Prawo Unii Europejskiej a prawo krajowe w orzecznictwie polskiego Trybunału Konstytucyjnego

Regulacje konstytucyjne w stosunku do prawa UE

W Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.^[1] po raz pierwszy w dziejach Rzeczypospolitej w sposób szczegółowy uregulowano problematykę źródeł prawa, w tym – w ramach wyodrębnionego rozdziału dotyczącego źródeł prawa (rozdział III: „Źródła prawa”). Dokonano podziału na źródła prawa o pomocy powszechnego i wewnętrznego obowiązywania. System źródeł prawa powszechnie obowiązującego ma strukturę hierarchiczną. Występujące w nim relacje zależności są konstytucyjnie ustalone. Zgodnie z art. 8 Konstytucji RP, najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej jest Konstytucja RP. Od prymatu Konstytucji RP nie ma wyjątków. Na ten temat TK wypowiadał się w wielu orzeczeniach, a zwłaszcza w wyrokach dotyczących Traktatu akcesyjnego (K 18/04) i Traktatu z Lizbony (K 32/09).

Jak orzekł TK sprawie K 18/04, nadrzędność Konstytucji RP w stosunku do całego porządku prawnego, w obszarze suwerenności Rzeczypospolitej Polskiej, przejawia się w kilku płaszczyznach. Po pierwsze, proces integracji europejskiej związany z przekazywaniem kompetencji w niektórych sprawach organom wspólnotowym (unijnym) ma oparcie w samej Konstytucji RP. Mechanizm przystąpienia Rzeczypospolitej do Unii Europejskiej znajduje wyraźną podstawę prawną w regulacjach konstytucyjnych. Jego ważność i skuteczność uzależnione są od spełnienia konstytucyjnych elementów procedury integracyjnej, w tym również – procedury przekazywania kompetencji.

Po drugie, nadrzędność Konstytucji RP znajduje potwierdzenie w konstytucyjnie określonym mechanizmie kontroli konstytucyjności Traktatu akcesyjnego oraz aktów stanowiących jego integralne składniki. Mechanizm ten został oparty na tych samych zasadach, na jakich TK orzeka o zgodności z Konstytucją RP ratyfikowanych umów międzynarodowych. W takiej sytuacji, pośrednio, przedmiotem kontroli stają się także inne akty prawa pierwotnego Wspólnot i Unii Europejskiej stanowiące załączniki do Traktatu akcesyjnego.

Po trzecie, na co zwrócił uwagę TK w sprawie K 18/04, przepisy (normy) Konstytucji RP jako aktu nadrzędnego i stanowiącego wyraz suwerennej woli narodu nie mogą utracić mocy obowiązującej bądź ulec zmianie przez sam fakt powstania nieusuwalnej sprzeczności pomiędzy określonymi przepisami (aktami wspólnotowymi a Konstytucją RP). W takiej sytuacji suwerenny polski ustrojodawca konstytucyjny zachowuje prawo samodzielnego zadecydowania o sposobie rozwiązania tej sprzeczności, w tym również o celowości ewentualnej zmiany samej Konstytucji RP.

TK dostrzega (K 18/04), że zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego w stosunku do prawa krajowego jest silnie eksponowana przez orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich^[2]. Taki stan rzeczy jest uzasadniany celami integracji europejskiej oraz potrzebami tworzenia wspólnej europejskiej przestrzeni prawnej. Zasadę tą TK postrzega jako wyraz dążeń do zagwarantowania jednolitego stosowania i egzekucji prawa europejskiego. Zarazem TK zaznacza, że nie ona jednak – na zasadzie wyłączności – determinuje ostateczne decyzje podejmowane przez suwerenne państwa członkowskie w warunkach hipotetycznej kolizji pomiędzy wspólnotowym porządkiem prawnym a regulacją konstytucyjną. W polskim systemie prawnym decyzje tego typu powinny być podejmowane zawsze z uwzględnieniem treści art. 8 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 8 ust. 1 Konstytucji RP pozostaje ona najwyższym prawem Rzeczypospolitej. Ten pogląd TK, wyrażony w wyroku z 11 maja 2005 r., tj. w początkowym okresie polskiego członkostwa w UE, został utrwalony w kolejnych jego orzeczeniach dotyczących tematyki relacji zachodzących między Konstytucją RP a prawem UE. W wyroku K 18/04^[3] (podobnie: SK 45/09^[4]) TK wyraził przy tym pogląd szczegółowy, że niezgodny z Konstytucją RP byłby niższy poziom ochrony praw jednostki wynikający z prawa unijnego wynikający z Konstytucji RP. Normy Konstytucji RP w dziedzinie praw i wolności jednostki wyznaczają próg, który nie może ulec obniżeniu ani zakwestionowaniu na skutek wprowadzenia regulacji unijnych. Wykładnia „przyjazna dla prawa europejskiego” ma swoje granice. Nie może prowadzić do rezultatów sprzecznych z wyraźnym brzmieniem norm konstytucyjnych i niemożliwych do uzgodnienia z minimum funkcji gwarancyjnych, realizowanych przez Konstytucję RP^[5].

W wyroku SK 45/09 TK stwierdził, że Konstytucja RP zachowuje pierwszeństwo i nadrzędność nad wszystkimi aktami prawnymi obowiązującymi w polskim porządku konstytucyjnym, w tym także nad prawem UE. W wyroku dotyczącym Traktatu akcesyjnego (K 18/04) TK podkreślił, że Konstytucja RP pozostaje – z racji swej szczególnej mocy – prawem najwyższym Rzeczypospolitej Polskiej w stosunku do wszystkich wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych (podobnie: SK 6/10^[6]). Dotyczy to także ratyfikowanych umów międzynarodowych o przekazaniu – w trybie art. 90 Konstytucji RP – kompetencji „w niektórych sprawach”. Konstytucja korzysta na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z pierwszeństwa obowiązywania i stosowania. Wskazane stanowisko zostało utrwalone w wyroku dotyczącym Traktatu z Lizbony (K 32/09), czy też nałożenia na Rzeczpospolitą Polską, jako państwo członkowskie Unii Europejskiej, okresowej kary finansowej lub ryczałtu za niezastosowanie się do orzeczonego środka tymczasowego^[7]. W wyroku z 7 października 2021 r. tezę tą, sformułowaną w kontekście relacji Konstytucji RP do traktatów, TK nakazał odnosić także względem relacji Konstytucji RP do aktów instytucji UE.

W wyroku U 2/20, TK powtórzył, że art. 8 ust. 1 Konstytucji RP jednoznacznie gwarantuje postanowieniom Konstytucji RP status najwyższego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, także w zestawieniu z przepisami prawa Unii Europejskiej^[8]. W wyroku K 32/09 TK podkreślił, że istnieje ścisły związek zasady nadrzędności Konstytucji RP z suwerennością Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem TK, normy Konstytucji RP stanowią wyraz suwerennej woli narodu i dlatego nie mogą utracić mocy obowiązującej, bądź ulec zmianie, przez sam fakt powstania nieusuwalnej sprzeczności pomiędzy określonymi przepisami, czyli aktami prawa pierwotnego UE, a Konstytucją RP (podobnie w uzasadnieniu wyroku K 18/04), a zachowanie pierwszeństwa obowiązywania Konstytucji RP w warunkach integracji europejskiej musi być uznane za równoznaczne z zachowaniem suwerenności państwa.

Zasadę nadrzędności Konstytucji RP wzmacnia sformułowany w art. 8 ust. 2. Konstytucji RP nakaz bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji RP, chyba że ustawa zasadnicza stanowi inaczej. W ten sposób wskazuje się, że przepisy Konstytucji RP wiążą bezpośrednio wszystkie organy władzy publicznej. Każdy przepis Konstytucji RP nadający się do bezpośredniego stosowania, ma pierwszeństwo w stosowaniu wobec każdego innego przepisu (przepisu aktu innego niż Konstytucja RP). W wyroku w sprawie K 3/21 TK zwrócił uwagę, że w odniesieniu do sądów, zasada nadrzędności Konstytucji RP znajduje dodatkowy wyraz w art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z nim, [sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. W konsekwencji wszystkie organy stosujące prawo, w szczególności sądy, muszą stosować przepisy Konstytucji RP, jako najwyższe prawo w Rzeczypospolitej Polskiej bezpośrednio oraz z pierwszeństwem przed wszystkimi innymi normami. Jeżeli więc w procesie stosowania prawa sąd stwierdziŁ, że zastosowanie powinien znaleźć przepis Konstytucji RP, wówczas powinien dokonać tego bezpośrednio, z pierwszeństwem przed jakąkolwiek inną normą prawną. Konstytucja RP jest aktem normatywnym i zawiera podstawy aksjologiczne prawa obowiązującego w Polsce. Sformułowanie nakazu bezpośredniego jej stosowania potwierdza i wzmacnia zasadę jej nadrzędności. Sądy nie są także wyłączone spod wyrażonej w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP zasady, w myśl której orzeczenia TK mają moc powszechnie obowiązującą^[9].

W art. 90 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (nazywanym klauzulą integracyjną^[10]) zostały określone podstawy prawne przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do organizacji międzynarodowych oraz konsekwencje członkostwa w takiej organizacji dla krajowego porządku prawnego. Stanowią one warunki przekazywania kompetencji władz Państwa organom organizacji międzynarodowej. W art. 90 Konstytucji RP wyznaczono prawną podstawę nawiązania i realizacji członkostwa Polski w UE. Zgodnie z nim, przekazanie kompetencji organów władzy państwowej, rozumianej jako prawo do regulowania lub rozstrzygania spraw w określonym zakresie, dopuszczalne jest jedynie: 1) na rzecz organizacji międzynarodowej lub organu międzynarodowego, 2) w niektórych sprawach i 3) za zgodą Sejmu i Senatu, wyrażoną w drodze ustawy przyjmowanej większością kwalifikowaną dwóch trzecich, lub Narodu działającego w trybie referendum ogólnokrajowego. Przedmiotowa triada ograniczeń konstytucyjnych musi być zachowana dla zapewnienia zgodności przekazania wskazanych kompetencji z Konstytucją RP.

W orzeczeniach K 18/04, K 32/09 TK (aprobatywnie ocenionych w wyroku K 3/21), poszukując źródła woli Narodu, odnoszącej się do przekazania niektórych suwerennych praw do wykonywania przez instytucje UE, TK wskazał, że przewidziana w Konstytucji RP zgoda Narodu na ratyfikację Traktatu akcesyjnego wyrażona została na podstawie art. 90 ust. 3 Konstytucji RP w ogólnokrajowym referendum przeprowadzonym zgodnie z art. 125 Konstytucji RP. Natomiast konstytucyjne podstawy przekazania kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach na rzecz organizacji międzynarodowej zostały wcześniej potwierdzone przez Naród w referendum konstytucyjnym w 1997 r., w którym przyjął Konstytucję RP. Przedmiotem referendum konstytucyjnego, które odbywało się w Polsce 25 maja 1997 r., była wyłącznie odpowiedź na pytanie: „Czy jesteś za przyjęciem Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej uchwalonej przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r.?”. Natomiast w referendum akcesyjnym, które odbyło się 7 i 8 czerwca 2003 r., należało odpowiedzieć „tak” lub „nie” na pytanie sformułowane następująco: „Czy wyraża Pani/Pan zgodę na przystąpienie Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej?”. W obu głosowaniach odpowiedzi „tak” uzyskały większość. Jak (w nawiązaniu do wyroku P 7/20) TK zastrzegł w wyroku K 3/21, Nie sposób jednak stwierdzić, czy w ten sposób wyrażona wola Narodu odnosiła się w ogóle, a jeśli tak, to w jakim zakresie, do dynamicznej działalności normotwórczej instytucji UE, a w szczególności do stanowienia przez Unię o ustroju i właściwości konstytucyjnych organów państwa członkowskiego.

Wymaga podkreślenia pogląd prawny zawarty przez TK w wyroku z sprawie K 18/04 (i przypomniany w sprawie K 32/09), że ani art. 90 ust. 1, ani też art. 91 ust. 3 Konstytucji RP nie mogą stanowić podstawy do przekazania organizacji międzynarodowej (czy też jej organowi) upoważnienia do stanowienia aktów prawnych lub podejmowania decyzji, które byłyby sprzeczne z Konstytucją RP. W szczególności, unormowania te nie mogą posłużyć do przekazania kompetencji w zakresie, który powodowałby, iż Rzeczpospolita Polska nie może funkcjonować jako państwo suwerenne i demokratyczne. W tej kwestii, na co TK zwrócił uwagę, jego pogląd pozostaje zbieżny, co do zasady, ze stanowiskiem Federalnego Sądu Konstytucyjnego Niemiec^[11] oraz Sądu Najwyższego Królestwa Danii^[12].

Myśl prawną, że ani art. 90 ust. 1, ani art. 91 ust. 3 Konstytucji RP nie mogą stanowić podstawy do przekazania organizacji międzynarodowej (czy też jej organowi) upoważnienia do stanowienia aktów prawnych lub podejmowania decyzji, które byłyby sprzeczne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, TK rozwinął w wyroku w sprawie K 32/09. W tym wyroku TK orzekł, że przekazanie kompetencji „w niektórych sprawach” rozumiane musi być zarówno jako zakaz przekazania ogółu kompetencji danego organu, przekazania kompetencji w całości spraw w danej dziedzinie, jak i jako zakaz przekazania kompetencji co do istoty spraw określających gestię danego organu władzy państwowej. Konieczne jest więc precyzyjne określenie dziedzin i wskazanie zakresu kompetencji obejmowanych przekazaniem.

Co ważne w kontekście dialogu orzeczniczego TK z TSUE^[13], w analizowanym wyroku z 24 listopada 2010 r. TK zwrócił uwagę, że nie jest również możliwe rozumienie przekazania kompetencji w taki sposób, który oznaczałby dopuszczenie możliwości ustalania jakichkolwiek kompetencji objętych przekazaniem w drodze domniemania. W demokratycznym państwie prawnym nie jest możliwe kreowanie kompetencji w drodze domniemania. Dotyczy to także stosunków w obrębie Unii Europejskiej, która nie będąc państwem, posługuje się prawem, a zatem musi sprostać standardom w tej dziedzinie właściwym. Przekazanie kompetencji nie może prowadzić do stopniowego pozbawiania państwa suwerenności na skutek dopuszczenia możliwości przekazania kompetencji „w niektórych sprawach”. Jako wyjątek od zasady niepodległości i suwerenności państwa, przekazywanie kompetencji nie może być interpretowane rozszerzająco.

Przekazanie kompetencji w żadnym razie nie może być rozumiane jako przesłanka dopuszczenia dokonywania dorozumianej zmiany Konstytucji RP polegającej na tym, że na skutek przekazania kompetencji następuje otwarcie możliwości obejścia wymagań sformułowanych w art. 90 ust. 1 Konstytucji RP. Tego rodzaju obejście reguł konstytucyjnych miałoby miejsce w przypadku uznania dopuszczalności rozszerzającej interpretacji zakresu kompetencji przekazanych czy też objęcia zakresem kompetencji przekazanych uprawnienia do uznania za przekazane kompetencji nieobjętych przekazaniem. W orzeczeniu K 32/09 TK bezpośrednio orzekł, że instytucja przekazania kompetencji nie stwarza możliwości dokonywania zmian Konstytucji RP w drodze wykładni przyjaznej integracji europejskiej.

Należy mieć na uwadze, że u podstaw motywu przekazania kompetencji na rzecz UE leży pojęcie tego, co podlega przekazaniu, tj. „kompetencji”. TK zdefiniował pojęcie „kompetencja” na tle art. 189 Konstytucji RP. W postanowieniu z 20 maja 2009 r.^[14] (podobnie w sprawie K 33/12) TK stwierdził, że kompetencję konstytucyjnego organu państwa stanowi upoważnienie takiego organu przez ustrojodawcę lub ustawodawcę do działania o sprecyzowanych przez prawo następstwach w przedmiotowo określonej sferze. Podjęcie tego działania może być obowiązkiem prawnym bądź uprawnieniem danego organu. W tym kontekście Trybunał podkreślił, że tak rozumianych kompetencji nie należy utożsamiać z funkcjami ustrojowymi organów (rolami spełnianymi w systemie konstytucyjnym), z zadaniami (tj. prawnie określonymi celami i następstwami funkcjonowania poszczególnych organów państwa) ani też z zakresami właściwości rzeczowej (przedmiotowo określonymi sferami działania).

Jak stwierdził TK w sprawie K 32/09 (co powtórzył w sprawie K 3/21) członkostwo Polski w UE nie oznacza wyzbycia się przez Państwo suwerenności. W sferze kompetencji przekazanych państwa członkowskie UE zrzekły się uprawnienia do podejmowania autonomicznych działań prawodawczych w stosunkach wewnętrznych i międzynarodowych, co jednak nie prowadzi do trwałego ograniczenia suwerennych praw tych państw, ponieważ przekazanie kompetencji nie jest nieodwracalne, a relacje między kompetencjami wyłącznymi i konkurencyjnymi mają charakter dynamiczny. Ponadto w sprawie K 32/09 TK doprecyzował, że tożsamość konstytucyjna jest pojęciem wyłączającym możliwość przekazania, na podstawie art. 90 ust. 1 Konstytucji, kompetencji o fundamentalnym znaczeniu dla podstaw ustroju danego państwa. Tym samym Trybunał podtrzymał i rozwinął funkcjonujący w jego orzecznictwie pogląd, (wyrażony zwłaszcza w sprawie K 18/04), że przekazanie kompetencji w „niektórych sprawach” rozumiane musi być zarówno jako zakaz przekazania ogółu kompetencji danego organu, przekazania kompetencji w całości spraw w danej dziedzinie, jak i jako zakaz przekazania kompetencji co do istoty spraw określających gestię danego organu władzy państwowej, a także jako zakaz przekazywania kompetencji do kreowania kompetencji.

Konieczne jest precyzyjne określenie dziedzin i wskazanie zakresu kompetencji objętych przekazaniem. Zgodnie z art. 90 ust. 1 Konstytucji RP, wykluczone jest uznanie, że podmiot, któremu kompetencje przekazano, może samodzielnie rozszerzać ich zakres. Konstytucja RP nie udziela upoważnienia do przekazywania, w sposób ogólny, zwierzchnictwa w określonym zakresie, przy pozostawieniu szczegółowego określenia kompetencji samemu podmiotowi, na rzecz którego nastąpiło przekazanie.

TK wielokrotnie dawał w orzecznictwie (K 32/09, P 7/20 czy K 3/21) wyraz poglądowi prawnemu, że w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) nie jest możliwe kreowanie kompetencji w drodze domniemania. Przenosząc ten pogląd na płaszczyznę integracji europejskiej. W sprawie K 32/09 (co TK potwierdził w sprawie K 3/21) Trybunał przyjął, że zakaz domniemania kompetencji dotyczy także stosunków w obrębie UE. UE, nie będąc państwem, posługuje się prawem, a zatem musi sprostać standardom właściwym w tej dziedzinie. Przekazanie kompetencji nie może prowadzić do stopniowego pozbawiania państwa suwerenności na skutek dopuszczenia możliwości przekazania kompetencji w „niektórych sprawach”. W sprawie K 32/09 TK zauważył ponadto, że niezależnie od trudności związanych z ustaleniem szczegółowego katalogu kompetencji nieprzekazywalnych, należy zaliczyć do materii objętych całkowitym zakazem przekazania postanowienia określające zasady naczelne Konstytucji, w tym w szczególności zakaz przekazywania władzy ustrojodawczej oraz kompetencji do kreowania kompetencji. W Konstytucji RP dopuszczono jedynie przekazanie kompetencji na podstawie umowy międzynarodowej, a to oznacza, że przedmiotem przekazania mogą być jedynie kompetencje wskazane w umowie międzynarodowej. Każde rozszerzenie katalogu kompetencji przekazanych na rzecz UE wymaga odpowiedniej podstawy prawnej w treści umowy międzynarodowej i wyrażenia zgody w trybie przewidzianym w art. 90 ust. 1 Konstytucji (K 32/09), przy czym TK przypomniał (P 7/20), że na gruncie prawa UE obowiązuje zasada domniemania kompetencji na rzecz państw członkowskich.

TK stoi na stanowisku (K 32/09), że przepisy art. 90 Konstytucji RP mają zastosowanie także w odniesieniu do zmian postanowień traktatowych stanowiących podstawę UE, które następują w inny sposób aniżeli w drodze umowy międzynarodowej, jeżeli zmiany te powodują przekazanie kompetencji na rzecz UE. Kontynuacją tej myśli jest uznanie przez TK w wyroku P 7/20, że do właściwości TK należy badanie, w trybie kontroli ultra vires, przekroczenia granic kompetencji przekazanych przez organy, instytucje i jednostki organizacyjne UE, w tym – TSUE. Aktualność tego poglądu prawnego TK potwierdził w wyroku K. 3/21.

Wszystkie umowy międzynarodowe zostały umiejscowione poniżej Konstytucji w hierarchii konstytucyjnego systemu źródeł prawa. Z tego też powodu, na podstawie art. 188 pkt. 1) Konstytucji RP, podlegają kontroli zgodności z Konstytucją RP. Hierarchiczna struktura systemu źródeł prawa implikuje wymóg zgodności z Konstytucją względem umów międzynarodowych. Chociaż Konstytucja RP została uchwalona przed akcesją Polski do UE i z tego powodu nie uregulowano w niej bezpośrednio zagadnień związanych z prawem UE (jak również nie doszło do tego później, pomimo podejmowanych prób zmiany Konstytucji RP), nie oznacza to, że prawo UE nie ma w niej umocowania. Ma w niej umocowanie ze względu na swoje cechy. Członkostwo Polski w UE antycypuje art. 91 Konstytucji RP. Ma on na celu zapewnienie stosowania zasady lojalnej współpracy. W art. 91 ust. 2 Konstytucji postanowiono, że umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową, a w art. 91 ust. 3 Konstytucji ustrojodawca ustanowił, że jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami. Z art. 91 Konstytucji RP można wyprowadzić zasadę priorytetu stosowania prawa unijnego przed polskimi ustawami, ale pod warunkiem – co zaznacza TK (K 3/21) – że stosowana jest w obszarze kompetencji przekazanych na rzecz UE (art. 4 ust. 1 TUE) oraz w granicach zasad proporcjonalności i subsydiarności (art. 5 ust. 1 TUE), z poszanowaniem polskiej tożsamości konstytucyjnej i podstawowych funkcji państwa (art. 4 ust. 2 TUE). Akceptacja zasad pierwszeństwa i bezpośredniego skutku prawa UE w żadnym wypadku nie oznacza rezygnacji z nadrzędności Konstytucji RP oraz wyznaczonej Konstytucją RP roli TK, jaką stanowi kontrola zgodności norm wynikających z umów międzynarodowych z Konstytucją RP.

Prawo pierwotne UE to prawo międzypaństwowe, powstające w formie umów międzynarodowych^[15]. Jest tworzone w formie umów międzynarodowych ratyfikowanych odpowiednio w trybie art. 90 lub art. 89 Konstytucji RP. Dla TK oczywista jest konkluzja (K 3/21)^[16], że tak samo jak każda ratyfikowana umowa międzynarodowa, i szerzej – wszystkie części składowe polskiego systemu prawnego, każdy przepis prawo pierwotnego UE musi spełniać kryterium zgodności z treścią Konstytucji.

Z kolei zagadnienie kognicji TK w zakresie kontroli konstytucyjności wtórnego (pochodnego) prawa UE^[17] było przedmiotem orzekania przez TK w sprawie SK 45/09. Rozpoznając skargę konstytucyjną TK orzekł, że aktem normatywnym, w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji RP, jest nie tylko akt normatywny wydany przez któryś z organów polskich, ale także – po spełnieniu dalszych warunków – akt wydany przez organ organizacji międzynarodowej, której członkiem jest Rzeczpospolita Polska. Dotyczy to w pierwszym rzędzie aktów należących do prawa Unii Europejskiej, stanowionych przez instytucje tej organizacji. Akty takie wchodzą bowiem w skład obowiązującego w Polsce porządku prawnego i wyznaczają sytuacje prawne jednostki. Takimi aktami prawa wtórnego UE są unijne rozporządzenia. Są to akty, które obowiązują bezpośrednio w porządkach prawnych państw członkowskich i nie wymagają implementacji do prawa krajowego. Mogą one stanowić podstawę prawną decyzji administracyjnych i orzeczeń sądowych w państwach członkowskich, w tym także w Polsce. Normy rozporządzeń unijnych mogą być źródłem praw i obowiązków jednostek^[18]. W postępowaniach przed sądami krajowymi, jednostki (osoby fizyczne i prawne) mogą powoływać się na normy rozporządzeń unijnych i wywodzić z nich swoje prawa. W doktrynie i orzecznictwie TSUE mówi się w tym kontekście o bezpośredniej skuteczności norm prawa unijnego, w tym rozporządzeń. Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że przymiot bezpośredniej skuteczności mają przepisy rozporządzeń, które są jasne, precyzyjne i nie pozostawiają swobody organom państw członkowskich^[19]. Mając na uwadze powyższe, w sprawie SK 45/09 TK stwierdził, że rozporządzenia unijne mogą zawierać normy, na podstawie których sąd lub organ administracji publicznej orzeka ostatecznie o wolnościach lub prawach albo o obowiązkach jednostek, określonych w Konstytucji RP. W związku z powyższym, rozporządzenia unijne, jako akty normatywne, mogą być poddane kontroli ich zgodności z Konstytucją RP w postępowaniu zainicjowanym skargą konstytucyjną.

W wyroku w sprawie SK 45/09 TK nie tylko potwierdził, że w ramach rozpatrywania skargi konstytucyjnej jest kompetentny kontrolować zgodność z Konstytucją RP unijnych rozporządzeń. Zarazem wypowiedział się w szerszym zakresie niż tylko wobec rozporządzeń unijnych jako przedmiotu kontroli w ramach skargi konstytucyjnej. Orzekł, że TK jest kompetentny kontrolować zgodności wszystkich aktów pochodnego prawa unijnego z Konstytucją RP. To stanowisko prawne TK potwierdził w sprawie U 02/20. Stwierdził w niej, że organem, który decyduje ostatecznie o zgodności rozporządzeń i dyrektyw europejskich z Konstytucją RP jest TK, jako że także ze względu na treść art. 8 ust. 1 Konstytucji RP, TK jest zobowiązany do takiego pojmowania swojej pozycji, że w sprawach zasadniczych, o wymiarze ustrojowym jest „sądem ostatniego słowa” w odniesieniu do polskiej Konstytucji. W sprawie U 02/20 TK podzielił także stanowisko TK zajęte w sprawie SK 45/09, że wykładnia przyjazna dla prawa europejskiego ma swoje granice. Nie może prowadzić do rezultatów sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisów konstytucyjnych i niemożliwych do uzgodnienia z minimum funkcji gwarancyjnych, realizowanych przez Konstytucję RP.

Potwierdzając kompetencję TK co do badania zgodności z Konstytucją RP prawa pochodnego UE, w wyroku z 16 listopada 2011 r. TK poddał rozważeniu także zagadnienie skutków wyroku TK w razie orzeczenia o niezgodności z Konstytucją RP norm unijnego prawa pochodnego. W przypadku aktów prawa polskiego skutkiem takim jest utrata mocy obowiązującej norm niezgodnych z Konstytucją RP (art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji). W odniesieniu do aktów unijnego prawa pochodnego tego rodzaju skutek byłby niemożliwy, ponieważ o mocy obowiązującej takich aktów nie decydują organy polskie, a organy UE. Jak zauważył TK, konsekwencją orzeczenia TK o niekonstytucyjności normy prawa wtórnego UE jest pozbawienie aktów unijnego prawa pochodnego możliwości stosowania przez organy polskie i wywierania skutków prawnych w Polsce. Skutkiem wyroku TK jest zatem zawieszenie stosowania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej niezgodnych z Konstytucją RP norm prawa unijnego.

W wyroku w sprawie SK 45/09 TK zauważył, że taka konsekwencja orzeczenia Trybunału byłaby trudna do pogodzenia z obowiązkami państwa członkowskiego i wspomnianą zasadą lojalnej współpracy (art. 4 ust. 3 TUE). Następstwem omawianego stanu rzeczy mogłoby być postępowanie przeciwko Polsce prowadzone przez Komisję Europejską i skarga do Trybunału Sprawiedliwości przeciwko Polsce na naruszenie zobowiązań ciążących na podstawie traktatów (art. 258-260 TFUE). Z tego też powodu TK uznał, że „niewątpliwie” orzeczenie o niezgodności prawa unijnego z Konstytucją RP powinno mieć charakter ultima ratio i wystąpić jedynie wówczas, kiedy zawiodły wszystkie inne sposoby rozstrzygnięcia konfliktu z normami należącymi do unijnego porządku prawnego. Odnosząc się do swoich uprzednich ustaleń wyrażonych w wyroku w sprawie Traktatu akcesyjnego (K 18/04) TK przypomniał, że w sytuacjach tego rodzaju istnieją trzy możliwości reakcji Polski na wystąpienie niezgodności między Konstytucją a prawem unijnym: a/ dokonanie zmian w Konstytucji RP, b/ podjęcie działań zmierzających do wprowadzenia zmian w przepisach unijnych albo c/ podjęcie decyzji o wystąpieniu z Unii Europejskiej. Decyzję taką winien podjąć suweren, którym jest Naród polski, lub organ władzy państwowej, który w zgodzie z Konstytucją RP może reprezentować Naród.

Pomijając to ostatnie rozwiązanie, które powinno być zarezerwowane dla wyjątkowych przypadków najcięższego i nieusuwalnego konfliktu między podstawami porządku konstytucyjnego RP a prawem unijnym, w wyroku z 16 listopada 2011 r. TK przyjął, że po orzeczeniu TK o niezgodności określonych norm unijnego prawa pochodnego z Konstytucją RP należałoby niezwłocznie podjąć działania mające na celu usunięcie tego stanu. Konstytucyjna zasada przychylności Rzeczypospolitej dla integracji europejskiej i traktatowa zasada lojalności państw członkowskich wobec Unii wymagają, aby skutki orzeczenia Trybunału zostały odroczone stosownie do art. 190 ust. 3 Konstytucji RP. Analogiczny pogląd TK wyraził w wyroku z 27 kwietnia 2005 r. (P 1/05) dotyczącym europejskiego nakazu aresztowania. We wskazanym wyroku TK odroczył utratę mocy obowiązującej ustawy implementującej prawo unijne, powołując się w szczególności na konstytucyjny obowiązek przestrzegania przez Polskę wiążącego ją prawa międzynarodowego, a także łączącą Polskę i pozostałe państwa członkowskie Unii Europejskiej wspólnotę zasad ustrojowych, zapewniających prawidłowy wymiar sprawiedliwości.

W orzecznictwie TK zagadnienie kompetencji TK w zakresie kontroli zgodności pierwotnego prawa UE z Konstytucją RP nie budzi wątpliwości. W tym zakresie, na przestrzeni dwudziestu lat doszło do ukształtowania rozbudowanej i utrwalonej linii orzecznictwa.

Traktat o Unii Europejskiej jest umową międzynarodową. Jako taki stanowi część prawa międzynarodowego wiążącego Rzeczpospolitą Polską. Zgodnie z art. 188 pkt 1 Konstytucji, TK orzeka w sprawach zgodności umów międzynarodowych z Konstytucją. Przyznana Trybunałowi kompetencja do orzekania w tych sprawach nie różnicuje wskazanych uprawnień TK w zależności od trybu wyrażenia zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej. TUE został ratyfikowany i opublikowany w Dzienniku Ustaw wraz z Traktatem akcesyjnym. W wyroku z 11 maja 2005 r. (K 18/04)^[20] Trybunał Konstytucyjny orzekł, że ważność referendum w sprawie Traktatu akcesyjnego została stwierdzona przez Sąd Najwyższy uchwałą z 16 lipca 2003 r. Dochowane zostały warunki, przewidziane w art. 90 ust. 3 Konstytucji, do ratyfikacji Traktatu jako umowy międzynarodowej, w wyniku której nastąpiło przekazanie kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach Wspólnotom Europejskim i Unii Europejskiej. Dotyczyło to także integralnych części Traktatu akcesyjnego, tj. Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej^[21] oraz dostosowań w Traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej, Aktu końcowego konferencji w Atenach z 16 kwietnia 2003 r., nadto – unormowań traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską i Traktatu o Unii Europejskiej.

Po wydaniu wyroku w sprawie Traktatu akcesyjnego (K 18/04), Trybunał Konstytucyjny ogłosił szereg orzeczeń potwierdzających swoją kognicję do kontroli prawa pierwotnego UE^[22]. Dodatkowo Trybunał podkreślił, że Traktat z Lizbony, zmieniający przepisy TUE, podlegający ratyfikacji w trybie określonym w art. 90 Konstytucji, stanowił już przedmiot kontroli Trybunału Konstytucyjnego (wyrok o sygn. K 32/09).

 

Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego przed akcesją do Unii Europejskiej

W okresie przedakcesyjnym, w którym prawo Wspólnot Europejskich nie było prawem obowiązującym w Polsce, mimo to oddziaływało na treść prawa tworzonego w Polsce i w niej stosowanego. To oddziaływanie zachodziło także poprzez orzecznictwo TK. TK podzielał pogląd (spraw K 2/02^[23]), że w okresie przygotowawczym Polskę do akcesji do UE, należy umacniać taki kierunek wykładni prawa, który najbardziej jest zgodny z koncepcją rozwiązań obowiązujących w prawie wspólnotowym i odpowiada utrwalonemu orzecznictwu europejskiemu, zaś wykładnia prawa wewnętrznego w duchu prawa wspólnotowego może i powinna być wykorzystana jako najtańszy i najszybszy instrument realizacji obowiązku harmonizacji prawa w tym okresie. Postulat wykorzystania prawa europejskiego w okresie przedakcesyjnym jako inspiracji interpretacyjnej dla TK oznaczał przede wszystkim wykorzystanie tego prawa do rekonstrukcji wzorca konstytucyjnego przy sprawowaniu kontroli, co nie jest tożsame ze “stosowaniem” prawa europejskiego, co nie byłoby ani możliwe, ani właściwe, choćby ze względów formalnych. Zdaniem TK, rekonstruując wzorzec (normę) wedle którego dokonuje się oceny konstytucyjności należy posługiwać się nie tylko samym tekstem Konstytucji RP, ale – w zakresie w jakim ów tekst odwołuje się do terminów, pojęć i zasad znanych prawu europejskiemu – do tych znaczeń.

Zgodnie z poglądem prawnym wyrażonym przez TK w tym wyroku, zasada interpretacji przyjaznej dla prawa europejskiego znajduje oparcie w art. 91 ust. 1 Konstytucji RP. “Ratyfikowaną umową międzynarodową”, o której mowa jest w tym przepisie, jest tym wypadku Układ Europejski ustanawiający stowarzyszenie między Rzeczpospolitą Polską z jednej strony, a Wspólnotami Europejskimi i ich Państwami Członkowskimi z drugiej strony^[24], a w szczególności jego art. 68 i 69. “Bezpośrednie stosowanie ustawy międzynarodowej”, o którym mowa w art. 91 ust. 1 Konstytucji RP obejmuje sobą także wykorzystanie takiej umowy przy konstruowaniu przez TK wzorca konstytucyjnej kontroli prawa.

Interpretacja przyjazna dla prawa europejskiego przy konstrukcji wzorca konstytucyjności obejmuje sobą dwie dyrektywy dokonywania takiej wykładni. Po pierwsze, wykładnię przyjazną dla prawa europejskiego można podejmować pod warunkiem (i tylko wtedy), gdy prawo polskie nie wskazuje na wyraźnie odmiennie ujęcie problemu (strategii jego rozwiązywania) w okresie poprzedzającym formalną akcesję i po drugie, gdy istnieje kilka możliwości interpretacyjnych, należy wybierać tę, która jest najbliższa ujęciu acquis communautaire. Od tego sposobu myślenia o relacjach zachodzących między prawem krajowym a nieobowiązującym Polskę prawem wspólnotowym, TK nie odstąpił do końca okresu przedakcesyjnego.

 

Powtarzalność orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w sprawach relacji między prawem polskim a prawem UE

Orzecznictwo TK w tzw. sprawach związanych z prawem UE jest pochodną nie tylko zmian zachodzących w prawie (prounijna dynamika zmian pierwotnego i wtórnego prawa UE), ale również procesów mających miejsce w ramach stosowania prawa, tj. stosowania przez organy UE wykładni rozszerzającej kompetencje UE, jak również bezprawnej ingerencji organów UE w kompetencje nieprzekazane UE.

W tym kontekście w wyroku K 18/04 TK kategorycznie stwierdził, że wykładnia prawa wspólnotowego, dokonywana przez ETS, powinna mieścić się w zakresie kompetencji przekazanych przez państwa członkowskie na rzecz Wspólnot. Powinna też korelować z zasadą subsydiarności, determinującą działania instytucji wspólnotowo-unijnych. Wykładnia ta powinna być oparta na założeniu wzajemnej lojalności (art. 4 ust. 3 TUE) pomiędzy instytucjami wspólnotowo-unijnymi a państwami członkowskimi. Założenie to generuje – po stronie ETS – powinność przychylności dla krajowych systemów prawnych, po stronie zaś państw członkowskich – powinność najwyższego standardu respektowania norm wspólnotowych. W wyroku K 18/04 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że państwa członkowskie zachowują prawo do oceny, czy prawodawcze organy wspólnotowe (unijne), wydając określony akt (przepis prawa), działały w ramach kompetencji przekazanych i czy wykonywały swe uprawnienia zgodnie z zasadami subsydiarności i proporcjonalności. Przekroczenie tych ram powoduje, że wydane poza nimi akty (przepisy lub normy) nie są objęte zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego (podobnie w wyroku P 7/20^[25]).

Podobne ustalenia TK sformułował w wyroku z 11 grudnia 2023 r. w sprawie dotyczącej nałożenia na Rzeczpospolitą Polską, jako państwo członkowskie Unii Europejskiej, okresowej kary finansowej lub ryczałtu za niezastosowanie się do orzeczonego środka tymczasowego. Stwierdził w nim, że rozszerzenie stosowania kwot ryczałtowych i kar pieniężnych na inne okoliczności niż przewidziane w przepisach traktatowych wynika z działalności TSUE i jego organów (prezesa i wiceprezesa TSUE), które w drodze analogii, a nie przez formalną zmianę traktatu, rozwijają normy traktatowe w kierunku budzącym wątpliwość co do zgodności z zasadami konstytucyjnymi, ale także z ogólnymi zasadami, na których opiera się UE. Kara pieniężna nie jest przewidziana w procedurze wymuszenia realizacji zasądzonego środka tymczasowego, tym bardziej nie jest przewidziana jako środek tymczasowy. Za niewykonywanie postanowienia tymczasowego nie można zastosować kolejnego postanowienia tymczasowego, ponieważ jest to środek inny niż ten, który służy egzekwowaniu odpowiedzialności państwa za naruszenie traktatu. Mając powyższe na uwadze, TK orzekł, że niezgodna z zasadą praworządności jest norma, która dopuszcza tworzenie – poza przewidzianymi prawem procedurami – wiążących zobowiązań dla państwa, by przymusić je do określonego działania w sferze prawa międzynarodowego. Umożliwia ona w sposób nieadekwatny ingerencję w suwerenność Polski. Utrzymanie w obrocie prawnym kwestionowanej normy wynikającej z art. 279 TFUE prowadziłoby do sytuacji, w której Rzeczpospolita może przestać funkcjonować jako państwo suwerenne. Norma rozszerzająca w sposób dorozumiany kompetencje TSUE, w kierunku, który oddziałuje na państwo członkowskie, jest nielegalna, a zatem sprzeczna z art. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 Konstytucji RP.

Jak przypomniał TK, ani TSUE, ani jego członkowie (prezes, wiceprezes, inni sędziowie TSUE) nie mogą, nawet odwołując się do traktatowych kompetencji o ogólnej treści, tworzyć sobie nowych kompetencji. Podmiot, który ma określone kompetencje określone wprost w traktacie, co jest wyrazem woli stron zawierających traktat, nie może w sposób dowolny ich rozszerzać. Modyfikacje zakresu kompetencji ustanowionych dla danych podmiotów, jak i ich rozszerzenie, są możliwe jedynie przez zawarcie umowy międzynarodowej. W ten sposób realizowana jest zasada suwerenności Narodu, ponieważ to suweren decyduje o zakresie związania się określonymi zobowiązaniami wynikającymi z prawa międzynarodowego.

TK zauważył również, że kształtowanie procedury zarządzania środków tymczasowych regulaminem TSUE, który może modyfikować traktat, narusza zasady ukształtowania systemu źródeł prawa w sposób, w którym określone akty mają różne rangi, a wszystkie muszą być zgodne z Konstytucją RP, skoro mają charakter wiążący dla Polski. Mając powyższe na uwadze TK uznał, że sprzeczne z wymogami praworządności jest powierzenie uprawnienia do zarządzania środków tymczasowych innemu podmiotowi niż organ UE, przed którym toczy się postępowanie główne. Stosowanie środków tymczasowych nie jest działaniem o charakterze wewnątrzadministracyjnym TSUE. Nawet w ramach postępowania doraźnego – nieuprawnione jest delegowanie do regulaminu TSUE określania procedur związanych ze stosowaniem środków tymczasowych.

Zgodnie z zasadą szczerej wzajemnej współpracy, państwa członkowskie podejmują odpowiednie środki służące realizacji zobowiązań wynikających z traktatów lub aktów instytucji UE oraz ułatwiają wykonywanie jej zadań. W odniesieniu do organów UE z wymogu wzajemności wynika respektowanie podstawowych interesów państw członkowskich, zakaz nieuprawnionego poszerzania unijnych kompetencji ze szkodą dla kompetencji państwa członkowskiego. TK nie ma wątpliwości (K 3/21), że aktami instytucji UE, o których mowa jest w art. 4 ust 3 TUE, są między innymi orzeczenia TSUE. Według zasady lojalnej współpracy, jak również utrwalonej w orzecznictwie TSUE zasady bezpośredniego skutku, orzeczenia TSUE w dziedzinach należących do prawa Unii, wydawane w postępowaniu prejudycjalnym podlegają bezpośredniemu wykonaniu przez organy państwa członkowskiego, w szczególności przez sądy (P 7/20). W tym samym wyroku TK zauważył również, że granice zasady szczerej wzajemnej współpracy wyznaczają, w szczególności: zasada kompetencji przekazanych, uregulowana w art. 4 ust. 1 TUE (zgodnie z art. 5 wszystkie kompetencje nieprzyznane Unii w Traktatach należą do państw członkowskich) oraz art. 5 ust. 1 zdanie pierwsze TUE („Granice kompetencji Unii wyznacza zasada przyznania”). Wykonywanie tych kompetencji może odbywać się wyłącznie na warunkach wynikających z zasad: wzajemności i poszanowania tożsamości konstytucyjnej państw członkowskich, określonych w art. 4 ust. 2 TUE (Unia szanuje równość państw członkowskich wobec Traktatów, jak również ich tożsamość narodową, nierozerwalnie związaną z ich podstawowymi strukturami politycznymi i konstytucyjnymi, w tym w odniesieniu do samorządu regionalnego i lokalnego. Szanuje podstawowe funkcje państwa, zwłaszcza funkcje mające na celu zapewnienie jego integralności terytorialnej, utrzymanie porządku publicznego oraz ochronę bezpieczeństwa narodowego. W szczególności bezpieczeństwo narodowe pozostaje w zakresie wyłącznej odpowiedzialności każdego państwa członkowskiego) oraz w zgodzie z zasadą pomocniczości (subsydiarności) i proporcjonalności, wynikającą z art. 5 ust. 1 zdanie drugie TUE (wykonywanie tych kompetencji podlega zasadom pomocniczości i proporcjonalności). Z zasady szczerej współpracy wynikają zatem wzajemne obowiązki – z jednej strony państw członkowskich, a z drugiej strony UE. TK nie ma wątpliwości (K 3/21), że w sferze orzecznictwa TSUE oraz sądów konstytucyjnych państw członkowskich obowiązki te powinny polegać przede wszystkim na wzajemnym uwzględnianiu właściwości.

TK zwraca uwagę (K 3/21), że ani w polskiej Konstytucji ani w prawie pierwotnym UE (wcześniej WE i EWG) nie ma mowy o zasadzie pierwszeństwa prawa UE względem prawa krajowego (w tym – Konstytucji RP). Wprawdzie, w art. I-6 Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy^[26] określono, że „Konstytucja i prawo przyjęte przez instytucje Unii w wykonywaniu przyznanych jej kompetencji mają pierwszeństwo przed prawem Państw Członkowskich”, jednak wskazany traktat, podpisany 29 października 2004 r. w Rzymie przez przedstawicieli 27 państw, nie został ratyfikowany przez wszystkich sygnatariuszy i w konsekwencji nie wszedł w życie. Nie ulega wątpliwości, że w expressis verbis wyrażonym akcie woli państw tworzących UE, nie zawarto zgody ma zasadę pierwszeństwa prawa UE.

Zasada pierwszeństwa nie stała się częścią prawa traktatowego i nie wynika wprost z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową. Traktaty europejskie nie stanowią w żadnym miejscu ani o zasadzie pierwszeństwa prawa UE, ani o prawotwórczym charakterze norm wyprowadzanych przez TSUE w drodze wykładni.

Jak podkreśla TK (P 7/20, K 3/21), pomimo formułowanych propozycji, Traktatem z Lizbony nie wprowadzono do TUE lub TFUE expressis verbis wysłowionej zasady pierwszeństwa prawa UE przed prawem państw członkowskich, w tym przed ich konstytucjami, w dziedzinach, w których nastąpiło przekazanie kompetencji przez państwa członkowskie na rzecz UE (por. wyrok TK o sygn. P 7/20). Jedynie do Aktu końcowego konferencji przedstawicieli rządów państw członkowskich zwołanej w Brukseli 23 lipca 2007 r. w celu przyjęcia za wspólnym porozumieniem zmian do Traktatu o Unii Europejskiej, Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską oraz Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Energii Atomowej^[27] dołączono deklarację nr 17 odnoszącą się do pierwszeństwa. Treść deklaracji ma charakter memorandum. Zgodnie z nią Konferencja przypomina, że w myśl utrwalonego orzecznictwa TSUE, traktaty i prawo przyjęte przez Unię na podstawie traktatów mają pierwszeństwo przed prawem państw członkowskich na warunkach ustanowionych przez wspomniane orzecznictwo. Ponadto Konferencja postanowiła, że do Aktu końcowego Konferencji zostanie załączona opinia Służby Prawnej Rady dotycząca pierwszeństwa, w wersji zawartej w dokumencie 11197/07 (JUR 260) «Opinia Służby Prawnej Rady z dnia 22 czerwca 2007 r. Zarazem, jak przypomina TK, pomimo publikacji Traktatu z Lizbony razem z Aktem końcowym i towarzyszącymi załącznikami w Dzienniku Ustaw, deklaracja nie jest źródłem prawa obowiązującego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, podobnie jak inne załączniki, którym wyraźnie nie przyznano mocy obowiązującej. Deklaracja nie jest, ani w świetle przepisów Konstytucji RP, ani w świetle prawa traktatów, umową międzynarodową czy też prawem stanowionym przez organizację międzynarodową.

Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego (później – prawa UE) została natomiast wyrażona przez ETS. Została wyprowadzona przez ETS (później przez TSUE) z „ducha” traktatów^[28] i podlegała stosowaniu w orzecznictwie ETS również w okresie poprzedzającym wejście w życie Traktatu z Lizbony, który współkształtował aktualną treść przepisów stanowiących przedmiot wniosku Prezesa Rady Ministrów. ETS powtarzał i rozwijał tę zasadę w kolejnych orzeczeniach^[29].

W wyroku z 7 października 2021 r. (K 3/21) TK stwierdził nowo zaistniały stan rzeczy, mający miejsce w rezultacie ekspansji normotwórczej wykładni przepisów traktatów dokonywanej przez TSUE, wkraczającej w obszar ustroju polskiego sądownictwa. TK ustalił, że taka sytuacja nie miała miejsca przed wejściem w życie Traktatu z Lizbony. Podjęcie się przez TSUE orzekania na okoliczność ustroju polskiego sądownictwa wywołało potrzebę sprawdzenia prawnych podstaw tej działalności. TK uznał za konieczne potwierdzenie aktualności swoich wcześniejszych orzeczeń dotyczących konstytucyjnych granic udziału Rzeczypospolitej Polskiej w coraz ściślejszym związku państw członkowskich UE, o którym stanowi art. 1 akapit pierwszy i drugi TUE, w rozumieniu ukształtowanym przez orzecznictwo TSUE z ostatnich lat.

W wyroku o sygn. akt K 3/21, nawiązując do orzeczeń w sprawach o sygn. K 18/04 oraz K 32/09, TK zauważył, że, stwierdzając już w przeszłości dynamiczną ewolucję prawa UE, TK nie mógł przewidzieć, że normotwórcze orzecznictwo TSUE obejmie kwestie ustroju polskiego sądownictwa, w szczególności zagadnienie inwestytury polskich sędziów. Skoro jednak tak się stało, to konieczna była ocena konstytucyjności przepisów TUE, na które powołał się TSUE.

W trybie kontroli ex post TK przeprowadził kontrolę zgodności z Konstytucją RP przepisów Traktatu o Unii Europejskiej. W wyroku z 7 października 2021 r. (sygn. akt K 3/21) orzekł, że art. 1 akapit pierwszy i drugi w zw. z art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej w zakresie, w jakim Unia Europejska ustanowiona przez równe i suwerenne państwa, tworząca „coraz ściślejszy związek między narodami Europy”, których integracja – odbywająca się na podstawie prawa unijnego oraz poprzez jego wykładnię dokonywaną przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej – osiąga „nowy etap”, w którym:

1. a) organy Unii Europejskiej działają poza granicami kompetencji przekazanych przez Rzeczpospolitą Polską w traktatach,
2. b) Konstytucja nie jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, mającym pierwszeństwo obowiązywania i stosowania,
3. c) Rzeczpospolita Polska nie może funkcjonować jako państwo suwerenne i demokratyczne

– jest niezgodny z art. 2, art. 8 i art. 90 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Art. 19 ust. 1 akapit drugi Traktatu o Unii Europejskiej w zakresie, w jakim – w celu zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii – przyznaje sądom krajowym (sądom powszechnym, sądom administracyjnym, sądom wojskowym i Sądowi Najwyższemu) kompetencje do:

1. a) pomijania w procesie orzekania przepisów Konstytucji, jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 90 ust. 1 i art. 178 ust. 1 Konstytucji,
2. b) orzekania na podstawie przepisów nieobowiązujących, uchylonych przez Sejm lub uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją, jest niezgodny z art. 2, art. 7 i art. 8 ust. 1, art. 90 ust. 1, art. 178 ust. 1 i art. 190 ust. 1 Konstytucji.

Art. 19 ust. 1 akapit drugi i art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej w zakresie, w jakim – w celu zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii oraz zapewnienia niezawisłości sędziowskiej – przyznają sądom krajowym (sądom powszechnym, sądom administracyjnym, sądom wojskowym i Sądowi Najwyższemu) kompetencje do:

1. a) kontroli legalności procedury powołania sędziego, w tym badania zgodności z prawem aktu powołania sędziego przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, są niezgodne z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 90 ust. 1 i art. 179 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji,
2. b) kontroli legalności uchwały Krajowej Rady Sądownictwa zawierającej wniosek do Prezydenta o powołanie sędziego, są niezgodne z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 90 ust. 1 i art. 186 ust. 1 Konstytucji,
3. c) stwierdzania przez sąd krajowy wadliwości procesu nominacji sędziego i w jego efekcie odmowy uznania za sędziego osoby powołanej na urząd sędziowski zgodnie z art. 179 Konstytucji, są niezgodne z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 90 ust. 1 i art. 179 w zw. z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji.

Prowadząc kontrolę zgodności przepisów prawa UE z Konstytucją RP, TK w szerokim zakresie wykorzystuje badania prawnoporównawcze. Analizuje problematykę kontroli prawa Unii Europejskiej przez sądy konstytucyjne państw UE. Chociaż orzecznictwo innych państw nie ma zastosowania w polskim porządku prawnym, tym niemniej nie jest ono bez znaczenia. Jest tak ze względu na podobieństwa zachodzące między Polską a innymi państwami wchodzącymi w skład UE – podobieństwa w tożsamości konstytucyjnej zachodzącej między polskim porządkiem prawnym i porządkami prawnymi innych państw UE.

Jak podkreślił TK w wyroku K 3/21 (nawiązując przy tym do ustaleń TK podjętych w sprawach K 32/09^[30] i SK 45/09^[31]), powierzenie UE kompetencji do stanowienia norm prawnych obowiązujących bezpośrednio w państwach członkowskich (prawo wtórne UE) prowadzi do permanentnej sytuacji kolizyjnej, w której wymagany jest szczególnie przyjazny, wzajemny dialog i respekt. UE dysponuje wyłącznie kompetencjami przyznanymi przez państwa członkowskie działające na podstawie swoich konstytucji. Stąd też UE działa ultra vires, jeżeli przekracza granice kompetencji przekazanych w traktatach. Naruszenie takie może mieć formę prawną zarówno aktu stanowienia prawa w postaci rozporządzeń, dyrektyw i decyzji, ale także przyjmować postać aktu stosowania prawa – orzeczenie TSUE.

TK zwrócił uwagę (K 3/21), że zasadniczo w orzeczeniach sądów konstytucyjnych państw członkowskich UE dominuje stanowisko, że konstytucja stanowi hierarchicznie najwyższe prawo w państwie i jako taka ma prymat i pierwszeństwo w stosowaniu wobec prawa UE. Według większości orzeczeń, zasada bezpośredniego skutku oraz zasada pierwszeństwa prawa UE nie mogą naruszać zasady suwerenności państw członkowskich. Suwerenność zaś jest rozumiana przez TK (K 3/21) jako zachowanie tożsamości konstytucyjnej, zwłaszcza ustroju państwa. Sądy konstytucyjne państw członkowskich uznają za bezskuteczne działanie organów UE ultra vires (istotnie wykraczające poza zakres kompetencji przekazanych oraz zasad subsydiarności i proporcjonalności). Według FTK (Bundesverfassungsgericht), traktat o UE ustanawia związek państw, którego celem jest urzeczywistnianie coraz ściślejszej unii narodów Europy zorganizowanych w państwa, nie ustanawia natomiast jednego państwa, opartego na jakimś jednym – europejskim narodzie państwowym. Obowiązywanie i stosowanie europejskiego prawa wspólnotowego w Niemczech opiera się na nakazie stosowania zawartym w niemieckiej ustawie wyrażającej zgodę na ratyfikację Traktatu. Niemcy są jednym z «panów traktatów» (Herren der Verträge). Swoje związanie z Traktatem zawartym na czas nieokreślony opierają na woli długofalowego członkostwa, które w ostateczności mogłoby zostać zniesione przez akt przeciwny. Tym samym RFN zachowuje charakter państwa suwerennego z mocy własnego prawa oraz status suwerennej równości z innymi państwami^[32]. W wyroku z 30 czerwca 2009 r. dotyczącym Traktatu z Lizbony^[33], niemiecki FTK stwierdził, że Unia Europejska nie ewoluuje w kierunku tworu quasi-państwowego, lecz pozostaje organizacją międzynarodową, posiadającą podmiotowość prawną, ale o charakterze wtórnym, nadaną przez państwa członkowskie oraz posiadającą kompetencje jedynie w zakresie przyznanym jej przez państwa członkowskie (zasada kompetencji powierzonych). Upoważnienie do wykonywania kompetencji ponadnarodowych przez organizację międzynarodową pochodzi od państw członkowskich. To one nieprzerwanie pozostają „panami traktatów”. Pierwszeństwo stosowania (lecz nie obowiązywania) prawa unijnego wywodzone jest z ogólnych zasad prawa i z ustawy zasadniczej (Grundgesetz). FTK rozwinął doktrynę kontroli ultra vires wykładni prawa stosowanej w orzecznictwie TSUE. Zarówno kontrola ultra vires, jak również kontrola poszanowania przez organy UE niemieckiej tożsamości konstytucyjnej mogą prowadzić do tego, że prawo unijne zostanie przez FTK uznane za niemające zastosowania na terytorium Republiki Federalnej Niemiec, co miało miejsce w wyroku z 5 maja 2020 r.^[34]

Francuska Rada Konstytucyjna w orzeczeniu z 20 grudnia 2007 r.^[35] stwierdziła, że jeśli zobowiązania międzynarodowe zaciągnięte w celu uczestniczenia Francji w tworzeniu i rozwoju stałej organizacji europejskiej zawierają postanowienie sprzeczne z konstytucją lub naruszają podstawowe warunki wykonywania suwerenności narodowej, to upoważnienie do ich ratyfikacji wymaga uprzedniej zmiany konstytucji.

W orzecznictwie hiszpańskiego Sądu Konstytucyjnego^[36] stwierdzono, że zasada pierwszeństwa prawa unijnego nie oznacza nadrzędności hierarchicznej i ogranicza się wyraźnie do kompetencji przyznanych UE. Nie posiada ono zasięgu ogólnego, lecz odnosi się jedynie do wyłącznych kompetencji Unii. Ich granice wyznacza zasada przyznania. Pierwszeństwo odnosi się zatem jedynie do kompetencji przekazanych Unii z woli suwerennej państwa.

Podobnie orzekł Sąd Konstytucyjny Republiki Czeskiej, w wyroku z 8 marca 2006 r.^[37] Stwierdził w nim, że powierzenie UE części kompetencji organów państwa ma charakter warunkowy. Właściwym podmiotem suwerenności i wynikających z niej kompetencji pozostaje Republika Czeska. Gdyby rozwój UE zagrażał istocie suwerenności Republiki Czeskiej albo realizacji istotnych wymagań demokratycznego państwa prawnego, to należałoby doprowadzić do tego, aby czeskie organy państwowe mogły znów wykonywać kompetencje przekazane organom wspólnotowym.

W orzeczeniu z 12 lipca 2010 r.^[38] Sąd Konstytucyjny Republiki Węgierskiej stwierdził, że postanowienia węgierskiej konstytucji dotyczące członkostwa w UE nie mogą być interpretowane w sposób pozbawiający znaczenia zasady suwerenności państwowej i demokratycznego państwa prawnego. Zasad tych nie mogą naruszać także ewentualne zmiany postanowień traktatowych. W identycznym duchu Sąd Najwyższy Królestwa Danii^[39] uznał, że duńska konstytucja nie upoważnia do przekazywania przez Danię organizacji międzynarodowej kompetencji do stanowienia aktów prawnych lub podejmowania decyzji, które byłyby sprzeczne z konstytucją. W szczególności, konstytucja zakazuje przekazywania kompetencji w takim zakresie, który oznaczałby, że Dania nie może być uważana za państwo suwerenne i demokratyczne.

W związku z kontrolą prawa UE, TK odnosił się do kwestii przedmiotu prowadzonej przez siebie kontroli, w szczególności, rozważania takie zawarł w sprawie K 3/21. Orzekł w niej, że ustanowiona w art. 188 Konstytucji RP kompetencja TK do kontroli zgodności umów międzynarodowych z Konstytucją RP nie ogranicza się do kontroli przepisów prawa jako podstawowej jednostki redakcyjnej tekstu prawnego. W nawiązaniu do orzeczeń TK^[40], TK przypomniał, że jest umocowany również do kontroli norm prawnych, czyli rezultatu wykładni, jeśli ustalone znaczenie przepisu – norma prawna jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie sądowym.

Dodatkowo, w sprawie K 3/21 TK zaznaczył, że w szczególnych przypadkach, ze względu na wagę sprawy oraz pozycję ustrojową sądu, skutkującą znaczeniem ostatecznych orzeczeń TSUE, ETPCz, SN czy NSA, przedmiotem kontroli w postępowaniu przed TK może być norma prawna, powstała – nawet de facto – w rezultacie pojedynczej wypowiedzi orzeczniczej. Decydujące znaczenie TK przypisuje skutkowi takiego ostatecznego orzeczenia sądu najwyższej rangi, a nie liczbie wypowiedzi orzeczniczych o normie prawnej stanowiącej następnie przedmiot kontroli TK.

Przedmiotowy sposób rozumienia przedmiotu kontroli zgodności prawa z Konstytucją RP pozwolił TK dokonać kontroli konstytucyjności norm tworzonych przez TSUE w procesie wykładni traktatów.

Kontrola zgodności z Konstytucją RP norm odpowiednio rekonstruowanych lub tworzonych przez TSUE, na podstawie przepisów traktatów lub takich, których istnienie zostało jedynie uzasadnione przez TSUE określonymi przepisami traktatów i w przypadku których nie sposób stwierdzić, że są rezultatem wykładni przepisów w tradycyjnym rozumieniu, nie stanowi, sama w sobie, procesu wykładni prawa UE dokonywanej przez TK. Sprowadza się ona wyłącznie do ustalenia i odtworzenia wykładni, lub procesu myślowego nazwanego wykładnią w orzeczeniu, przeprowadzonej przez TSUE tego, w jaki sposób i w jakich granicach wykładnia została dokonana, następnie – do ustalenia, czy rezultat wykładni ma charakter i znaczenie normotwórcze, a jeśli tak, to czy pozostaje on w zgodzie z Konstytucją RP.

TK uznaje i szanuje wyjątkową rolę TSUE polegającą na zapewnieniu poszanowania prawa w procesie wykładni traktatów oraz przeprowadzaniu wyłącznej wykładni prawa UE, w ramach procedur uregulowanych w traktacie. Z tych powodów TK poddaje kontroli poszczególne przepisy TUE każdorazowo w określonym zakresie, odpowiadającym treści normy zrekonstruowanej lub stworzonej w orzecznictwie TSUE (tzw. wyrok zakresowy), nie podzielając stanowiska wnioskodawcy o potrzebie kontroli każdego z zaskarżonych przepisów TUE rozumianego w określony sposób (tzw. wyrok interpretacyjny). Dostrzegając konwencjonalną granicę, między kontrolą przepisu prawa w określonym rozumieniu i w określonym zakresie, w sprawie K 3/21 TK podkreślił, że przedmiotem kontroli zgodności z Konstytucją RP nie jest dowolny rezultat wykładni przepisów TUE przeprowadzonej przez TSUE, lecz wyłącznie rezultat skutkujący rekonstrukcją lub stworzeniem norm prawnych wynikających, zdaniem TSUE, z przepisów TUE lub norm, których istnienie zostało w ten sposób uzasadnione w jego orzecznictwie. Innymi słowy, w orzecznictwie TK przedmiot kontroli stanowią normy prawne a nie wykładnia przepisów prawnych.

Nawiązując do orzeczenia podjętego w sprawie K 18/04, w sprawie K 3/21 TK przypomniał, że jeżeli dokonywana przez TSUE wykładnia wskazuje powinność określonego działania lub zaniechania, tworząc generalne i abstrakcyjne nakazy lub zakazy odnoszące się do obowiązywania i stosowania w Rzeczypospolitej Polskiej przepisów rangi konstytucyjnej, rozumiane przez niektóre polskie sądy jako uchylenie zasady nadrzędności Konstytucji RP, lub jako przyzwolenie do odstąpienia od stosowania norm konstytucyjnych na rzecz stosowania norm wynikających z orzecznictwa TSUE, wówczas aktualizującym się każdorazowo obowiązkiem TK, wynikającym wprost z art. 8 ust. 1 Konstytucji, jest rekonstrukcja takiej wykładni i w przypadku stwierdzenia, że wykazuje ona, de facto, skutek normotwórczy – orzekanie w przepisanym trybie o zgodności lub niezgodności rezultatu takiej wykładni (normy prawnej) z Konstytucją.

Analiza orzecznictwa TSUE pozwoliła TK stwierdzić (K 3/21), że w rezultacie wykładni traktatów, w orzecznictwie TSUE zawarte są tezy, które nie odnoszą się do tekstu prawa UE, lecz stanowią, de facto, jego uzupełnienie lub korektę rekonstruującą cel traktatu, który jest odczytywany przez TSUE m.in. w oparciu o zasady ogólne ustanawiane również w orzecznictwie TSUE a wcześniej – ETS. W nawiązaniu do ustaleń doktryny^[41] TK przypomniał, że TSUE przyznaje sędziom kompetencje do działalności prawotwórczej również tam, gdzie za danym rozstrzygnięciem przemawiają czynniki wyłącznie prawnopolityczne. Przywołał przy tym pogląd rzecznika generalnego G. F. Manciniego, który w opinii w sprawie C-294/83, Parti écologiste „Les Verts” (Zieloni) p. Parlamentowi Europejskiemu^[42] stwierdził, że obowiązek ETS polegający na zapewnieniu poszanowania prawa w wykładni traktatów implikuje działanie ETS ponad językowym brzmieniem traktatów, a nawet kompetencję do poprawiania zasad określających jego uprawnienia w imię powierzonej mu misji. Natomiast według rzecznika generalnego M. P. Maduro, teleologiczna wykładnia prawa UE nie ogranicza się wyłącznie do celów wywodzonych z określonych przepisów traktatowych, lecz dotyczy szczególnego systemowego rozumienia porządku prawnego UE, w którym przenika się wykładnia wielu zasad. Stąd Trybunał w Luksemburgu nie jest związany określeniem celu konkretnego przepisu traktatowego, lecz interpretacją zasad w szerszym kontekście porządku prawnego UE oraz jego celu konstytucyjnego (constitutional telos)^[43]. W orzecznictwie TSUE stosowanie przez TSUE tak szerokiego rozumienia „wykładni” prawa uzasadniane jest potrzebą wypełnienia luk w prawie unijnym oraz wyjątkowością procesu integracji europejskiej. TSUE przyjmuje, że mechanizmy, które są niezbędne do osiągnięcia celów traktatu, nie muszą mieć w nich wyraźnej podstawy prawnej. Wystarczy, że zostaną uznane za konieczne do osiągnięcia celów UE^[44].

Oprócz wnioskowania z „ducha” traktatów^[45], jak w sprawie C-228/90, Simba SpA i inni p. Ministerstwu Finansów Republiki Włoskiej („a duty such as the national consumption tax is not incompatible with the spirit and the scheme of Community law”), TSUE wnioskuje także z „ducha” własnych orzeczeń stwierdzając na przykład, że zasada zrównania świadczeń, dochodów i okoliczności zgodnie z wolą prawodawcy UE ma być rozwijana przy jednoczesnym przestrzeganiu istoty i „ducha” orzeczeń sądowych Trybunału^[46]. Zasadom prawa kreowanym przez orzecznictwo TSUE, TSUE nadaje charakter obowiązującego, choć niepisanego, prawa UE. Przy tym, w orzeczeniach TSUE pojęcie „ducha” używane jest autonomicznie, jako różne od litery, brzmienia, istoty, reżimu, celów, funkcji, struktury, systematyki i zasad.

Zagadnieniem podnoszonym przez TK (K 3/21) jest obejmowanie zasadą pierwszeństwa prawa UE norm wyprowadzanych z traktatów w orzecznictwie TSUE. W doktrynie prawa nie sformułowano jednoznacznej oceny tego, czy orzeczenia prejudycjalne TSUE stanowią swoiste precedensy orzecznicze w rozumieniu przyjętym w prawie UE (unijne case law). Nie ulega natomiast wątpliwości, że żaden przepis prawa traktatowego nie wymienia wykładni TSUE w katalogu źródeł unijnego prawa, ani tym bardziej nie przyznaje tej wykładni pierwszeństwa wobec przepisów prawa państwa członkowskiego. Zapewnienie orzeczeniom TSUE bezpośredniego i skutecznego wykonania w państwie członkowskim wynika z zasady szczerej, wzajemnej współpracy (art. 4 ust. 3 TUE), co nie jest równoznaczne z pierwszeństwem norm wynikających z tych orzeczeń w stosunku do krajowego porządku prawnego państw członkowskich.

TK zwraca uwagę (K 3/21), że ma miejsce zacieranie granicy pomiędzy wykładnią traktatów dokonywaną przez TSUE (odczytywanie treści zawartej w przepisach traktatów), a tworzeniem – w drodze wykładni – nowych norm, których w tekście traktatów nie ma, lecz odkrywane są z „ducha” traktatów lub z natury porządku UE, czy też z celu traktatów, z potrzeby odpowiedniego funkcjonowania UE, albo też z potrzeby zapewnienia skuteczności jej prawa.

TK stwierdził (K 3/21), że w orzecznictwie TSUE występują wypowiedzi kształtujące normy wyznaczające określonym adresatom scharakteryzowane zachowanie w przepisanych sytuacjach. Kwestia, czy takie wypowiedzi należy uznać za typowe normy prawne w rozumieniu tradycyjnej nauki prawa, ma charakter wyłącznie semantyczny. Skoro bowiem system UE ma stanowić sui generis porządek prawny różny od prawa międzynarodowego i prawa państw członkowskich, to można uznać, że normy powstające w ramach wskazanego swoistego systemu prawnego wykazują również cechy swoiste. Wniosek o silnym podobieństwie norm wynikających z precedensów orzeczniczych TSUE i klasycznych norm prawnych opiera się na analizie skutku wypowiedzi orzeczniczych TSUE a nie na ich formalnym umocowaniu, czyli kwestii braku podstawy prawnej do stanowienia norm. W świetle praktyki, stosowaniu podlegają normy powstające w rezultacie wykładni traktatów przeprowadzanej przez TSUE. Normy wynikające z orzecznictwa TSUE są na ogół stosowane w praktyce przez organy państw członkowskich, zwykle przy aprobacie dużej części doktryny prawa. TK zauważył (K 3/21), że tetyczny charakter takich quasi norm staje się podobny do zwyczaju uznawanego za samoistne źródło prawa, jako że ich stosowanie można określić jako usus akceptowany przez opinio communitatis.

W świetle orzecznictwa TK (K 3/21), stan faktyczny, w którym prawotwórcza wykładnia stosowana przez TSUE nie ma jakichkolwiek granic, może prowadzić do sytuacji, w której to TSUE, a nie suwerenne państwa – strony traktatu, określać będzie arbitralnie i samodzielnie ramy integracji, w szczególności ramy coraz ściślejszego związku państw członkowskich, co niewątpliwie należy do materii traktatowej. TK nie ma przy tym wątpliwości, że zgodnie z obowiązującą Konstytucją RP, wykładnia prawa pierwotnego UE nie może prowadzić do faktycznych zmian traktatów. Zatem w sytuacji braku regulacji sposobu wykładni traktatów w ich przepisach oraz przy nieokreślonych ramach „zaciskającej się” UE, TK zmuszony był rozważyć, czy tak scharakteryzowana wykładnia może skutkować nieograniczonymi rezultatami quasi prawotwórczymi.

TK ocenił (K 3/21), że w argumentacji uzasadniającej przejmowanie przez TSUE roli faktycznego prawodawcy podnosi się, że suwerenne państwa-strony traktatu, decydując o lakonicznej treści traktatów i powierzając ich wykładnię wyłącznie TSUE, same zgodziły się na wypełnianie przez TSUE takiej roli, a wobec trudności z uzyskaniem konsensusu wszystkich stron traktatów dla propozycji zmiany przepisów traktatowych, wolą one milcząco akceptować stopniową konstytucjonalizację UE, postępującą w drodze orzecznictwa TSUE. Taką argumentację TK akceptuje (K 3/21) w tej części, w jakiej orzecznictwo TSUE tworzy normy prawne w dziedzinach przekazanych UE oraz za zgodą (choćby milczącą) państw członkowskich, a w odniesieniu do Rzeczypospolitej Polskiej, przede wszystkim wtedy, gdy nie narusza to Konstytucji RP. Zarazem TK dostrzega, że gdyby rzeczywistą wolą suwerennych państw-stron traktatu było powierzenie TSUE funkcji suwerennego prawodawcy, wówczas niewątpliwie znalazłoby to bezpośredni wyraz w treści traktatów. Tego jednak nie uczyniono. Sądy konstytucyjne państw członkowskich UE sprzeciwiają się arbitralnemu rozszerzaniu normotwórczej działalności TSUE, co stanowi wystarczający dowód braku akceptacji bezkrytycznego tworzenia norm prawnych przez TSUE, zwłaszcza poza obszarem kompetencji przyznanych UE. Niemiecki FTK, wyrokiem z 5 maja 2020 r., w połączonych sprawach 2 BvR 859/15, 2 BvR 1651/15, 2 BvR 2006/15, 2 BvR 980/16 stwierdził wprost, że pozostawienie organom UE samodzielnej oceny, w jakim zakresie dysponują kompetencjami powierzonymi przez państwa członkowskie oraz milczące uznanie samodzielnego kształtowania przez nie ich własnej kompetencji do takiego rozwijania prawa UE, które skutkowałoby tworzeniem nowych norm w ramach wykreowanych przez nie kompetencji, byłoby nie do pogodzenia z istotą traktatów.

Akceptując acquis communautaire, Rzeczpospolita Polska nie wyraziła zgody na bezwarunkowe działanie zasady pierwszeństwa prawa UE w polskim systemie prawnym, a tym bardziej na nieograniczone tworzenie norm prawnych przez TSUE, korzystających z waloru pierwszeństwa stosowania przed Konstytucją RP.

TK zauważył (K 3/21), że wyrażeniu zgody na ratyfikację Traktatu z Lizbony towarzyszyła uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 1 kwietnia 2008 r. w sprawie wyrażenia przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej zgody na ratyfikację przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej Traktatu z Lizbony zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, podpisanego w Lizbonie 13 grudnia 2007 r.^[47] Sejm stwierdził w niej, że przepisy Konstytucji RP, która jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, z racji jej nadrzędnej mocy prawnej, mają pierwszeństwo obowiązywania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i stosowania ich przez wszystkie jej władze publiczne przed postanowieniami umów międzynarodowych oraz aktów wydawanych na podstawie tych umów przez organizacje międzynarodowe, w tym przed Traktatem z Lizbony, Traktatem o Unii Europejskiej, Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i Traktatem ustanawiającym Europejską Wspólnotę Energii Atomowej oraz przed każdym aktem powstałym na podstawie tych traktatów lub obowiązującym na mocy tych traktatów. Sejm stwierdził w niej też, że Traktat z Lizbony nie daje podstaw do wykładni, która dopuszczałaby, aby w ramach instytucji UE były podejmowane jakiekolwiek działania uszczuplające suwerenność państw członkowskich, godzące w ich narodową tożsamość lub szkodzące ich słusznym interesom narodowym. W ten sposób Sejm stanowiący demokratyczną reprezentację suwerena wyraził w sposób jasny intencje ratyfikacji Traktatu z Lizbony.

W ramach dialogu z orzecznictwem TSUE TK stwierdził, że racjonalne, obiektywne i zgodne z europejską kulturą prawną wnioskowanie uzasadnia konkluzję, że istnieją co najmniej trzy oczywiste granice wykładni traktatów dokonywanej przez TSUE.

Po pierwsze, granica wynikająca z samej istoty wykładni, która polega na interpretacji tekstu prawnego, a nie na jego kreowaniu. Skoro traktatowym zadaniem TSUE nie jest prawotwórstwo, lecz wykładnia prawa, to uwzględniając różnorodność teorii wykładni oraz zacierające się granice pojęć w realiach postmodernizmu i w ramach obydwu podstawowych rodzajów systemów prawnych, tj. civil law i common law, aby działalność TSUE mogła być nazwana wykładnią, musi ją cechować odniesienie do istniejącego już tekstu prawnego. Wykładnię prawa TK porównał do interpretacji dzieła muzycznego, która możliwa jest tylko wówczas, gdy dzieło to istnieje i jest przez artystę odtwarzane. Natomiast czynność intelektualna polegająca na interpretacji (wykładni) „ducha” traktatów nie mieści się w zakresie pojęcia wykładni prawa, lecz jest faktycznym stanowieniem prawa, czyli działalnością, która leży poza gestią TSUE.

Nawet czyniąc hipotetyczne założenie, jakoby wyprowadzanie norm z „ducha” traktatów lub z natury UE miałoby stanowić sui generis wykładnię teleologiczną, aktualne pozostają podstawowe i powszechnie akceptowane ograniczenia adekwatne dla każdego sposoby wykładni, tj. m.in. zakaz wyprowadzania, w drodze wykładni pozajęzykowej, nowych kompetencji władczych dla różnego rodzaju organów, instytucji i jednostek organizacyjnych, zwłaszcza dla organu dokonującego wykładni (domniemanie własnych kompetencji) oraz niedopuszczalność wykładni, której rezultat prowadzi ad absurdum. TK podzielił ustalenia niemieckiego Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 5 maja 2020 r. wyraźnie orzekł, że powierzone TSUE zadanie orzecznicze kończy się tam, gdzie wykładnia traktatów jest niezrozumiała, zatem według obiektywnej oceny – arbitralna^[48]. Niedopuszczalna, jako sprowadzona ad absurdum, jest wykładnia ingerująca w ustrój państw członkowskich, w ten sposób, że poza przepisami konstytucyjnymi i ustawowymi państwa członkowskiego przyznawane jest sądom krajowym prawo do podważania orzeczeń innych sądów krajowych poprzez kwestionowanie ustawowej procedury powoływania sędziów, w oparciu o relatywne przesłanki. Dla TK jest oczywiste, że taki rezultat wykładni nie ma nic wspólnego z zapewnieniem skuteczności jakiejkolwiek ochrony sądowej, w tym ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem UE. Może jedynie spowodować, że sędziowie zamiast sprawami podmiotów poszukujących ochrony prawnej będą zajęci analizą własnej pozycji zawodowej, co utrudni, wydłuży i zdestabilizuje postępowania sądowe, skutkując kierunkiem przeciwnym względem realizacji zasady skutecznej ochrony sądowej.

Po drugie, traktaty europejskie, nie wskazując wprawdzie sposobu wykładni prawa UE poprzez pozytywny opis, czynią to jednak poprzez bardzo jasne wyznaczenie granic wykładni i stosowania prawa europejskiego. Granice wykładni wynikają zatem z samego traktatu. Wyznaczone są zasadą przyznania (rule of conferral) ujętą w art. 4 ust. 1 TUE, ograniczającą dopuszczalność orzeczniczą TSUE wyłącznie do dziedzin objętych prawem UE oraz w sposób wyznaczony zasadami subsydiarności i proporcjonalności (art. 5 ust. 1 zdanie drugie TUE). Swobodę orzeczniczą TSUE ogranicza też zasada poszanowania tożsamości konstytucyjnej oraz podstawowych funkcji państwa ujęta w art. 4 ust. 2 TUE.

Podzielając argumentację niemieckiego TK, w wyroku podjętym w sprawie K 3/21 TK przypomniał, że FTK rozwinął doktrynę kontroli ultra vires orzeczeń TSUE. Według niemieckiego Trybunału działaniem ultra vires jest naruszenie zasady kompetencji przekazanych w sposób kwalifikowany (istotny), co ma miejsce wówczas, gdy akt organu UE wyraźnie wykracza poza kompetencje przyznane i gdy waga tego naruszenia jest systemowo znaczna. Ma to miejsce wówczas, gdy działanie organów UE poza obszarem kompetencji powierzonych prowadzi do istotnego strukturalnie wkroczenia w kompetencje państwa członkowskiego. Podzielając to stanowisko, TK uznał, że w drodze wykładni dokonywanej przez TSUE, bez zgody państw członkowskich, nie może być poszerzany zakres kompetencji powierzonych w traktatach, zwłaszcza kompetencji powierzonych TSUE, które w sposób istotny ograniczają rdzeń konstytucyjny państwa członkowskiego.

Trzecim źródłem granic normotwórczej wykładni TSUE, dotyczącym prawa polskiego, jest Konstytucja RP. O ile można sobie wyobrazić, że w wymiarze międzynarodowym normy prawa pierwotnego, pochodnego czy też pomocniczego prawa UE mogą być uważane za wiążące nawet wtedy, gdy nie są zgodne z Konstytucją RP, to niedopuszczalne jest, aby w polskim systemie prawnym, bez zgody Rzeczypospolitej, jako suwerennego państwa i bez zmiany Konstytucji RP, obowiązywały jakiekolwiek normy niezgodne z Konstytucją RP. Sprzeciwia się temu zarówno istota polskiej Konstytucji ujęta w jej preambule, jak i w szczególności jej art. 2 (zasada demokratycznego państwa prawa), art. 8 (zasada nadrzędności Konstytucji, tj. zarówno jej obowiązywania, jak i stosowania) i art. 90 ust. 1 (granice przekazania kompetencji).

Powoływanie przepisów Konstytucji RP (państwa członkowskiego UE), jako granic normotwórczej wykładni TSUE, nie może być oceniane według art. 27 oraz art. 46 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów sporządzonej w Wiedniu 23 maja 1969 r.^[49] Zgodnie z nimi państwa-strony Konwencji wiedeńskiej nie mogą powoływać się na postanowienia swojego prawa wewnętrznego (w tym konstytucji) dla usprawiedliwienia niewykonywania traktatów, ani też powoływać się na to, że związanie traktatem jest nieważne w związku z pogwałceniem prawa wewnętrznego, dotyczącego kompetencji do zawierania traktatów. TK stwierdził, że orzeczenie TK nie ma żadnego związku z dyspozycją tych przepisów. Rzeczpospolita Polska szanuje traktaty, w szczególności wykonywanie zadań przez TSUE, polegających na zapewnieniu poszanowania prawa w procesie wykładni traktatów. Z zadania powierzonego TSUE nie wynika jednak, że TK odebrano prawo oceny zgodności rezultatu normotwórczej wykładni TSUE z Konstytucją RP. Dokonywanie takiej oceny nie jest odstępstwem od wykonywania traktatów, ani też kwestionowaniem związania się przez Rzeczpospolitą Polską zobowiązaniami traktatowymi. W istocie, orzeczenie TK służy odpowiedniemu rozumieniu i wykonywaniu zobowiązań traktatowych przez Rzeczpospolitą Polską. Według art. 9 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego. Zasada ta rozwinięta jest w art. 91 Konstytucji RP, określającym, w jaki sposób prawo międzynarodowe jest w Rzeczypospolitej Polskiej stosowane. Jednakże z art. 9 Konstytucji wynika przede wszystkim, że poszanowanie oraz stosowanie przynależy w Rzeczypospolitej Polskiej takiemu tylko prawu międzynarodowemu, które jest wiążące. Są to zatem zobowiązania wynikające z umów międzynarodowych, a nie normy tworzone przez instytucje UE poza kompetencjami powierzonymi oraz poza zasadami: poszanowania polskiej tożsamości konstytucyjnej, subsydiarności i proporcjonalności.

Art. 1 akapit drugi TUE, stanowiąc o podejmowaniu decyzji „z możliwie najwyższym poszanowaniem zasady otwartości i jak najbliżej obywateli”, jest zasadą prawną UE potwierdzającą, że Konstytucja RP – jako wyraz suwerennej decyzji Narodu Polskiego – podlega pełnemu, nie znajdującemu wyjątku, poszanowaniu przez wszystkie państwa członkowskie, a także przez realizujące wyłącznie wspólne cele państw członkowskich i w tym celu powołane organy UE. Z art. 1 akapit pierwszy i drugi TUE wynika również oczywisty wniosek, że jedynym źródłem władzy organów UE jest decyzja państw członkowskich o przekazaniu UE kompetencji w niektórych sprawach. Zmiana powyższych zasad jest możliwa wyłącznie wskutek decyzji wszystkich państw członkowskich UE o podpisaniu i ratyfikacji nowej umowy międzynarodowej, modyfikującej lub zastępującej TUE. Treść art. 1 akapit pierwszy i drugi TUE współbrzmi zgodnie z zasadą demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP.

W demokratycznym państwie prawnym, jakim jest Rzeczpospolita Polska, niedopuszczalne jest tworzenie jakichkolwiek norm prawnych przez organy, których kompetencje nie zostały przekazane pośrednio lub bezpośrednio przez suwerena, jakim jest Naród. Zasada suwerenności Narodu wyklucza jakąkolwiek możliwość poddania podstawowych norm składających się na tożsamość konstytucyjną decyzjom i rozstrzygnięciom takich organów władzy, które nie zostały pośrednio lub bezpośrednio wybrane przez obywateli polskich lub których nie mogą oni przynajmniej pośrednio kontrolować. Podobny pogląd dotyczący suwerenności narodu niemieckiego w procesie integracji europejskiej wyraził FTK w wyroku z 5 maja 2020 r., w połączonych sprawach 2 BvR 859/15, 2 BvR 1651/15, 2 BvR 2006/15, 2 BvR 980/16.

Z zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa (składowa zasady państwa prawnego z art. 2 Konstytucji RP) wynika obowiązek tworzenia regulacji prawnej cechującej się kompletnością treści oraz jasnością, precyzją i przewidywalnością tekstu prawnego. Każdy uczestnik stosunków prawnych, do którego adresowane są normy prawne na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, ma prawo polegać na tym, że całość systemu prawnego tworzy spójny zbiór regulacji zgodnych z Konstytucją RP. Sytuacja, w której Konstytucja RP, na skutek normotwórczej działalności organizacji międzynarodowej poza powierzonymi jej kompetencjami, traci przymiot pierwszeństwa obowiązywania i stosowania, a obywatele możliwość pośredniego decydowania o kształcie systemu prawnego, zgodnie z regułami demokracji i suwerenności narodu, narusza zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Zgodnie z utrwalonych orzecznictwem TK (Kp 2/08^[50], P 40/07^[51], U 2/20^[52], K 3/21) z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika obowiązek, spoczywający na organach władzy publicznej, stworzenia stanu pewności prawa, a więc zespołu cech przysługujących prawu, które gwarantują jednostce bezpieczeństwo prawne i umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu na podstawie pełnej znajomości przesłanek działania organów państwa oraz znajomości konsekwencji prawnych, jakie postępowanie to może spowodować. Zasada pewności prawa zostaje ewidentnie naruszona, gdy sąd lub inny organ wykonujący prawo stosuje normy wyprowadzane nie z aktów stanowiących według Konstytucji RP źródła prawa, lecz z innych źródeł, takich jak orzecznictwo TSUE w dziedzinach, jakie nie zostały przekazane przez Rzeczpospolitą Polską na rzecz UE w traktatach. TK nie ma wątpliwości (K 3/21), że obywatele polscy mają w szczególności prawo ufać, że ich sprawy będą rozstrzygane przez polskie sądy na podstawie norm wyprowadzanych z obowiązujących źródeł prawa przez sędziów powoływanych przez Prezydenta Rzeczypospolitej, zgodnie z Konstytucją RP. Zasada pewności prawa zostaje pogwałcona wskutek destabilizacji systemu prawnego spowodowanej podważeniem zasady nadrzędności Konstytucji RP. Akceptacja odmiennego stanu rzeczy skutkowałaby tym, że akt normatywny hierarchicznie najwyższy, będący nie tylko wzorcem kontroli, ale także decydujący o kierunku wykładni i statuujący aksjologię systemu jako wewnętrznie spójnej konstrukcji, nie byłby skutecznie zabezpieczony przed arbitralnymi modyfikacjami sądowymi, a jego obowiązywanie pozostawałoby uzależnione od zmiennych, trudnych do przewidzenia kryteriów.

Wyrażona w art. 2 Konstytucji RP zasada państwa prawnego wyklucza aktywność instytucji UE nie znajdującą wyraźnej podstawy prawnej w umowie międzynarodowej, w której Rzeczpospolita Polska przekazała na rzecz UE określone kompetencje organów władzy państwowej. Z kolei zasada nakazująca organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa ma umocowanie i w Konstytucji RP (art. 7) i zarazem stanowi fundament europejskiej kultury prawa, należąc do europejskiego acquis constitutionnel, wprost wynikając również z zasady państwa prawnego wskazanej w art. 2 TUE. TK zauważył, że jej wykładnia nie należy do obszaru istotnych sporów obecnych w doktrynie prawa konstytucyjnego państw europejskich i piśmiennictwie poświęconym prawu UE. Powszechnie przyjmuje się, że rezultatem obowiązku działania na podstawie i w granicach prawa są: po pierwsze, obowiązek organu do powstrzymania się od aktywności, gdy w systemie prawnym brakuje wyraźnej podstawy dla podjęcia aktywności w określonym obszarze, a po drugie, zakaz domniemania kompetencji organu władzy publicznej. Przyjmuje się również powszechnie, że o ile brak regulacji prawnej oznacza sferę wolności człowieka i obywatela, w którą państwo nie ingeruje, a jednostka ma prawo podejmować dowolną aktywność, to w przypadku organu władzy publicznej brak regulacji prawnej oznacza zakaz podejmowania aktywności. Jednostka nie potrzebuje podstawy prawnej dla korzystania z wolności, natomiast z perspektywy organu władzy publicznej taka podstawa jest niezbędna dla realizacji określonych działań.

 

Kwestie sporne między Trybunałem Konstytucyjnym a Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej

Problematyka relacji zachodzących między orzecznictwem TK i TSUE jest przedmiotem rozległej i pogłębionej refleksji TK.

W licznych orzeczeniach^[53] TK dostrzegał konieczność dokonywania przyjaznej prawu UE wykładni przepisów prawa krajowego, w szczególności Konstytucji. Obowiązek ten TK wyprowadzał nie tylko z art. 4 ust. 3 TUE, ale również z art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji.

TK podkreślał również, że wykładnia Konstytucji przyjazna względem prawa europejskiego ma swoje granice. Nie może ona prowadzić do rezultatów sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisów konstytucyjnych, a w przypadku wystąpienia nieusuwalnej sprzeczności należy uwzględnić zasadę nadrzędności Konstytucji (tak w sprawach K 18/04, SK 45/09, P 7/20). W wyroku SK 45/09 TK stwierdził, że Konstytucja zachowuje pierwszeństwo i nadrzędność nad wszystkimi aktami prawnymi obowiązującymi w polskim porządku konstytucyjnym, w tym także nad prawem UE. Taka pozycja Konstytucji wynika z art. 8 ust. 1 Konstytucji RP i została potwierdzona w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Mając na uwadze powyższe, TK jest zobowiązany do takiego pojmowania swej pozycji, że w sprawach zasadniczych, o wymiarze ustrojowym zachowuje pozycję «sądu ostatniego słowa» w odniesieniu do polskiej Konstytucji.

TSUE i TK nie mogą być ustawiane w stosunku do siebie jako sądy konkurujące. Chodzi nie tylko o wyeliminowanie zjawiska dublowania się obu trybunałów czy dwutorowości w zakresie orzekania o tych samych problemach prawnych, ale i dysfunkcjonalności w relacjach unijnego oraz polskiego ładu prawnego. Istotne jest uwzględnianie wskazanej odmienności ról obu Trybunałów.

W postanowieniu P 37/05^[54] Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że stan prawny, w którym w odniesieniu do takich samych sytuacji prawnych uznana byłaby właściwość zarówno ETS [obecnie TSUE], jak i TK, rodziłby zagrożenie dwutorowości w zakresie orzekania o treści tych samych przepisów prawa. ETS stoi na straży prawa wspólnotowego i przy swych rozstrzygnięciach nie musi brać pod uwagę standardów wynikających z ładu prawnego poszczególnych państw, w tym też miejsca konstytucji w systemie źródeł prawa wewnętrznego państw członkowskich. Inaczej TK, który ma strzec Konstytucji, będącej, wedle jej art. 8 ust. 1, najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. W tym postanowieniu TK zwrócił też uwagę na konieczność rozróżnienia, z jednej strony, badania zgodności aktów prawa pochodnego UE z traktatami, czyli prawem pierwotnym UE, a z drugiej strony, badania ich zgodności z Konstytucją RP. TK przypomniał, że organem, który decyduje ostatecznie o zgodności rozporządzeń i dyrektyw europejskich z traktatami, jest TSUE, a o ich zgodności z Konstytucją – TK.

Kontynuując utrwaloną linię orzeczniczą, w sprawie K 3/21 TK przypomniał, że na podstawie art. 4 ust. 3 TUE, zgodnie z zasadą lojalnej współpracy, UE i państwa członkowskie wzajemnie szanują się i udzielają sobie wzajemnego wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z Traktatów. TK potwierdził, że zasada ta odnosi się również do działalności orzeczniczej TSUE i TK.

W nawiązaniu do poglądu prawnego wyrażonego w sprawie K 18/04, w sprawie K 3/21 TK zwrócił uwagę, że zasada lojalności wiąże zarówno państwa członkowskie w ich relacjach z UE, jak też UE w jej relacjach z państwami członkowskimi. Obopólnie przyjazna (wzajemna) wykładnia prawa UE i Konstytucji RP, implikuje obowiązki zarówno po stronie TK jak i po stronie TSUE. Wszelkie przypadki kolizji pomiędzy orzecznictwem obydwu organów należy rozwiązywać przy zastosowaniu wykładni respektującej względną autonomie prawa europejskiego i prawa krajowego, co wynika z wyraźnego wymogu wzajemności dodanego do zasady lojalności w Traktacie z Lizbony. Stosowaniu takiej obopólnie przyjaznej wykładni powinna sprzyjać zbieżność podstaw aksjologicznych wyrażonych w traktatach i Konstytucji RP.

Zadaniem TSUE wyznaczonym w traktatach jest zapewnienie poszanowania prawa w procesie wykładni i stosowaniu traktatów, a także – na wniosek sądów państw członkowskich, wykładnia prawa UE oraz ustalanie ważności aktów jej prawa. Natomiast zadaniem TK jest kontrola zgodności norm obowiązujących w polskim porządku prawnym z Konstytucją RP. TSUE nie ma kompetencji do przeprowadzania wykładni konstytucji ani ustaw państw członkowskich.

W sprawie K 3/21 TK zauważył, że w niektórych sprawach TSUE i TK mogą zajmować się wykładnią podobnych zasad prawnych wynikających z traktatów i Konstytucji, tak jak ma to miejsce w przypadku zasad pierwszeństwa oraz bezpośredniego skutku prawa UE w zderzeniu z zasadami nadrzędności Konstytucji RP i suwerenności państwa członkowskiego UE. Wówczas szczególnie istotna okazuje się reguła wzajemności, o której stanowi art. 4 ust. 3 TUE, oznaczająca przede wszystkim obowiązek wzajemnego respektowania wyznaczonej właściwości obydwu organów oraz stosowania obopólnie przyjaznej wykładni prawa UE i Konstytucji. TSUE, podobnie jak inne organy UE, działa wyłącznie w ramach kompetencji przyznanych przez państwa członkowskie. W sprawie K 3/21 TK, przywołując ustalenia doktryny prawa^[55] przypomniał, że TSUE dokonuje aktywności ultra vires, jeżeli przekracza granice kompetencji przekazanych w traktatach.

Kształtując postępowanie przed TSUE jako postępowanie jednoinstancyjne, system prawno-instytucjonalny UE wyklucza następczą weryfikację orzeczenia TSUE. Nie dopuszcza jej nawet wtedy, gdy w wyniku przekroczenia swoich kompetencji, TSUE nadał normom prawa UE treść niezgodną z traktatami określającymi funkcjonowanie UE.

Za instrument współdziałania sądów konstytucyjnych z TSUE można uznać pytanie prejudycjalne stawiane w trybie art. 267 TFUE^[56]. Już w okresie bezpośrednio poakcesyjnym, w wyroku z 11 maja 2005 r. (K 18/04)^[57], Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na to, że unormowanie dotyczące pytań prejudycjalnych zawarte w art. 234 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską^[58] ma zastosowanie tylko wówczas, gdy z uregulowań konstytucyjnych lub z ratyfikowanych przez Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych wynika powinność stosowania przez sądy Rzeczypospolitej Polskiej aktów (przepisów) prawa wspólnotowego.

Trybunał Konstytucyjny zdecydował o przedstawieniu pytania prejudycjalnego dotyczącego ważności prawa unijnego raz – postanowieniem z 7 lipca 2015 r. (K 61/13)^[59]. Przepisy krajowe kwestionowane w postępowaniu toczącym się przed TK stanowiły implementację przepisów dyrektywy 2006/112/WE, których dotyczyły pytania prejudycjalne. Konieczność zachowania zgodności z prawem unijnym wymagała zastosowania przez Polskę do dostawy książek przesyłanych drogą elektroniczną podstawowej stawki podatku VAT. Stawka podstawowa była inna niż stawka obniżona, którą stosuje się do książek na nośnikach. Z tego względu TK uznał, że od rozstrzygnięcia Trybunału Sprawiedliwości zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed Trybunałem Konstytucyjnym. W tych okolicznościach postępowania TK zadał TSUE dwa pytania: 1) Czy pkt 6 załącznika III do dyrektywy Rady 2006/112/WE z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej^[60], w brzmieniu zmienionym przepisami dyrektywy Rady 2009/47/WE z dnia 5 maja 2009 r. zmieniającej dyrektywę 2006/112/WE w zakresie stawek obniżonych podatku od wartości dodanej^[61] jest nieważny, ponieważ w procesie prawodawczym naruszono istotny wymóg proceduralny konsultacji z Parlamentem Europejskim? oraz

2) Czy art. 98 ust. 2 dyrektywy 2006/112/WE powołanej w punkcie 1 w związku z pkt 6 załącznika III do tej dyrektywy jest nieważny, ponieważ narusza zasadę neutralności podatkowej w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie obniżonych stawek podatku do książek wydawanych w formie cyfrowej i innych publikacji elektronicznych?

Trybunał poddawał też analizie okoliczności stawiania pytań prejudycjalnych przez sądy krajowe. W wyroku z 20 kwietnia 2020 r. (U 2/20)^[62], Trybunał Konstytucyjny wyraził stanowisko, zgodnie z którym sąd krajowy zwraca się do TSUE z pytaniem prejudycjalnym tylko wtedy, gdy jest to niezbędne do rozstrzygnięcia o istocie sprawy objętej prawem UE. Wyrażony przez niego pogląd prawny zbieżny jest z poglądem prawnym TSUE^[63]. Orzeczenie w trybie prejudycjalnym musi być «niezbędne», aby umożliwić sądowi odsyłającemu «wydanie wyroku» w zawisłej przed nim sprawie. Konieczne jest zatem zaistnienie między owym sporem a przepisami prawa Unii, o których wykładnię się zwrócono, łącznika przejawiającego się w tym, że owa wykładnia jest obiektywnie niezbędna z punktu widzenia orzeczenia, jakie ma wydać sąd odsyłający.

 

Zakończenie

W Rzeczypospolitej Polskiej system źródeł prawa jest ukształtowany w sposób hierarchiczny. W jego ramach, zgodnie z art. 8 ust. 1 Konstytucji RP, najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej jest Konstytucja RP. Od tej zasady polska Konstytucja nie dopuszcza jakichkolwiek wyjątków.

Na straży hierarchicznie ukształtowanego systemu źródeł prawa stoi Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z art. 188 Konstytucji RP, w jego kognicji, między innymi, znajduje się orzekanie o zgodności z Konstytucją RP wszystkich umów międzynarodowych. W tym zakresie kontrola konstytucyjności może być przeprowadzana zarówno w trybie ex ante, jak i ex post. Prawo pierwotne UE to prawo umów międzynarodowych. W orzecznictwie TK zagadnienie kompetencji TK w zakresie kontroli zgodności pierwotnego prawa UE z Konstytucją RP nie budzi wątpliwości. W tym zakresie, na przestrzeni dwudziestu lat obowiązywania w Polsce prawa UE, doszło do ukształtowania rozbudowanej i utrwalonej linii orzecznictwa. Z kolei od kluczowego wyroku z 16 listopada 2011 r. (SK 45/09) w orzecznictwie TK ukształtowała się linia orzecznicza, że trybunalskiej kontroli zgodności z Konstytucją RP podlega także prawo wtórne UE. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą TK, nawiązującą do orzecznictwa sądów konstytucyjnych innych państw UE (w szczególności: RFN), przepis UE (tak prawa pierwotnego, jak i wtórnego UE) niezgodny z Konstytucją RP, nie podlega stosowaniu na terenie Rzeczypospolitej Polskiej.

TK bezpośrednio orzekł, że Konstytucja RP dopuszcza jedynie przekazanie kompetencji na podstawie umowy międzynarodowej, a to znaczy, że przedmiotem przekazania mogą być jedynie kompetencje wskazane w umowie. W tym zakresie nie jest dopuszczalne ani domniemanie przeniesienia kompetencji ani zastosowanie wykładni rozszerzającej polegającej na tym, że organy UE bądź jakieś inne podmioty (prezes TSUE czy sędzia TSUE), aktem własnej woli dadzą sobie kompetencję do działania.

TK dopuszcza zadawanie pytań prejudycjalnych przez TK TSUE i taka też jest praktyka.

TK dostrzega, że – naruszając prawo pierwotne UE – TSUE dopuszcza się ekscesów orzekania poza posiadanymi kompetencjami, w sposób bezprawny ingerując w ten sposób w kompetencje nieprzekazane UE przez państwa członkowskie UE. W ramach dialogu orzeczniczego z TSUE, TK podejmuje wyroki zakresowe wobec prawa UE ustalając, w jakim zakresie jest ono zgodne z Konstytucją RP i jako takie podlega stosowaniu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

 

 

[1] Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.

[2] Na zasadę pierwszeństwa jako wytwór orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości zwraca też uwagę E. Całka. Zob. E. Całka, Zasada pierwszeństwa w prawie Unii Europejskiej. Wybrane problemy, «Studia Iuridica Lublinensia» 2016, vol. XXV, 1, s. 49.

[3] Wyrok TK z 11 maja 2005 r., sygn. K 18/04, https://ipo.trybunal.gov.pl/ipo/Sprawa?cid=2&dokument=97&sprawa=3826 (25.04.2024).

[4] Wyrok TK z 16 listopada 2011 r., sygn. akt SK 45/09, https://ipo.trybunal.gov.pl/ipo/Sprawa?cid=2&dokument=7084&sprawa=5481 (25.04.2024).

[5] W doktrynie aprobatywnie J. Zaleśny, The effect of the establishment and application of European law in Poland – selected theoretical issues, «Studia Politologiczne» 2020, vol. 56, s. 176.

[6] Wyrok TK z 21 września 2011 r., sygn. akt SK 6/10, https://ipo.trybunal.gov.pl/ipo/Sprawa?cid=2&dokument=7002&sprawa=5694, (25.04.2024).

[7] Wyrok TK z 11 grudnia 2023 r., sygn. akt K 8/21, https://ipo.trybunal.gov.pl/ipo/Sprawa?cid=1&dokument=24124&sprawa=24812 (25.04.2024).

[8] Zob.: wyrok TK z 27 kwietnia 2005 r., sygn. P 1/05, https://ipo.trybunal.gov.pl/ipo/Sprawa?cid=2&dokument=601&sprawa=3772 (25.04.2024); wyrok TK z 11 maja 2005 r., sygn. K 18/04, https://ipo.trybunal.gov.pl/ipo/Sprawa?cid=2&dokument=97&sprawa=3826 (25.04.2024); wyrok TK z 24 listopada 2010 r., sygn. K 32/09, https://ipo.trybunal.gov.pl/ipo/Sprawa?cid=2&dokument=5962&sprawa=5460, (25.04.2024).

[9] Wyrok TK z 31 stycznia 2001 r., sygn. P 4/99, https://ipo.trybunal.gov.pl/ipo/Sprawa?cid=2&dokument=1068&sprawa=2845 (25.04.2024); por. wyroki TK z: 8 grudnia 1999 r., sygn. SK 19/99, https://ipo.trybunal.gov.pl/ipo/Sprawa?cid=2&dokument=1016&sprawa=3395 (25.04.2024); 10 października 2000 r., sygn. P 8/99, https://ipo.trybunal.gov.pl/ipo/Sprawa?cid=2&dokument=1155&sprawa=2841 (24.04.2024); postanowienie TK z 22 marca 2000 r., sygn. P 12/98, https://ipo.trybunal.gov.pl/ipo/Sprawa?cid=1&dokument=543&sprawa=2848 (25.04.2024).

[10] Wyrok TK z 26 czerwca 2013 r., sygn. akt K 33/12, https://ipo.trybunal.gov.pl/ipo/Sprawa?cid=1&dokument=9619&sprawa=9842 (25.04.2024).

[11] Wyrok FTK z 12 października 1993 r. w sprawie 2BvR 2134, 2159/92 Maastricht.

[12] Wyrok z 6 kwietnia 1998 r. w sprawie I 361/1997 Carlsen przeciwko premierowi Danii.

[13] W doktrynie polskiej na temat dialogu orzeczniczego między sądami konstytucyjnymi krajowymi a TSUE zob. M. Haczkowska, Model harmonijnej współpracy między Trybunałem Konstytucyjnym i sądami konstytucyjnymi państw członkowskich a Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Analiza konstytucyjnoprawna, Warszawa 2023.

[14] Postanowienie TK z 20 maja 2009 r. , sygn. Kpt 2/08, https://ipo.trybunal.gov.pl/ipo/Sprawa?cid=2&dokument=812&sprawa=4815 (24.04.2024).

[15] W doktrynie na ten temat zob. A. Sporczyk-Popielarczyk, Źródła prawa Unii Europejskiej, [w:] A. Dalkowska (red.), Wstęp do systemu prawa Unii Europejskiej, Warszawa 2023, s. 41 i n.

[16] Wyrok TK z 7 października 2021 r., sygn. akt K 3/21, https://ipo.trybunal.gov.pl/ipo/Sprawa?cid=1&dokument=22621&sprawa=24085 (24.04.2024).

[17] W doktrynie zob. A. Chmielarz, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej a wtórne prawo europejskie w świetle zasady nadrzędności Konstytucji, «Acta Universitatis Lodziensis. Folia Iuridica» 2009, Nr 70; I. Grądzka, Charakter prawa UE w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, [w:] E. Krzysztofik (red.), Wstęp do źródeł prawa Unii Europejskiej, Warszawa 2023, s. 120 i n.

[18] Wyrok TSUE z 17 września 2002 r. w sprawie C-253/00 Muñoz, Zb. Orz. 2002.

[19] Wyrok TSWE z 24 października 1973 r. w sprawie 9/73, Schlüter, Zb. Orz. 1973.

[20] Wyrok TK z 11 maja 2005 r., sygn. K 18/04, https://ipo.trybunal.gov.pl/ipo/Sprawa?cid=2&dokument=97&sprawa=3826 (25.04.2024).

[21] Akt dotyczący warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w Traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej, Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864.

[22] Wyroki z: 24 listopada 2010 r., sygn. K 32/09; 16 listopada 2011 r., sygn. SK 45/09, OTK ZU nr 9/A/2011, poz. 97; 20 kwietnia 2020 r., sygn. U 2/20, OTK ZU A/2020, poz. 61; 14 lipca 2021 r., sygn. P 7/20, OTK ZU A/2021, poz. 49 oraz postanowienie z 21 kwietnia 2020 r., sygn. Kpt 1/20, OTK ZU A/2020, poz. 60.

[23] Wyrok TK z 28 stycznia 2003 r., sygn. akt K 2/02, https://ipo.trybunal.gov.pl/ipo/Sprawa?cid=1&dokument=439&sprawa=2590 (25.04.2024).

[24] Dz. U. z 1994 r. Nr 11, poz. 38 ze zm.

[25] Postanowienie TK z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt P 7/20, https://ipo.trybunal.gov.pl/ipo/Sprawa?cid=1&dokument=20819&sprawa=22772 (25.04.2024).

[26] Dz. Urz. UE C 310 z 16.12.2004.

[27] Dz. U. z 2009 r. Nr 203, poz. 1569.

[28] Wyrok ETS z 15 lipca 1964 r. w sprawie C-6/64.

[29] Np. wyroki ETS z: 5 lutego 1963 r. w sprawie C-26/62; 15 lipca 1964 r. w sprawie C-6/64; 9 marca 1978 r. w sprawie C-106/77, Państwowa Administracja Finansowa [Republika Włoska] p. Simmenthal SpA., EU:C:1978:49 i 19 czerwca 1990 r. w sprawie C-213/89, Królowa p. Sekretarzowi Stanu ds. Transportu [Wielka Brytania], z urzędu: Factortame Ltd. i in., EU:C:1990:257.

[30] Wyrok TK z 24 listopada 2010 r., sygn. K 32/09, https://ipo.trybunal.gov.pl/ipo/Sprawa?cid=1&dokument=6042&sprawa=5460 (25.04.2024).

[31] Wyrok TK z 16 listopada 2011 r., sygn. SK 45/09, https://ipo.trybunal.gov.pl/ipo/Sprawa?cid=2&dokument=7084&sprawa=5481 (25.04.2024).

[32] Wyrok drugiego Senatu FTK z 12 października 1993 r., 2 BvR 2134/92, 2 BvR 2159/92.

[33] 2 BvE 2/08, 2 BvE 5/08, 2 BvR 1010/08, 2 BvR 1022/08, 2 BvR 1259/08, 2 BvR 182/09.

[34] 2 BvR 859/15.

[35] 2008-560 DC.

[36] Orzeczenie z 13 grudnia 2004 r., DTC 1/2004.

[37] Pl US 50/04.

[38] 143/2010.

[39] Wyrok z 6 kwietnia 1998 r., I 361/1997.

[40] Zob. wyroki TK z: 28 października 2003 r. sygn. P 3/03, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 82; 27 października 2010 r., sygn. K 10/08, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 81; 12 kwietnia 2011 r., sygn. SK 62/08, OTK ZU nr 3/A/2011, poz. 22; 6 grudnia 2011 r., sygn. SK 3/11, OTK ZU nr 10/A/2011, poz. 113; 14 lutego 2012 r., sygn. P 17/10, OTK ZU nr 2/A/2012, poz. 14 oraz postanowienia TK z: 28 czerwca 2017 r., sygn. SK 20/16, OTK ZU A/2017, poz. 52 i przywołane tam orzecznictwo; 27 marca 2018 r., sygn. P 1/16, OTK ZU A/2018, poz. 15 oraz 9 lutego 2021 r., sygn. P 15/19, OTK ZU A/2021, poz. 7.

[41] S. Vogenauer, Die Auslegung von Gesetzen in England und auf dem Kontinent, t. II, Tybinga 2001, s. 1281.

[42] EU:C:1985:483. W polskiej doktrynie zob. P. Szczepańska, Aktywizm sędziowski jako motor napędowy integracji europejskiej, «Analizy i opinie Centrum Badań Polityki Europejskiej» 2024, nr 5.

[43] M. P. Maduro, Interpreting European Law: Judicial Adjudication in a Context of Constitutional Pluralism, «European Journal of Legal Studies» 2007, nr 1, 2.

[44] W doktrynie szeroko na ten temat piszą A. Olechno, B. Przywora, J. Zaleśny, Spór o granice kompetencji Unii Europejskiej – uwagi na tle orzecznictwa TSUE, «Studia Politologiczne» 2023, vol. 69.

[45] Wyrok ETS z 9 czerwca 1992 r. w sprawie C-228/90, Simba SpA i inni p. Ministerstwu Finansów Republiki Włoskiej, EU:C:1992:251.

[46] „(…) in order that that principle might be developed in keeping with the substance and spirit of the Court’s rulings”. Wyroki TSUE z: 5 grudnia 2019 r. w połączonych sprawach C-398/18 i C-428/18, Antonio Bocero Torrico, Jörg Paul Konrad Fritz Bode, p. Krajowemu Instytutowi Zabezpieczeń Społecznych i Powszechnej Kasie Zabezpieczeń Społecznych, Hiszpania, EU:C:2019:1050, Lex nr 2746918; 12 marca 2020 r. w sprawie C-769/18, „Caisse d’assurance retraite et de la santé au travail d’Alsace Moselle”, p. SJ, Ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, EU:C:2020:203, Lex nr 2872422.

[47] M. P. Nr 31, poz. 270.

[48] „Der Rechtsprechungsauftrag des Gerichtshofs der Europäischen Union endet dort, wo eine Auslegung der Verträge nicht mehr nachvollziehbar und daher objektiv willkürlich istˮ.Zob też wyrok TK o sygn. P 7/20.

[49] Konwencja wiedeńska o prawie traktatów sporządzona w Wiedniu 23 maja 1969 r, Dz.U. z 1990 r. Nr 74, poz. 439.

[50] Wyrok TK z 19 listopada 2008 r., sygn. akt Kp 2/08, https://ipo.trybunal.gov.pl/ipo/Sprawa?cid=1&dokument=801&sprawa=4723 (25.04.2024).

[51] Wyrok TK z 20 stycznia 2009 r., sygn. akt P 40/07, https://ipo.trybunal.gov.pl/ipo/Sprawa?cid=2&dokument=1034&sprawa=4352 (25.04.2024).

[52] Wyrok TK z 20 kwietnia 2020 r., sygn. akt U 2/20, https://ipo.trybunal.gov.pl/ipo/Sprawa?cid=2&dokument=20180&sprawa=22632 (25.04.2024).

[53] Zob. wyroki TK z: 27 kwietnia 2005 r., sygn. P 1/05, OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 42; 7 listopada 2007 r., sygn. akt K 18/06, https://ipo.trybunal.gov.pl/ipo/Sprawa?cid=1&dokument=101&sprawa=4077 (25.04.2024); 16 marca 2010 r., sygn. K 24/08, OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 22; 14 października 2009 r., sygn. Kp 4/09, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 134; 11 maja 2005 r., sygn. K 18/04; 24 listopada 2010 r., sygn. K 32/09; 16 listopada 2011 r., sygn. SK 45/09; 20 kwietnia 2020 r., sygn. U 2/20; 14 lipca 2021 r., sygn. P 7/20; postanowienia TK z: 19 grudnia 2006 r., sygn. P 37/05, OTK ZU nr 11/A/2006, poz. 177 i 21 kwietnia 2020 r., sygn. Kpt 1/20.

[54] Postanowienie TK z 19 grudnia 2006 r., sygn. akt P 37/05, https://ipo.trybunal.gov.pl/ipo/Sprawa?cid=4&dokument=879&sprawa=4201 (25.04.2024).

[55] P. Craig, The ECJ and ultra vires action: a conceptual analysis, «Common Market Law Review» 2011, nr 48; K. Wójtowicz, Sądy konstytucyjne wobec prawa Unii Europejskiej, Warszawa 2012; M. Bainczyk, Polski i niemiecki Trybunał Konstytucyjny wobec członkostwa państwa w Unii Europejskiej, Wrocław 2017.

[56] Wersja skonsolidowana Dz. Urz. UE C 326 z 26.10.2012.

[57] Wyrok TK z 11 maja 2005 r., sygn. K 18/04, https://ipo.trybunal.gov.pl/ipo/Sprawa?cid=3&dokument=97&sprawa=3826 (25.04.2024).

[58] Wersja archiwalna Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2; tekst skonsolidowany Dz. Urz. WE C 325 z 24.12.2002, s. 1-184.

[59] Postanowienie TK z 7 lipca 2015 r., sygn. K 61/13, https://ipo.trybunal.gov.pl/ipo/Sprawa?cid=1&dokument=13219&sprawa=12593 (25.04.2024).

[60] Dz. Urz. UE L 347 z 11.12.2006, s. 1, ze zm.

[61] Dz. Urz. UE L 116 z 9.05.2009, s. 18.

[62] Wyrok TK z 20 kwietnia 2020 r., sygn. akt U 2/20, https://ipo.trybunal.gov.pl/ipo/Sprawa?cid=2&dokument=20180&sprawa=22632 (25.04.2024).

[63] Zob. np. wyrok TSUE z 17 lutego 2011 r., Weryński, C-283/09, EU:C:2011:85, pkt 35; postanowienie TSUE z 25 maja 1998 r., Nour, C-361/97, EU:C:1998:250, pkt 15 czy wyrok TSUE z 26 marca 2020 r., w połączonych sprawach C-558/18 i C-563/18, pkt 45 i 48.