Nowe kompetencje Unii Europejskiej

Wprowadzenie

Sprawozdanie Komisji Spraw Konstytucyjnych Parlamentu Europejskiego (AFCO) A9-0337/2023[1] stanowiło podstawę do opracowania Rezolucji Parlamentu Europejskiego z dnia 22 listopada 2023 r. w sprawie propozycji dotyczących zmiany Traktatów. Celem tych zmian jest przede wszystkim zwiększenie zdolności Unii do działania oraz wzmocnienie jej legitymacji demokratycznej i rozliczalności[2]. W Rezolucji podkreśla się konieczność reformy procesu decyzyjnego, zwłaszcza w kontekście przyszłych rozszerzeń Unii, aby skuteczniej stawić czoła wyzwaniom geopolitycznym[3].

Szczególne znaczenie dla realizacji tak określonych celów posiadają propozycje dotyczące kompetencji wyłącznych i dzielonych Unii[4].

Kompetencji Unii Europejskiej dotyczą propozycje 13-15 w następującym brzmieniu:

„13. proponuje ustanowienie wyłącznych kompetencji Unii w zakresie środowiska i różnorodności biologicznej, a także w zakresie negocjacji w sprawie zmiany klimatu; 14. proponuje ustanowienie kompetencji dzielonych w kwestiach zdrowia publicznego oraz ochrony i poprawy zdrowia ludzkiego, w szczególności w odniesieniu do transgranicznych zagrożeń dla zdrowia, ochrony ludności, przemysłu i edukacji, w szczególności w odniesieniu do kwestii transgranicznych, takich jak wzajemne uznawanie stopni naukowych, ocen, kompetencji i kwalifikacji; 15. proponuje dalszy rozwój kompetencji dzielonych Unii w obszarach związanych z energetyką, sprawami zagranicznymi, bezpieczeństwem zewnętrznym i obronnością, polityką dotyczącą granic zewnętrznych w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości oraz infrastrukturą transgraniczną”[5];

Celem niniejszego opracowania jest ocena propozycji Parlamentu Europejskiego w zakresie obejmującym kompetencje wyłączne i dzielone Unii Europejskiej. Dlatego też, poza wskazaniem proponowanego nowego brzmienia wybranych przepisów Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej i Traktatu o Unii Europejskiej zostaną zarysowane konsekwencje potencjalnego przyjęcia nowych rozwiązań w kontekście zasady suwerenności państw członkowskich Unii Europejskiej[6].

Kompetencje wyłączne

Na podstawie art. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej[7], Unia Europejska posiada wyłącznie kompetencje (uprawnienia) przyznane jej na mocy Traktatów, co określa się jako zasada przyznania[8]. Zgodnie z nią, Unia może działać wyłącznie w granicach kompetencji przyznanych jej przez państwa członkowskie na mocy Traktatów, by osiągać zawarte w nich cele. Kompetencje nieprzyznane UE na mocy Traktatów leżą w gestii państw członkowskich[9].

Podział kompetencji między UE i jej państwami członkowskimi został określony w Traktacie z Lizbony, zgodnie z którym kompetencje są podzielone na trzy główne kategorie, tj. wyłączne kompetencje UE, kompetencje dzielone oraz kompetencje wspierające[10].

Wyłączne kompetencje UE, to zgodnie z art. 3 Traktatu o funkcjonowaniu UE (TFUE) obszary, w których UE może samodzielnie stanowić prawo i przyjmować wiążące akty prawne[11]. Należą do nich: unia celna[12]; ustanawianie reguł konkurencji niezbędnych do funkcjonowania rynku wewnętrznego[13]; polityka pieniężna dla krajów strefy euro[14]; zachowanie morskich zasobów biologicznych w ramach wspólnej polityki rybołówstwa[15] oraz wspólna polityka handlowa[16].

Jak wynika z propozycji nr 13 zawartej w Rezolucji Parlamentu Europejskiego z dnia 22 listopada 2023 r. proponuje się ustanowienie wyłącznych kompetencji Unii w zakresie ochrony środowiska, różnorodności biologicznej oraz negocjacji dotyczących zmian klimatu. W dotychczas obowiązującym art. 3 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej znajdują się następujące sformułowania: „Unia ma także wyłączną kompetencję do zawierania umów międzynarodowych, jeżeli ich zawarcie zostało przewidziane w akcie ustawodawczym Unii lub jest niezbędne do umożliwienia Unii wykonywania jej wewnętrznych kompetencji lub w zakresie, w jakim ich zawarcie może wpływać na wspólne zasady lub zmieniać ich zakres”. Poprawka nr 69 zawiera następującą propozycję brzmienia tego przepisu: „Unia ma także wyłączną kompetencję do zawierania umów międzynarodowych, w tym w kontekście światowych negocjacji w sprawie zmiany klimatu, jeżeli ich zawarcie zostało przewidziane w akcie ustawodawczym Unii lub jest niezbędne do umożliwienia Unii wykonywania jej wewnętrznych kompetencji lub w zakresie, w jakim ich zawarcie może wpływać na wspólne zasady lub zmieniać ich zakres”[17].

Traktat z Lizbony, który wszedł w życie w 2009 roku, nie przyznał Unii nowych wyłącznych kompetencji w dziedzinie środowiska, ale zmienił sposób wykonywania dotychczasowych kompetencji, wprowadzając bardziej precyzyjny podział między kompetencje wyłączne, dzielone i wspierające[18]. Obecnie, zgodnie z Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), polityka w dziedzinie środowiska jest kompetencją dzieloną między Unię a państwami członkowskimi. Oznacza to, że zarówno Unia, jak i państwa członkowskie mogą przyjmować akty prawne w tej dziedzinie, przy czym państwa członkowskie wykonują swoje kompetencje w zakresie, w jakim Unia nie skorzystała ze swoich uprawnień.

Proponowane zmiany zmierzają zatem do przekształcenia tych dziedzin w kompetencje wyłączne Unii, co oznaczałoby, że tylko Unia miałaby prawo do stanowienia prawa w tych obszarach, a państwa członkowskie mogłyby działać jedynie na podstawie upoważnienia Unii lub w celu wykonania jej aktów prawnych[19]. Propozycje Parlamentu Europejskiego z 2023 roku zmierzają zatem do dalszego rozszerzenia kompetencji Unii w kluczowych obszarach związanych z ochroną środowiska i przeciwdziałaniem zmianom klimatu, co odzwierciedla rosnące znaczenie tych kwestii w polityce Unii Europejskiej.

Wprowadzenie proponowanej zmiany wymagałoby modyfikacji treści odpowiednich artykułów TFUE, w szczególności art. 3, który określa kompetencje wyłączne Unii, oraz art. 4, który definiuje kompetencje dzielone[20].

Kompetencje dzielone

Kompetencje dzielone UE, to zgodnie z art. 4 Traktatu o funkcjonowaniu UE (TFUE) obszary, w których UE i jej państwa członkowskie mogą stanowić prawo i przyjmować wiążące akty prawne[21]. Państwa członkowskie wykonują własne kompetencje w obszarach, w których UE nie wykonuje lub postanawia nie wykonywać własnych kompetencji[22]. Kompetencje dzielone między UE a państwami członkowskimi dotyczą następujących obszarów, wymienionych w art. 4 ust. 2 TFUE: „a) rynek wewnętrzny[23]; b) polityka społeczna w odniesieniu do aspektów określonych w niniejszym Traktacie[24]; c) spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna[25]; d) rolnictwo i rybołówstwo, z wyłączeniem zachowania morskich zasobów biologicznych[26]; e) środowisko[27]; f) ochrona konsumentów[28]; g) transport[29]; h) sieci transeuropejskie[30]; i) energia[31]; j) przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości[32]; k) wspólne problemy bezpieczeństwa w zakresie zdrowia publicznego w odniesieniu do aspektów określonych w niniejszym Traktacie[33]”.

Ponadto, na podstawie art. 4 ust. 3 TFUE, do kompetencji dzielonych zalicza się badania, rozwój technologiczny[34] i przestrzeń kosmiczną[35], z zastrzeżeniem, że „W dziedzinach badań, rozwoju technologicznego i przestrzeni kosmicznej Unia ma kompetencje do prowadzenia działań, w szczególności do określania i realizacji programów, jednakże wykonywanie tych kompetencji nie może doprowadzić do uniemożliwienia Państwom Członkowskim wykonywania ich kompetencji”[36].

Wreszcie, na podstawie art. 4 ust. 4 TFUE, do kompetencji dzielonych zalicza się także współpracę na rzecz rozwoju i pomoc humanitarną[37]: „W dziedzinach współpracy na rzecz rozwoju i pomocy humanitarnej Unia ma kompetencje do prowadzenia działań i wspólnej polityki, jednakże wykonywanie tych kompetencji nie może doprowadzić do uniemożliwienia Państwom Członkowskim wykonywania ich kompetencji”[38].

Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 22 listopada 2023 r. zawiera propozycje zmian w Traktatach Unii Europejskiej, mające na celu rozszerzenie kompetencji dzielonych między Unią a państwami członkowskimi. Propozycje zostały zawarte w punkcie 14 i 15 Rezolucji. W pierwszym z nich proponuje się rozszerzenie kompetencji dzielonych w kluczowych obszarach, takich jak kwestie zdrowia publicznego oraz ochrony i poprawy zdrowia ludzkiego, w szczególności w odniesieniu do transgranicznych zagrożeń dla zdrowia, ochrony ludności, przemysłu i edukacji, w szczególności w odniesieniu do kwestii transgranicznych, takich jak wzajemne uznawanie stopni naukowych, ocen, kompetencji i kwalifikacji. Problematyki tej dotyczy kilka poprawek. Poprawka nr 70 dotychczasową treść art. 4 ust. 2 lit. e proponuje zastąpić nowym brzmieniem: „e) zdrowie publiczne, zwłaszcza ochrona i poprawa zdrowia ludzkiego, w szczególności transgraniczne zagrożenia dla zdrowia, w tym powszechny i pełny dostęp do zdrowia i praw seksualnych i reprodukcyjnych, oraz podejście „Jedno zdrowie””[39].

Poprawka nr 71 zawiera propozycję polegającą na dodaniu w art. 4 ust. 2 lit. g po słowie „transport”, sformułowania „w tym infrastruktura transgraniczna”[40].

Ważną zmianę proponuje się w Poprawce nr 73, dotyczącej art. 4 ust. 2 lit. j, gdzie po kompetencjach Unii dotyczących przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, proponuje się dodanie „oraz polityka dotycząca granic zewnętrznych”[41].

Poprawki 74-76 zawierają propozycje dodania do art. 4 ust. 2 TFUE trzech nowych liter (ka, kb i kc). Nowa litera ka) miałaby brzmienie „ochrona ludności”, nowa litera kb) „przemysł”, zaś nowa litera kc) edukacja, w szczególności w odniesieniu do kwestii transgranicznych, takich jak wzajemne uznawanie stopni naukowych, ocen, umiejętności i kwalifikacji[42]. W konsekwencji przyjęcia takich zmian, uchylona została by na podstawie Poprawki nr 77 treść art. 6 lit. a TFUE („ochrona i poprawa zdrowia ludzkiego;”) oraz na podstawie Poprawki nr 79 art. 6 lit. f TFUE („ochrona ludności”)[43]. Częściowo zaś uchylona została by na Podstawie Poprawki nr 78 treść art. 6 lit e (uchylenie w zakresie słowa „edukacja)[44].

Przechodząc do bardziej szczegółowej analizy propozycji zawartych w punkcie 14 Rezolucji należy wskazać, że w obowiązującym stanie prawnym, na podstawie art. 168 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Unia uzupełnia polityki krajowe, koncentrując się na poprawie zdrowia publicznego, zapobieganiu chorobom oraz eliminacji źródeł zagrożeń dla zdrowia[45]. Działania te obejmują monitorowanie i zwalczanie poważnych transgranicznych zagrożeń zdrowotnych. Propozycje Parlamentu Europejskiego, zawarte w punkcie 14 zawierają koncepcję rozszerzenia kompetencji dzielonych na kilka nowych obszarów. Po pierwsze, w dziedzinie zdrowia publicznego, co ma służyć wzmocnieniu roli Unii w przeciwdziałaniu transgranicznym zagrożeniom zdrowotnym[46]. Przyjęcie takiego rozwiązania wymagałoby zapewne modyfikacji art. 168 TFUE w celu zwiększenia uprawnień Unii w tym zakresie. Po drugie, obecnie Unia wspiera i koordynuje działania państw członkowskich w zakresie ochrony ludności. Propozycje mogą dotyczyć formalnego włączenia tego obszaru do kompetencji dzielonych, co wiązałoby się z odpowiednimi zmianami w TFUE. Po trzecie, w dziedzinie przemysłu, mimo iż Unia prowadzi politykę przemysłową wspierającą konkurencyjność, rozszerzenie kompetencji dzielonych mogłoby umożliwić bardziej zintegrowane podejście do kwestii przemysłowych, zwłaszcza w kontekście transgranicznym[47]. Po czwarte wreszcie, Unia obecnie wspiera, koordynuje i uzupełnia działania państw członkowskich w dziedzinie edukacji[48]. Propozycje mogą dotyczyć wprowadzenia mechanizmów ułatwiających wzajemne uznawanie kwalifikacji i stopni naukowych, co wymagałoby zmian traktatowych[49].

W punkcie 15 Propozycji proponowane zmiany dotyczą rozszerzenia kompetencji dzielonych Unii w takich obszarach jak energetyka, sprawy zagraniczne, bezpieczeństwo zewnętrzne i obronność, polityka dotycząca granic zewnętrznych oraz infrastruktura transgraniczna. I tak, w Poprawce 73 proponuje się zmienić treść art. 4 akapit 2 lit. k z tekstu obowiązującego „wspólne problemy bezpieczeństwa w zakresie zdrowia publicznego w odniesieniu do aspektów określonych w niniejszym Traktacie” na „sprawy zagraniczne, bezpieczeństwo zewnętrzne i obronność”[50].

Zmiany proponowane w zakresie rozszerzenia kompetencji dzielonych, a zawarte w punkcie 15 Rezolucji dotyczą kilku, ale za to niezwykle ważnych – czy wręcz kluczowych – obszarów aktywności państw członkowskich. I tak, w obszarze energetyki, w Artykuł 194 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej zostały określone cele unijnej polityki energetycznej, takie jak zapewnienie funkcjonowania rynku energii, bezpieczeństwo dostaw energii, promowanie efektywności energetycznej oraz rozwój odnawialnych źródeł energii[51]. W rezolucji proponuje się wzmocnienie kompetencji Unii w zakresie energetyki, co może wiązać się z modyfikacją artykułu 194 TFUE w celu umożliwienia Unii bardziej zdecydowanego działania w obszarze polityki energetycznej, zwłaszcza w kontekście transgranicznych wyzwań energetycznych.

W odniesieniu do spraw zagranicznych, bezpieczeństwa zewnętrznego i obronności w Traktacie z Lizbony zostało wprowadzone stanowisko Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa (High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy), który przewodniczy Radzie do Spraw Zagranicznych[52]. W Rezolucji wskazuje się na potrzebę dalszego wzmocnienia wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa poprzez zwiększenie kompetencji Unii w tych obszarach, co mogłoby wymagać zmian w odpowiednich artykułach Traktatu o Unii Europejskiej dotyczących wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa.

W zakresie polityki dotyczącej granic zewnętrznych w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, czemu jest poświęcony art. 77 TFUE dotyczy polityki Unii w zakresie zarządzania granicami zewnętrznymi, w tym kontroli granicznej i wizowej[53], Rezolucja zawiera propozycję rozszerzenia kompetencji Unii w zakresie ochrony granic zewnętrznych, co wiązałoby się z modyfikacją artykułu 77 TFUE w celu umożliwienia Unii skuteczniejszego działania w obszarze zarządzania granicami, zwłaszcza w kontekście transgranicznych zagrożeń.

Na ostatnim miejscu w punkcie 15 Rezolucji została wskazana propozycja rozszerzenia kompetencji dzielonych Unii w zakresie infrastruktury transgranicznej. Obecnie art. 170 TFUE dotyczy rozwoju transeuropejskich sieci w obszarze transportu, telekomunikacji i energetyki, mających na celu wzmocnienie spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej Unii[54]. Zmiany zmierzające w kierunku modyfikacji art. 170 TFUE, pozwoliłyby na bardziej zintegrowane podejście do planowania i realizacji projektów infrastrukturalnych o znaczeniu transgranicznym.

Konkludując tę część rozważań, należy odnotować, że na podstawie art. 5 ust. 1 zdanie pierwsze TFUE, granice kompetencji UE wyznacza zasada przyznania[55]. „Wykonywanie tych kompetencji – zgodnie ze zdaniem drugim przywołanego przepisu – podlega zasadom pomocniczości i proporcjonalności”[56]. Zgodnie z zasadą proporcjonalności, treść i zakres działań UE nie wykraczają poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów Traktatów[57]. Na mocy zasady pomocniczości, w dziedzinach, które nie należą do jej wyłącznej kompetencji, UE podejmuje działania tylko w takim zakresie, w jakim cele zamierzonego działania nie mogą zostać osiągnięte w wystarczający sposób przez państwa członkowskie i jeśli możliwe jest lepsze ich osiągnięcie na poziomie UE[58].

Zmiany proponowane przez Parlament Europejski versus suwerenność państwa

Zaproponowane przez Parlament Europejski w Rezolucji z 22 listopada 2023 roku zmiany dotyczące podziału kompetencji i zasady pomocniczości, warto krótko odnieść do zasady (koncepcji) suwerenności narodu i zasady pacta sunt servanda[59].

Suwerenność państwa odnosi się przede wszystkim do prawa międzynarodowego i łączy się z sytuacją państwa w stosunkach zewnętrznych. Niemniej jednak ewoluuje w kierunku krajowego porządku prawnego, ze względu na konieczność redefinicji w związku z rozwijającym się zjawiskiem integracji regionalnej i wynikającą z niego koniecznością określenia konstytucyjnych podstaw ograniczenia kompetencji państwa poprzez ich przekazanie Unii Europejskiej[60].

Procesy integracyjne sprzyjają rozszerzaniu się zakresu kompetencji wykonywanych na płaszczyźnie unijnej (kosztem państwowej), co znajduje potwierdzenie w Traktacie z Lizbony, w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej[61] oraz w przedstawionych propozycjach Parlamentu Europejskiego. Jako przykład wystarczy przywołać zasadę pierwszeństwa prawa wspólnotowego przed krajowym wyinterpretowaną i propagowaną przez ETS. Jak wskazuje Krzysztof Wójtowicz, przeciwdziałanie temu zjawisku polega m.in. na określaniu zakresu materii objętych wyłączną kompetencją państw członkowskich[62].

Na gruncie tzw. klauzuli europejskiej wspomina się o zasadzie wzajemności, która powinna zostać sformułowana w przepisach, na podstawie których państwo ogranicza swoją suwerenność poprzez przekazanie kompetencji w niektórych sprawach na rzecz organizacji międzynarodowej, otrzymując w zamian możliwość współdecydowania na płaszczyźnie organów tej organizacji[63]. W Polskiej Konstytucji z 1997[64] roku zabrakło tego typu gwarancji, występują one np. w Konstytucji Francji[65], Włoch[66]. Stąd w polskiej Konstytucji brak gwarancji uzyskania w zamian za przekazanie kompetencji w niektórych sprawach pewnych możliwości działania na arenie międzynarodowej, co zostało nazwane przez Jerzego Jaskiernię efektem kompensacyjnym[67].

Członkostwo państwa w Unii Europejskiej wiąże się także z zagadnieniem wykonywania przez państwo jego kompetencji ze skutkiem eksterytorialnym. Oznacza to, że jedno państwo podejmuje próbę wywierania wpływu na stosunki prawne w innym państwie bez jego zgody i bez tytułu prawnomiędzynarodowego. Suwerenność jednego państwa ma granice w suwerenności innego państwa, dlatego też takie działanie jest jednym z zagrożeń suwerenności, poprzez przyczynianie się do rozciągnięcia kompetencji jednego państwa wobec innego[68].

U podstaw członkostwa państwa w Unii Europejskiej leży przekazanie – określane także jako powierzenie, przyznanie lub transfer – jego kompetencji i ich wykonywania. Współczesna doktryna, w ślad za europejskimi politykami, ewoluuje bowiem od koncepcji „ograniczenia kompetencji” w kierunku „przekazania kompetencji”, co ma wymiar zdecydowanie bardziej pozytywny[69]. Przy czym zakres przedmiotowy przekazanych kompetencji nie ogranicza się obecnie do posiadanych kompetencji, ale polega także na wyposażeniu organów UE w nowe kompetencje, których poszczególne państwa nie posiadały, czego klasycznym przykładem są środki ochrony praw człowieka oraz kompetencje UE w stosunku do państw trzecich. Niezależnie od przyjętej terminologii, ograniczenie czy też przekazanie kompetencji suwerennego państwa dokonywane jest na podstawie umowy międzynarodowej, stąd – zgodnie z typizacją zaproponowaną przez J. Kranza – ma charakter prawny i dobrowolny. Wskazuje on, że kompetencje państwa i ich wykonywanie podlegają ograniczeniom, których źródłem jest konieczność współpracy międzynarodowej. „Ograniczenia mogą być prawne lub faktyczne, legalne lub nielegalne, dobrowolne lub przymusowe”[70].

W konstytucjach większości państw-członków Unii Europejskiej nie ma przepisów bezpośrednio regulujących rolę organów państwa w sytuacji członkostwa państwa w organizacji ponadnarodowej jaką jest Unia. Wyjątkiem, dotyczącym możliwości przekazania organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach, są tzw. klauzule europejskie, które pośrednio oznaczają zgodę państwa na ograniczenie władzy na poziomie krajowym i częściowe jej przekazanie organowi międzyrządowemu i ponadnarodowemu[71]. Treść regulacji konstytucyjnych dotyczących przekazania kompetencji przez państwa członkowskie na rzecz Unii Europejskiej jest jednak zróżnicowana, stąd, w tzw. literaturze przedmiotu, zwraca się uwagę na brak konstytucyjnej przychylności wobec Unii Europejskiej oraz opcji integracyjnej w ustawach zasadniczych[72].

Z ograniczeniem kompetencji państwa w sytuacji jego członkostwa w Unii Europejskiej wiąże się m.in. zakres przekazywanych przez nie kompetencji. Współczesny konstytucjonalizm nie posługuje się bowiem pojęciami ograniczenia suwerenności czy kompetencji i ich wykonywania, tylko co najwyżej przekazania (transferu) kompetencji, który nie może być równoznaczny z przekazaniem wszystkich kompetencji w danej dziedzinie, np. stanowienia prawa. Procesy integracyjne sprzyjają rozszerzaniu się zakresu kompetencji wykonywanych na płaszczyźnie unijnej (kosztem państwowej), co znajduje potwierdzenie w Traktacie z Lizbony oraz w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Jako przykład można przywołać zasadę pierwszeństwa prawa wspólnotowego przed krajowym wyinterpretowaną i propagowaną przez ETS, a następnie TSUE. Jak wskazuje K. Wójtowicz, przeciwdziałanie temu zjawisku polega m.in. na określaniu zakresu materii objętych wyłączną kompetencją państw członkowskich[73]. W tej kwestii wypowiedział się m.in. polski Trybunał Konstytucyjny, stwierdzając w wyroku z dnia 11 maja 2005 r., że konstytucyjnie zagwarantowane możliwość przekazania kompetencji w niektórych sprawach oznacza „zakaz przekazania ogółu kompetencji danego organu, przekazania kompetencji w całości spraw w danej dziedzinie, jak i zakaz przekazania kompetencji co do istoty spraw określających gestię danego organu władzy państwowej”[74].

Podsumowanie

Propozycje zmian w zakresie kompetencji wyłącznych i dzielonych Unii Europejskiej przyjęte przez Parlament Europejski w Rezolucji z dnia 22 listopada 2023 r. w sprawie propozycji Parlamentu Europejskiego dotyczących zmiany Traktatów dotyczą jednego z kluczowych zagadnień dla tożsamości i funkcjonowania Unii Europejskiej. Z przedstawionych poprawek jednoznacznie wynika chęć wzmocnienia efektywności Unii, czemu ma służyć przeniesienie niektórych kompetencji z poziomu państw członkowskich na poziom Unii, w tym utworzenie nowych kompetencji wyłącznych UE w dziedzinie ochrony środowiska i bioróżnorodności oraz rozszerzenie kompetencji współdzielonych na takie obszary jak polityka zagraniczna i bezpieczeństwa, ochrona granic, zdrowie publiczne, przemysł i edukacja. Wprowadzenie zmian proponowanych w odniesieniu do kompetencji Unii będzie się wiązało – co zrozumiałe – z jednoczesnym osłabieniem krajów członkowskich w tym zakresie.

Przyjęcie proponowanych zmian wymaga oczywiście zastosowania określonych w Traktacie z Lizbony procedur, co przy coraz większej polaryzacji politycznej w in genere Europie oraz in specie w instytucjach unijnych niekoniecznie może zakończyć się sukcesem. Świadczyć o tym może m.in., że ponad roku od przyjęcia Rezolucji niewiele zrobiono w zakresie jej „implementacji”.

Za otwarte należy uznać pytania, czy wskazane w punktach 13-15 Rezolucji Parlamentu Europejskiego propozycje rzeczywiście mają na celu dostosowanie struktury i funkcjonowania Unii Europejskiej do współczesnych wyzwań, a jeśli tak, czy będą one właściwą reakcją na zmiany geopolityczne, kryzysy zdrowotne czy kwestie klimatyczne[75]. Ponadto, czy w perspektywie potencjalnego rozszerzenia Unii uznać je można za właściwe przygotowanie Unii do przyszłych procesów integracyjnych.

[1] Sprawdzanie w sprawie wniosków Parlamentu Europejskiego dotyczących zmiany traktatów. Dokument w ramach procedury A9-0337/2023, https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-9-2023-0337_PL.html [dostęp 27.01.2025 r.]

[2] G. Pastuszko, Tendencje federalizacyjne Unii Europejskiej, Warszawa 2023.

[3] Proposals of the European Parliament for the amendment of the Treaties, https://oeil.secure.europarl.europa.eu/oeil/en/document-summary?id=1767191[dostęp 27.01.2025 r.]

[4] A. Kuś, Rodzaje kompetencji Unii Europejskiej a unijna polityka podatkowa, „Studia z Polityki Publicznej”, 1(2)/2014, s. 79–95. doi: 10.33119/KSzPP.2014.2.4.

[5] J. Pietras, Reforma UE: Ocena uwarunkowań i propozycji zmian, Bruksela 2024.

[6] M. Dobrowolski Zasada suwerenności narodu w warunkach integracji Polski z Unią Europejską, Lublin 2014, s. 335.

[7] Wersja skonsolidowana Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej – Część pierwsza – Zasady – Tytuł I – Kategorie i dziedziny kompetencji Unii (Dz.U. C 202 z 7.6.2016).

[8] J. Osiejewicz, Ingerencja harmonizacyjna Unii Europejskiej w porządki prawne państw członkowskich, „Ius.Novum” 2014, nr 4, s. 116-134.

[9] P. Craig, The ECJ and ultra vires action: A conceptual analysis, “Common Market Law Review” 2011, nr 2, s. 395-437.

[10] J. Kranz, A. Wyrozumska, Powierzenie Unii Europejskiej niektórych kompetencji a traktat fiskalny, „Państwo i Prawo” 2012, nr 7, s. 20-36.

[11] I. Govaere, „Setting the international scene”: EU external competence and procedures post Lisbon revisited in the light of ECJ opinion 1/13, “Common Market Law Review.” 2015, nr 5, s. 1277-1307.

[12] A. Kalicka-Mikołajczyk, M. Daulenov, Unia Celna Jako Forma Integracji Gospodarczej Państw, „Przegląd Prawa i Administracji” LXXXVI 86/2011, s. 99-127

[13] P. Saganek, Nowe reguły dotyczące podziału kompetencji między Unię Europejską a państwa członkowskie w świetle Traktatu z Lizbony, „Przegląd Sejmowy 2010, nr 4, s. 83-106.

[14] Z. Polański, Otoczenie monetarne dla polityki zacieśniania fiskalnego [w:] Dylematy polityki makroekonomicznej w warunkach kryzysu zadłużeniowego w Unii Europejskiej, red. P. Albiński, Z. Polański, Warszawa 2015.

[15] M. Rabczyńska, Akwakultura we Wspólnej Polityce Rybołówstwa, „Komunikaty Rybackie”, nr 6 (125/2011), s. 15-21.

[16] P. Saganek, Nowe reguły dotyczące podziału kompetencji między Unię Europejską a państwa członkowskie w świetle Traktatu z Lizbony, „Przegląd Sejmowy” 2010, nr 4, s. 83-106

[17] Sprawdzanie w sprawie wniosków Parlamentu Europejskiego dotyczących zmiany traktatów. Dokument w ramach procedury A9-0337/2023, https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-9-2023-0337_PL.html [dostęp 27.01.2025 r.]

[18] O. Tkachuk, Znaczenie Traktatu lizbońskiego Dla Rozwoju współpracy między Unią Europejską a Jej państwami sąsiedzkimi, „Politeja” 15 (3(54), s. 373-83. https://doi.org/10.12797/Politeja.15.2018.54.26.

[19] J. J. Pietras, Reforma UE: Ocena uwarunkowań i propozycji zmian, Bruksela 2024.

[20] M. Maci, N. N. Shuibhne, Proving public interest: The growing impact of evidence in free movement case law, “Common Market Law Review.” 2013, nr 4, s. 965-1005.

[21] S. Schill, B. A. von, Overcoming absolute primacy: Respect for national identity under the Lisbon Treaty, “Common Market Law Review” 2011, nr 5, s. 1417-1453.

[22] J. Ciapała, Wokół pojmowania i wykonywania suwerenności w warunkach członkostwa w Unii Europejskiej – kilka uwag podstawowych, lecz czy przekonujących?, „Gdańskie Studia Prawnicze” 2014, nr 1, s. 83-98.

[23] M. Maci, N. N. Shuibhne, Proving public interest: The growing impact of evidence in free movement case law, “Common Market Law Review” 2013, nr 4, s. 965-1005.

[24] K. Gromek-Broc, Europejska polityka socjalna przed i po Traktacie z Amsterdamu, „Państwo i Prawo” 2002, nr 10, s. 37-51.

[25] J. Podkowik, Charakter prawny wytycznych dotyczących programów operacyjnych finansowanych ze środków UE, „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” 2012, nr 4, s. 69-86.

[26] B. Jeżyńska, Pojęcie producenta rolnego w ustawodawstwie europejskim (zagadnienia wybrane), „Studia Iuridica Lublinensia” 2005, nr 6, s. 25-42.

[27] A. Wasilewski, Prawna problematyka ochrony środowiska w związku z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej (kwestia granic związania Państw Członkowskich prawem WE), „Kwartalnik Prawa Publicznego” 2004, nr 2, s. 183.

[28] I. Graef, Consumer sovereignty and competition law: From personalization to diversity, “Common Market Law Review” 2021, nr 2, s. 471-504.

[29] E. Jasiuk, Ogólne zasady przyznawania pomocy finansowej Unii Europejskiej w zakresie transeuropejskich sieci transportowych dotyczące transportu lotniczego, „Studia Prawnicze KUL” 2013, nr 3, s. 31-56.

[30] M. C. Gamito, Rec.: A. Savin, EU Telecommunications Law, Cheltenham 2018, “Common Market Law Review” 2020, nr 3, s. 962-964.

[31] K. Zawodziński, Solidarność energetyczna jako ogólna zasada prawa Unii Europejskiej, internetowy „Kwartalnik Antymonopolowy i Regulacyjny” 2021, nr 5, s. 33-44.

[32] G. Krzysztofiuk, Perspektywy współpracy sądowej w sprawach karnych w Unii Europejskiej, „Prokuratura i Prawo” 2015, nr 7-8, s. 186-205.

[33] K. Kowalik-Bańczyk, Kompetencje Unii Europejskiej wobec epidemii COVID-19, „Europejski Przegląd Sądowy” 2020, nr 5, s. 4-11.

[34] V. Brisimi, Rec.: T. Käseberg, Intellectual Property, Antitrust and Cumulative Innovation in the EU and the US, Oxford 2012, “Common Market Law Review” 2013, nr 4, s. 1178-1180.

[35] Z. Brodecki, K. Malinowska, Regulacja odpowiedzialności za szkodę i jej ubezpieczenia w przyszłym polskim ustawodawstwie kosmicznym, „Państwo i Prawo” 2019, nr 2, s. 48-61.

[36] Wersja skonsolidowana Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej – Część pierwsza – Zasady – Tytuł I – Kategorie i dziedziny kompetencji Unii (Dz.U. C 202 z 7.06.2016).

[37] F. Tereszkiewicz, Unia Europejska wobec problemów globalnych – instrumenty prawne Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa po traktacie lizbońskim, „Przegląd Prawa i Administracji” 2011, nr 85, s. 51-69.

[38] Wersja skonsolidowana Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej – Część pierwsza – Zasady – Tytuł I – Kategorie i dziedziny kompetencji Unii (Dz.U. C 202 z 7.06.2016).

[39] Sprawdzanie w sprawie wniosków Parlamentu Europejskiego dotyczących zmiany traktatów. Dokument w ramach procedury A9-0337/2023, https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-9-2023-0337_PL.html [dostęp 27.01.2025 r.]

[40] Sprawdzanie w sprawie wniosków Parlamentu Europejskiego dotyczących zmiany traktatów. Dokument w ramach procedury A9-0337/2023, https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-9-2023-0337_PL.html [dostęp 27.01.2025 r.]

[41] Sprawdzanie w sprawie wniosków Parlamentu Europejskiego dotyczących zmiany traktatów. Dokument w ramach procedury A9-0337/2023, https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-9-2023-0337_PL.html [dostęp 27.01.2025 r.]

[42] Sprawdzanie w sprawie wniosków Parlamentu Europejskiego dotyczących zmiany traktatów. Dokument w ramach procedury A9-0337/2023, https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-9-2023-0337_PL.html [dostęp 27.01.2025 r.]

[43] Sprawdzanie w sprawie wniosków Parlamentu Europejskiego dotyczących zmiany traktatów. Dokument w ramach procedury A9-0337/2023, https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-9-2023-0337_PL.html [dostęp 27.01.2025 r.]

[44] Sprawdzanie w sprawie wniosków Parlamentu Europejskiego dotyczących zmiany traktatów. Dokument w ramach procedury A9-0337/2023, https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-9-2023-0337_PL.html [dostęp 27.01.2025 r.]

[45] J. Bazylińska-Nagler, Transgraniczne usługi zdrowotne w unijnym i polskim porządku prawnym, „Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego” 2015, nr 1, s. 2-12.

[46] P. Dąbrowska-Kłosińska, Stosowanie unijnych przepisów o transgranicznych zagrożeniach dla zdrowia a ochrona danych osobowych w UE, „Przegląd Prawa i Administracji” 2016, nr 107, s. 53-81.

[47] D. Adamski, Rec.: M. Cisneros, The Role of EU State Aid Law in Promoting a Pro-innovation Policy. A Review from the Perspective of University-Industry R&D Cooperation, Antwerp 2014, “Common Market Law Review” 2015, nr 4, s. 1165-1167.

[48] M. Dougan, Fees, grants, loans and dole cheques: Who covers the costs of migrant education within the EU?, “Common Market Law Review” 2005, nr 4, s. 943-986.

[49] D. Pogorzelska, Podnoszenie kwalifikacji zawodowych w prawie międzynarodowym, europejskim i na gruncie prawa polskiego, „Praca i Zabezpieczenie Społeczne” 2002, nr 2, s. 9.

[50] Sprawdzanie w sprawie wniosków Parlamentu Europejskiego dotyczących zmiany traktatów. Dokument w ramach procedury A9-0337/2023, https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-9-2023-0337_PL.html [dostęp 27.01.2025 r.]

[51] B. Nowak, Solidarność i bezpieczeństwo energetyczne jako elementy polityki energetycznej UE. Wybrane prawne formy realizacji na rynku gazu, „Studia Europejskie” 2014, nr 2, s. 75-89; N. Kozłowska, Analiza porównawcza systemów rozliczeń wytwarzania energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii – net-metering a net-billing, „Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego” 2023, nr 7, s. 28-35.

[52] Przepisy dotyczące Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa znajdują się przede wszystkim w Traktacie o Unii Europejskiej i Traktacie o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. W pierwszym z nich (art. 18) zostało ustanowione stanowisko Wysokiego Komisarza, określony sposób jego powoływania i wskazane, że pełni on funkcje w ramach rady Unii Europejskiej i Komisji Europejskiej. Pozostałe przepisy TUE odnoszące się do Wysokiego Komisarza to art. 27, art. 31 oraz art. 42-26. W TFUE jest to art. 222. Ponadto, zadania Wysokiego Komisarza mogą być określane w decyzjach Rady Europejskiej oraz w rozporządzeniach i decyzjach Unii Europejskiej. Zob. M. Płeszka, High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy – Analysis of the Lisbon Treaty Provisions, “Yearbook of Polish European Studies” 2010, nr 13, s. 81-106.

[53] M. Zieliński, Klasyfikacje agencji zdecentralizowanych Unii Europejskiej, „Studia Prawnicze KUL”, 2017, nr 1, s. 179-202.

[54] I. Wendt, Rec.: M. de Visser, Network-based Governance in EC Law – The Example of EC Competition and EC Communications Law, Oxford 2009, “Common Market Law Review” 2010, nr 6, s. 1872-1875.

[55] Należy wspomnieć, że poza wskazanymi ze względu na propozycje zmian kompetencjami wyłącznymi i dzielonymi wyróżnia się jeszcze kompetencje wspierające UE. Zgodnie z art. 6 Traktatu o funkcjonowaniu UE (TFUE) są to kompetencje do prowadzenia działań mających na celu wspieranie, koordynowanie lub uzupełnianie działań Państw Członkowskich. Do dziedzin takich działań o wymiarze europejskim należą: „a) ochrona i poprawa zdrowia ludzkiego; b) przemysł; c) kultura; d) turystyka; e) edukacja, kształcenie zawodowe, młodzież i sport; f) ochrona ludności; g) współpraca administracyjna”. Prawnie wiążące akty UE nie mogą wymagać harmonizacji praw i przepisów państw członkowskich. Zob. A. M. Świątkowski, Spór o prymat prawa unijnego nad konstytucjami państw członkowskich – déjà vu, „Palestra” 2020, nr 11, s. 5-20.

[56] M. Möstl, Preconditions and limits of mutual recognition, “Common Market Law Review” 2010, nr 2, s. 405-436.

[57] J. Maliszewski-Nienartowicz, Proporcjonalność jako zasada wyznaczająca granice działania wspólnoty europejskiej, „Państwo i Społeczeństwo 2005 nr 1, s. 103-111.

[58] Zob. C. Mik, Opinia prawna na temat pojmowania aktów ustawodawczych i znaczenia tego pojęcia dla pozycji parlamentów narodowych w Unii Europejskiej, „Zeszyty Prawnicze BAS” 2010, nr 2, s. 96-103.

[59] M. Dobrowolski Zasada suwerenności narodu w warunkach integracji Polski z Unią Europejską, Lublin 2014, s. 335.

[60] D. Held, The Decline of the Nation State [w]: New Times. The Changing Face of Politics in 1990s, red. S.Hall, M.Jacques, Londyn 1999, s.202.

[61] Wcześniej Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości.

[62] K. Wójtowicz, Suwerenność w procesie integracji europejskiej, [w:] Spór o suwerenność, red. W.J. Wołpiuk, Warszawa 2001, s. 173-174. Por. także R. Potorski, Zasada nadrzędności prawa wspólnotowego a pojęcie suwerenności w świetle opinii, doktryny i orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, [w]: Suwerenność państwa we współczesnych stosunkach międzynarodowych, red. Z. Leszczyński, S. Sadowski, Warszawa 2005, s. 244-255.

[63] K. Wójtowicz, Prawo międzynarodowe w systemie źródeł RP [w:] System źródeł prawa w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Materiały XLII Ogólnopolskiej Konferencji Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego, Nałęczów 1-3 czerwca 2000, red. M. Granat, Lublin 2000, s. 67 i n.

[64] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, z 2001 r. Nr 28, poz. 319, z 2006 r. Nr 200, poz. 1471, z 2009 r., Nr 114, poz. 946.

[65] A. Tabak, Najważniejsze nowelizacje Konstytucji V Republiki Francji i ich wpływ na kształt ustroju politycznego państwa francuskiego, „Studia Iuridica Lublinensia” vol. XXVI, 2, 2017, s. 129-146.

[66] J. Szymanek, Wstęp do nauki o konstytucji, Warszawa 2024.

[67] J. Jaskiernia, Członkostwo Polski w Unii Europejskiej jako przesłanka możliwych zmian w Konstytucji RP,
„Przegląd Prawa Konstytucyjnego”, Nr 5 (63)/2021, s. 203-215.

[68] J. Kranz, Państwo i jego suwerenność, „Państwo i Prawo”, nr 7 1996, s. 9-11.

[69] C. Mik, Powierzenie Unii Europejskiej władzy przez państwa członkowskie i jego podstawowe konsekwencje prawne, w: Suwerenność i ponadnarodowość a integracja europejska, red. J. Kranz, Warszawa 2006, s. 80-147.

[70] J. Kranz, Suwerenność państwa i prawo międzynarodowe, [w]: Spór o suwerenność, red. W. J. Wołpiuk, Warszawa 2001, s. 108-109.

[71] P. Chybalski, Analiza porównawcza konstytucji państw członkowskich Unii Europejskiej w zakresie podstaw członkostwa tych państw w Unii, Warszawa 2010.

[72] J. Galster, Tzw. opcja integracyjna konstytucji państw członkowskich a przychylność polskiego ustawodawcy konstytucyjnego wobec przystąpienia do Unii Europejskiej, w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 roku a członkostwo Polski w Unii Europejskiej, red. C. Mik, Toruń 1999, s. 135.

[73] K. Wójtowicz, Suwerenność w procesie integracji europejskiej, w: Spór o suwerenność, red. W. J. Wołpiuk, Warszawa 2001, s. 168-173.

[74] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt K 18/04, OTK ZU 2005/5A/49.

[75] D. Kabat-Rudnicka, Danuta, Przyszłość Unii Europejskiej: możliwe kierunki zmian „Politeja” 21/2024, s.57-72, 10.12797/Politeja.20.2024.88.1.04.