Prawnokarna Konwencja o Korupcji z 27.01.1999 r. wraz z protokołem dodatkowym z 15.05.2023 r.

 

Standard Rady Europy w zakresie kryminalizacji sprzedajności urzędniczej wyznacza Prawnokarna Konwencja o Korupcji sporządzona w Strasburgu 27.01.1999 r.[1] (dalej także jako: Konwencja RE 1999,  uzupełniona następnie Protokołem dodatkowym sporządzonym w Strasburgu 15.05.2003 r. (dalej także jako Protokół 2003)[2].

Na forum międzynarodowym Konwencja RE 1999 weszła w życie 1.07.2002 r., po uzyskaniu wymaganych 14 ratyfikacji, w polskim porządku prawnym obowiązuje na mocy krajowej procedury ratyfikacyjnej od dnia 1.04.2003 r.[3]. Protokół dodatkowy wszedł w życiu 1.02.2005 r., w stosunku do Rzeczypospolitej Polskiej – 1 sierpnia 2014 r.[4] . Z perspektywy polskiej istotne jest także to, że Konwencja RE 1999 została włączona do  acquis communautaire UE na podstawie Milenijnej Strategii Zapobiegania i Kontroli Przestępczości Zorganizowanej z 2000 r.[5]. Państwa członkowskie zostały w niej zobowiązane m.in do ratyfikacji: Prawnokarnej Konwencji o Korupcji. Z przedstawionej chronologii wydarzeń wynika zatem, że Polska spełniła ten standard jeszcze przed wejściem do UE.

Jak wskazuje się w literaturze stosunek Rady Europy do walki z korupcją wynika ze specyfiki tej organizacji, która oparta jest na wspólnocie wartości, nie zaś wspólnocie interesów gospodarczych jak np. OECD[6]. Zaangażowanie Rady Europy w zwalczanie korupcji na szczeblu międzynarodowym wynika nie tyle z konieczności ochrony uczciwego handlu międzynarodowego, co ze względu na zagrożenia jakie korupcja niesie dla podstawowych zasad, na straży których stoi Rada Europy, tj: praworządności, stabilności instytucji demokratycznych praw człowieka, postępu społecznego i gospodarczego.[7] Do podobnego podłoża aksjologicznego odwołano się także w preambule do Konwencji RE 1999. Jej lektura pozwala odtworzyć katalog wartości, wymagających  – w ocenie państw sygnatariuszy tej konwencji – szczególnej ochrony przed korupcją, która „(…) zagraża praworządności, demokracji, prawom człowieka, narusza dobre sprawowanie władzy, uczciwość i sprawiedliwość społeczną, spowalnia rozwój gospodarczy i zagraża stabilności instytucji demokratycznych i moralnym podstawom społeczeństwa (…)”. Ich egzemplifikacja w ujęciu zaprezentowanym w preambule, stanowi istotny punkt odniesienia dla identyfikacji przedmiotu ochrony przestępstw korupcyjnych w krajowych porządkach prawnych, do których zaimplementowano postanowienia Konwencji RE 1999 w zakresie obowiązku kryminalizacji wyodrębnionych w niej czynów korupcyjnych[8], w tym różnych odmian przestępstwa sprzedajności określanej w konwencji jako „przekupstwo bierne”.

Przechodząc do omówienia kwestii standardu implementacyjnego, jaki Konwencja RE1999 nakłada na jej sygnatariuszy w zakresie łapownictwa podstawowe znaczenie dla ustawodawcy krajowego ma fakt, że Konwencja zobowiązuje strony do kryminalizacji zachowań przynależnych obu stronom łapownictwa urzędniczego: czynnej, którą określa jako „przekupstwo czynne” i biernej, którą określa jako „przekupstwo bierne”. A ponadto, reguluje kwestie łapownictwa nie tylko w wymiarze międzynarodowym, formułując standard regulacyjny w odniesieniu do zachowań popełnianych przez lub wobec funkcjonariuszy zagranicznych, ale także w wymiarze krajowym, wprowadzając analogiczne standardy kryminalizacji w odniesieniu do zachowań popełnianych przez lub wobec własnych funkcjonariuszy państw-stron. Standard implementacyjny przyjęty w tym zakresie w Konwencji RE1999 nakłada na jej sygnatariuszy następujące obowiązki.

Państwa-strony Konwencji zostały zobowiązane, z zastrzeżeniem jej art. 37 ust. 1[9], do uznania w prawie wewnętrznym za przestępstwo aktów czynnego i biernego łapownictwa popełnionych wobec lub przez osobę zaliczoną w Konwencji do jednej z jedenastu kategorii podmiotów. W tym ujęciu w roli sprawcy przekupstwa biernego albo przedmiotu odziaływania przekupstwa czynnego zostali wskazani:

1) krajowi funkcjonariusze publiczni państwa-strony (art. 2 i 3 Konwencji RE 1999), przy czym należy mieć na uwadze, iż zgodnie ze wskazówkami interpretacyjnymi zawartymi w art. 1 pkt a), b) Konwencji RE 1999, dla potrzeb tejże konwencji termin „funkcjonariusz publiczny” rozumiany jest poprzez odniesienie do definicji „funkcjonariusza”, „urzędnika publicznego”, „burmistrza”, „ministra” lub „sędziego” w prawie wewnętrznym państwa, w którym dana osoba wykonuje tę funkcję, stosowanej w jego prawie karnym, a ponadto termin „sędzia” obejmuje prokuratorów i osoby sprawujące funkcje sędziowskie;

2) członkowie jakichkolwiek krajowych zgromadzeń przedstawicielskich, sprawujących władzę ustawodawczą lub wykonawczą (art. 4 Konwencji RE 1999);

3) zagraniczni funkcjonariusze publiczni, tj. funkcjonariusze publiczni jakiegokolwiek innego państwa (art. 5 Konwencji RE 1999), przy czym dla interpretacji tego terminu w praktyce znaczenie będzie miało wyjaśnienie zawarte w art. 1 pkt c) Konwencji RE 1999, zgodnie z którym: „w przypadku postępowania dotyczącego funkcjonariusza publicznego innego państwa, państwo ścigające może ograniczyć stosowanie definicji funkcjonariusza publicznego do przypadków, w których jest ona zgodna z prawem wewnętrznym tego państwa”;

4)  członkowie zagranicznych zgromadzeń przedstawicielskich, tj. członkowie

jakichkolwiek zgromadzeń przedstawicielskich sprawujących władzę ustawodawczą

lub wykonawczą w jakimkolwiek innym państwie (art. 6 Konwencji RE 1999);

5) funkcjonariusze organizacji międzynarodowych, tj. funkcjonariusze lub inni pracownicy kontraktowi w rozumieniu przepisów dotyczących personelu, jakiejkolwiek publicznej międzynarodowej lub ponadnarodowej organizacji lub instytucji, których strona niniejszej konwencji jest członkiem, oraz jakiejkolwiek osoby, czy to oddelegowane czy też nie, wykonujące funkcje odpowiadające funkcjom wykonywanym przez takich funkcjonariuszy lub pracowników (art. 9 Konwencji RE 1999);

6) członkowie międzynarodowych zgromadzeń parlamentarnych, tj. jacykolwiek członkowie zgromadzeń parlamentarnych organizacji międzynarodowych lub ponadnarodowych, których strona jest członkiem (art. 10 Konwencji RE 1999);

7) sędziowie i funkcjonariusze sądów międzynarodowych, tj. jakiekolwiek osoby sprawujące funkcje sędziowskie lub będące funkcjonariuszami jakiegokolwiek sądu międzynarodowego, którego jurysdykcję strona uznaje (art. 11 Konwencji RE 1999);

8) krajowi arbitrzy, tj. arbitrzy wykonujący swoje funkcje na podstawie prawa krajowego Strony dotyczącego arbitrażu (art. 2 i 3 Protokołu 2003), przy czym zgodnie ze wskazówkami interpretacyjnymi zawartymi w art. 1 ust. 1 i 2 Protokołu 2003, dla potrzeb tegoż protokołu termin „arbiter” rozumiany jest poprzez odwołanie do prawa krajowego państw stron protokołu, ale w każdym wypadku oznacza również osobę, która na podstawie umowy o arbitraż jest powołana do wydania prawnie wiążącej decyzji w sporze przekazanym jej/jemu przez strony umowy, z kolei termin „umowa o arbitraż” oznacza umowę uznaną w prawie krajowym, na mocy której strony zgodziły się przekazać spór do rozstrzygnięcia przez arbitra;

9) zagraniczni arbitrzy, tj. arbitrzy wykonujący swoje funkcje na podstawie prawa krajowego jakiegokolwiek innego państwa, dotyczącego arbitrażu (art. 4 Protokołu RE 2003), przy czym dla interpretacji tego terminu znaczenie będzie miało wyjaśnienie zawarte w art. 1 ust. 4 Protokołu RE 2003, zgodnie z którym: „w przypadku postępowania dotyczącego zagranicznego arbitra, państwo ścigania może stosować definicje arbitra w takim zakresie, w jakim definicja ta jest zgodna z prawem krajowym tego państwa”;

10) krajowi członkowie ławy przysięgłych (art. 5 Protokołu 2003), tj. członkowie ławy przysięgłych działający w ramach systemu prawnego strony;

            11) zagraniczni członkowie ławy przysięgłych, tj. członkowie ławy przysięgłych

działający w ramach systemu prawnego jakiegokolwiek innego państwa (art. 6 Protokołu RE 2003), przy czym dla interpretacji tego terminu znaczenie będzie miało wyjaśnienie zawarte w art. 1 ust. 4 Protokołu RE 2003, zgodnie z którym: „w przypadku postępowania dotyczącego zagranicznego członka ławy przysięgłych, państwo ścigania może stosować definicje członka ławy przysięgłych w takim zakresie, w jakim

definicja ta jest zgodna z prawem krajowym tego państwa”.

Implementacja wymienionych powyżej kategorii podmiotowych do przepisów krajowych powinna uwzględnić autonomię regulacyjną Konwencji, wobec czego państwo-strona zasadniczo jest zobligowane do zaimplementowania do prawa wewnętrznego definicji oddających zakresowo treść traktatową. W przypadku trzech kategorii podmiotów Konwencja RE 1999 gwarantuje jednak szerszy zakres swobody prawodawcy krajowego. Implementowane definicje: zagranicznego funkcjonariusza publicznego, zagranicznego arbitra oraz zagranicznego członka ławy przysięgłych mogą zostać poddane ograniczeniu tak aby pozostały zgodne z prawem wewnętrznym.  Na mocy art. 1 pkt c) Konwencji RE 1999 oraz art. 1 ust. 4 Protokołu dodatkowego 2003(art. 1 ust. 4) w przypadku w przypadku postępowania dotyczącego funkcjonariusza publicznego innego państwa, zagranicznego arbitra oraz zagranicznego członka ławy przysięgłych, państwo ścigające może ograniczyć stosowanie tych definicji do przypadków, w których będą one zgodne z prawem wewnętrznym tego państwa. Wprawdzie w treści Konwencji RE 1999 i Protokołu  dodatkowego 2003 posłużono się stylizacją wskazującą na to, iż dostosowanie zakresu definicji miałoby nastąpić ma na etapie stosowania prawa: „w przypadku postępowania” „państwo ścigające może ograniczyć stosowanie definicji”, tym niemniej biorąc pod uwagę, że organy państwa prowadzące takie postępowanie muszą działać na podstawie obowiązujących przepisów, należy przyjąć, że możliwość odwołania się w tych przypadkach do standardu krajowego powinna zostać odzwierciedlona w stosownych przepisach przy implementacji już na etapie ich przyjmowania przez prawodawcę krajowego. Należy mieć też na uwadze, że odtworzenie zakresu terminów: zagraniczny funkcjonariusz publiczny, zagraniczny arbiter oraz zagraniczny członek ławy przysięgłych przy wykorzystaniu kryteriów prawa wewnętrznego stanowi jedynie możliwość, którą Konwencja RE 1999 stawia przed państwem dokonującym implementacji jej przepisów. Może ono jednak, o ile uzna to za zasadne, poszukiwać innych kryteriów zdefiniowania tych trzech kategorii osób i w tym celu odwołać się np. do kryteriów zewnętrznych, których źródłem jest prawo państwa podmiotu ściganego[10].

Z kolei w innej jeszcze grupie przypadków należy przyjąć, że autonomia regulacyjna Konwencji doznaje ograniczenia na rzecz innych regulacji prawa międzynarodowego. Chodzi tu: o członków zagranicznych zgromadzeń przedstawicielskich, funkcjonariuszy organizacji międzynarodowych, członków międzynarodowych zgromadzeń parlamentarnych, oraz sędziów i funkcjonariuszy sądów międzynarodowych. Przy określeniu ich statusu zachodzi bowiem konieczność uwzględnienia prawnomiędzynarodowych regulacji statutowych, na podstawie  których powołano do życia organizacje, organy lub sądy, w ramach których wykonują oni swoje funkcje.   

W ujęciu Konwencji RE 1999 przekupstwo bierne polega na umyślnym żądaniu lub przyjmowaniu przez sprawcę, bezpośrednio lub pośrednio, jakichkolwiek nienależnych korzyści, dla niego samego lub dla jakiejkolwiek innej osoby, lub przyjmowaniu propozycji lub obietnicy takich korzyści, w zamian za działanie lub zaniechanie działania w wykonywaniu jego funkcji. Ten trzon normatywny podlegający implementacji do porządków krajowych państw-stron jako przestępstwo został wprowadzony do art. 3 Konwencji RE 1999, regulującego przekupstwo bierne krajowego funkcjonariusza publicznego. Następnie, na zasadzie odesłania Konwencja wykorzystała ten sam zestaw znamion do opisu pozostałych przypadków przekupstwa biernego, wyodrębnionych w dalszych jej przepisach ze względu jedną z pozostałych dziesięciu, wymienionych powyżej kategorii sprawcy (zob. bezpośrednie odwołanie do art. 3 Konwencji RE 1999 zawarte w art. 4, 5, 6, 9, 11 oraz pośrednie via art. 4, zawarte w art. 10 Konwencji RE 1999 oraz skonstruowane na podobnej zasadzie odwołanie do art. 3 Protokołu 2003, zawarte w art.  4, 5 , 6 tegoż protokołu). 

Wymogi Konwencji RE 1999 w zakresie strony podmiotowej przekupstwa biernego sprowadzają się do uznania za przestępstwo przez prawo wewnętrzne sygnatariusza zachowań określonych jako umyślne. Konwencja nie wprowadza rozróżnienia na zamiar bezpośredni i ewentualny, ani nie  wymaga, aby sprawca działał w określonym celu. Z kolei konwencyjny standard implementacyjny w zakresie strony przedmiotowej przekupstwa biernego obejmuje zachowania polegające na żądaniu lub przyjmowaniu. Konwencja dopuszcza przy tym, aby sprawa realizował znamiona czynności sprawczej bezpośrednio lub pośrednio. Jako środek łapownictwa wymienia jakąkolwiek korzyść, co pozwala objąć nią przypadki korzyści natury majątkowej i osobistej. Konwencja eksponuje jedynie, aby korzyść była nienależna. Ponadto, do katalogu środków łapownictwa włącza propozycję takiej korzyści oraz jej obietnicę. Przy tym nienależna korzyść (łapówka) może przypaść samemu sprawcy albo jakiejkolwiek innej osobie. Sprawca dopuszcza się przekupstwa biernego (żąda lub przyjmuje jakąkolwiek nienależną korzyść, jej propozycje lub obietnicę) w zamian za działanie lub zaniechanie działania w wykonywaniu jego funkcji.   

W art. 15 Konwencja RE 1999 rozszerza obowiązek kryminalizacji przekupstwa biernego na formy zjawiskowe przestępstwa:  podżeganie i pomocnictwo. 

W art. 19 Konwencja RE 1999 wprowadza wymogi implementacyjne w odniesieniu do kar i innych środków penalnych, którymi zagrożone jest popełnienie przestępstw w niej określonych, w tym przekupstwa biernego. Na stronach ciąży obowiązek wprowadzenia sankcji i środków skutecznych, proporcjonalnych i zniechęcających, obejmujących – w przypadku popełnienia tych przestępstw przez osoby fizyczne – karę pozbawienia wolności, która da podstawę do ekstradycji. Ponadto, Konwencja zobowiązuje do zagwarantowania w prawie krajowym możliwości konfiskaty lub pozbawienia w inny sposób narzędzi oraz dochodów z przestępstw w niej określonych  lub mienia, którego wartość odpowiada takim dochodom.

Podstawowym obowiązkiem wynikającym z przystąpienia do Konwencji RE 1999 jaki ciąży na jej sygnatariuszach jest doprowadzenie do kryminalizacji w ich wewnętrznych porządkach prawnych tych modeli zachowań, które w ujęciu konwencyjnym zostały wyodrębnione jako emanacja przestępstw korupcyjnych. W odniesieniu do każdego z tych przestępstw Konwencja nakłada na państwo-stronę obowiązek kryminalizacji, posługując się w tym celu następującą  frazą: „Każda Strona przyjmie takie środki ustawodawcze i inne, jakie mogą być konieczne do uznania przez jej prawo wewnętrzne za przestępstwo (…)”. W praktyce jednak realizacja tego obowiązku  w odniesieniu do części z tych przestępstw ma charakter względny, jako że została ograniczona warunkiem braku skorzystania przez sygnatariusza z prawa do złożenia zastrzeżenia o nieuznaniu za przestępstwo w prawie wewnętrznym. W myśl art. 37 ust. 1 Konwencji RE 1999, każde państwo może, w chwili podpisywania lub składania swojego dokumentu ratyfikacyjnego, przyjęcia, zatwierdzenia lub przystąpienia, zastrzec sobie prawo nieuznawania za przestępstwo w swym prawie wewnętrznym, w całości lub w części, zachowań, o których mowa w artykułach 4, 6 do 8, 10 i 12, lub przestępstwa przekupstwa biernego określonego w artykule 5. Z powołanej regulacji wynika, że względny obowiązek kryminalizacji, uzależniony od nieskorzystania przez państwo-stronę z uprawnienia do głoszenia zastrzeżenia, dotyczy w przypadku przekupstwa biernego zachowań polegających na dopuszczeniu aktu sprzedajności przez:

  • członka krajowego zgromadzenia przedstawicielskiego (art. 4),
  • zagranicznego funkcjonariusza publicznego (art. 5),
  • członka zagranicznego zgromadzenia przedstawicielskiego (art. 6),
  • członka międzynarodowego zgromadzenia parlamentarnego (art. 10),
  • zagranicznego arbitra (art. 4 Protokołu 2003), pod warunkiem uprzedniego zgłoszenia zastrzeżenia do przestępstwa określonego w art. 5 Konwencji RE 1999 (zob. art. 9 ust. 2 Protokołu 2003),
  • oraz zagranicznego członka ławy przysięgłych (art. 6 Protokołu 2003), pod warunkiem uprzedniego zgłoszenia zastrzeżenia do przestępstwa określonego w art. 5 Konwencji RE 1999 (zob. art. 9 ust. 2 Protokołu 2003).

Z kolei wynikający z Konwencji obowiązek doprowadzenia do kryminalizacji w prawie wewnętrznym będzie miał charakter bezwzględny w przypadku popełnienia przekupstwa biernego przez: 

  • krajowego funkcjonariusza publicznego (art. 3),
  • funkcjonariusza organizacji międzynarodowej (art. 9),
  • sędziego i funkcjonariusza sądu międzynarodowego (art. 11),
  • krajowego arbitra (art. 3 Protokołu 2003),
  • krajowego członka ławy przysięgłych (art. 5 Protokołu 2003).

Konwencja RE 1999 reguluje także standard minimalny w zakresie ustanowienia przez państwa-strony jurysdykcji krajowej wobec przestępstw w niej określonych. Dopiero zestawienie obowiązków implementacyjnych w zakresie kryminalizacji wyodrębnionych w konwencji czynów korupcyjnych z określeniem szczegółowych zasad jurysdykcji krajowej wobec ich sprawców pozwala na odtworzenie pełnego waloru antykorupcyjnego, jaki niesie ze sobą w  tym zakresie implementacja reguł konwencyjnych do krajowego porządku prawnego. Zgodnie z przyjętym w jej art. 17 ust. 1 pkt a, b, c) standardem minimalnym w zakresie jurysdykcji krajowej państwo-strona jest zobowiązane do ustanowienia jej, gdy:

  • przestępstwo zostało popełnione w całości lub w części na jej terytorium (pkt a);
  • przestępca jest jednym z jej obywateli, jednym z jej funkcjonariuszy publicznych lub członkiem jednego z jej krajowych zgromadzeń przedstawicielskich (pkt b);
  • przestępstwo dotyczy jednego z jej funkcjonariuszy publicznych lub członków jej krajowych zgromadzeń przedstawicielskich lub jakiejkolwiek osoby, o której mowa w artykułach 9-11, będącej równocześnie jednym z jej obywateli (pkt c).

 

Państwom przysługuje prawo do złożenia zastrzeżenia co do niestosowania lub stosowania tylko w określonych przypadkach lub na określonych warunkach, reguł jurysdykcji określonych w pkt b) i c) w całości lub w części (art. 17 ust. 2 Konwencji RE 1999). W przypadku skorzystania z prawa do złożenia zastrzeżenia przewidzianego w ust. 2, państwo-strona będzie w następstwie zobowiązane do ustanowienia swojej jurysdykcji wobec przestępstwa określonego zgodnie z niniejszą konwencją w przypadkach, kiedy domniemany sprawca przebywa na jej terytorium, a nie zostaje wydany innej Stronie po złożeniu wniosku o wydanie jedynie ze względu na jego obywatelstwo (art. 17 ust. 3 Konwencji RE 1999). Konwencja nie wyłącza przy tym w jakimkolwiek zakresie jurysdykcji w sprawach karnych wykonywanej przez Stronę zgodnie z jej prawem wewnętrznym (art. 17 ust. 4 Konwencji RE 1999).

 

Protokół do Konwencji o ochronie interesów finansowych WE z 27.09.1996 r. oraz Konwencja w sprawie zwalczania korupcji funkcjonariuszy WE lub funkcjonariuszy państw członkowskich UE z 26.05.1997 r.

 

Początkowo Unia Europejska postrzegała korupcję poprzez pryzmat aktów łapownictwa popełnianych przez lub wobec funkcjonariuszy wspólnotowych lub funkcjonariuszy państw członkowskich, które miały godzić w interesy finansowe Wspólnot Europejskich. Choć sporządzona w Brukseli 26.07.1995 r. Konwencja o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich[11] (dalej także jako Konwencja UE 1995) w swojej pierwotnej wersji w ogóle nie odnosiła się do kwestii korupcji[12], odnajdując źródło zagrożenia interesów finansowych Wspólnot Europejskich w oszustwach popełnianych na szkodę wspólnotowego budżetu (zob. art. 1 a, b), w niedługim czasie protokołem dublińskim z 27.09.1996 r.[13](dalej także  jako: Protokół dubliński 1996 lub Protokół) jej treść została uzupełniona o definicje korupcji biernej (art. 2) i czynnej (art. 3). W preambule Protokołu  czytamy między innymi, że: interesy finansowe Wspólnot Europejskich mogą zostać narażone na szkodę bądź zagrożone także przez działania korupcyjne, popełniane przez funkcjonariuszy wspólnotowych odpowiedzialnych za pobieranie, zarządzanie lub dystrybucję pozostających pod ich kontrolą funduszy wspólnotowych, lub popełniane przeciwko tym funkcjonariuszom. Jako deficyt uregulowań krajowych niektórych państw członkowskich wskazano przy tej okazji na fakt, iż prawo dotyczące korupcji obejmuje jedynie zachowania podejmowane przez lub przeciwko krajowym funkcjonariuszom publicznym. Wobec powyższego uzasadnione staje się przyjęcie przepisów prawa krajowego tam, gdzie nie uznaje ono za karalne aktów korupcji z udziałem funkcjonariuszy wspólnotowych albo funkcjonariuszy innych państw członkowskich, szkodzących lub mogących zaszkodzić interesom finansowym Wspólnot Europejskich.

Jednakże już w następnym kroku Unia Europejska zrezygnowała z zawężania definicji biernej i czynnej korupcji znamieniem szkodzenia lub możliwością wyrządzenia szkody interesom finansowym Wspólnot Europejskich. Odejście od tego ograniczenia nastąpiło zaledwie kilka miesięcy po przyjęciu Protokołu dublińskiego 1996 na gruncie Konwencji w sprawie zwalczania korupcji funkcjonariuszy Wspólnot Europejskich lub funkcjonariuszy państw członkowskich Unii Europejskiej z 26.05.1997 r. (dalej także jako: Konwencja UE 1997)[14], która – z zastrzeżeniem pewnych różnic stylizacyjnych – w zasadzie przejęła w całości postanowienia Protokołu dublińskiego 1996, w szczególności zaś powieliła treść pojęć: korupcja bierna i czynna, funkcjonariusz (urzędnik), funkcjonariusz wspólnotowy (urzędnik wspólnotowy) oraz funkcjonariusz krajowy (urzędnik krajowy). Jedyna merytoryczna różnica sprowadziła się do wspomnianej rezygnacji w Konwencji UE 1997 z ujęcia korupcji biernej jako przestępstwa skutkowego, prowadzącego do naruszenia lub zagrożenia – przez działanie okupionego łapówką funkcjonariusza – interesów finansowych Wspólnot Europejskich, zaś w wypadku korupcji czynnej wyeliminowania takiego założenia z opisu zamiaru osoby przekupującej funkcjonariusza. Jako że w tekście Konwencji UE 19997 niemal dosłownie powtórzono większość postanowień Protokołu dublińskiego 1996 oba te akty prawa unijnego zostaną dalej poddane wspólnej charakterystyce, z zastrzeżeniem odnotowania występujących między nimi różnic.

Dokonana zmiana doprowadziła do znacznego rozszerzenia zakresu obowiązku implementacyjnego, ciążącego na państwach członkowskich. Tymczasem Wysokie Układające się Strony wyjaśniły ratio jej wprowadzenia dość lapidarnie. Powołując się w treści preambuły na chęć wzmocnienia współpracy sądowej w sprawach karnych między państwami członkowskimi, wskazały, że wymagałoby to pójścia dalej niż zakładał Protokół dubliński 1996 i sporządzenia nowej konwencji, odnoszącej się do aktów korupcji, w których uczestniczą urzędnicy Wspólnot Europejskich lub ogólnie urzędnicy państw członkowskich. Z kolei w literaturze wprowadzoną zmianę tłumaczono przede wszystkim przeobrażeniem wspólnotowej percepcji przestępczości korupcyjnej, wcześniej postrzeganej jako element przestępczości przeciwko interesom finansowym  WE, teraz zaś jako składowa przestępczości zorganizowanej[15].

Standard implementacyjny w zakresie korupcji, jaki nakłada na państwa-strony Protokół dubliński 1996 oraz Konwencja UE 1997 zakłada obligatoryjne uznanie za przestępstwo w krajowych porządkach prawnych czynów określonych w tych dwóch traktatach mianem korupcji biernej i czynnej, popełnianych odpowiednio przez lub wobec funkcjonariuszy (urzędników) wspólnotowych i krajowych. Zakres tak zarysowanego obowiązku implementacyjnego wyznaczają przede wszystkim traktatowe definicje: funkcjonariusza (urzędnika) wspólnotowego i krajowego oraz korupcji biernej i czynnej.

W celu uproszczenia stylizacji przepisów oba charakteryzowane akty normatywne posługują się zbiorczym pojęciem funkcjonariusza (urzędnika), które zgodnie z art. 1 ust. 1a Protokołu 1996 (odpowiednio art. 1 a) Konwencji UE 1997 UE) obejmuje:  funkcjonariusza (urzędnika) wspólnotowego oraz funkcjonariusza (urzędnika) krajowego wszystkich państw członkowskich. A zatem ilekroć dalej w ich treści pojawia się termin funkcjonariusz (urzędnik), należy odnieść go do tych dwóch kategorii składowych.

 

Termin funkcjonariusz (urzędnik) wspólnotowy został zdefiniowany w art. 1 ust. 1b Protokołu dublińskiego 1996 (odpowiednio w art. 1 b) Konwencji UE 1997), gdzie objęto nim trzy różne grupy osób:

1) te, które są urzędnikami lub innymi pracownikami zatrudnionymi na podstawie  umowy o pracę, w rozumieniu regulaminu pracowniczego urzędników Wspólnot Europejskich albo warunków zatrudnienia innych pracowników Wspólnot Europejskich;

2) te, które zostały oddelegowane do Wspólnot Europejskich przez państwa członkowskie lub przez inne organy prywatne bądź publiczne, które pełnią takie same funkcje jak pozostali urzędnicy Wspólnoty Europejskiej lub inni pracownicy;

3) ponadto „jako funkcjonariusze wspólnotowi traktowani są” członkowie organów utworzonych zgodnie z Traktatami ustanawiającymi Wspólnoty Europejskie i personel takich organów w zakresie, w jakim regulamin pracowniczy urzędników Wspólnot Europejskich albo warunki zatrudnienia innych pracowników Wspólnot Europejskich nie mają wobec nich zastosowania.

O ile sposób zdefiniowania pojęcia funkcjonariusza (urzędnika) wspólnotowego ma charakter autonomiczny, w wypadku terminu „funkcjonariusz (urzędnik) krajowy” oba akty prawne odsyłają do znaczenia nadanego w systemach prawnych państw członkowskich. Zgodnie z art. 1 ust. 1c Protokołu dublińskiego 1996 (odpowiednio art. 1 c) Konwencji UE 1997) określenie „funkcjonariusz (urzędnik) krajowy” należy rozumieć w odniesieniu do definicji „funkcjonariusza (urzędnika)” lub „funkcjonariusza (urzędnika) publicznego” w prawie krajowym państwa członkowskiego, w którym dana osoba pełni taką funkcję do celów stosowania prawa karnego tego państwa członkowskiego. O. Górniok wyjaśnia przy tej okazji, że użyty tu zwrot „w prawie krajowym” odnosi się nie tylko do definicji ustawowych, ale i wykładni nazw, jakimi określany jest podmiot lub przedmiot oddziaływania korupcji w prawie danego kraju[16]39. Niemniej jednak, w przypadku procedur dotyczących funkcjonariusza państwa członkowskiego, podjętych przez inne państwo członkowskie, to drugie nie jest zobowiązane do stosowania definicji „funkcjonariusza krajowego”, jeżeli nie jest ona zgodna z jego prawem krajowym (art. 1 ust. 1c in fine Protokołu dublińskiego 1996 WE, art. 1c) in fine Konwencji UE 1997).

Traktatowy opis znamion korupcji biernej został zawarty w art. 2 ust. 1 Protokołu dublińskiego 1996. Obejmuje on: umyślne zachowanie funkcjonariusza, który bezpośrednio bądź przez pośrednika żąda lub osiąga jakiekolwiek korzyści dla siebie albo dla strony trzeciej, lub też akceptuje obietnicę takiej korzyści dla podjęcia albo powstrzymania działań należących do jego obowiązków lub pod warunkiem wykonania jego zadań z naruszeniem służbowych obowiązków w sposób szkodzący lub mogący zaszkodzić interesom finansowym Wspólnot Europejskich”. Zasadniczo ten sam czyn biernej korupcji określony został w art. 2 ust. 1 Konwencji UE 1997 UE jako: umyślne działanie urzędnika, który bezpośrednio lub za pośrednictwem żąda lub otrzymuje korzyści dowolnego rodzaju dla siebie lub strony trzeciej lub przyjmuje obietnicę takiej

korzyści w zamian za dokonanie lub powstrzymanie się, z naruszeniem swoich obowiązków urzędniczych, od dokonania czynności wynikającej z jego funkcji lub w ramach wykonywania jego funkcji.

Charakterystycznym elementem ujęcia korupcji biernej w Protokole dublińskim 1996 jest zaakcentowanie relacji między przyjmowaną albo udzielaną korzyścią lub jej obietnicą, a oczekiwanym przez udzielającego łapówki zachowaniem funkcjonariusza (urzędnika). Tu zasadza się też podstawowa różnica w ujęciu opisu czynów korupcji w obu charakteryzowanych dokumentach. W Protokole dublińskim 1996 opis okupionego łapówką zachowania funkcjonariusza zakłada podjęcie działania „w sposób szkodzący lub mogący wyrządzić szkodę interesom Finansowym Wspólnot Europejskich”. Protokół stawia więc wymóg, aby funkcjonariusz doprowadził swoim zachowaniem do wystąpienia określonego skutku w postaci wyrządzenia realnej szkody interesom finansowym WE, ewentualnie zagrożenia tych interesów możliwością wyrządzenia takiej szkody.

 

W przypadku obu aktów prawa europejskiego (Protokołu i Konwencji) wybór metody implementacji zasadniczo rzecz biorąc pozostawiony został do decyzji państw-stron.  

W praktyce w grę wejść mogą różne metody implementacji, w tym w szczególności: przeniesienie in exstenso postanowień traktatu do kodeksu karnego, modyfikacja znamion użytych do budowy ustawowego opisu czynu zabronionego, zwłaszcza znamion mających charakter definicji normatywnych, wprowadzenie do kodeksu karnego nowych typów przestępstw, ewentualnie wykorzystanie tzw. klauzul asymilacyjnych, rozciągających zasady odpowiedzialności za przestępstwa korupcyjne z udziałem własnych (krajowych) podmiotów pełniących funkcję publiczną na podmioty pełniące funkcję publiczną w innych państwach lub organizacjach międzynarodowych[17].

Na ty tle wyjątku od zasady swobody doboru metody implementacji dostarcza kwestia  kryminalizacji aktów korupcji popełnianych przez: członków Komisji Wspólnot Europejskich, Parlamentu Europejskiego, Trybunału Sprawiedliwości i Trybunału Obrachunkowego Wspólnot Europejskich[18]. W odniesieniu do odpowiedzialności karnej za akty korupcji biernej popełnione przez osoby należące tego kręgu podmiotów, przyjęto metodę asymilacji zakładającą  kryminalizację na wzór odpowiedzialności przyjętej w prawie karnym strony za te same przestępstwa, popełniane przez lub wobec: ministrów jej rządu, wybieranych członków izb parlamentu, członków najwyższych sądów (lm) lub członków trybunału obrachunkowego (art. 4 ust. 2 Protokołu dublińskiego 1996 oraz art. 4 ust. 1 Konwencji UE 1997). Państwo członkowskie może jednak w jednym wypadku odstąpić od zasady asymilacji w ukształtowaniu odpowiedzialności członków Komisji Europejskiej na wzór ministrów własnego rządu. Chodzi o sytuację, w której przyjęło ono w swoim ustawodawstwie wewnętrznym przepisy regulujące szczególną odpowiedzialność ministrów własnego rządu z racji ich pozycji politycznej za działania lub zaniechania (np. odpowiedzialność przed Trybunałem Stanu). Wówczas wystarczy, aby państwo członkowskie zapewniło, że członkowie Komisji Wspólnot Europejskich są objęci ustawodawstwem karnym wdrażającym kryminalizację korupcji biernej, określonej w art. 2 Protokołu dublińskiego 1996 oraz art. Konwencji UE 1997).

 

Oba charakteryzowane akty normatywne zakładają rozszerzenie obowiązków implementacyjnych o kryminalizację form zjawiskowych przestępstwa korupcji biernej, polegających na współuczestniczeniu oraz nakłanianiu (namawianiu) do popełnienia czynu (dotyczy to również korupcji czynnej) (ob. art. 5 ust. 1 Protokołu dublińskiego 1996 oraz art. 5 ust. 1 Konwencji UE 1997).

Standard implementacyjny dotyczący kar i innych środków penalnych grożących za korupcję bierną zakłada   skorzystanie w wewnętrznych porządkach prawnych z sankcji karnych spełniających kryteria skuteczności, proporcjonalności oraz odstraszania. W przypadkach poważnych czyn powinien zostać zagrożony nawet karą pozbawienia wolności w wysokości umożliwiającej dokonanie ekstradycji sprawcy (art. 5 ust. 1 Protokołu dublińskiego 1996 oraz art. 5 ust. 1 Konwencji UE 1997). Pociągnięcie do odpowiedzialności karnej funkcjonariusza (urzędnika) krajowego lub wspólnotowego, który dopuścił się korupcji biernej, nie stanowi przy tym przeszkody do pociągnięcia go do odpowiedzialności dyscyplinarnej. Tym niemniej przy określaniu kary, jaka ma być nałożona, krajowe sądy karne mogą, stosownie do zasad ich prawa krajowego, wziąć pod uwagę wszelkie kary dyscyplinarne nałożone już na tę samą osobę, za ten sam czyn (art. 5 ust. 2 Protokołu dublińskiego 1996 oraz art. 5 ust. 2 Konwencji UE 1997).

Tytułem uzupełnienia warto jeszcze dodać, iż na mocy Protokołu Drugiego do Konwencji w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich[19], przyjęty 19.06.1997 r., katalog sankcji karnych przewidzianych za przestępstwa określone w Konwencji w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, zmienionej protokołem dublińskim 1996, objął konfiskatę lub odebranie narzędzi i wpływów (korzyści) pieniężnych, pochodzących m.in. z czynnej i biernej korupcji lub majątku, którego wartość odpowiada takim wpływom (korzyściom) (art. 5 Protokołu drugiego 1997)

 

Konwencja Narodów Zjednoczonych przeciwko korupcji z 31.10.2003 r.

 

Konwencja Narodów Zjednoczonych przeciwko korupcji została uchwalona przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych 31.10.2003 r. (dalej także jako: Konwencja ONZ 2003)[20]. W sferze prawnomiędzynarodowej weszła w życie 14.12.2005 r. W warunkach polskich Prezydent ratyfikował ją 8.09.2006 r., w życie weszła natomiast 15.10.2006 r.[21] Konwencja ONZ 2003 stał się również częścią acquis communautaire UE. Decyzją Rady z 25.09.2008 r. w sprawie zawarcia w imieniu Wspólnoty Europejskiej Konwencji Narodów Zjednoczonych przeciwko korupcji, Rada Unii Europejskiej dokonała jej formalnego zatwierdzenia w imieniu Wspólnoty[22].

U podstaw przyjęcia Konwencji ONZ 2003 legły, wyrażone w treści preambuły, obawy  wobec zagrożeń korupcją dla stabilności i bezpieczeństwa społeczeństw, instytucji i wartości demokratycznych,  etycznych i sprawiedliwości oraz trwałego rozwoju i rządów prawa. Wśród zagrożeń, jakie przynosi korupcja wskazano m.in. na powiązania z innymi formami przestępczości, w szczególności przestępczości zorganizowanej i gospodarczej, jak również angażowanie w korupcję znacznych środków, mogących stanowić poważną część dochodów państw, co w dalszej perspektywie zagraża ich stabilności politycznej i trwałemu rozwojowi. W treści preambuły wyrażono także przekonanie, że korupcja nie jest już tylko kwestią lokalną, lecz zjawiskiem międzynarodowym, które dotyka wszystkie społeczeństwa i gospodarki, a co za tym idzie pociąga za sobą konieczność międzynarodowej współpracy w celu jej efektywnego zapobiegania i zwalczania. Wymaga to wszechstronnego i wielopłaszczyznowego podejścia, które materializuje się w akcie konwencji poprzez wprowadzenie do jej tekstu nie tylko przepisów obejmujących obowiązek implementacji konkretnych typów przestępstw, pozwalających ścigać określone w nich praktyki korupcyjne (rozdział III), czy statuujących podstawy międzynarodowej współpracy w tym zakresie (rozdział IV), ale również uregulowań o charakterze swoistej prewencji antykorupcyjnej (rozdział II) oraz postanowień wymierzonych w możliwość korzystania z owoców przestępstwa poprzez doprowadzenie do odzyskania mienia z rąk przestępców, jego zwrotu lub konfiskaty (rozdział V)[23].

Wynikający z przyjęcia Konwencji ONZ 2003 standard implementacyjny w zakresie kryminalizacji zachowań korupcyjnych dotyczy przekupstwa w wymiarze międzynarodowym i krajowym. Przy czym, tytułem wyjaśnienia, należy wskazać, że pojęciem przekupstwa Konwencja obejmuje zachowania właściwe czynnej stronie łapownictwa (a więc przekupstwa sensu stricto) oraz jego biernej stronie (sprzedajności). Na sygnatariuszy Konwencji nakłada się przede wszystkim bezwzględny obowiązek uznania za przestępstwo w prawie wewnętrznym czynnej strony łapownictwa (przekupstwa) tak krajowych jak i zagranicznych funkcjonariuszy publicznych oraz funkcjonariuszy międzynarodowych organizacji publicznych (art. 15 ust. 1 a), art. 16 ust. 1). Natomiast w odniesieniu do  zachowań zaliczanych do biernej strony łapownictwa implementacja ma charakter obowiązkowy jedynie w odniesieniu do krajowych funkcjonariuszy publicznych (art. 15 ust. 1 b). W przypadku biernego łapownictwa zagranicznych funkcjonariuszy publicznych i funkcjonariuszy międzynarodowych organizacji publicznych Konwencja uzależnia implementację od woli państwa-strony, które, zgodnie z art. 16 ust. 2, „(…) rozważy przyjęcie takich środków ustawodawczych i innych środków, jakie mogą być konieczne do uznania za przestępstwo (…)”.

Punktem wyjścia dla odtworzenia zakresu obowiązku implementacyjnego dotyczącego biernej strony łapownictwa jest ustalenie zakresów pojęć opisujących sprawcę tej postaci korupcji. W tej roli Konwencja ONZ 2003 obsadziła: krajowego funkcjonariusza publicznego, zagranicznego funkcjonariusza publicznego oraz funkcjonariusza międzynarodowej organizacji publicznej. Dla potrzeb konwencji każde z tych pojęć zostało zdefiniowane w jej art. 2. W przypadku definicji zagranicznego funkcjonariusza publicznego wykorzystano przy tym podejście autonomiczne, zgodnie z którym Konwencja samodzielnie określa treść pojęć, bez odsyłania w tym zakresie do prawa wewnętrznego państwa-strony. Zgodnie z art. 2 pkt b) Konwencji ONZ 2003, pojęcie zagranicznego funkcjonariusza publicznego oznacza każdą osobę sprawującą stanowisko ustawodawcze, wykonawcze, administracyjne lub sądowe w obcym państwie, zarówno z powołania, jak i z wyboru; oraz każdą osobę pełniącą funkcję publiczną w państwie obcym zarówno w instytucji publicznej, jak i przedsiębiorstwie publicznym[24]. Na podobny założeniu oparta został definicja funkcjonariusza publicznej organizacji międzynarodowej, przez którego, zgodnie z  art. 2 pkt c) Konwencji ONZ 2003), należy rozumieć międzynarodowego urzędnika służby cywilnej lub każdą osobę upoważnioną przez taką organizację do działania w jej imieniu.

Podejście mieszane, zakładające w części odwołanie się do autonomii definicyjnej Konwencji, w części zaś  do prawa wewnętrznego państwa-strony, wykorzystano natomiast na gruncie definicji funkcjonariusza publicznego (art. 2 pkt a Konwencji ONZ 2003).  W tym ujęciu termin funkcjonariusz publiczny oznacza:

  • każdą osobę sprawującą stanowisko ustawodawcze, wykonawcze, administracyjne lub sądowe w Państwie Stronie, na jakimkolwiek szczeblu, zarówno z powołania, jak i z wyboru, zarówno stale, jak i tymczasowo, zarówno za wynagrodzeniem, jak i bez wynagrodzenia;
  • każdą inną osobę pełniącą funkcję publiczną, w tym w instytucji publicznej lub przedsiębiorstwie publicznym, bądź też pełniącą służbę publiczną w rozumieniu prawa wewnętrznego Państwa Strony i stosownie do właściwego obszaru prawa Państwa Strony;
  • każdą inną osobę określoną jako „funkcjonariusz publiczny” w prawie wewnętrznym Państwa Strony. Jednakże dla celów pewnych szczególnych środków, o których mowa w Rozdziale II niniejszej Konwencji, „funkcjonariusz publiczny” może oznaczać każdą osobę pełniącą funkcję publiczną lub służbę publiczną w rozumieniu prawa wewnętrznego Państwa Strony i stosownie do właściwego obszaru prawa Państwa Strony;

Konwencyjne ujęcie biernej strony łapownictwa, której dopuszcza się krajowy funkcjonariusz publiczny, zagraniczny funkcjonariusz publiczny oraz funkcjonariusz publicznej organizacji międzynarodowej (zob. art. 15 a) i art. 16 ust. 2) zakłada kryminalizację zachowań polegających na umyślnym domaganiu się lub przyjęciu przez tego funkcjonariusza, bezpośrednio lub pośrednio, nienależnej korzyści dla niego lub innej osoby bądź podmiotu w celu działania lub zaniechania działania podczas wykonywania przez niego obowiązków służbowych (art. 16 ust. 2).

Z perspektywy ustawodawcy krajowego warto zwrócić jeszcze uwagę na następującą kwestię.  Otóż bezwzględny obowiązek implementacyjny odniesiony w Konwencji ONZ 2003 do czynnej strony łapownictwa popełnionej wobec zagranicznego funkcjonariusza publicznego, ale także funkcjonariusza  międzynarodowej organizacji publicznej został ograniczony do przypadków przekupstwa dokonanych w określonym, szczególnym celu, jakim – zgodnie z art. 16 ust. 1 – jest otrzymanie lub utrzymanie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej lub innej nienależnej korzyści w związku z prowadzeniem międzynarodowej działalności gospodarczej. Powiązanie aktu przekupstwa z kontekstem międzynarodowej działalności gospodarczej stanowi nawiązanie do sposobu ujęcia tego przestępstwa w Konwencji OECD 1997 (por. art. 1 ust. 1). Podobnego ograniczenia nie zawiera natomiast ujęcie biernej strony łapownictwa (art. 16 ust. 2), przy którym rekomenduje się rozważenie kryminalizacji aktów sprzedajności zagranicznych funkcjonariuszy publicznych lub funkcjonariuszy międzynarodowych organizacji publicznych niezależnie od tego, czy obejmowali swoim zamiarem pomoc w prowadzeniu międzynarodowej działalności gospodarczej, czy też domagali się bądź przyjęli łapówkę z innych powodów.

Charakteryzując zakres ewentualnej kryminalizacji w prawie krajowym, warto także zwrócić uwagę, że Konwencja ONZ 2003 uwzględnia środek łapownictwa w postaci „obietnicy” nienależnej korzyści jedynie po stronie dającego, zaś w opisie zachowania biorcy pomija znamię „przyjęcia obietnicy”[25].

W art. 27 Konwencja ONZ 2003 rozszerza obowiązki implementacyjne na formy zjawiskowe i stadialne popełnienia przestępstw określonych w jej postanowieniach. Bezwzględny obowiązek implementacji dotyczy form zjawiskowych, wśród których Konwencja wymienia: współsprawstwo, pomocnictwo, podżeganie (art. 27 ust. 1). Natomiast w odniesieniu do form stadialnych: usiłowania i przygotowania, Konwencja pozostawia swobodę decyzji stronom („Państwo może przyjąć…”) (art. 27 ust. 2 i 3).

Konwencyjny standard implementacyjny w zakresie kar i innych środków penalnych przewidzianych za przestępstwa korupcyjne sprowadza się do nałożenia na państwa-strony następujących obowiązków. Na mocy art. 30 ust. 1 strony zobowiązano do zapewnienia, że popełnienie przestępstwa ustanowionego zgodnie z tym traktatem będzie zagrożone sankcjami uwzględniającymi ciężar danego przestępstwa. Stosownie do art. 30 ust. 5 każde państwo-strona uwzględni wagę przestępstwa przy rozważaniu możliwości wcześniejszego zwolnienia lub warunkowego zwolnienia osoby skazanej za dane przestępstwo. Z kolei na podstawie art. 30 ust. 7 dopuszcza się możliwość ustanowienia przepisów zakazujących na czas określony, na podstawie orzeczenia sądu lub w innym stosownym trybie, zgodnie z przepisami prawa wewnętrznego, osobom skazanym za przestępstwa określone zgodnie z niniejszą konwencją: sprawowania funkcji publicznej oraz sprawowania funkcji w przedsiębiorstwie w całości lub częściowo należącym do państwa. Ten ostatni standard ma charakter jedynie fakultatywny, tzn. państwo ma jedynie rozważyć jego wprowadzenie i to o tyle, o ile byłoby to uzasadnione wagą przestępstwa oraz w stopniu odpowiadającym podstawowym zasadom swojego systemu prawnego.

 

Konwencja ONZ 2003 sporo miejsca poświęca kwestii przeciwdziałania korzystaniu przez sprawców z owoców przestępstwa, doprowadzeniu do odzyskania mienia z ich rąk, jego zwrotu lub konfiskaty (por. rozdział V „Zwrot korzyści”)[26]. Na państwa-strony nakłada się obowiązek wprowadzenia w ich wewnętrznych porządkach prawnych konfiskaty dochodów pochodzących z przestępstwa lub mienia wartości odpowiadającej wysokości takich dochodów (art. 31 ust. 1). Zgodnie z art. 2 g) Konwencji ONZ 2003 konfiskata obejmuje odpowiednio również przepadek i oznacza trwałe pozbawienie mienia na mocy decyzji sądu lub innego właściwego organu. Z kolei podług definicji zawartej w art. 2 e) Konwencji ONZ 2003 dochody z przestępstwa oznaczają każde mienie pochodzące lub uzyskane, bezpośrednio lub pośrednio, z popełnienia przestępstwa.

W kolejnych postanowieniach Konwencja ONZ 2003 rozwija standard implementacyjny w zakresie konfiskaty mienia, tak aby zagwarantować skuteczne stosowanie tego instrumentu w praktyce nawet w wypadkach, w których sprawca ukrył owoce przestępstwa lub podjął działania mające na celu zalegalizowanie ich pochodzenia. W związku z tym na strony nakłada się dodatkowe obowiązki związane z implementacją art. 31. Jeżeli dochody z przestępstwa zostały przekształcone lub zamienione, w części lub całości, na inne mienie, wówczas takie mienie – w miejsce dochodów – będzie podlegało środkom wymienionym w niniejszym artykule (ust. 4 tegoż artykułu). Jeżeli natomiast dochody z przestępstwa zostały przemieszane z mieniem nabytym z legalnych źródeł, wówczas takie mienie – bez uszczerbku dla jakichkolwiek uprawnień odnoszących się do zakazu obrotu lub zajęcia – będzie podlegało konfiskacie do wysokości szacowanej wartości przemieszanych dochodów (ust. 5 tegoż artykułu). Wpływy lub inne korzyści pochodzące z dochodów z przestępstwa, z mienia, na które dochody z przestępstwa zostały przekształcone lub zamienione, lub z mienia, z którym dochody z przestępstwa zostały przemieszane, będą również podlegały środkom wymienionym w niniejszym artykule, w taki sam sposób i w takim samym zakresie, co dochody z przestępstwa (ust. 6 tegoż artykułu). Ponadto państwa-strony mogą rozważyć możliwość wprowadzenia przepisów (względny obowiązek implementacyjny), dających podstawę żądania, by sprawca wykazał legalne pochodzenie domniemanych dochodów z przestępstwa lub innego mienia podlegającego konfiskacie, w zakresie, w jakim wymóg taki jest zgodny z podstawowymi zasadami jego prawa wewnętrznego oraz z charakterem postępowania sądowego lub innego postępowania (ust. 8 tegoż artykułu).

 

[1] Tekst Konwencji opublikowano w Dz.U.2005.29.249.

[2] Na marginesie warto nadmienić, iż nowatorskie podejście Rady Europy do przeciwdziałania i zwalczania skutków korupcji wykroczyło poza ramy wykorzystania regulacji prawnokarnej, która stanowi instrument dominujący w innych konwencjach antykorupcyjnych. Dnia 4.11.1999 r. w Strasburgu przyjęta została Cywilnoprawna Konwencja o Korupcji (jej tekst został ogłoszony w Dz.U.2004.244.2443; na terenie Rzeczpospolitej Konwencja weszła w życiu w dniu 1.11.2003 r.). Konwencja zobowiązuje sygnatariuszy do wprowadzenia w krajowych porządkach prawnych podstaw odpowiedzialności odszkodowawczej za czyny korupcyjne. Na zasadach określonych w Konwencji odszkodowania będzie mogła domagać się każda osoba poszkodowana aktem korupcji, kierując pozew cywilny przeciwko państwu, podmiotom publicznym, ale również podmiotom prywatnym. Szerzej na ten temat zob.: P. Dzienis, W Filipkowski, Cywilnoprawne aspekty korupcji gospodarczej, „Palestra” 2001/11–12, s. 61 i n.; C. Nowak, Dostosowanie prawa polskiego do instrumentów międzynarodowych dotyczących korupcji, Warszawa 2004, s. 21 i n.

[3] Na podstawie ustawy z dnia 5 czerwca 2002 r. o ratyfikacji Prawnokarnej konwencji o korupcji, sporządzonej w Strasburgu dnia 27 stycznia 1999 r. (Dz. U. Nr 126, poz. 1066), Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej ratyfikował dnia 5 listopada 2002 r. wyżej wymienioną konwencję. Rzeczpospolita Polska złożyła Sekretarzowi Generalnemu Rady Europy dokument ratyfikacyjny w dniu 11 grudnia 2002 r. Zob. oświadczenie rządowe z 23.08.2004 r. w sprawie mocy obowiązującej Prawnokarnej konwencji o korupcji, sporządzonej w Strasburgu 27.01.1999 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 29, poz. 250).

[4] Na podstawie ustawy z dnia 23 października 2013 r. o ratyfikacji Protokołu dodatkowego do Prawnokarnej konwencji o korupcji, sporządzonego w Strasburgu dnia 15 maja 2003 r. (Dz. U. poz. 1464) Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej dnia 12 marca 2014 r. ratyfikował wyżej wymieniony protokół.Zob. oświadczenie rządowe z dnia 7 maja 2014 r. w sprawie mocy obowiązującej Protokołu dodatkowego do Prawnokarnej konwencji o korupcji, sporządzonego w Strasburgu dnia 15 maja 2003 r. (Dz. U. poz. 982).

[5] Dz. Urz. WE, C Nr 124 z 3.05.2000 r.

[6] C. Nowak, Korupcja w polskim prawie karnym na tle uregulowań międzynarodowych, Warszawa 2008, s. 155-156.

[7] M. Lezertua, Działania rady Europy w walce ze zorganizowaną przestępczością i korupcją [w: ] Przeciwdziałanie korupcji i zorganizowane przestępczości, Biuletyn CEUW 1999, Nr 3-4, s. 23.

[8] Prawnokarna Konwencja o Korupcji z 27.01.1999 r. wraz z jej Protokołem dodatkowym z 15.05.2003 r. nakładają na państwa-strony obowiązek przyjęcia środków ustawodawczych koniecznych do uznania za przestępstwa przez wewnętrzne porządki prawne aż 26 typów zachowań, które Konwencja łączy z zagrożeniem korupcją. Na podstawie Prawnokarnej Konwencji o Korupcji za przestępstwo w krajowych porządkach prawnych uznane mają zastać: przekupstwo czynne krajowych funkcjonariuszy publicznych (art. 2), przekupstwo bierne krajowych funkcjonariuszy publicznych (art. 3), przekupstwo (czynne i bierne) członków krajowych zgromadzeń przedstawicielskich (art. 4), przekupstwo (czynne i bierne) zagranicznych funkcjonariuszy publicznych (art. 5), przekupstwo (czynne i bierne) członków zagranicznych zgromadzeń przedstawicielskich (art. 6), przekupstwo czynne w sektorze prywatnym (art. 7), przekupstwo bierne w sektorze prywatnym (art. 8), przekupstwo (czynne i bierne) funkcjonariuszy organizacji międzynarodowych (art. 9),  przekupstwo (czynne i bierne) członków międzynarodowych zgromadzeń parlamentarnych (art. 10), przekupstwo (czynne i bierne) sędziów i funkcjonariuszy sądów międzynarodowych (art. 11), bierna i czynna strona  handlu wpływami (art. 12), pranie pieniędzy pochodzących z przestępstw korupcyjnych (art. 13), przestępstwa księgowe (art. 14). Z kolei na podstawie Protokołu dodatkowego do katalogu przestępstw korupcyjnych wymagających kryminalizacji w wewnętrznych porządkach prawnych państw-sygnatariuszy dołączono: przekupstwo czynne krajowych arbitrów (art. 2), przekupstwo bierne krajowych arbitrów (art. 3), przekupstwo (czynne i bierne)  zagranicznych arbitrów (art. 4), przekupstwo (czynne i bierne) krajowych członków ławy przysięgłych (art. 5), przekupstwo (czynne i bierne) zagranicznych członków ławy przysięgłych (art. 6).   

[9] Stosownie do art. 37 ust. 1 Konwencji RE 1999, każde państwo może, w chwili podpisywania lub składania swojego dokumentu ratyfikacyjnego, przyjęcia, zatwierdzenia lub przystąpienia, zastrzec sobie prawo nieuznawania za przestępstwo w swym prawie wewnętrznym, w całości lub w części, zachowań, o których mowa w: art. 4 (przekupstwo czynne i bierne członków krajowych zgromadzeń przedstawicielskich),  art. 6 (przekupstwo czynne i bierne członków zagranicznych zgromadzeń przedstawicielskich), art. 7 (przekupstwo czynne w sektorze prywatnym), art. 8  (przekupstwo bierne w sektorze prywatnym), art. 10 (przekupstwo czynne i bierne członków międzynarodowych zgromadzeń parlamentarnych) i art. 12 (bierna i czynna strona  handlu wpływami), lub art. 5 (przekupstwo bierne zagranicznych funkcjonariuszy publicznych).

[10] P. Bachmat, Pełnienie funkcji publicznej w państwie obcym lub organizacji międzynarodowej jako przesłanka odpowiedzialności za przestępstwa sprzedajności i przekupstwa (art. 228 § 6 i art. 229 § 5 k.k.),  „Prawo w Działaniu” 23/2015, s. 257.

[11] Konwencja sporządzona na podstawie artykułu K.3 Traktatu o Unii Europejskiej, o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich, Dz. U. UE. C. z 1995 r. Nr 316, str. 49 z późn. zm.; Numer CELEX:

41995A1127(03). Weszła w życie 17.11.2002 r.

[12] Szerzej na temat Konwencji z 26.07.1995 o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich, zob. O. Górniok, Ochrona finansowa Wspólnot Europejskich. Komentarz [w: ] E. Zielińska (red.), Prawo Wspólnot Europejskich a Prawo Polskie. Dokumenty karne, s. 255–263.

[13] Protokół na podstawie artykułu K.3 Traktatu o Unii Europejskiej do Konwencji w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, sporządzony w Dublinie 27.09.1996 r. Dz.U.UE.C.1996.313.2 z dnia 1996.10.23; Numer CELEX: 41996A1023(01). Wszedł w życie 17 października 2002 r.  Ratyfikowany przez Prezydenta RP 1.08.2008 r., w stosunku do Rzeczypospolitej Polskiej wszedł w życie 8.12.2008 r. Zob. oświadczenie rządowe z 21.07.2009 r. w sprawie mocy obowiązującej Konwencji o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich, sporządzonej w Brukseli 26.07.1995 r., Protokołu do Konwencji o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich z 26.07.1995 r., sporządzonego w Dublinie 27.09.1996 r., Protokołu w sprawie interpretacji w trybie orzeczenia wstępnego przez Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich Konwencji o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich z 26.07.1995 r., sporządzonego w Brukseli 29.11.1996 r. oraz  Drugiego Protokołu do Konwencji o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich z 26.07.1995 r., sporządzonego w Brukseli 19.06.1997 r. (Dz. U. z 2009 r., Nr 208, poz. 1604).

[14] Konwencja sporządzona na podstawie artykułu K.3 ustęp 2 litera c) Traktatu o Unii Europejskiej w sprawie zwalczania korupcji urzędników Wspólnot Europejskich i urzędników Państw Członkowskich Unii Europejskiej. Bruksela.1997.05.26, Dz.U.UE.C.1997.195.2 z dnia 1997.06.25; Numer CELEX: 41997A0625(01). Konwencja weszła w życie 28.09.2005 r.

[15] C. Nowak, Korupcja…, s. 168;

[16] O. Górniok, Ochrona finansowa Wspólnot Europejskich…, s. 264.

[17] Szerzej na temat metod wykorzystywanych przez ustawodawców krajowych do implementacji postanowień konwencji antykorupcyjnych w wybranych porządkach prawnych zob. C. Nowak, Korupcja…, s. 277–332.

[18] Ten sam wyjątek dotyczy korupcji czynnej, a więc przypadków przekupstwa popełnionych wobec  członków Komisji Wspólnot Europejskich, Parlamentu Europejskiego, Trybunału Sprawiedliwości i Trybunału Obrachunkowego Wspólnot Europejskich

[19] Protokół drugi do Konwencji w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, sporządzony na podstawie artykułu K.3 Traktatu o Unii Europejskiej. Bruksela.1997.06.19. Dz.U.UE.C.1997.221.12 z dnia 1997.07.19; Numer CELEX: 41997A0719(02).Protokół  wszedł w życie 19.05.2009 r.

[20] Konwencja Narodów Zjednoczonych przeciwko korupcji, przyjęta przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 31 października 2003 r. (Dz. U. z 2007 r. Nr 84, poz. 563).

[21] Oświadczenie rządowe z dnia 8 grudnia 2006 r. w sprawie mocy obowiązującej Konwencji Narodów Zjednoczonych przeciwko korupcji, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 31 października 2003 r. (Dz. U. z 2007 r. Nr 84, poz. 564).

[22] Dz. Urz. UE L 287 z 2008 r., s. 1 (Numer CELEX: 32008D0801).

[23] Szerzej na temat standardów zawartych w Konwencji ONZ 2003 co do konfiskaty dochodów pochodzących z przestępstwa zob. E. Zielińska, Konfiskata dochodów z przestępstwa w świetle Konwencji antykorupcyjnej ONZ z 2003 roku a przepisy polskiego prawa dotyczące przepadku przedmiotów lub korzyści z przestępstwa, [w: ] L. Leszczyński, E. Skrętowicz, Z. Hołda. (red.) W kręgu teorii i praktyki prawa karnego. Księga poświęcona pamięci Profesora Andrzeja Wąska, Lublin 2005, s. 411–424.

[24] Zakresowo jest to definicja tożsama z pierwszą częścią definicji „zagranicznego funkcjonariusza publicznego”, przyjętej art. 1 ust. 4 a) Konwencji OECD 1997. Wprawdzie w art. 2 b) Konwencji ONZ 2003 dokonano rozróżnienia na stanowiska wykonawcze i administracyjne, a w art. 1 ust. 4 a) Konwencji OECD 1997 mowa jest tylko o stanowisku administracyjnym, wydaje się uzasadnione twierdzenie, że administracja publiczna w szerokim znaczeniu obejmuje także władzę wykonawczą. Podobnie kategoria „agendy publicznej” (Konwencja OECD 1997) i „instytucji publicznej” (Konwencja ONZ 2003) pozostają zakresowo tożsame. P. Bachmat, Pełnienie funkcji publicznej w państwie obcym…, s. 257. 

[25]  P. Bachmat, Pełnienie funkcji publicznej w państwie obcym…, s.257.

[26] Szerzej na ten temat zob. E. Zielińska, Konfiskata dochodów…, s. 411–424.