tej instytucji. Przede wszystkim zauważalne jest to w art. 2 ust. 1 decyzji ustanawiającej OLAF, zgodnie z którym urząd wykonuje kompetencje Komisji w zakresie prowadzenia zewnętrznych dochodzeń w trybie administracyjnym do celów wzmocnienia zwalczania nadużyć finansowych, korupcją i innego rodzaju nielegalną działalnością mającą negatywny wpływ na interesy finansowe Wspólnoty, jak również wszelkimi innymi działaniami lub działalnością podmiotów gospodarczych prowadzonych z naruszeniem prawa wspólnotowego, ponadto urząd odpowiedzialny jest za prowadzenie wewnętrznych dochodzeń w trybie administracyjnym, których celem jest walka m.in. z korupcją.

Z czasem kompetencje OLAF-u zaczęły być rozszerzane i objęły sprawy dotyczące śledztw w sprawie oszustw finansowych i korupcji z udziałem funduszy europejskich, zwłaszcza tych związanych z przyczynianiem się do wzmocnienia zaufania obywateli do instytucji unijnych, czy poważnych uchybień popełnionych przez pracowników i członków administracji europejskiej, choć również niebagatelna jest rola urzędu w kwestii opracowywania polityk antyfraudowych.

Zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami OLAF prowadzi śledztwa wewnętrzne, które prowadzone są w instytucjach i organach UE w celu wykrycia nadużyć finansowych, korupcji i wszelkich innych uchybień narażających na szkodę interesy finansowe Unii Europejskiej, łącznie z poważnymi zdarzeniami związanymi z wypełnianiem obowiązków służbowych przez personel. Prowadzone są również dochodzenia zewnętrzne, czyli śledztwa administracyjne prowadzone poza instytucjami i organami UE mające na celu wykrycie nadużyć lub innych nieprawidłowości popełnionych przez osoby fizyczne lub prawne. Sprawy są klasyfikowane jako dochodzenia zewnętrzne, kiedy większość prac śledczych prowadzą służby OLAF-u. Ponadto, OLAF koordynuje sprawy prowadzone organy krajowe lub unijne jednostki, gromadząc oraz wymieniając gromadzone informacje czy posiadane kontakty.

Chociaż dochodzenia OLAF-u mają charakter administracyjny, często dotyczą czynów podlegających sankcjom administracyjnym lub, w zależności od przypadku, sankcjom karnym. Zadania OLAF-u ograniczają się jednak wyłącznie do prowadzenia dochodzeń: OLAF nie pełni funkcji monitorujących, prokuratorskich ani sankcjonujących. W zakresie karnych działań następczych OLAF polega na organach krajowych oraz w coraz większym stopniu na Prokuraturze Europejskiej. Dowody zebrane przez OLAF, które mają skutkować sankcjami karnymi, mogą zatem stanowić dowód przed sądami krajowymi. Tak więc, chociaż OLAF jest bez wątpienia organem administracyjnym, a nie organem ścigania, to prowadzi działania na styku prawa administracyjnego i karnego.

Nie sposób nie wspomnieć również o roli European Partners against Corruption (EPAC) oraz European Contact-point Network against Corruption (EACN). Są todwa niezależne fora dla organów i organów antykorupcyjnych i policyjnych, zjednoczone wspólnym celem zapobiegania i zwalczania korupcji. Podczas gdy EPAC istnieje od 2004 r., EACN zostało założone w 2008 r. na wzór EPAC. EPAC składa się z organów antykorupcyjnych i organów nadzoru policyjnego z państw członkowskich Rady Europy. EACN, bardziej formalna sieć utworzona decyzją Rady Unii Europejskiej, zrzesza organy antykorupcyjne państw członkowskich Unii Europejskiej. Obie sieci współpracują ze sobą jako jeden podmiot, biorąc pod uwagę ich wspólną misję i cele. Większość organów antykorupcyjnych jest również członkami obu sieci. Zasoby finansowe dostępne dla obu sieci są wspierane dobrowolnymi składkami członków, obserwatorów, oficjalnymi programami międzynarodowymi i innymi źródłami finansowania, takimi jak te z UE. Mając na celu wzmocnienie współpracy, EPAC/EACN zapewnia platformę dla praktyków do wymiany doświadczeń, informacji i obaw w dziedzinie walki z korupcją i policji, wzajemnej pomocy i współpracy ponad granicami państwowymi, zarówno pod względem wiedzy, jak i praktycznego doświadczenia.

Jego głównym celem jest wniesienie wkładu w nadzór policyjny i globalną walkę z korupcją poprzez dialog i wspólną pracę, z poszanowaniem systemów prawnych każdego kraju. W związku z tym EPAC/EACN zobowiązuje się do promowania skutecznych systemów policyjnych i antykorupcyjnych, które opierają się na standardach etycznych i zapewniają poszanowanie praworządności i praw człowieka. Misją EPAC/EACN jest nawiązywanie, utrzymywanie i rozwijanie kontaktów między wyspecjalizowanymi organami nadzoru antykorupcyjnego i policyjnego, promowanie niezależności, bezstronności, legalności, odpowiedzialności, przejrzystości i dostępności we wszystkich systemach tworzonych i utrzymywanych w celu niezależnego nadzoru nad pracą policji i antykorupcyjną, promowanie międzynarodowych instrumentów prawnych i mechanizmów z profesjonalnej perspektywy.

Obecnie EPAC zrzesza 90 organów antykorupcyjnych i organów nadzoru policyjnego Rady Europy i państw członkowskich Unii Europejskiej, jest największą siecią w Europie w dziedzinie walki z korupcją. EACN obejmuje prawie 60 organów antykorupcyjnych z państw członkowskich UE. Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) jest członkiem obu sieci, podczas gdy Komisja Europejska, Europol i Eurojust utrzymują stałe relacje z działaniami EACN. Nowo utworzona Europejska Prokuratura (EPPO) również dołączyła do obu organizacji w charakterze obserwatora. EPAC/EACN ma również coraz większą rolę wykorzystania nowych technologii oraz big data do walki z korupcją.

Walka z korupcją jest przedmiotem zainteresowania bardzo ważnej z punktu widzenia wykrywania oraz ścigania przestępstw, jaką jest Europejski urząd policji (Europol). Misją Europolu jest wspieranie państw członkowskich w zapobieganiu wszelkim formom poważnej przestępczości międzynarodowej i zorganizowanej, cyberprzestępczości i terroryzmowi oraz w zwalczaniu ich. Europol współpracuje także z wieloma państwami partnerskimi spoza UE oraz z organizacjami międzynarodowymi. Podstawy prawne funkcjonowania Europolu określone są w art. 88 ust. 1 TFUE, zgodnie z którym zadaniem Europolu jest wspieranie i wzmacnianie działań organów policyjnych i innych organów ścigania Państw Członkowskich, jak również ich wzajemnej współpracy w zapobieganiu i zwalczaniu poważnej przestępczości dotykającej dwóch lub więcej Państw Członkowskich, terroryzmu oraz form przestępczości naruszających wspólny interes objęty polityką Unii.

Dużo uwagi walce z korupcją poświęca w swojej działalności również Agencja Unii Europejskiej ds. Współpracy Wymiarów Sprawiedliwości w Sprawach Karnych (Eurojust). jest wyjątkową platformą ścisłej współpracy krajowych organów sądowych w zakresie zwalczania poważnej przestępczości zorganizowanej o charakterze transgranicznym. Zadaniem Eurojust jest przyczynianie się do bezpieczeństwa w Europie przez koordynację prac organów krajowych – z państw członkowskich UE oraz państw trzecich – w zakresie dochodzeń w sprawach przestępstw transgranicznych i ścigania takich przestępstw. Każde uczestniczące państwo członkowskie UE deleguje do Eurojust przedstawiciela krajowego. Przedstawiciele krajowi tworzą Kolegium Eurojust, które zajmuje się działalnością operacyjną Agencji. Kolegium z kolei uzyskuje wsparcie ze strony Dyrekcji Eurojust, w której pracują między innymi analitycy spraw, doradcy prawni i specjaliści ds. danych. W specjalnie zaprojektowanej siedzibie Agencji znajdują się bezpieczne obiekty do prowadzenia spotkań z możliwością tłumaczenia ustnego na wszystkie języki UE oraz sala konferencyjna przygotowana specjalnie do prowadzenia centrów koordynacyjnych, z których można w czasie rzeczywistym monitorować i koordynować dni wspólnych działań. Eurojust stworzył spójną międzynarodową sieć, w której prokuratorzy z całej Unii Europejskiej mogą uzyskać dostęp do ponad 50 jurysdykcji na całym świecie. Agencja podpisała umowy o współpracy z państwami spoza UE, a kilka z nich oddelegowało do Eurojustu prokuratorów łącznikowych do pracy nad sprawami wspólnie ze swoimi partnerami w Kolegium. Eurojust ściśle współpracuje również z innymi unijnymi agencjami i partnerami udzielającymi wsparcia na różnych etapach procesu sądownictwa karnego, w tym z organami ścigania i organami zwalczania nadużyć finansowych.

Warto również wspomnieć o ustanowionym w 2017 roku programie EU Anti-Corruption Initiative (EUACI). Jest to wiodący program wsparcia antykorupcyjnego na Ukrainie współfinansowany i wdrażany przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych Danii. EUACI odgrywa kluczową rolę w zapewnianiu zrównoważonego rozwoju instytucjonalnego instytucji antykorupcyjnych. Pomoc udzielana jest organizacjom społeczeństwa obywatelskiego i dziennikarzom śledczym, co zwiększa ich potencjał i promuje ich zasadniczą rolę w działaniach antykorupcyjnych. EUACI współpracuje z władzami samorządowymi oraz organizacjami pożytku publicznego w celu wzmocnienia przejrzystości, odpowiedzialności i integralności.

Z punktu prowadzonych rozważań, konieczne wydaje się omówienie na koniec potencjalnej roli Prokuratury Europejskiej (European Public Prosecutor’s Office, EPPO), której przedmiotem zainteresowania jest ściganie oszustw finansowych oraz korupcji. Organizacja ta odpowiada za badanie i ściganie przestępstw przeciwko interesom finansowym UE. Należą do nich różne rodzaje oszustw, oszustwa związane z podatkiem VAT z odszkodowaniami powyżej 10 milionów euro, pranie pieniędzy czy korupcja. EPPO podejmuje dochodzenia, wykonuje czynności związane ze ściganiem oraz wykonuje funkcje prokuratora we właściwych sądach uczestniczących państw członkowskich, aż do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Do czasu rozpoczęcia działalności przez EPPO jedynie organy krajowe mogły badać i ścigać te przestępstwa, ale ich uprawnienia ograniczały się do granic ich kraju. Organizacje takie jak Eurojust, OLAF i Europol nie mają niezbędnych uprawnień do prowadzenia takich dochodzeń karnych i ścigania.

Jest to również kolejny etap realizacji tzw. dyrektywy PIF, zgodnie z którą uznano, że szczególnie poważne zagrożenie dla interesów finansowych Unii stanowi korupcja, która w wielu przypadkach może być powiązana również z zachowaniem mającym charakter nadużycia. Jako że urzędnicy publiczni mają obowiązek dokonywania oceny lub korzystania ze swobody uznania w sposób bezstronny, wręczanie łapówek w celu wpłynięcia na ocenę lub swobodę uznania urzędnika publicznego oraz przyjmowanie takich łapówek powinno być ujęte w definicji korupcji, niezależnie od prawa lub uregulowań mających zastosowanie w państwie danego urzędnika publicznego lub do danej organizacji międzynarodowej. Ponadto państwa członkowskie zostały zobowiązane do tego, by korupcja czynna i bierna, jeżeli dopuszczono się jej umyślnie, stanowiła przestępstwo. Sama przyszła rola oraz kształt EPPO, a także uprawnienia urzędu powinny być przedmiotem międzynarodowej debaty, która uwzględniać będzie interesy państw członkowskich Unii Europejskiej oraz specyfikę lokalnych systemów prawnych, bez narzucania zobowiązań, lecz na zasadzie wypracowanego konsensusu.

Wnioski końcowe

Przeprowadzone badania, podparte analizą uregulowań prawnych obowiązujących na terenie Unii Europejskiej w zakresie ścigania przestępczości korupcyjnych w odniesieniu do współpracy międzyinstytucjonalnej pozwoliły na sformułowanie szeregu wniosków.

Z całą pewnością należy stwierdzić, że w walce z korupcją kluczowa jest współpraca międzynarodowa, gdyż służy ona podobnemu rozumieniu przestępstw korupcyjnych w prawodawstwach poszczególnych państw członkowskich, a to ułatwiać może udzielanie pomocy prawnej w zakresie wykrywania oraz ścigania przestępczości. Nie bez znaczenia jest oczywiście wymiana informacji między organami ścigania w poszczególnych państwach członkowskich i jest ona podstawą współpracy międzyinstytucjonalnej, natomiast dążenie do nie tyle ujednolicania prawa w poszczególnych państwach, co podobnego rozumienia przestępstw korupcyjnych, sprzyjać będzie skuteczniejszym działaniom. Nie da się ukryć, że przestępstwa korupcyjne bardzo często stają się przestępstwami transgranicznymi, a otwarte granice oraz wspólny rynek sprzyjają agregacji tego zjawiska. Brak podobnych procedur karnych, a także przepisów prawa materialnego, powodowałby, że przestępcy zyskiwaliby znaczną przewagę działając między granicami różnych państw Unii Europejskiej, jednak pozytywnie należy ocenić dążenia regulatora europejskiego, którego działania pozwalają na skuteczniejsze zacieśnianie współpracy. Wydaje się też, że istotnym elementem w międzynarodowej współpracy antykorupcyjnej jest też propagowanie dobrych praktyk, wymiana doświadczeń oraz szeroko rozumianego „know-how”, zwłaszcza w odniesieniu do najmłodszych członków Unii Europejskiej, którzy często poszukują sprawdzonych rozwiązań.

Jak wynika z obowiązujących przepisów prawa w Unii Europejskiej dostrzega się aktualne zagrożenia związane angażowaniem nowoczesnych technologii, w tym między innymi kryptowalut oraz zaawansowanych metod prania pieniędzy, które często wykorzystywane są w różnych formach korupcji takich jak łapownictwo, płatna protekcja czy dyskryminowanie podmiotów w przypadku udzielania zamówień publicznych. Ta ostatnia kwestia zdaje się być najważniejszą i aktualnie projektowane zmiany w prawie dążyć mają do stworzenia systemu, który będzie przejrzysty, a jednocześnie pozwoli zamawiającym (tj. w szczególności podmiotom publicznym w krajach Unii Europejskiej) na uzyskanie wysokiej jakości towarów i usług przy zachowaniu oczekiwanych niższych cen.

Obowiązujące podstawy prawne nastawione są bardzo szczególnie na ochronę interesów finansowych Unii Europejskiej, co ocenić należy pozytywnie, gdyż w obliczu coraz bardziej widocznych zagrożeń, zarówno ekonomicznych, jak i militarnych, dbałość o wspólny rynek finansowy może pozwolić państwom członkowskim na pozostawanie konkurencyjnym, na wzmacnianie gospodarek w taki sposób, by Unia Europejska mogła stać się niezależna w wielu aspektach od gospodarek państw, których interesy nie są zbieżne z europejskimi. Zapewnienie właściwego ścigania przestępstw korupcyjnych z pewnością będzie sprzyjać osiągnięciu tego typu tendencji, gdyż to właśnie korupcja urzędnicza czy polityczna odpowiedzialna może być za podejmowanie decyzji, które nie są korzystne ani dla Unii Europejskiej, ani dla poszczególnych państw członkowskich.

Obecnie zauważyć można dążenia do tworzenia unijnych organów i instytucji, które mogłyby być prowadzić działania o charakterze śledczym oraz oskarżycielskim, niezależnie od działań podejmowanych przez organy ścigania w poszczególnych krajach Unii Europejskiej. Na gruncie przygotowanych propozycji legislacyjnych, a także wdrożonych już przepisów, z pewnością wyróżnia się rosnąca rola OLAF-u oraz EPPO, co powinno jednak być przedmiotem dyskusji zarówno prawniczych, jak i politycznych. Ze względu na różnorodność poglądów, co zauważalne jest chociażby na przykładzie wachlarza frakcji w Parlamencie Europejskim, a także konieczność pogodzenia interesów gospodarczych i politycznych tak wielu państw, niejednokrotnie o odmiennych podstawach kulturowych, warto podejmować dyskusje nad kształtem dalszych dążeń centralizujących walkę nie tylko z korupcją, ale ogólnie z przestępczością na terenie Unii Europejskiej, gdyż konsensualne rozwiązania mogą okazać się najtrwalsze, co z pewnością pozytywnie wpłynie na postrzeganie stabilności systemów prawnych.

Bibliografia

World Bank, Fiscal Year, World Bank, Washington 2016.

Albanese J.S., Countering Transnational Crime and Corruption: The Urge to Action Versus the Patience to Evaluate, „Justice Evaluation Journal” 2018, Vol. 1, Nr 1.

Bovend’Eerdt K. Kariagianni I., The Exchange of Operational Information between EU and National Authorities (w:) M. Luchtman, K. Ligeti, J. Vervaele (red.), EU Enforcement Authorities: Punitive Law Enforcement in a Composite Legal Order, Hart Publishing, Oxford 2023.

Brock G., Corruption and Global Justice, Oxford University Press, Oxford 2023, s. 30.

Brooks G., Walsh D., Lewis Ch., Kim H., Preventing Corruption. Investigation, Enforcement and Goverrnance, Palgrave Macmillan, New York 2013.

Cywilnoprawna konwencja o korupcji, sporządzona w Strasburgu dnia 4 listopada 1999 r.(Dz. U. 2004 nr 244 poz. 2443).

Decyzja Komisji z dnia 28 kwietnia 1999 r. ustanawiająca Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) (Dz. Urz. UE L 136, 31/05/1999 P. 0020 – 0022).

Decyzja Rady 2007/845/WSiSW z dnia 6 grudnia 2007 r. dotycząca współpracy pomiędzy biurami ds. odzyskiwania mienia w państwach członkowskich w dziedzinie wykrywania i identyfikacji korzyści pochodzących z przestępstwa lub innego mienia związanego z przestępstwem (Dz. Urz. UE L 332/103).

Decyzja Rady 2008/852/WSiSW z dnia 24 października 2008 r. w sprawie sieci punktów kontaktowych służącej zwalczaniu korupcji (Dz.U.UE L301/38).

Decyzja Rady 2008/852/WSiSW z dnia 24 października 2008 r. w sprawie sieci punktów kontaktowych służącej zwalczaniu korupcji (Dz. Urz. UE L 301/38).

Decyzja ramowa Rady 2003/568/WSISW z dnia 22 lipca 2003 r. w sprawie zwalczania korupcji w sektorze prywatnym (Dz. Urz. UE. L 192 , 31/07/2003 P. 0054 – 0056).

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/1371 z dnia 5 lipca 2017 r. w sprawie zwalczania za pośrednictwem prawa karnego nadużyć na szkodę interesów finansowych Unii (Dz. Urz. UE L 198/29).

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylająca dyrektywę 2004/18/WE (Dz. Urz. L 094 z 28.3.2014).

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/42/UE z dnia 3 kwietnia 2014 r. w sprawie zabezpieczenia i konfiskaty narzędzi służących do popełnienia przestępstwa i korzyści pochodzących z przestępstwa w Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE L 127/39).

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2015/849 z dnia 20 maja 2015 r. w sprawie zapobiegania wykorzystywaniu systemu finansowego do prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu, zmieniająca rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 648/2012 i uchylająca dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2005/60/WE oraz dyrektywę Komisji 2006/70/WE (Dz. Urz. UE L 141/73).

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2018/1673 z dnia 23 października 2018 r. w sprawie zwalczania prania pieniędzy za pomocą środków prawnokarnych (Dz. Urz. UE L 284/22).

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii (Dz. Urz. UE L 305/17).

Gnadli M., Del Sarto S., Falcone M., Troia M., Measuring Corruption (w:) E. Carloni, M. Gnaldi (red.), Understanding and Fighting Corruption in Europe: From Repression to Prevention, Springer, Cham 2021.

Guild E., Introduction: Independent Monitoring and Use of Force by Border Police (w:) E. Guild (red.), Monitoring Border Violence in the EU. Frontex in Focus, Routledge, New York 2024.

Holmes L., Corruption: A Very Short Introduction, Oxford University Press, Oxford 2015.

Iyer N., Samociuk M., Fraud and Corruption. Prevention and Detection, Gower Publishing Company, Burlington 2006.

Jasiński W., Osoby na eksponowanych stanowiskach politycznych. Przeciwdziałanie korupcji i praniu pieniędzy, Wolters Kluwer, Warszawa 2012.

Konwencja Narodów Zjednoczonych przeciwko korupcji, ratyfikowana przez Polskę 15 września 2006 roku (Dz. U. 2007 nr 84 poz. 563).

Konwencja sporządzona na podstawie artykułu K.3 ustęp 2 litera c) Traktatu o Unii Europejskiej w sprawie zwalczania korupcji urzędników Wspólnot Europejskich i urzędników państw członkowskich Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE.C.1997.195.2).

L’Office européen de lutte antifraude (OLAF), OLAF Report 2023, European Union, Luxembourg 2024.

Masters A., How the Transnational Crime of Corruption Impacts Global Security (w:) P. Reichel R. Randa (red.), Transnational Crime and Global Security, Praeger Security International, Santa Barbara 2018.

Moore C.A., Taming the Giant Corporation? Some Cautionary Remarks on the Deterrability of Corporate Crime, „Crime and Deliquency” 1987, Vol. 33, No. 3.

OECD, Corruption: A Glossary of International Standards in Criminal Law, OECD Publishing, Paris 2008.

Organization for Economic Cooperation and Development, Committing to Efective Whistleblower Protection, OECD, Paris 2016.

Prawnokarna Konwencja o Korupcji sporządzona w Strasburgu dnia 27 stycznia 1999 r. (Dz. U. 2005 nr 29 poz. 249).

Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on combating corruption, replacing Council Framework Decision 2003/568/JHA and the Convention on the fight against corruption involving officials of the European Communities or officials of Member States of the European Union and amending Directive (EU) 2017/1371 of the European Parliament and of the Council, 2023/0135 (COD).

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2018/1727 z dnia 14 listopada 2018 r. w sprawie Agencji Unii Europejskiej ds. Współpracy Wymiarów Sprawiedliwości w Sprawach Karnych (Eurojust) oraz zastąpienia i uchylenia decyzji Rady 2002/187/WSiSW (Dz. Urz. UE L 295/138).

Rozporządzenie Rady (UE) 2017/1939 z dnia 12 października 2017 r. wdrażające wzmocnioną współpracę w zakresie ustanowienia Prokuratury Europejskiej (Dz. Urz. UE L 283/1).

Sanchez-Graells A., Procurement Corruption and Artificial Intelligence: Between the Potential of Enabling Data Architectures and the Constraints of Due Process Requirements (w:) S. Williams, J. Tillipman, Routledge Handbook of Public Procurement Corruption, Routledge, Abingdon 2024.

Simpson S., Corporate Crime, Law, and Social Control, Cambridge University Press, Cambridge 2002.

Southeast European Leadership for Development and Integrity, Anti-Corruption Reloaded. Assessment of Southeast Europe, SELDI, Sofia 2014.

Szarek-Mason P., The European Union’s Fight Against Corruption: The Evolving Policy Towards Member State and Candidate Countries, Cambridge University Press, Cambridge 2010.

Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE 2016 C 202).

Traktat o Unii Europejskiej (tj. Dz. Urz. C 202 z 7 czerwca 2016 r.).

Transparency International, Corruption Perception Index 2023, Transparency International, Berlin 2024.

United Nations Office on Drugs and Crime, Toolkit to Combat Trafficking in Persons. Global Programme against Trafficking in Human Beings, United Nations, New York 2008.

Ustawa z dnia 14 czerwca 2024 r. o ochronie sygnalistów (Dz. U. 2024 poz. 928).

Ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (tj. Dz. U 2024 poz. 184).