Okoliczności wpływające na przedstawienie przez Parlament Europejski najnowszej propozycji zmiany traktatów stanowiących podstawę funkcjonowania UE.

 

Celem niniejszego opracowania jest nakreślenie okoliczności jakie stanowiły tło historyczno-instytucjonalne dla przygotowanej przez Parlament Europejski propozycji zmian traktatów UE, która ujrzała światło dziennie w listopadzie 2023 r. Punktem wyjścia w tej analizie wydaje się być naszkicowanie obrazu instytucjonalnego w UE jaki stał się faktem po wejściu w życie Traktatu z Lizbony. Propozycja PE z listopada 2023 r., jeśli wejdzie w życie, będzie pierwszą zmianą traktatową właśnie od początku obowiązywania Traktatu z Lizbony. Oczywiście doświadczenia z funkcjonowania UE
w ramach instytucjonalnych zakreślonych przez Traktat z Lizbony są punktem odniesienia i jednocześnie przyczyną dla zmian zaproponowanych w listopadzie 2023 r. Wpływ na kształt propozycji zmian traktatowych mają niewątpliwie doświadczenia jakie zostały zebrane podczas nawiedzających UE i jej państwa członkowskie kryzysów różnego rodzaju. W rozdziale temu poświęconym przedstawiona jest krótka charakterystyka poszczególnych wydarzeń i sposób reakcji UE związany z tymi wydarzeniami. Propozycja dotycząca zmian traktatowych nie jest pierwszym dokumentem mówiącym o potrzebie zmian w Unii Europejskiej. Dlatego by mieć pełny obraz kontekstu przedstawionego projektu w artykule zwięźle opisano najważniejsze inicjatywy i dokumenty, które dotyczyły przyszłości UE. Przyszłość UE i kierunek zmian traktatowych jest także zdeterminowany dyskusją na temat przyszłej formy ustrojowej Unii Europejskiej jako tworu federalnego. Dlatego w niniejszym tekście przedstawiono krótką charakterystykę tego zagadnienia poprzez naszkicowanie elementów systemu federalnego już funkcjonujących w systemie UE, jak również tych które wskazywałyby na to, że UE organizacją federalna jednak nie jest. Tytułem podsumowania w artykule zawarty jest opis przyczyn stojących za przygotowaniem projektu zmian do traktatów UE także w kontekście charakterystyki zmian o jakich będzie toczyła się dyskusja
w najbliższej przyszłości.

  1. UE po Traktacie z Lizbony

Traktat z Lizbony[1], który wszedł w życie 1 grudnia 2009 r., zdefiniował na nowo system instytucjonalny UE i jej funkcjonowanie. Dzięki Traktatowi UE uzyskała osobowość prawną, co oznacza, że ​​od tego momentu mogła zawierać umowy międzynarodowe i uczestniczyć w globalnych organizacjach jako jednolity podmiot. Wzmocniło to jej rolę na arenie międzynarodowej i wzmocniło jej uprawnienia w takich obszarach jak handel i polityka zagraniczna. Traktat przede wszystkim usprawnił ramy instytucjonalne UE, wzmacniając role i uprawnienia jej głównych instytucji. Po Traktacie z Lizbony wyłonił się system instytucjonalny obejmującym następujące instytucje:

  1. Rada Europejska, której rolą jest najwyższa władza polityczna w UE, składająca się z szefów państw lub rządów państw członkowskich. Ustala ona ogólny kierunek polityczny i priorytety UE. Nie stanowi prawa, ale kieruje ogólną polityką. Traktat
    z Lizbony przewidział utworzenie stanowiska Przewodniczącego Rady Europejskiej, stałą funkcję (obecnie 2,5-letnia kadencja, odnawialna) w celu zwiększenia ciągłości przywództwa.
  2. Komisja Europejska jako organ wykonawczy UE odpowiedzialny za proponowanie ustawodawstwa, wdrażanie decyzji i zarządzanie budżetem. Jej funkcją jest zapewnianie prawidłowego stosowanie prawa UE w państwach członkowskich
    i nadzór codziennych działań. Komisja Europejska ma wyłączne prawo do inicjowania ustawodawstwa UE i zapewniania zgodności z traktatami UE.
  3. Parlament Europejski jako bezpośrednio wybierany organ reprezentujący obywateli UE. Wspólnie stanowi prawo z Radą UE w większości spraw (zwiększone uprawnienia poprzez zwykłą procedurę ustawodawczą), pociąga Komisję Europejską do odpowiedzialności i zatwierdza budżet UE.
  4. Rada Unii Europejskiej (Rada Ministrów/Rada), która reprezentuje rządy państw członkowskich UE. Rada dzieli uprawnienia ustawodawcze i budżetowe
    z Parlamentem Europejskim. Różne konfiguracje Rady zajmują się różnymi obszarami polityki (np. sprawy zagraniczne, wymiar sprawiedliwości i sprawy wewnętrzne). Głosowanie w Radzie odbywa się w sposób jednomyślny lub kwalifikowany. Użycie głosowania większością kwalifikowaną (QMV) zostało w Traktacie z Lizbony rozszerzone na więcej obszarów, co oznacza, że ​​mniej decyzji wymaga jednomyślności.
  5. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE). Jego rolą jest zapewnienie jednolitej interpretacji i stosowania prawa UE we wszystkich państwach członkowskich. Trybunał rozstrzyga spory prawne z udziałem instytucji UE, państw członkowskich i obywateli.

Traktat z Lizbony wprowadził do systemu instytucjonalnego UE szereg innowacyjnych mechanizmów. Przede wszystkim utworzono urząd Wysokiego Przedstawiciela ds. Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. Łączy on stanowiska Komisarza ds. Stosunków Zewnętrznych i Wysokiego Przedstawiciela ds. WPZiB (Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa). Wysoki Przedstawiciel kieruje polityką zagraniczną UE i przewodniczy Radzie ds. Zagranicznych, zapewniając lepszą koordynację między polityką zagraniczną i bezpieczeństwa.

Traktat z Lizbony wprowadził także Europejską Inicjatywę Obywatelską. To nowe narzędzie partycypacyjne umożliwiające obywatelom proponowanie prawodawstwa UE. Działa on w ten sposób, że jeśli zostanie zebrany milion podpisów od co najmniej siedmiu państw członkowskich. Wtedy Komisja Europejska musi rozważyć taki wniosek[2]. Traktat z Lizbony zmodyfikował także procedurę współdecydowania zwanej odtąd zwykłą procedurą ustawodawczą. Procedura ta wzmocniła rolę Parlamentu Europejskiego, czyniąc go równym współprawodawcą
z Radą w większości obszarów polityki UE. Ważną innowacją wprowadzoną przez Traktat z Lizbony jest wzmocniona rola parlamentów narodowych. Parlamenty narodowe uzyskały większe uprawnienia do monitorowania zgodności z zasadą pomocniczości, zapewniając podejmowanie decyzji na możliwie najbardziej lokalnym szczeblu[3].

Traktat lizboński poprawił także koordynację w zakresie polityk zewnętrznych, chociaż WPZiB pozostaje w dużej mierze międzyrządowa (wymagając konsensusu państw członkowskich). Chcąc pokusić się o głębsze spojrzenie na to, czym jest UE jako organizacja i podmiot polityczny po Lizbonie, szczególnie w odniesieniu do państw członkowskich:

  1. W zakresie osobowości prawnej i roli globalnej to jedną z najważniejszych zmian wprowadzonych przez Traktat lizboński było przyznanie UE osobowości prawnej, co oznacza, że ​​stała się ona niezależnym podmiotem w prawie międzynarodowym. Pozwala to UE na negocjowanie i podpisywanie umów międzynarodowych w imieniu swoich członków w obszarach, w których ma kompetencje (np. handel, środowisko, zmiana klimatu); uczestniczenie w organizacjach międzynarodowych, takich jak ONZ, a nawet może mieć własne służby dyplomatyczne (Europejska Służba Działań Zewnętrznych lub EEAS). Ten rozwój uczynił UE silniejszym podmiotem politycznym w sprawach globalnych, odrębnym od jej państw członkowskich.
  2. W kwestii równowagi ponadnarodowej i międzyrządowej struktura instytucjonalna UE po Lizbonie odzwierciedla równowagę między ponadnarodowym podejmowaniem decyzji a ciągłym znaczeniem państw członkowskich w kluczowych obszarach polityki[4]. Elementy ponadnarodowe charakteryzują się tym, że w obszarach, w których UE ma wyłączne lub współdzielone kompetencje, jej instytucje (Parlament Europejski, Komisja Europejska i Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej) sprawują znaczną władzę nad prawami i politykami, których muszą przestrzegać państwa członkowskie. Ponadto utrzymana zostaje nadrzędność prawa UE[5] – prawo UE nadal ma pierwszeństwo przed prawami krajowymi w obszarach kompetencji UE, które obejmują polityki takie jak handel, konkurencja i ochrona środowiska. Wiele wnosi w tym względzie także zwykła procedura ustawodawcza: przypomnieć należy, że Parlament Europejski odgrywa teraz znacznie większą rolę, działając jako współprawodawca
    z Radą UE (reprezentującą przecież państwa członkowskie), co wzmacnia demokratyczną legitymację prawa UE.

Z kolei, jeśli chodzi o elementy międzyrządowe to w obszarach takich jak polityka zagraniczna, bezpieczeństwo i podatki podejmowanie decyzji pozostaje międzyrządowe, co oznacza, że ​​jest ono prowadzone głównie przez państwa członkowskie, a nie instytucje UE. Rada Europejska (złożona z szefów państw lub rządów) odgrywa tutaj kluczową rolę[6].

W zakresie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZiB), co prawda po wejściu w życie Traktatu z Lizbony istnieje większa koordynacja, to jednak państwa członkowskie nadal zachowują pełną kontrolę nad decyzjami wojskowymi i obronnymi. Decyzje w zakresie polityki zagranicznej często wymagają jednomyślności, co zapewnia ochronę suwerenności narodowej.

Ważnym elementem jest też głosowanie większością kwalifikowaną. Podczas gdy Traktat lizboński rozszerzył stosowanie większości kwalifikowanej w wielu obszarach, niektóre wrażliwe polityki, takie jak podatki i sprawy zagraniczne, nadal wymagają jednomyślności, co zapewnia poszczególnym państwom silny głos[7].

  1. Traktat z Lizbony nakreślił także nową rolę parlamentów narodowych[8]. Jedną
    z innowacji Traktatu było wzmocnienie roli parlamentów narodowych w zarządzaniu UE. Chodziło o nadanie państwom członkowskim silniejszej roli w nadzorowaniu prawodawstwa UE, zwiększając demokratyczną rozliczalność działań UE przy jednoczesnym poszanowaniu suwerenności narodowej, co z kolei zwiększa legitymację dla działań UE. Parlamenty narodowe uzyskały prawo do przeglądania prawodawstwa UE i zapewniania, że ​​przestrzega ono zasady subsydiarności — co oznacza, że ​​decyzje powinny być podejmowane jak najbliżej obywateli, na szczeblu lokalnym lub krajowym, chyba że konieczne jest działanie na szczeblu UE[9].
  2. Wspólna suwerenność. Po Traktacie lizbońskim UE można postrzegać jako organizację, w której suwerenność jest dzielona między instytucje UE i państwa członkowskie, w zależności od obszaru polityki. Ten wielopoziomowy model zarządzania obejmuje[10]:
  • Wyłączne kompetencje: W takich obszarach jak handel, cła i prawo konkurencji UE działa niezależnie, a państwa członkowskie muszą przestrzegać jej polityki.
  • Wspólne kompetencje[11]: W wielu obszarach (np. rolnictwo, środowisko, energia) UE
    i państwa członkowskie dzielą kompetencje, co oznacza, że ​​obie mogą stanowić prawo, ale prawo UE ma pierwszeństwo tam, gdzie istnieje.
  • Kompetencje wspierające[12]: W obszarach takich jak edukacja i kultura UE odgrywa rolę wspierającą, zapewniając koordynację i finansowanie, ale państwa członkowskie zachowują pełną suwerenność[13].
  1. Dynamika federalna kontra międzyrządowa. UE po wejściu w życie Traktatu
    z Lizbony nie funkcjonuje jako w pełni federalny system, jak Stany Zjednoczone, ale ma pewne cechy federalne dlatego, że posiada instytucje scentralizowane: a Komisja Europejska ma znaczną władzę w zakresie proponowania ustawodawstwa
    i zapewniania zgodności w całej Unii[14]. Z kolei Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) zapewnia, że ​​prawo UE ma pierwszeństwo przed prawem krajowym w obszarach, w których UE ma kompetencje[15].

Jednak UE zachowuje również silną dynamikę międzyrządową, zwłaszcza
w obszarach, w których państwa członkowskie niechętnie oddają suwerenność (np. polityka zagraniczna, obronna i fiskalna). Ten hybrydowy model pozwala UE działać w bardziej jednolity sposób w niektórych obszarach, jednocześnie zachowując autonomię jej państw członkowskich w innych.

  1. Wzmocniona współpraca i elastyczność. Traktat wprowadził mechanizmy wzmocnionej współpracy, umożliwiając grupom państw członkowskich dążenie do głębszej integracji w określonych obszarach bez konieczności uczestnictwa wszystkich państw członkowskich (np. PESCO w przypadku współpracy obronnej lub strefa euro w przypadku polityki pieniężnej). Ta elastyczność pomaga zarządzać asymetrycznymi interesami państw członkowskich, umożliwiając tym, którzy chcą dalej się integrować, robienie tego bez zmuszania innych.
  2. Legitymacja demokratyczna i udział obywateli. Traktat lizboński wzmocnił legitymację demokratyczną UE poprzez wzmocnienie uprawnień Parlamentu Europejskiego, czyniąc go pełnoprawnym współprawodawcą wraz z Radą
    w większości obszarów polityki UE oraz wprowadzenie Europejskiej Inicjatywy Obywatelskiej (EIO), umożliwiającej obywatelom UE bezpośrednie proponowanie ustawodawstwa, jeśli zbierze milion podpisów od co najmniej siedmiu państw członkowskich. Ma to na celu przybliżenie obywatelom procesów decyzyjnych UE[16].

Podsumowując Traktat lizboński stworzył bardziej usprawniony, wydajny
i demokratyczny system instytucjonalny, wzmacniając procesy decyzyjne UE, zapewniając jednocześnie większą równowagę sił między jej instytucjami[17]. Rozszerzył również rolę UE w sprawach globalnych, zapewniając obywatelom lepsze narzędzia do angażowania się i bardziej spójną politykę zagraniczną. Po Traktacie Lizbońskim Unia Europejska umocniła swój status jako hybrydowego podmiotu politycznego, równoważąc elementy ponadnarodowe i międzyrządowe w swoich relacjach z państwami członkowskimi. Traktat oznaczał znaczącą zmianę, dając UE więcej narzędzi do działania jako podmiot polityczny na arenie międzynarodowej, przy jednoczesnym poszanowaniu suwerenności i interesów jej państw członkowskich.

Traktat lizboński wzmocnił UE jako organizację ponadnarodową i podmiot polityczny, zachowując jednocześnie ostrożną równowagę z suwerennością państw członkowskich. UE jest teraz lepiej przygotowana do działania na arenie międzynarodowej i podejmowania wiążących decyzji w niektórych obszarach, ale państwa członkowskie zachowują znaczną kontrolę w kluczowych obszarach polityki[18]. Ta wyjątkowa struktura pozwala na elastyczną integrację, w ramach której suwerenność jest łączona w niektórych obszarach, a chroniona w innych, co pozwala UE funkcjonować jako połączenie systemu federalnego i organizacji międzyrządowej.

 

  1. Kryzysy w Unii Europejskiej

Od 2008 r. UE zmagała się z serią nakładających się na siebie kryzysów, które wystawiały na próbę jej instytucje, polityki i jedność i tym samym praktycznie sprawdzały efektywność systemu organizacyjno-prawnego stworzonego przez Traktat z Lizbony. Kryzysy te obejmowały spowolnienia gospodarcze, podziały polityczne, wyzwania w zakresie zdrowia publicznego, zagrożenia dla bezpieczeństwa i niepokoje społeczne. UE odpowiedziała na każde z tych wyzwań za pomocą mieszanki nowych polityk, instrumentów finansowych i reform instytucjonalnych, chociaż każdy kryzys ujawnił również istniejące słabości[19]. Mimo to kryzysy często napędzały dalszą integrację i współpracę między państwami członkowskimi, szczególnie w takich obszarach jak zarządzanie gospodarcze, migracja, obronność i energia. Po „Lizbonie” UE działała jako bardziej spójny podmiot polityczny podczas różnych kryzysów. Każdy z kryzysów stanowił wyzwanie dla jej spójności, instytucji i polityki. Poniżej znajduje się lista głównych kryzysów, z którymi UE zmagała się od 2008 r. do dziś, wraz z krótkim opisem każdego z nich:

  1. Globalny kryzys finansowy (2008-2009). W 2008 r. UE została głęboko dotknięta globalnym kryzysem finansowym, który rozpoczął się od upadku Lehman Brothers
    w USA[20]. Wiele gospodarek UE weszło w recesję, a sektory bankowe borykały się
    z niedoborami płynności. Kryzys ujawnił słabości systemów finansowych kilku krajów UE, szczególnie w strefie euro. Instytucje UE musiały interweniować, aby ustabilizować system gospodarczy i bankowy, co doprowadziło do środków oszczędnościowych i niezadowolenia społecznego[21].
  2. Kryzys zadłużenia strefy euro w latach 2009-2015 został wywołany globalnym kryzysem finansowym i dotknął kilka krajów strefy euro, w szczególności Grecję, Irlandię, Portugalię, Hiszpanię i Cypr. Te kraje stanęły w obliczu niezrównoważonego poziomu długu publicznego, co wywołało obawy o niewypłacalność państw. UE ustanowiła mechanizmy takie jak Europejski Mechanizm Stabilności i Europejski Instrument Stabilności Finansowej, aby zapewnić pomoc finansową krajom zmagającym się z trudnościami[22]. Środki oszczędnościowe zostały nałożone jako warunek pakietów ratunkowych. Kryzys doprowadził do wezwań do silniejszego zarządzania gospodarczego w strefie euro, w tym utworzenia unii bankowej
    i większego nadzoru fiskalnego[23].
  3. Kryzys migracyjny w latach 2015-2016 był spowodowany konfliktami na Bliskim Wschodzie, zwłaszcza wojną domową w Syrii, i niestabilnością gospodarczą w Afryce. Miliony uchodźców i migrantów szukało azylu w Europie, co wywołało ogromną presję na granice UE i systemy azylowe[24]. Kryzys ujawnił głębokie podziały w UE w kwestii sposobu radzenia sobie z migracją. Podczas gdy państwa frontowe, takie jak Włochy, Grecja i Węgry, zostały przytłoczone, kilka krajów Europy Środkowej i Wschodniej odrzuciło kwoty UE dotyczące dystrybucji migrantów. W odpowiedzi UE wzmocniła kontrole na granicach zewnętrznych i podjęła próbę reformy Wspólnego Europejskiego Systemu Azylowego. Jednak kryzys doprowadził do napięć politycznych i wzrostu popularności partii populistycznych i antyimigranckich w całej Europie[25].

5.Brexit (2016-2020). Referendum w Zjednoczonym Królestwie w czerwcu 2016 r. zakończyło się głosowaniem za opuszczeniem UE, co było pierwszą decyzją państwa członkowskiego o opuszczeniu Unii[26]. Brexit wywołał intensywną niepewność polityczną i gospodarczą zarówno dla Wielkiej Brytanii, jak i UE[27]. Proces negocjacji wyjścia Wielkiej Brytanii z UE zdominował politykę UE przez kilka lat. Kluczowe kwestie obejmowały stosunki handlowe, granicę irlandzką i prawa obywateli. Wielka Brytania oficjalnie opuściła UE 31 stycznia 2020 r., a okres przejściowy zakończył się 31 grudnia 2020 r. Obie strony zawarły umowę o handlu i współpracy pod koniec 2020 r., unikając Brexitu bez umowy, ale nadal prowadząc do zakłóceń w handlu, podróżach i stosunkach gospodarczych[28].

  1. Pandemia COVID-19. Pandemia COVID-19 uderzyła w Europę na początku 2020 r., prowadząc do powszechnych blokad, zamknięć gospodarczych i kryzysów zdrowia publicznego we wszystkich państwach członkowskich. Pandemia ujawniła słabości
    w koordynacji zdrowia publicznego UE i spowodowała poważne zakłócenia gospodarcze, szczególnie w krajach Europy Południowej, takich jak Włochy
    i Hiszpania, które zostały mocno dotknięte wirusem. UE przyjęła szereg bezprecedensowych środków, w tym: utworzenie Instrumentu na rzecz Odbudowy
    i Odporności, finansowanego z planu NextGenerationEU o wartości 750 mld euro, którego celem była odbudowa gospodarek przy jednoczesnym skupieniu się na zielonych i cyfrowych transformacjach; koordynacja ogólnounijnej kampanii szczepień poprzez wspólne działania w zakresie zamówień publicznych; tymczasowe złagodzenie przepisów fiskalnych UE, aby umożliwić państwom członkowskim wydawanie większych kwot na opiekę zdrowotną i wsparcie gospodarcze. Pandemia przyspieszyła dyskusje na temat suwerenności UE w zakresie zdrowia i podkreśliła potrzebę silniejszych mechanizmów reagowania kryzysowego na szczeblu UE[29].
  2. Rosyjska inwazja na Ukrainę (2022–obecnie). Pełnowymiarowa inwazja Rosji na Ukrainę w lutym 2022 r. wywołała największy kryzys geopolityczny w Europie od czasów II wojny światowej. Wojna doprowadziła do poważnych konsekwencji humanitarnych, gospodarczych i bezpieczeństwa dla UE. Konflikt sprowadził do UE miliony ukraińskich uchodźców, doprowadził do niedoborów energii i skłonił do ponownej oceny polityki obronnej i bezpieczeństwa UE[30]. Reakcja UE obejmowała: nałożenie szerokich sankcji na Rosję, wymierzonych w jej gospodarkę, sektor finansowy i elity polityczne; zapewnienie miliardów euro w postaci pomocy wojskowej, gospodarczej i humanitarnej dla Ukrainy; przyjęcie planu REPowerEU w celu zmniejszenia zależności od rosyjskiego importu energii, w szczególności gazu ziemnego; wzmocnienie współpracy obronnej i zobowiązanie się do większych wydatków wojskowych w całej UE[31].
  3. Kryzys energetyczny (2022-obecnie). Rosyjska inwazja na Ukrainę zaostrzyła już zbliżający się kryzys energetyczny w Europie. UE była silnie uzależniona od rosyjskiego importu gazu, a wojna zakłóciła dostawy, powodując gwałtowny wzrost cen energii. Kryzys energetyczny doprowadził do wysokiej inflacji, spowolnienia gospodarczego i niepokojów społecznych w niektórych krajach UE[32]. Zintensyfikował również dyskusje na temat potrzeby bezpieczeństwa energetycznego i przyspieszył przejście na energię odnawialną. UE uruchomiła REPowerEU, plan mający na celu dywersyfikację źródeł energii i przyspieszenie projektów w zakresie energii odnawialnej. Państwa członkowskie wdrożyły środki nadzwyczajne, takie jak pułapy cenowe, racjonowanie energii i dotacje dla gospodarstw domowych i przedsiębiorstw. Prowadzono działania mające na celu wzmocnienie poziomów magazynowania gazu
    i koordynację zakupów energii w państwach członkowskich[33].
  4. Inflacja i wzrost kosztów utrzymania (2021-obecnie). Wysoka inflacja, spowodowana zakłóceniami w łańcuchu dostaw związanymi z pandemią, a później zaostrzona przez kryzys energetyczny związany z wojną na Ukrainie, doprowadziła do kryzysu kosztów utrzymania w całej Europie[34]. Ceny żywności, energii i mieszkań gwałtownie wzrosły, wywierając presję na gospodarstwa domowe i przedsiębiorstwa. Inflacja wystawiła na próbę stabilność gospodarczą UE, wzbudzając obawy o rosnące nierówności i niepokoje społeczne w kilku krajach. Skomplikowała również reakcję polityczną Europejskiego Banku Centralnego (EBC). EBC podniósł stopy procentowe, aby kontrolować inflację, podczas gdy rządy krajowe zapewniły pakiety pomocowe, aby złagodzić skutki wysokich cen energii i żywności dla obywateli. Odnowione zostały również dyskusje na temat reformy zasad fiskalnych UE, aby umożliwić większą elastyczność w czasach kryzysu[35].

Podsumowanie

Od 2008 r. UE zmagała się z serią nakładających się na siebie kryzysów, które wystawiały na próbę jej instytucje, polityki i jedność. Kryzysy te obejmują spowolnienia gospodarcze, podziały polityczne, wyzwania w zakresie zdrowia publicznego, zagrożenia dla bezpieczeństwa i niepokoje społeczne. UE odpowiedziała na każde
z tych wyzwań za pomocą mieszanki nowych polityk, instrumentów finansowych
i reform instytucjonalnych, chociaż każdy kryzys ujawnił również istniejące słabości. Mimo to kryzysy często napędzały dalszą integrację i współpracę między państwami członkowskimi, szczególnie w takich obszarach jak zarządzanie gospodarcze, migracja, obronność i energia[36].

Propozycja zmiany traktatów UE jest odpowiedzią na wyzwania stojące przed organizacją, jest też swojego rodzaju reakcją na deficyty w strukturze lub modelu funkcjonowania. Dlatego warto było przypomnieć jakie kryzysy czy wyzwania nastąpiły od wejście w życie Traktatu z Lizbony, z którymi UE i jej państwa członkowskie musiały się zmierzyć w ramach aktualnie obowiązującej struktury prawno-instytucjonalnej.

  1. Propozycje dot. przyszłości UE

Propozycja zmiany traktatów przedstawiona przez PE mówiąc kolokwialnie „nie wzięła się znikąd”. Nie była także pierwszą inicjatywą dotyczącą reformy UE. Przyjmując wejście w życie Traktatu Lizbony jak cenzurę czasową, to od tego czasu do listopada 2023 można wymienić następujące dokumenty i inicjatywy skierowane na poprawę funkcjonowania UE i skupionych na jej reformie.

W 2015 r. ukazał się „Raport pięciu przewodniczących” (pełny tytuł: „Zakończenie budowy unii gospodarczej i walutowej w Europie)[37]. Raport ten, którego autorami byli przewodniczący Komisji Europejskiej, Rady Europejskiej, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Banku Centralnego i Eurogrupy, przedstawiał plan pogłębienia unii gospodarczej i walutowej (UGW). Proponował reformy w czterech głównych obszarach: unii gospodarczej, finansowej, fiskalnej i politycznej. Głównym celem było zwiększenie odporności strefy euro i poprawa zarządzania po kryzysie euro. Jako kluczowe inicjatywy wymieniono: wzmocnienie unii bankowej, utworzenie unii fiskalnej i wprowadzenie europejskiego systemu gwarantowania depozytów.

W 2017 r. ukazała się „Biała księga na temat przyszłości Europy: Refleksje
i scenariusze dla UE27 do 2025 r.”[38]. W dokumencie tym, opublikowanym przez Komisję Europejską pod przewodnictwem Jeana-Claude’a Junckera, przedstawiono pięć potencjalnych scenariuszy przyszłości UE po Brexicie. Odzwierciedlał on strategiczne wybory UE i miał na celu wywołanie debaty na temat tego, w jakim kierunku Unia powinna zmierzać do 2025 r. Kluczowe scenariusze obejmowały:
1. Kontynuowanie dotychczasowych działań, 2. Skupienie się wyłącznie na jednolitym rynku, 3. Umożliwienie niektórym państwom członkowskim robienia więcej (Europa wielu prędkości), 4. Robienie mniej, ale wydajniej w określonych obszarach, 5. Robienie znacznie więcej razem.

Z kolei w 2016 r. przyjęta po głosowaniu Wielkiej Brytanii w sprawie Brexitu, Deklaracja Bratysławska[39] została zaakceptowana przez 27 pozostałych państw członkowskich UE. Celem było zapewnienie strategicznego kierunku dla UE po Brexicie, skupiając się na jedności i wspólnych projektach w takich obszarach jak bezpieczeństwo, obrona, migracja i wzrost gospodarczy. Kluczowe inicjatywy obejmowały wysiłki na rzecz wzmocnienia zewnętrznych granic UE, zwiększenia bezpieczeństwa wewnętrznego i zacieśnienia współpracy w zakresie obrony
i przeciwdziałania terroryzmowi[40].

„Deklaracja rzymska w 60. rocznicę Traktatu rzymskiego” – podpisana w marcu 2017 r. przez przywódców UE-27, (tzw. deklaracja rzymska)[41] uczciła 60. rocznicę Traktatu rzymskiego i nakreśliła wspólną wizję przyszłości Europy. Dokument potwierdził zaangażowanie UE w promowanie jedności, bezpieczeństwa i postępu gospodarczego. Deklaracja zakładała priorytetowe reformy w czterech obszarach:
1. Bezpieczna i pewna Europa (bezpieczeństwo zewnętrzne i wewnętrzne), 2.  Europa dobrobytu (wzrost sprzyjający włączeniu społecznemu i zrównoważony), 3. Społeczna Europa (sprawiedliwość społeczna i równość), 4. Silniejsza Europa na arenie międzynarodowej[42].

We wrześniu 2017 r. prezydent Francji Emmanuel Macron wygłosił przełomowe przemówienie na Sorbonie, w którym przedstawił swoją wizję bardziej suwerennej, zjednoczonej i demokratycznej Europy. Wezwał do odważnych reform w celu pogłębienia integracji UE i stworzenia nowych zdolności dla Europy w kluczowych obszarach – „Inicjatywa dla Europy” (przemówienie na Sorbonie.). W swoim przemówieniu Macron poruszył takie kwestie jak: utworzenie Europejskich Sił Obronnych, budżet strefy euro i minister finansów UE, Europejska agencja ds. azylu zajmująca się migracją, większa współpraca w zakresie polityki cyfrowej
i opodatkowania, transnarodowe listy do wyborów europejskich[43].

W 2017 r. Martin Schulz, przywódca niemieckiej socjaldemokracji nawoływał do utworzenia do roku 2025 Stanów Zjednoczonych Europy wraz z przyjęciem nowego traktatu konstytucyjnego[44]. W 2018 r. w Mesebergu wspólne oświadczenie wydali prezydent Francji Emmanuel Macron i kanclerz Niemiec Angela Merkel, przedstawiające wspólną wizję reformy UE. Deklaracja skupiała się na wzmocnieniu suwerenności europejskiej i strefy euro, w tym ustanowienie budżetu strefy euro w celu zwiększenia konwergencji i stabilizacji, wzmocnienie Europejskiego Mechanizmu Stabilności (EMS) w celu pomocy w zarządzaniu kryzysami finansowymi, postęp
w kierunku wspólnego europejskiego systemu azylowego.

W 2019 r. ukazały się tzw.  „Polityczne wytyczne von der Leyen”.  Pełny tytuł dokumentu to „Unia, która mierzy wyżej. Mój program dla Europy”[45], w którym Ursula von der Leyen, przewodnicząca Komisji Europejskiej, przedstawiła swoją wizję UE na lata 2019–2024. Jej program skupiał się na uczynieniu Europy bardziej zrównoważoną, sprawiedliwszą i bardziej wpływową na świecie. Zdaniem przewodniczącej Komisji Europejskiej głównymi kierunkami rozwoju UE powinny być: Europejski Zielony Ład (aby uczynić Europę pierwszym neutralnym klimatycznie kontynentem do 2050 r.), opracowanie europejskiej strategii cyfrowej w celu wzmocnienia suwerenności cyfrowej Europy, wdrożenie nowego paktu w sprawie migracji i azylu oraz rozszerzenie praw socjalnych poprzez europejski filar praw socjalnych.

W latach 2021-2022 miała miejsce Konferencja na temat przyszłości Europy. Była to ogólnoeuropejska inicjatywa demokratyczna, która została zainicjowana
w celu zaangażowania obywateli w kształtowanie przyszłości UE. Obejmowała ona panele obywatelskie, sesje plenarne i wielojęzyczną platformę cyfrową służącą do zbierania pomysłów na reformę UE w różnych obszarach. W maju 2022 r. konferencja zakończyła się ponad 300 propozycjami reform, które zostały przedstawione Parlamentowi Europejskiemu, Radzie i Komisji Europejskiej. Wyniki odzwierciedlały preferencje obywateli dotyczące bardziej demokratycznej, zrównoważonej i odpornej UE. Konferencja stanowiła przykład nowatorskiego podejścia do demokracji partycypacyjnej, umożliwiając bezpośredni dialog między instytucjami UE
a społeczeństwem, mający wpływ na przyszłą politykę UE. Kluczowe propozycje Konferencji to reformy instytucjonalne, takie jak przyznanie Parlamentowi Europejskiemu prawa inicjatywy ustawodawczej, rozszerzenie głosowania większością kwalifikowaną w obszarach takich jak polityka zagraniczna, wzmocnienie działań UE w zakresie zmiany klimatu, transformacji cyfrowej i migracji oraz propozycje dotyczące silniejszej demokracji europejskiej i bardziej zjednoczonej polityki zagranicznej. Propozycje te miały na celu uczynienie Unii Europejskiej bardziej demokratyczną, przejrzystą i reagującą na potrzeby obywateli. Konferencja w sprawie przyszłości Europy była bezprecedensowym ćwiczeniem w demokracji partycypacyjnej, angażującym obywateli bezpośrednio w kształtowanie polityk UE. Celem Konferencji było pokazanie konieczności reform instytucjonalnych, które uczyniłyby UE bardziej demokratyczną, przejrzystą i reagującą na potrzeby obywateli, aczkolwiek te propozycje, które obejmowały zmianę traktatów lub reform, które zmieniłyby równowagę sił między instytucjami UE a państwami członkowskimi, stanęły w obliczu poważnych wyzwań politycznych[46].

W 2019 r. przyjęto Europejski Zielony Ład. Zainicjowany przez Komisję Europejską Zielony Ład jest sztandarową strategią UE w zakresie walki ze zmianą klimatu i promowania równoważonego rozwoju. Chociaż koncentruje się głównie na celach środowiskowych, Zielony Ład odzwierciedla również szersze ambicje reformy zarządzania UE w celu stawienia czoła długoterminowym wyzwaniom. Kluczowe inicjatywy w ramach Zielonego Ładu to osiągnięcie neutralności węglowej do 2050 r., mobilizacja znaczących inwestycji za pośrednictwem Funduszu Sprawiedliwej Transformacji w celu wsparcia regionów i sektorów najbardziej dotkniętych zieloną transformacją, wprowadzenie Mechanizmu Dostosowania Granicznego
w celu zapobiegania ucieczce emisji[47].

W 2020 r. przyjęty został Instrument Odbudowy i Odporności ustanowiony jako część unijnego planu odbudowy NextGenerationEU po pandemii COVID-19. Inicjatywa ta ma na celu wspieranie państw członkowskich w odbudowie ich gospodarek ze szczególnym uwzględnieniem zielonych i cyfrowych transformacji. Instrument Odbudowy i Odporności jest kluczową częścią szerszej reformy zarządzania gospodarczego UE. Instrument obejmuje zapewnienie 723,8 mld euro
w formie dotacji i pożyczek dla państw członkowskich UE, powiązanych z reformami
i inwestycjami w takich obszarach jak cyfryzacja, dekarbonizacja i odporność systemu opieki zdrowotnej[48].

W 2020 r. przyjęto „Nowy pakt w sprawie migracji i azylu”. Ten wprowadzony przez Komisję Europejską instrument ma na celu reformę polityki migracyjnej
i azylowej UE, inicjatywa ta ma na celu stworzenie bardziej wszechstronnego
i skutecznego podejścia do migracji, równoważąc solidarność i odpowiedzialność między państwami członkowskimi. Celem jest bardziej wydajny system azylowy, wzmocnione zarządzanie granicami, wzmocniona współpraca z krajami spoza UE
w kwestiach migracji. Wprowadzono także mechanizm solidarnościowy, który pomoże państwom członkowskim stawić czoła dużej presji migracyjnej[49].

W roku 2022 Rada Europejska przyjęła „Strategiczny kompas bezpieczeństwa
i obrony”. Ten dokument, przyjęty przez Radę Europejską, ma na celu ukierunkowanie polityki bezpieczeństwa i obrony UE na następną dekadę. Podkreśla on potrzebę działania UE jako silniejszego podmiotu globalnego w świetle rosnących wyzwań geopolitycznych. Dokument zakłada utworzenie 5000-osobowych sił szybkiego rozmieszczenia, wzmocnienie współpracy wojskowej między państwami członkowskimi UE, wzmocnienie zdolności cyberobrony i reakcji UE na zagrożenia hybrydowe[50].

W roku 2023 ukazał się tzw. raport 12 ekspertów. Była to nieformalna grupa ekspertów wskazanych przez rządy Francji i Niemiec. Nie miał on charakteru oficjalnego dokumentu czy stanowiska jakichkolwiek rządów (tym bardziej Francji czy Niemiec), niemniej jednak wskazywał na kierunek zmian w ustroju i organizacji Unii Europejskiej zgodny z polityką Francji i Niemiec[51].

Podsumowanie

Od reform unii gospodarczej i walutowej po zmiany klimatu, migracje
i zarządzanie instytucjonalne, te dokumenty i inicjatywy odzwierciedlają trwającą ewolucję UE. Reformy od 2010 r. miały na celu uczynienie Unii bardziej odporną, demokratyczną i skuteczną w rozwiązywaniu globalnych wyzwań, takich jak zmiany klimatu, kryzysy finansowe, niestabilność geopolityczna i pandemie. Debata na temat przyszłości UE pozostaje dynamiczna, przy czym wiele propozycji wzywa do głębszej integracji, podczas gdy inne dążą do reform, które szanują suwerenność narodową.

  1. Koncepcja federalnej Europy? Czy UE stanie się organizacją/państwem federalistycznym?

Koncepcja federalnej Europy — w której Unia Europejska (UE) funkcjonowałaby jako zjednoczone państwo federalne — jest tematem trwającej debaty i jeszcze jednym z elementów, który dotyczy propozycji zmian traktatów UE. Po Traktacie Lizbońskim UE włącza pewne elementy federalne, ale nadal jest daleka od bycia
w pełni federalnym państwem, takim jak Stany Zjednoczone czy Niemcy. To, czy UE przekształci się w bardziej wyraźnie federalistyczną organizację, zależy od kilku czynników, w tym woli politycznej, obaw państw członkowskich o suwerenność
i nacisków zewnętrznych[52]. Oto, w jaki sposób koncepcja federalnej Europy wpisuje się w obecną strukturę UE i czy prawdopodobnie stanie się organizacją lub państwem federalistycznym[53].

  1. Obecne elementy federalne w UE po Lizbonie

Traktat Lizboński zwiększył zdolność UE do działania jako podmiot ponadnarodowy, integrując państwa członkowskie w niektórych obszarach polityki, jednocześnie szanując ich suwerenność w innych. Kluczowe cechy federalne UE dzisiaj to:

  1. Istnienie instytucji ponadnarodowych

Komisja Europejska funkcjonuje jako rodzaj organu wykonawczego UE, podobnie jak rząd federalny. Proponuje ustawodawstwo, egzekwuje prawo UE i zarządza budżetem. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) zapewnia, że ​​prawo UE ma pierwszeństwo przed prawem krajowym w obszarach kompetencji UE, co jest cechą charakterystyczną federalizmu, w którym pierwszeństwo ma prawo centralne. Parlament Europejski wybierany bezpośrednio przez obywateli UE, przyjmuje prawo wspólnie z Radą UE, reprezentując paneuropejską instytucję demokratyczną.

  1. Nadrzędność prawa UE

Zasada, zgodnie z którą prawo UE ma pierwszeństwo przed prawem krajowym
w obszarach, w których UE ma kompetencje, jest silną cechą federalną. Państwa członkowskie są zobowiązane do przestrzegania prawa UE, podobnie jak państwa
w systemie federalnym[54].

  1. Wspólna suwerenność

Państwa członkowskie połączyły suwerenność w kilku obszarach, takich jak handel, konkurencja i środowisko, w których prawo UE jest wiążące. Odzwierciedla to zasady federalne, w których regiony lub państwa przekazują określone uprawnienia organowi centralnemu.

  1. Wspólna waluta (strefa euro)

 Strefa euro jest przykładem częściowego federalizmu w UE. Państwa członkowskie używające euro mają wspólną politykę pieniężną zarządzaną przez Europejski Bank Centralny (EBC), który podejmuje decyzje wiążące dla państw członkowskich używających tej waluty[55].

Pomimo wskazanych wyżej elementów federalnych, kilka czynników uniemożliwia UE stanie się w pełni państwem federalnym, przynajmniej w niedalekiej przyszłości. Ograniczenia federalizmu UE to międzyrządowość i suwerenność państw członkowskich[56]:

  1. Podejmowanie decyzji międzyrządowych w kluczowych obszarach, takich jak polityka zagraniczna, obronność, podatki i niektóre aspekty zarządzania gospodarczego, decyzje pozostają głównie międzyrządowe. Oznacza to, że państwa członkowskie zachowują pełną kontrolę i często wymagają jednomyślnej zgody na wszelkie zmiany lub inicjatywy. Rada Europejska (składająca się z szefów państw lub rządów) odgrywa wiodącą rolę w ustalaniu kierunku politycznego UE, pokazując, że państwa członkowskie są nadal głównymi decydentami w kluczowych obszarach[57].
  2. Obawy dotyczące suwerenności narodowej. Wiele państw członkowskich niechętnie przekazuje UE więcej władzy. Państwa często wyrażają obawy dotyczące utraty suwerenności i sprzeciwiają się głębszej integracji. Wzrost eurosceptycyzmu i ruchów nacjonalistycznych w całej Europie odzwierciedla szerszy opór wobec federalizmu. Ruchy te sprzeciwiają się przekazywaniu większej liczby uprawnień instytucjom UE, opowiadając się zamiast tego za silniejszą kontrolą krajową. Traktat lizboński wprowadził mechanizmy wzmocnionej współpracy, umożliwiając grupom państw członkowskich głębszą integrację w określonych obszarach (np. obronność poprzez PESCO, unia walutowa poprzez strefę euro) bez wymogu uczestnictwa wszystkich członków. Ten model „Europy wielu prędkości” umożliwia zróżnicowaną integrację, która może uwzględniać różne poziomy zaangażowania między państwami, ale odzwierciedla również wyzwania jednolitej federalizacji.
  3. Potencjalne ścieżki do federalizmu

Kilka czynników mogłoby popchnąć UE w stronę bardziej federalistycznej przyszłości, choć prawdopodobnie byłoby to stopniowe i spotkałoby się z oporem[58]:

  1. Kryzysy i konieczność głębszej integracji
  • Kryzysy gospodarcze: Kryzys zadłużenia w strefie euro i pandemia COVID-19 pokazały, że czasami konieczna jest ściślejsza integracja fiskalna. Utworzenie funduszu odbudowy NextGenerationEU, który po raz pierwszy obejmował wspólną emisję długu przez UE, było krokiem w kierunku bardziej federalnej polityki fiskalnej.
  • Bezpieczeństwo i obrona: Rosnące zagrożenia zewnętrzne, takie jak agresja rosyjska lub globalna niestabilność, mogą doprowadzić do głębszej integracji
    w zakresie obrony i bezpieczeństwa, potencjalnie zmierzając w kierunku wspólnej armii UE lub bardziej scentralizowanej polityki zagranicznej.
  • Polityka dotycząca zmian klimatu i energii: UE już przeszła w kierunku większej koordynacji w zakresie polityki klimatycznej i energetycznej (np. Europejski Zielony Ład). Dalsza integracja w tych obszarach może wymagać bardziej scentralizowanego podejmowania decyzji, co jest krokiem w kierunku federalizmu.

Zwolennicy federalizmu opowiadają się za reformami instytucjonalnymi, takimi jak przyznanie Parlamentowi Europejskiemu większych uprawnień, ustanowienie wspólnego budżetu UE lub przejście na głosowanie większościowe w większej liczbie obszarów polityki (takich jak polityka zagraniczna i podatki)[59]. Te zmiany przesunęłyby UE w stronę bardziej federalnej struktury. Także pełna unia gospodarcza ze wspólną polityką fiskalną i głębszą harmonizacją polityki podatkowej i budżetowej zbliżyłaby UE do federalizmu. Wymagałoby to jednak zmian w obecnych traktatach
i prawdopodobnie byłoby bardzo kwestionowane.

  1. Federalizm kontra integracja pragmatyczna

Podczas gdy federalizm pozostaje wizją przewodnią dla niektórych, zwłaszcza
w państwach założycielskich UE, takich jak Niemcy i Francja, integracja pragmatyczna prawdopodobnie będzie jak do tej pory kontynuowana w krótkim i średnim okresie. Oznacza to:

  • Stopniowe kroki w kierunku integracji w obszarach, w których jest ona niezbędna do funkcjonowania UE, takich jak polityka pieniężna, fiskalna lub klimatyczna.
  • Elastyczność i integracja wielostopniowa: Niektóre państwa członkowskie mogą nadal dążyć do głębszej integracji, podczas gdy inne z niej zrezygnują lub będą uczestniczyć w niej mniej intensywnie, odzwierciedlając pragmatyczne, a nie doktrynerskie podejście federalne[60].
  1. Jak wyglądałaby w pełni federalna UE?

Gdyby UE miała ewoluować w całkowicie federalne państwo, prawdopodobnie wiązałoby się to z:

  • Rządem centralnym mającym władzę nad większością spraw gospodarczych, obronnych
    i polityki zagranicznej.
  • Parlament Europejski pełniłby rolę federalnego organu ustawodawczego,
    z większymi uprawnieniami do stanowienia przepisów obowiązujących jednolicie we wszystkich państwach członkowskich.
  • Państwa członkowskie funkcjonowałyby podobnie jak stany USA lub niemieckie kraje związkowe, z autonomią w takich obszarach jak edukacja, opieka zdrowotna i rozwój regionalny, ale pod zwierzchnictwem prawa federalnego UE.
  • Wspólny budżet UE z federalnymi uprawnieniami do pobierania podatków, być może zarządzany przez federalne ministerstwo finansów.

Koncepcja federalnej Europy pozostaje ważną częścią szerszej debaty na temat przyszłości UE i niewątpliwie ma ona odzwierciedlenie w propozycji zmian traktatowych przedstawionych przez PE. Chociaż UE zawiera wiele cech federalnych — zwłaszcza po Traktacie z Lizbony — jest daleka od w pełni federalnego państwa. Ewolucja Unii prawdopodobnie będzie kontynuowana jako hybrydowy byt, równoważący elementy ponadnarodowe i międzyrządowe. Federalizm może zyskiwać na znaczeniu w odpowiedzi na kryzysy lub w miarę pogłębiania się integracji w określonych obszarach, ale silna suwerenność państw członkowskich, zróżnicowane kultury polityczne i rosnący nacjonalizm oznaczają, że w pełni federalna UE jest mało prawdopodobna w krótkim okresie[61]. Zamiast tego UE prawdopodobnie będzie ewoluować poprzez stopniową integrację i elastyczną współpracę wielu prędkości,
w której elementy przypominające federalne współistnieją z silnymi strukturami międzyrządowymi[62].

Podsumowanie – przyczyny zmiany traktatów UE

Pismem z dnia 23 listopada 2023 r. przewodnicząca Parlamentu Europejskiego przedłożyła Radzie propozycje dotyczące zmiany Traktatów, zgodnie z art. 48 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej – propozycje przyjęte dzień wcześniej przez Parlament Europejski na posiedzeniu plenarnym.

Zgodnie z przyjętą formułą zdecydowano się nie na zaproponowanie nowych traktatów w rozumieniu ich treści czy formy tylko przyjęto listę poprawek do już obowiązujących tekstów traktatów Według wnioskodawców obecnie funkcjonujące przepisy traktatowe weszły w życie w 2009 r., a od tego czasu Unia Europejska zmagała się i zmaga z bezprecedensowymi wyzwaniami i licznymi kryzysami,
w szczególności z wojną napastniczą Rosji przeciwko Ukrainie. Według inicjatorów zmian obecna struktura traktatowa nie jest odpowiednia dla otaczającej rzeczywistości i wyzwań współczesnego świata. Według autorów propozycji istnieje konieczność uczynienia Unii Europejskiej organizacją zdolną do większego działania
z jednoczesnym umocnieniem jej demokratycznej legitymacji i rozliczalności. To z kolei jest konieczne, bo ma służyć interesowi wszystkich obywateli UE. Celem jest także to by Unia Europejska lepiej stawiała czoła wyzwaniom geopolitycznym. Zdaniem wnioskodawców w obecnym kształcie ramy instytucjonalne UE, a zwłaszcza proces decyzyjny w Radzie są „ledwo wystarczające” dla obecnych 27 państw. W świetle przewidywanych przyszłych rozszerzeń, które mogą obejmować co najmniej kilka państw, to zmiana traktatów jest nieunikniona. Ponadto projektodawcy wskazują, iż że 9 maja 2022 r. zakończyła prace i przedstawiła swoje konkluzje Konferencja w sprawie przyszłości Europy; mając na uwadze, że konkluzje te zawierają 49 wniosków i 326 środków, z których wiele można wdrożyć tylko pod warunkiem wprowadzenia zmian
w traktatach.

Kompleksowo rzecz ujmując powody, dla których może zaistnieć potrzeba zmiany traktatów UE są wielowątkowe. Pierwszą z przyczyn jaką można wyróżnić jest dostosowanie do nowych wyzwań stojących przed UE. Traktaty UE muszą być elastyczne i reagować na nowe wyzwania, które pojawiają się z czasem[63]. Niezależnie od tego, czy chodzi o kryzysy gospodarcze, kwestie migracji, obawy dotyczące środowiska czy zagrożenia bezpieczeństwa, traktaty mogą wymagać dostosowań, aby umożliwić UE skuteczne sprostanie tym wyzwaniom.

Ważnym elementem jest proces rozszerzania UE. W miarę rozszerzania się UE
i włączania nowych państw członkowskich konieczne są dostosowania traktatów, aby dostosować je do zmieniającego się składu Unii. Może to obejmować zmiany
w procesach decyzyjnych, alokacji zasobów lub zasadach zapewniających płynną integrację nowych członków.

Zmiany Traktatów mogą mieć także na celu usprawnienie procesów decyzyjnych w instytucjach UE, czyniąc je bardziej wydajnymi i odpowiadającymi potrzebom państw członkowskich i ich obywateli. Może to obejmować reformy struktur zarządzania, delegowanie uprawnień lub uproszczenie procedur.

Zmiana traktatów jest konieczna także w kontekście pogłębiania integracji europejskiej. UE może dążyć do pogłębienia swojej integracji w niektórych obszarach, takich jak współpraca gospodarcza, walutowa czy obronna. Zmiany Traktatów mogą zapewnić ramy prawne dla dalszej integracji poprzez przyznanie dodatkowych uprawnień instytucjom UE lub ustanowienie nowych obszarów polityki.

W kontekście dyskusji o legitymacji demokratycznej celem zmiany Traktatów może być jej wzmocnienie poprzez zwiększenie przejrzystości, odpowiedzialności
i udziału obywateli w procesach decyzyjnych. Mogłoby to obejmować reformy mające na celu wzmocnienie roli Parlamentu Europejskiego oraz parlamentów narodowych
w sprawach UE.

Ważną przyczyną zmiany traktatów UE jest przywrócenie równowagi kompetencji. Z biegiem czasu może zaistnieć potrzeba ponownej oceny podziału kompetencji pomiędzy UE a jej państwami członkowskimi. Zmiany Traktatu mogą wyjaśnić lub dostosować podział uprawnień, aby zapewnić podejmowanie decyzji na odpowiednim szczeblu, czy to na szczeblu UE, czy na szczeblu krajowym[64].

Kolejną okolicznością jest fakt, że zmiany w globalnym krajobrazie geopolitycznym lub zobowiązaniach międzynarodowych mogą wymagać dostosowań do traktatów UE w celu zapewnienia spójności i konsekwentności polityk i działań UE na arenie międzynarodowej.

Podsumowując konieczność zmiany traktatów UE i elastyczność w tym zakresie powinna pozwolić Unii dostosowywać się do zmieniających się okoliczności, wzmacniać jej ramy instytucjonalne i lepiej służyć interesom jej państw członkowskich i obywateli.

 

[1] Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, sporządzony w Lizbonie 13.12.2007 r. (Dz.U. z 2009 r. nr 203, poz. 1569).

[2] A. Śledzińska-Simon, Europejska inicjatywa obywatelska, czyli fiasko demokratycznego telos?, w: Ochrona praw obywatelek i obywateli Unii Europejskiej, red. G. Baranowska, A. Bodnar, A. Gliszczyńska-Grabias, Warszawa 2014, s. 62.

[3] W. Gagatek, Polityczne i prawne znaczenie zasady pomocniczości w UE (po 20 latach od wejścia w życie Traktatu z Maastricht), „Europejski Przegląd Sądowy” 2013, nr 11, s. 32.

[4] K. Kowalik-Bańczyk, Zasada kompetencji powierzonych i kategorie kompetencji, w: System prawa Unii Europejskiej, red. S. Biernat, Warszawa 2020, s. 387.

[5] A. Wróbel, Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, Kraków 2005, s.102.

[6] K. Groszkowska, Wspólna polityka zagraniczna przyszłej Unii Europejskiej. w: Wizje przyszłości Unii Europejskiej, red. M Romanowski, J. Szymanek, Warszawa 2022, s.90.

[7] K. Prokop, Znaczenie zasady subsydiarności jako mechanizmu kształtującego zakres kompetencji Unii Europejskiej: stan obecny i wizja przyszłości, w: Wizje przyszłości Unii Europejskiej, red. M. Romanowski, J. Szymanek, Warszawa 2022, s.10.

[8] K. Krawczyk, Parlamenty narodowe w nowej architekturze instytucjonalnej Unii Europejskiej, w: Wizje przyszłości Unii Europejskiej, red. M. Romanowski, J. Szymanek, Warszawa 2022, s.139.

[9] A. Grzelak, J. Łacny, Kontrola przestrzegania unijnej zasady pomocniczości przez parlamenty narodowe – pierwsze doświadczenia, „Zeszyty Prawnicze Biura Analiz Sejmowych” 2011, nr 4.

[10] Art. 3 TFUE.

[11] Art. 4 TFUE.

[12] Art. 6 TFUE.

[13] P. Saganek, Artykuł 5, w: Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską. Komentarz. Tom I (art. 1-60), red. A. Wróbel, Warszawa 2008, s. 210.

[14] T.G. Grosse, Federacja demokratyczna jako wizja przyszłości Unii europejskiej, w: Wizje przyszłości Unii Europejskiej, red. M. Romanowski, J. Szymanek, Warszawa 2022, s.69.

[15] A. Wyrozumska, Zasada lojalnej współpracy, w: Instytucje i prawo Unii Europejskiej, A. Wyrozumska, J. Barcz, M. Górka, Warszawa2020, s. 78.

[16] A. Parol, Zasady ustrojowe UE, w: Wstęp do źródeł prawa Unii Europejskiej, red. E. Krzysztofik, Warszawa 2023, s. 49.

[17] D. Miąsik, Zasada proporcjonalności, w: Zasady ustrojowe Unii Europejskiej, re. J. Barcz, Warszawa 2020, s. 145.

[18] R. Kownacki, Kompetencje dorozumiane Unii Europejskiej, „Polski Przegląd Dyplomatyczny” 2010, nr 4, s. 96.

[19] B.J. Góralczyk, Kryzysy w Unii Europejskiej: geneza i konsekwencje, w: Integracja europejska – polska perspektywa, red. Z. Czachór, T. Grosse, W. Paruch, Warszawa 2018, s. 30.

[20] B. Góralczyk, Kryzys 2008 r. a nowa rola Unii Europejskiej na scenie globalnej, w: Unia Europejska jako aktor na scenie globalnej: razem czy osobno? re. B. Góralczyk, Warszawa 2014, s. 34.

[21] G. Soros, G.P. Schmitz, The Tragedy of the European Union, New York 2014, s. 20.

[22] J. Stiglitz, the Euro. How common currency threatens the future of Europe, New York-London 2016, s. 32.

[23] Więcej: The Five President`s Report: Completing Europe`s Economic and Monetary Union, https://ec.europa.eu/commission/publications [dostęp: 23.05.2024 r.].

[24] M. Trojanowska-Strzęboszewska, R. Zenderowski, Imigracje jako wyzwanie dla europejskiej polityki, w: Integracja europejska – polska perspektywa, red. Z. Czachór, T. Grosse, W. Paruch, Warszawa 2018, s. 440.

[25] Więcej informacji na stronie: http://frontex.europa.eu.

[26] M. Musiał-Karg, Referendum-instytucja wpływania na przyszłość zjednoczonej Europy. Brexit a kształt Unii Europejskiej, w: Integracja europejska – polska perspektywa, red. Z. Czachór, T. Grosse, W. Paruch, Warszawa 2018, s. 541.

[27] EU founders speak of possible “multispeed” after Brexit, http://www.reuters.com/article, [dostęp: 12.09.2024 r.].

[28] Sz. Bachrynowski, Wizja relacji z Unia Europejską po brexicie z perspektywy Wielkiej Brytanii., w: Wizje przyszłości Unii Europejskiej, red. M. Romanowski, J. Szymanek, Warszawa 2022, s. 340.

[29] Komunikat Komisji. Decydujący moment dla Europy: naprawa i przygotowanie na następną generację, 27.05.2020, Com (2020) 456.

[30] https://eu-solidarity-ukraine.ec.europa.eu/eu-sanctions-against-russia-following-invasion-ukraine_pl, [dostęp: 28.05.2024].

[31] https://www.consilium.europa.eu/pl/policies/eu-response-ukraine-invasion/impact-of-russia-s-invasion-of-ukraine-on-the-markets-eu-response, [dostęp: 28.05.2024].

[32] M. Ruszel, Wyzwania i perspektywy rozwoju bezpieczeństwa dostaw gazu ziemnego do Unii Europejskiej, w: Integracja europejska – polska perspektywa, red. Z. Czachór, T. Grosse, W. Paruch, Warszawa 2018, s. 417.

[33] A. Łoskot-Strachota, UE: trudna zgoda w sprawie limitów cen gazu, Analizy OSW, 23.12.2022 r., https://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/analizy/2022-12-23/ue-trudna-zgoda-w-sprawie-limitow-cen-gazu, [dostęp 29.06.24].

[34]A. Nowak-Far, Jaki model gospodarczy będzie realizować Unia Europejska? w: Integracja europejska – polska perspektywa, red. Z. Czachór, T. Grosse, W. Paruch, Warszawa 2018, s. 384.

[35] K. Żukrowska, Priorytety dla integracji europejskiej na najbliższe lata widziane z perspektywy ekonomisty i politologa, w: Integracja europejska – polska perspektywa, red. Z. Czachór, T. Grosse, W. Paruch, Warszawa 2018, s. 355.

[36] T. Grosse, Wprowadzenie, w: Integracja europejska – polska perspektywa, red. Z. Czachór, T. Grosse, W. Paruch, Warszawa 2018, s. 23.

[37] The Five President`s Report: Completing Europe`s Economic and Monetary Union, https://ec.europa.eu/commission/publications [dostęp: 23.05.2024 r.].

[38] Biała księga w sprawie przyszłości Europy. Refleksje i scenariusze dotyczące przyszłości UE-27 do 2025 r., https://op.europa.eu/pl/publication-detail/-/publication/faa6b2ac-ffde-11e6-8a35-01aa75ed71a1/language-pl, [dostęp: 12.06.2024 r.].

[39] Deklaracja z Bratysławy, https://www.consilium.europa.eu/media/21240/160916-bratislava-declaration-and-roadmap-pl.pdf. [dostęp: 22.09.2024 r.]

[40] Więcej informacji: https://www.consilium.europa.eu/pl/meetings/european-council/2016/09/16/, [dostęp: 23.09.2024 r.].

[41] Deklaracja rzymska z 25 marca 2017 r. Deklaracja przywódców 27 państw członkowskich oraz Rady Europejskiej, Parlamentu Europejskiego i Komisji Europejskiej, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/api/files/attachment/494357/Rome_declaration_2017_PL.pdf., [dostęp: 13.10.2024 r.].

[42] https://www.consilium.europa.eu/pl/meetings/european-council/2017/03/25/, [dostęp: 12.10.2024 r.].

[43] Initiative pour l`Europe – Discours d`Emmanuel Macron pour une Europe souveraine, unie, democratique, www.elysee.fr, [dostęp: 29.09.2024 r.].

[44] SPD`s Martin Schulz wants United States of Europe by 2025, “Politico”, 7 grudnia 2017 r., www.politico.eu, [dostęp: 13.10.2024 r.].

[45] Unia, która mierzy wyżej. Mój program dla Europy.

https://commission.europa.eu/document/download/063d44e9-04ed-4033-acf9-639ecb187e87_pl?filename=political-guidelines-next-commission_pl.pdf. [dostęp:15.07.2024 r.].

[46] Szerzej na temat Konferencji: The Parliamentary Dimension of the Conference on the Future of EuropeSynergies and Legitimacy Clashes, ed. Karolina Borońska-Hryniewiecka, Lucy Kinski, London 2024.

[47] Więcej informacji: https://www.consilium.europa.eu/pl/policies/green-deal, [dostęp: 16.09.2024].

[48] https://next-generation-eu.europa.eu/index_pl, [dostęp: 17.09.2024].

[49] https://www.consilium.europa.eu/pl/policies/eu-migration-policy/eu-migration-asylum-reform-pact/timeline-migration-and-asylum-pact., [dostęp: 17.07.2024].

[50] https://www.consilium.europa.eu/pl/policies/strategic-compass, [dostęp: 17.07.2024].

[51] Więcej: https://cbpe.pl/2024/07/08/raport-tzw-grupy-12-jako-zrodlo-obecnej-reformy-traktatowej, [dostęp: 20.10.2024].

[52] E. Krzysztofik, The Position of the Principle of Respect for Constitutional Identity in EU Law, “Przegląd Prawa Konstytucyjnego” 2017, nr 6, s. 162.

[53] S. Saurugger, Federaliser la zone euro? “Pouvoirs” 2018, vol.166, no. 3.

[54] A. Wyrozumska, Prawo międzynarodowe oraz prawo Unii Europejskiej a konstytucyjny system źródeł prawa, w: Otwarcie Konstytucji RP na prawo międzynarodowe i procesy integracyjne, red. K. Wójtowicz, Warszawa 2006, s. 37.

[55] M. Proczek, P. Pajda, Mechanizmy korekcyjne w zasobach własnych budżetu Unii Europejskiej ze szczególnym uwzględnieniem rabatu brytyjskiego, „Studia Europejskie-Studies in European Affairs” 2017, nr 1.

[56] O. Barburska, Unia Europejska bardziej federalna, konfederalna czy elastyczna? Debata nad modelami integracji europejskiej, „The review of European Affairs” 2017, nr 1, s.10.

[57] K. Szubart, Unia Europejska „dwóch prędkości”? Niemcy i WPBiO po Brexicie, „Biuletyn Instytutu Zachodniego” 2016, nr 281.

[58] J. Szymanek, Downplaying of the role of member states: competence creep and state bypassing in decision making in the European Union, w: Between state sovereignty and a European federation, red. J. Szymanek, Warszawa 2023, s. 24.

[59] M. Ziętek-Wielomska, A. Wielomski, Państwo narodowe i jego wrogowie, Warszawa 2020, s. 149.

[60] A. M Le Pourhiet, Tensions between the democratic system of the nation-state and centralization processes at the European Union level, w: Between state sovereignty and a European federation, red. J. Szymanek, Warszawa 2023, s. 85.

[61] A. Wielomski, Europejskie dyskusje o przyszłości Unii Europejskiej, Warszawa 2023, s. 283.

[62] R. Szul, Regionalizm w Europie, Czynniki i ewolucja, „Mazowsze. Studia Regionalne” 2013, nr 12.

[63] M. Witkowska, Zasady funkcjonowania Unii Europejskiej, Warszawa 2008, s. 54.

[64] T.G. Grosse, Propozycje kierunkowych zmian traktatów unijnych, w: Wizje przyszłości Unii Europejskiej, red. M. Romanowski, J. Szymanek, Warszawa 2022, s.10.