Relacje między prawem niemieckim a prawem unijnym w orzecznictwie niemieckiego Federalnego Trybunału Konstytucyjnego
Wprowadzenie
Uczestnictwo w różnych formach integracji europejskiej stanowi od początku istnienia RFN jedną z najważniejszych zasad ustrojowych tego państwa, a także należy do podstawowych założeń jego polityki zagranicznej. Dążenie do stania się równoprawnym członkiem zjednoczonej Europy i służenie przez to pokojowi na świecie wskazane zostało w 1949 r. w Preambule do Ustawy Zasadniczej z Bonn (dalej: UZ) jako jeden z głównych celów państwa niemieckiego[1]. Ta konstytucyjna „klauzula integracyjna” nie może rozumiana wyłącznie jako nawiązanie do Unii Europejskiej i poprzedzających ją „instytucji wspólnotowych” (Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali, Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej), ale winna być traktowana szeroko jako pojęcie otwarte, odnoszące się również do innych, także „cząstkowych”, form trwałego współdziałania państw europejskich[2]. Z samej swej istoty integracja oznacza bowiem odrzucenie politycznej, prawnej i gospodarczej autarkii na rzecz „zespalania, jednoczenia się, tworzenia całości z drobnych części”[3]. Niesie to jednak z sobą konieczność dostosowania się do założeń, które leżą u podstaw tego procesu. Jednoznaczne konstytucyjne „otwarcie na integrację europejską”[4] oznacza więc siłą rzeczy co najmniej dopuszczalność pewnego „samoograniczenia się” państwa w jego aspiracjach do sprawowania wyłącznej władzy suwerennej na pewnym obszarze.
Zwrócić należy jeszcze koniecznie uwagę na podkreślenie w UZ wymogu równouprawnienia Niemiec we wszystkich strukturach integracyjnych, w których państwo to będzie uczestniczyć. Jest to w pełni zrozumiałe dopiero przy uwzględnieniu statusu prawno-międzynarodowego RFN w początkowym okresie jako państwa o niepełnej suwerenności, mimo stopniowego znoszenia ograniczeń wynikających z uprawnień mocarstw okupacyjnych. Integracja w ramach struktur europejskich nie miała być celem samym w sobie, ale stanowić drogę do odzyskania przez Niemcy statusu państwa niepodległego. Z perspektywy historycznej integracja międzypaństwowa przez długi czas nie była więc dla RFN źródłem „uciążliwych” ustępstw i ograniczeń, ale podstawą do przywrócenia” właściwego” (tj. równorzędnego z innymi państwami) statusu na arenie międzynarodowej.
Konstytucyjną podstawę dla członkostwa Niemiec we Wspólnotach i w Unii Europejskiej, a zarazem punkt wyjścia dla rozważań FTK dotyczących integracji europejskiej, stanowi ogólna klauzula integracyjna wynikająca z Preambuły, o której już wspomniano na początku, oraz art. 24 ust. 1 UZ, a od 1993 r. również z art. 23 UZ. Zgodnie z art. 24 UZ federacja może przekazać w drodze prawa zwierzchnie instytucjom międzypaństwowym Wspomniane przepisy te mówią o możliwości „przeniesienia” (przekazania – dosł. „Übertragung”) w drodze ustawy praw zwierzchnich na rzecz instytucji międzypaństwowych”[5]. Tego rodzaju przekazanie jest konstytucyjnie przewidziane w szczególności, gdy w sytuacji, gdy jest to związane „ze współdziałaniem w rozwoju Unii Europejskiej” dla urzeczywistnienia zjednoczonej Europy” a sama Unia jest zobowiązana do przestrzegania zasad demokracji, państwa prawnego, socjalnego i federacyjnego oraz zasady subsydiarności, i gwarantuje ochronę praw podstawowych w swej istocie porównywalną z niniejszą Ustawą Zasadniczą (art. 23 ust. 1 UZ[6]. Wspomniane wyżej uregulowania konstytucyjne dają Federalnemu Trybunałowi Konstytucyjnemu „bazę normatywną” przy orzekaniu, czy przekazanie praw zwierzchnich odbyło się w zgodzie z UZ, przy czym podkreślić należy, iż art. 23 UZ obowiązuje dopiero od 20 lat, a więc z istoty rzeczy w okresie wcześniejszym nie mógł być brany pod uwagę[7].
Z przyczyn formalno-kompetencyjnych (art. 93 UZ) FTK nie może kontrolować bezpośrednio samej umowy międzynarodowej, na mocy, której dochodzi do przeniesienia praw zwierzchnich, oraz aktów prawnych wydawanych tej podstawie przez instytucje międzypaństwowe (międzynarodowe), ale wyłącznie akty organów Republiki Federalnej Niemiec, a więc ustawy wyrażającą zgodę na ratyfikację takiej umowy (względnie sam akt ratyfikacji). Kwestia ta sama w sobie nie ma rozstrzygającego znaczenia, najważniejsze są jednak wynikające z tego ograniczenia, jeśli chodzi o moment dokonywania kontroli. Zasada kontroli represyjnej przynosi tutaj szczególnie niebezpieczne dla systemu prawa skutki, ponieważ stwierdzenie przez FTK niezgodności z UZ ustawy ratyfikacyjnej po wejściu w życie umowy międzynarodowej, której ona dotyczy, powodowałoby naruszenie prawno-międzynarodowych zobowiązań RFN. Aby niebezpieczeństwa tego uniknąć FTK dopuszcza wyjątkowo kontrolę ustaw ratyfikacyjnych po ich uchwaleniu, a przed ich ogłoszeniem. Analizując praktykę ustrojową mówi się, że w Niemczech ostatnie słowo w sprawach przekazania kompetencji w trybie art. 24 UZ lub 23 UZ należy właśnie do FTK[8]. Przypomnieć tu należy, iż w odróżnieniu od innych państw UE w Niemczech nie przeprowadza się (m.in. z powodu regulacji konstytucyjnej) referendów w sprawach integracji europejskiej.
Federalny Trybunał Konstytucyjny nie określił do tej pory w pełni jednoznacznie, na czym polega przeniesienie (przekazanie) praw zwierzchnich, jednak podkreślił, iż sformułowanie to nie powinno być rozumiane dosłownie. W istocie chodzi tutaj o rezygnację państwa z wykonywania takich praw w sytuacji, gdy ich wykonywanie powierzone zostaje „instytucjom obcym” (w sensie nie-niemieckim). Trybunał mówi tutaj o „wycofaniu się Republiki Federalnej Niemiec z roszczenia do wyłącznego wykonywania władzy publicznej” i otwarciu się jej porządku prawnego poprzez „dopuszczenie bezpośredniego obowiązywania i stosowania prawa pochodzącego z innego źródła niż działania prawotwórcze organów państwa”[9]. Tego rodzaju przekazanie funkcji dotyczyć może nie tylko prawodawstwa, ale również rozstrzygnięć o charakterze wykonawczym lub jurysdykcyjnym, które będą wprost wiążące dla ich adresatów [10]. Nie ma przy tym decydującego znaczenia wewnątrzkrajowy „horyzontalny” podział kompetencji między władze centralne i lokalne, czyli w Niemczech pomiędzy federację a kraje. Poprzez utworzenie UE doszło – zdaniem FTK – do powstania nowej władzy publicznej, która jest samodzielna i niezależna od państw członkowskich, w tym sensie, że jej akty nie muszą być przez te państwa (wszystkie państwa) ani zatwierdzone, ani nie mogą być przez nie samodzielnie uchylane.
W literaturze niemieckiej podkreśla się, iż Trybunał przyjął w swoich rozważaniach jako podstawę tradycyjną, typową dla XIX w. ideę suwerennego państwa narodowego i traktuje przeniesienie praw zwierzchnich jako odstępstwo od tego założenia. To generalne założenie nie przesądza naturalnie o stanowisku wobec dopuszczalnego zakresu i trybu przekazywania praw zwierzchnich, jednak jest o tyle istotne, iż wskazuje na podejście do problematyki integracji europejskiej. Chodzi o czy punktem wyjścia jest ogólne otwarcie się na procesy integracyjne („otwarta państwowość”), czy też suwerenność („całowładność i samowładność”) państwa, od której konstytucyjnie dopuszczalne są tylko pewne określone odstępstwa. Przeniesienie praw zwierzchnich oznacza przy tym w ocenie FTK wprowadzenie odstępstwa od konstytucyjnie określonego podziału kompetencji pomiędzy organy państwowe, a także zmienia rozumienie zasady demokracji. Dlatego zdaniem FTK stanowi to w istocie pewną „materialną” zmianę konstytucji, jednak bez konieczności zachowania wymogów art. 79 ust. 1 UZ, co związane jest z wyraźnym przyzwoleniem wynikającym obecnie z art. 23 ust. 1 zdanie trzecie UZ) [11]. Również i tutaj dostrzec można „ostrożne” podejście FTK do zakresu procesów integracyjnych, albowiem przepisy te jako dopuszczające wyjątki należy interpretować ściśle. Chodzi więc w uproszczeniu rzecz ujmując o to, czy suwerenność w tradycyjnym rozumieniu jest założeniem podstawowym a „otwarcie na procesy integracyjne” pewnym odstępstwem i jego modyfikacją, czy też mamy tu do czynienia z dwoma równorzędnymi zasadami konstytucyjnymi.
Koncepcja przyjęta przez FTK i dominująca w literaturze konstytucyjnoprawnej spotyka się z wielostronną krytyką[12]. Po pierwsze, zwraca się uwagę, iż jest ona niezgodna z treścią Traktatów Założycielskich, a zwłaszcza z dosłownym brzmieniem art. 288 TFUE[13]. Istotnym elementem organizacji ponadnarodowej jest bowiem właśnie to, aby jej akty (w tym przypadku głównie rozporządzenia) obowiązywały na terytorium państw członkowskich bez pośrednictwa jakiegokolwiek aktu prawa wewnętrznego. Nie ma tu więc miejsca również na konstrukcję „nakazu stosowania” przynajmniej rozumianego jako czynność w pewnym sensie odrębna przyjęcia Traktatów Konstytuujących UE.
Można więc powiedzieć, że przyjęcie formy ustawy zwykłej jako podstawy transferu kompetencji z jednej strony ułatwia Niemcom proces integracji, jednak z drugiej strony forma ustawy konstytucyjnej dawałaby tu większe możliwości wyraźnego podkreślenia dopuszczalności „odstępstw integracyjnych” od norm UZ. Inna sprawa, że i wówczas przepisy niezmienialne (art. 79 ust. 3 UZ) i tak wyznaczałyby tu pewne granice.
Należy też w pełni podzielić pogląd, w myśl którego orzecznictwo FTK w sprawach integracji europejskiej kształtuje pewne wzorce, z których chętnie korzystają sądy konstytucyjne pozostałych państw europejskich. Z różnych powodów w wielu zagadnieniach z tego zakresu FTK wypowiada się jako pierwszy, a inni w mniejszym lub większym stopniu „podążają jego tropem”[14].
Pozycja prawa krajowego (w tym Ustawy Zasadniczej) w niemieckim porządku prawnym w stosunku do prawa UE
Ustawa Zasadnicza nie porusza wprost problematyki charakteru prawa UE i jego relacji do prawa niemieckiego, co wiąże również z brakiem wyodrębnionej regulacji dotyczącej problematyki źródeł prawa i ich hierarchii. W samej UZ nie wyrażonej wprost zasady nadrzędności przepisów konstytucyjnych w systemie źródeł prawa, choć założenie takie wynika z wielu jej postanowień m.in. z art. 20 ust. 3, zgodnie z którym ustawodawstwo (władza ustawodawcza) jest związane porządkiem konstytucyjnym. Niższe miejsce zajmują powszechne reguły prawa międzynarodowego, które są częścią składową prawa federalnego i mają pierwszeństwo przed ustawami. (art. 25 UZ). Z kolei poniżej ustaw federalnych ulokować można rozporządzenia Rządu Federalnego, ministra federalnego lub rządów krajowych, które wydawane są na podstawie upoważnienia ustawowego, które określać powinno swój cel i zakres (art. 80 ust. 1 UZ).
Na poziomie konstytucyjnym na zagadnienie prawa UE patrzy się w Niemczech w pierwszej kolejności przez pryzmat przekazania kompetencji w rozumieniu art. 23 i 24. Może ono dotyczyć również sfery prawodawczej, jednak samo pojęcie nie określa jednoznacznie i wyraźnie relacji (w szczególności relacji hierarchicznej) prawa organizacji integracyjnej i prawa krajowego. Przypomnieć jednak należy, że pojęciu przekazania kompetencji przypisuje również aspekt rezygnacji państwa z wykonywania takich uprawnień w sytuacji, gdy ich wykonywanie powierzone (przekazane) zostaje „instytucjom obcym” (międzypaństwowym). Biorąc pod uwagę założenie bezpośredniego obowiązywania i stosowania prawa UE (nie wnikając w szczegóły) logiczny jest w tym kontekście wniosek, że prawo to ma nadrzędny charakter nad prawem niemieckim[15]. Prawo niemieckie wydane, które reguluje zagadnienia przekazane instytucjom ponadnarodowym jest przy takim podejściu niezgodne z art. 23 i 24 UZ. Tego rodzaju linia argumentacyjna akcentuje, że pozycja prawa unijnego na terytorium Niemiec wynika z przepisów UZ, a nie (przynajmniej w pierwszej kolejności) z traktatów konstytuujących UE. Dodać należy, że ewentualna niezgodność prowadzi do zastosowania reguły pierwszeństwa prawa instytucji międzynarodowej, ale nie do uchylenia normy krajowej.
W Niemczech zasada pierwszeństwa prawa UE jako taka nie budziła wątpliwości konstytucyjnych, co nie oznacza, że całe zagadnienie jest ujmowane całkiem jednoznacznie.
Poza tym z UZ wynika zdaniem FTK bardzo ważne dla jego koncepcji prawa unijnego założenie – nawiązujące do dualistycznej teorii relacji prawa międzynarodowego do prawa krajowego – zgodnie z którym umowa międzynarodowa, aby obowiązywać bezpośrednio na terenie RFN wymaga wydania ustawy ratyfikacyjnej (ustawy, wyrażającej zgodę na ratyfikację), której uchwalenie (i ogłoszenie) oznacza ustawowy nakaz stosowania norm tej umowy przez organy państwowe[16]. Tak rozumiany jest najczęściej (zarówno w art. 23 jak i 24 UZ) zwrot, zgodnie z którym przeniesienie praw zwierzchnich następuje „w drodze ustawy” (dosł. durch Gesetz), a nie na podstawie samej umowy międzynarodowej[17]. Chodzi tu zasadniczo o federalną ustawę zwykłą, która wyraża w trybie art. 59 ust. 2 UZ zgodę na umowę międzynarodową, przewidującą przeniesienie praw zwierzchnich[18]. Same przepisy konstytucyjne nie regulują przy tym w Niemczech ani roli prawa stanowionego przez instytucję międzynarodową w wewnętrznym porządku prawnym, ani kwestii kolizji tego prawa z prawem wewnętrznym. Założenie to jest o tyle istotne, że wyklucza przyjęcie, iż „wewnątrzkrajowe” obowiązywanie (a zatem i nakaz stosowania) norm prawa europejskiego w Niemczech wynika z samej konstytucji, samych traktatów założycielskich względnie z nich i samego faktu ich ratyfikacji w przewidzianym w UZ trybie. Według FTK również pierwszeństwo w stosowaniu prawa wspólnotowego przez prawem krajowym (ustawami) wynika z norm ustawy ratyfikacyjnej, a wyrażenie zgody przez ustawodawcę na takie rozwiązanie tylko umożliwiają art. 23 i art. 24 UZ[19]. Taki sens ustawy ratyfikacyjnej wynika z przyjęcia założenia, iż z obowiązującej we współczesnym kształcie zasady suwerenności państwa w prawie międzynarodowym wynika, iż instytucja „pozapaństwowa” lub „ponadpaństwowa” nie ma bezpośredniego prawa ingerencji „wprost” w stosunki wewnętrzne w państwie. Nie wyklucza to, że państwo mocą swojej władzy zwierzchniej nada na swoim terytorium bezpośrednią moc wiążącą działaniom instytucji między- lub ponadnarodowych [20]. Założenia przyjęte przez FTK uznawać można również za nawiązanie do przyjętego niegdyś w nauce niemieckiej rozdzielenia uprawnienia do określania treści ustaw (prawa) od kompetencji do nadawania ustawom (prawu) mocy obowiązującej, czyli inaczej mówiąc nakazu ich stosowania (tzw. Gesetzbefehl) [21]. Otóż odnosząc to do prawa UE powiedzieć można ogólnie, że niemiecki ustawodawca federalny poprzez ustawę ratyfikacyjną „zrzeka się” swoich kompetencji do określania treści norm „przenosząc” je na instytucje wspólnotowe, jednocześnie jednak to on nadaje tym normom moc obowiązującą w stosunkach wewnętrznych na terenie RFN.
Według poglądu utrwalonego w orzecznictwie FTK i dominującego w literaturze konstytucyjnoprawnej pierwszeństwo prawa UE jest bowiem bezwarunkowe, ale limitowane poprzez – najogólniej rzecz ujmując – konstytucyjne granice w przekazywaniu praw zwierzchnich. Art. 23 i 24 ustawy UZ nie mogą być traktowane jako „wyizolowane” postanowienia, ale założyć należy, że ustawy przekazujące kompetencje, o których mowa w tych przepisach, aby w pełni skutecznie dokonać transferu uprawnień muszą być zgodne z innymi przepisami UZ. W tym miejscu zaczynają się dyskusje nie bardzo bowiem wiadomo, gdzie te granice przekazania kompetencji leżą. Przyczynia się do tego rozwój procedur integracji europejskiej, w tym zwłaszcza zmiany podstaw prawnych działania UE i jej organów, a także niektóre tendencje w rzecznictwie TS UE oraz ewolucja orzecznictwa FTK. Jedna kwestia nie budzi większych kontrowersji, chodzi o założenie zgodnie z którym ostateczne rozstrzygnięcie, czy konstytucyjne granice integracji zostały w przypadku określonego aktu prawnego UE przekroczone powinna należeć do FTK.
Przez wiele lat dyskusja o granicach przekazywania kompetencji na rzecz UE koncentrowała się wokół problematyki ochrony praw podstawowych. Na poziomie konstytucyjnym zwracano uwagę, że UZ bezwarunkowo zakazuje naruszania istoty (istotnej treści) praw i wolności jednostki (art. 19 ust. 2). Z art. 23 ust. 1 UZ wynika z kolei, że członkostwo Niemiec w UE jest konstytucyjnie dopuszczalne, jeżeli Unia zapewnia porównywalną co do istoty ochronę praw podstawowych. O daleko idącej ewolucji stanowiska FTK w tej kwestii będzie mowa dalej (zob. pkt 2). Stopniowo kwestia ta traciła na znaczeniu, a przedmiotem kontrowersji stały wymagania, które powiązane są – najogólniej rzecz biorąc – z zagadnieniami państwowości i ustroju państwa.
Ewolucja poglądów FTK w zakresie relacji prawo UE a prawo krajowe
Zanim FTK zaczął wypowiadać w sprawach prawa UE rozstrzygnąć musiał istotne kwestie proceduralne, a mianowicie dopuszczalność i formę kontroli aktów europejskiego prawa pochodnego. Pojawił się on najpierw już w drugiej połowie lat 60-tych w procedurze skargi konstytucyjnej, ale wówczas z uwagi na brzmienie § 90 ustawy o FTK, Trybunał uznał skargi skierowane bezpośrednio przeciwko aktom instytucji wspólnotowych za niedopuszczalne[22]. Rozporządzenia Rady i Komisji EWG nie są bowiem aktami niemieckich władz publicznych, ale instytucji „ponadnarodowych” o uprawnieniach władczych oddzielonych od władzy państwowej państw członkowskich, a tylko akty niemieckich instytucji władzy publicznej mogą być kwestionowane w procedurze skargi konstytucyjnej. Trybunał powołał się dodatkowo na stanowisko ETS, zgodnie z którym prawo wspólnotowe i prawo krajowe tworzą dwa odrębne i różne od siebie porządki prawne, przy czym to pierwsze nie jest również częścią prawa międzynarodowego i „wypływa z autonomicznego źródła” tj. Traktatów Założycielskich stanowiących sui generis Konstytucję Wspólnot. W 1971 r. Trybunał wykluczył także kontrolę prawa pochodnego w drodze pytań prawnych, wskazując ponownie, że nie może być traktowane jak prawo (ustawy) wewnętrzne, których dotyczy art. 100 UZ. Stanowisko FTK stało więc wówczas w pełnej zgodności z linią rozwojową orzecznictwa ETS i oznaczało w praktyce uznanie wyłączności tego ostatniego w zakresie kontroli legalności prawa wspólnotowego i wyłączenie FTK z udziału w procesie realizacji ratyfikowanych wcześniej Traktatów Założycielskich.
Zwrot o 180 stopni w orzecznictwie przyniosło, wspominane już wcześniej, rozstrzygnięcie Drugiego Senatu FTK z 29 maja 1974 r. określane powszechnie nie tylko w Niemczech jako „Solange I”. Było to jedno z najbardziej głośnych i kontrowersyjnych orzeczeń FTK, dlatego – chociaż od jego wydania mija właśnie dokładnie 50 lat – należy poświęcić mu nieco uwagi, chociaż z uwagi na upływ czasu oraz istotne zmiany w charakterze integracji europejskiej zdezaktualizowały pewną część też wyrażonych przez Trybunał.
Przede wszystkim FTK stwierdził wówczas po raz pierwszy, iż jest uprawniony do kontroli wspólnotowego prawa pochodnego, dopóki procesy integracyjne nie będą tak zawansowane, że prawo wspólnotowe zawierać będzie katalog praw podstawowych uchwalony przez demokratycznie legitymowany parlament, i zapewniona będzie ochrona tych praw na poziomie porównywalnym z UZ. Punktem wyjścia było co prawda nawiązanie do wcześniej wspomnianego orzecznictwa i podkreślenie, że prawo krajowe i prawo wspólnotowe pochodne tworzą dwa odrębne porządki prawne, a każdy z nich posiada odrębne mechanizmy kontrolne, ale następnie Trybunał podważył założenie, zgodnie z którym prawo wspólnotowe posiada automatyczną i bezwarunkową nadrzędność nad prawem krajowym. FTK zwrócił uwagę, że podobnie jak państwa członkowskie zobowiązane są lojalności wobec Wspólnot, tak samo i ona winna postępować fair i podejmować działania dla uniknięcia konfliktu prawa wspólnotowego z konstytucjami państw członkowskich. Obowiązywanie i nakaz stosowania prawa wspólnotowego nie są przy tym istotnie podważone, jeżeli na zasadzie wyjątku prawo wspólnotowe nie „przeważy” nad ustawą zasadniczą konkretnego państwa. Ponadto art. 24 UZ co prawda otwiera porządek prawny RFN na prawo wspólnotowe dopuszcza jego bezpośrednie obowiązywanie i stosowanie, ale nie daje nieograniczonego upoważnienia do przeniesienia praw zwierzchnich. Nie można przyjąć, że art. 24 UZ dopuszcza odstępstwo od jej fundamentalnych założeń, w tym przede wszystkim nakazu ochrony praw podstawowych wyrażonych w rozdziale I. Trybunał stwierdził, iż dopóki na poziomie europejskim nie ma efektywnej ochrony praw podstawowych właśnie on jest uprawniony do kontroli prawa wspólnotowego w tym zakresie pod względem zgodności z UZ.
FTK uznając dopuszczalność kontroli prawa wspólnotowego wprowadził szereg szczególnych założeń proceduralnych w tego rodzaju postępowaniach. Otóż ich przedmiotem nie jest wówczas bezpośrednio przepis (norma) wspólnotowego, ale problem zgodności zastosowania tego przepisu (normy) w UZ. FTK nie może bowiem uchylać prawa wspólnotowego czy też stwierdzać jego nieważności. Stanowiło to podstawę do późniejszej koncepcji roli ustawy ratyfikacyjnej jako sui generis mostu i podstawy stosowania prawa ówczesnego prawa wspólnotowego w Niemczech. Wymogiem proceduralnym w przypadku przedłożeń sędziowskich jest wcześniejsze zwrócenie się przez sąd orzekający w sprawie o wykładnię prawa wspólnotowego do ETS i dopiero później ewentualnie do FTK.
Orzeczenie Solange-I widzieć należy i oceniać w perspektywie stanu integracji europejskiej na początku lat 70-tych. Istotnie kwestia ochrony praw jednostki nie odgrywała w tym czasie istotnej roli w orzecznictwie ETS, nie było odwołania do nich w Traktatach Założycielskich[23].
Ogólnie stwierdzić można z perspektywy czasu, że orzeczenie Solange I miało mimo wszystko pozytywny wpływ na proces integracji europejskiej. Zwróciło ono w dość jasny sposób uwagę na niedostatki ochrony praw człowieka i wywołało reakcję ze strony instytucji europejskich przede wszystkim ETS.
Werbalnie dość rygorystyczne stanowisko FTK zajęte w wyroku Solange-I było w późniejszym okresie zmieniane i „osłabiane”. Już w 1979 r. Trybunał stwierdził, iż „pozostawia otwartą” kwestię, czy w odniesieniu do prawa pochodnego w dalszym ciągu obowiązują założenia przyjęte w 1974 r.[24] Istotną rolę w ewolucji orzecznictwa FTK w przedmiocie ochrony praw podstawowych przed ingerencją ze strony instytucji między- i ponadnarodowych odegrało rozstrzygnięcie znane jako Eurocontrol Trybunał uznał w nim za zgodne z konstytucyjnymi warunkami przenoszenia „praw zwierzchnich” uregulowanie polegające na przekazaniu do właściwości w pewnych sprawach na rzecz „obcego” (tj. „nie-niemieckiego”) sądu. Chodziło o to, że Europejska Organizacja ds. Bezpieczeństwa Żeglugi Lotniczej (Eurocontrol) uprawniona została do nakładania opłat, a spory z tym związane poddane zostały właściwości sądów belgijskich. FTK podkreślił przy tym, że sądowa ochrona przestrzegania praw podstawowych należy do fundamentalnych rozwiązań UZ i art. 24 nie daje podstaw do jej eliminacji. Jednakże znaczny zakres swobody ustawodawcy w „przenoszeniu praw zwierzchnich” pozwala mu na takie określenie struktury i sposobu działania organizacji międzynarodowej w również szczególnych rozwiązań dotyczących drogi prawnej i sądowego rozstrzygania sporów. Co prawda orzeczenie w sprawie Eurocontrol nie dotyczyło Wspólnot Europejskich, ale jego wymowa była zupełnie odmienna niż Solange-I. Należy też pamiętać, że zapowiedź zawarta w orzeczeniu Solange I nigdy nie doprowadziła do stwierdzenia przez FTK niezgodności prawa wspólnotowego z UZ.
Wreszcie 1986 r. FTK stwierdził, iż ETS zapewnia generalnie ochronę praw podstawowych w odniesieniu do władczych działań instytucji wspólnotowych, a ochrona ta jest „równorzędną” z minimalnym poziomem wymaganym przez UZ. Było to stwierdzenie spełnienia wymogów określonych w Solane I. Podkreślić tu należy, wyrok ma w istocie charakter warunkowy, tzn. FTK rezygnuje z wykonywania swoich kompetencji, „jak długo” ETS wypełnia rolę strażnika praw podstawowych. Nie jest to więc rezygnacja zupełna i stanowi „czasowo” niewykonywaną „spoczywają” kompetencję FTK. Jednak, dopóki nie nastąpi zmiana sytuacji FTK nie aspiruje do jej wykonywania. Dlatego tzw. Solange II uważane jest powszechnie za odwrócenie stanowiska z Solange I, choć sam Trybunał utrzymywał, iż podstawy obu orzeczeń są takie same.
Jeśli chodzi o ochronę praw podstawowych, to FTK podkreślił przede wszystkim, iż akty organizacji ponadnarodowych dotyczą również osób, będących w Niemczech podmiotami, którym przysługują prawa podstawowe. Zadaniem FTK jest zatem zapewnienie ochrony w tym zakresie nie tylko w odniesieniu do aktów instytucji niemieckich. Jednakże kontrolę w tym zakresie FTK sprawuje w „kooperacji” z ETS (zob. bliżej pkt c). Formuła odebrana została bardzo różnie, bowiem można ją traktować albo jako konkretyzację i zarazem „złagodzenie” Solange-I albo jako nawiązanie i w istocie podtrzymanie nieco innymi słowami Solange-II.
Ostatnim właściwie słowem w omawianej tu kwestii tj. było postanowienie FTK z 7 czerwca 2000 r. dotyczące tzw. wytycznych bananowych [25]. Zgodnie z tezą przyjętą przez Trybunał: „skargi konstytucyjne i pytania prawne, które podnoszą naruszenie praw podstawowych przez pochodne prawo wspólnotowe są z góry niedopuszczalne, jeśli ich uzasadnienie nie przedstawia, że europejski rozwój prawa włączając w to orzecznictwo ETS po wydaniu rozstrzygnięcia „Solange-II” obniżył się poniżej wymaganego standardu praw podstawowych”. FTK podtrzymał więc swoje stanowisko co do dopuszczalności kontroli aktów pochodnych prawa wspólnotowego z przepisami UZ dotyczącymi praw podstawowych, a nawiązał tu przede wszystkim do poglądów wyrażonych w wyroku Solange-II podkreślając, że wyrok z 1993 r. w sprawie Traktatu z Maastricht nie stanowił odejścia od nich. Niezależnie od pewnej „ukrytej” korekty rozumienia „kooperacji” FTK z ETS „postanowienie bananowe” wskazywało na istotną „nowość” proceduralną w ewentualnych tego rodzaju sprawach w przyszłości. Otóż to na skarżącym lub sądzie składającym pytanie prawne ciąży konieczność wykazania, że ogólny poziom ochrony praw podstawowych [26]. W wyroku w sprawie Traktatu Lizbońskiego FTK ograniczył się do powtórzenia stanowiska zawarte w „wyroku bananowym.
Wspomniany już wcześniej wyrok w sprawie Traktatu z Maastricht wprowadził do zagadnienia stosunku prawa wspólnotowego i postanowień UZ przez FTK nowy wątek, a mianowicie ograniczeń w przekazywaniu kompetencji koncepcję aktów wykraczających poza kompetencje Wspólnot (Unii).
Punktem wyjścia dla FTK były w tym przypadku dwa założenia. Po pierwsze stwierdzenie, iż art. 38 UZ (a dokładniej wynikające z niego prawa obywateli niemieckich) byłby naruszony, gdyby przyjąć, iż ustawa (w domyśle ustawa ratyfikacyjna) pozwala na bezpośrednie obowiązywanie i stosowanie aktów stanowionych przez Unię Europejską, na podstawie takiego „programu integracyjnego”, który nie jest dostatecznie skonkretyzowany i określony. To traktatowo określony „program integracyjny” jest przedmiotem zgody Bundestagu na przekazanie praw zwierzchnich, jego istotne zmiany nie mogą odbywać się w sposób pośredni. Zatem akty Unii, które wykraczają poza ten program jako działania nieobjęte zgodą wyrażoną w ustawie nie mają na terenie Niemiec mocy wiążącej. Drugie założenie odwoływało się prawa pierwotnego UE i polegało na przyjęciu, iż rozdziela ono wykonywanie przekazanych praw zwierzchnich i zmianie Traktatów, a dokładniej zakresu przekazywanych Unii kompetencji. Wykładnia, która stanowi co rezultatu taką zmianę nie powinna mieć dla Niemiec mocy wiążącej. Kontrolę w tym zakresie sprawować miał właśnie FTK. To ostatnia konkluzja wzbudziła krytykę ze strony (nie tylko niemieckiej) doktryny prawa europejskiego, opierającą się głównie na treści Traktatu o Wspólnocie Europejskiej dotyczących kompetencji ETS. To on bowiem stać miał na poszanowaniem prawa w wykładni i stosowaniu TWE. Miał prawo orzekać o legalności aktów instytucji europejskich oraz skarg podnoszących zarzut braku kompetencji. Mówiąc krótko zarzuty polegały głównie na tym, iż FTK uznał swoją właściwość w sprawach, które podstawie Traktatów Założycielskich przekazane zostały przez państwa członkowskie UE Europejskiemu Trybunałowi Sprawiedliwości.
W wyroku w sprawie Traktatu z Lizbony FTK podtrzymał w istocie – mimo tej krytyki swoje stanowisko. Zmiany dotknęły właściwie jedynie terminologii Trybunał
Z kolei to stanowisko uległo istotnej konkretyzacji, a właściwie korekcie w wyroku Honeywell. FTK sprecyzował swoje poglądy przede wszystkim w ten sposób, iż wskazał na dodatkowe kryteria uzasadniające kontrolę aktów UE pod kątem zachowania granic kompetencyjnych. Jest ona dopuszczalna, jeśli przekroczenie to ma charakter kwalifikowany, czyli w pierwszej kolejności jest oczywiste, a tylko „widoczne”. Poza tym prowadzić musi do znaczącego strukturalnie przesunięcia kompetencji na niekorzyść państw członkowskich. Jako uzasadnienie tego założenia FTK powołał się na zasadę przyjaznego stosunku do integracji europejskiej, która nakazuje mu wykonywać swoje kompetencje w sposób powściągliwy. Dodano do tego warunek proceduralny, a mianowicie w pierwszej kolejności należy dać Trybunałowi Sprawiedliwości UE możliwość podjęcia w trybie prejudycjalnym rozstrzygnięcia w sprawie ważności wątpliwego aktu prawnego. FTK nie podważył przy tym dopuszczalności „rozwijania prawa” przez ETS, podkreślając jednak, iż podstawową granicą jest zastosowanie takiej metodyki interpretacji, która nie jest oczywiście niedopuszczalna, a bardziej konkretnie, że stanowi ona w istocie naruszenie kompetencji, bo jest tworzeniem prawa. Nie można oprzeć się wrażeniu, iż wyrok w sprawie Honeywell stanowił kontynuację swoistej polityki dwa kroki naprzód, krok wstecz.
Ostatnią istotną wypowiedzią FTK w sprawach Unii Europejskiej był wyrok z 5 maja 2000 r. Co prawda orzeczenie to dotyczyło wprost zachowania (zaniechania) Rządu Federalnego oraz Bundestagu, ale wynikają z niego również bardzo ważne założenia ogólne dotyczące analizowanego w niniejszym tekście problemu. Z góry zaznaczyć trzeba, że nie ma w nim wielu nowości, chodzi raczej o konkretyzację wcześniejszych ustaleń i wyciągnięcie z nich konsekwencji. W rzeczywistości niemiecki FTK „aktywizował” jedynie instrumentarium, które wypracowywał w swoim orzecznictwie dotyczącym integracji europejskiej od lat 70. XX w.[27] Jego znaczenie wynika z tego, że po raz pierwszy w historii FTK stwierdził niezgodność określonych aktów prawnych organów UE
Przedstawienie zasadniczych ustaleń wynikających z orzecznictwa FTK w zakresie relacji prawo krajowe – prawo unijne
Na wstępie tej części przypomnieć należy, że FTK akceptuje samą zasadę nadrzędności prawa UE nad prawem RFN. Nie kwestionuje autonomicznego charakteru prawa i kompetencji TS do Opierając się na interpretacji pojęcia przeniesienia praw zwierzchnich oraz treści
Dodać też należy, że w zakresie aktów prawnych wykonujących prawo Unii (gdy organom państw członkowskich pozostawiono margines swobody regulacyjnej) są one związane również postanowieniami UZ.
Wydaje się, że każdy sąd konstytucyjny dba (albo co najmniej powinien dbać) o jednolitość i spójność wyrażanych w różnych orzeczeniach poglądów. Mało co tak podważa wiarygodność sądu konstytucyjnego jak zmiany stanowiska, szczególnie w zakresie wykładni konstytucji. W Niemczech dużo wysiłku Trybunał poświęca na wykazanie, że jego poglądy są powtarzalne. Skuteczność tych wysiłków jest przynajmniej, jeśli chodzi o odbiór doktrynalny ograniczona. Pamiętać należy, że FTK jako jeden z pierwszych sądów konstytucyjnych w państwach Unii zaczął zajmować się w sposób merytoryczny problematyka integracji europejskiej i jej granic.
Traktując całe zagadnienie w kategoriach analitycznych (a nie historycznych, jak w punkcie poprzednim) kluczowe znaczenie przyznać należy pojęciu tożsamości konstytucyjnej.
Orzecznictwo FTK a orzecznictwo TSUE – podobieństwa i różnice stanowisk
Problem relacji pomiędzy FTK a ETS ująć można lapidarnie w pytaniu: nadrzędność czy współdziałanie (kooperacja)? Oczywiście jest to jednak daleko idące uproszczenie zagadnienia, istnieć bowiem mogą różne rodzaje nadrzędności i różne formy współpracy, czasami zaś możliwa jest bardziej złożona sytuacja, na którą składają się elementy obu tych relacji w różnych konkretnych dziedzinach.
Generalnie stwierdzić należy, iż przyjęta i utrwalona w orzecznictwie TS UE koncepcja europejskiego prawa unijnego (wcześniej wspólnotowego), zakładająca jego bezpośrednią skuteczność i „wyższość” nad całym prawem wewnętrznym państw członkowskich, skutkuje automatycznie koniecznością przyjęcia pewnej „wyższości” TS UE nad organami sądowymi państw członkowskich Unii, w tym również nad ich trybunałami konstytucyjnymi. Chodzi bowiem o to, że wiążąca wykładnia prawa wspólnotowego oraz orzekanie o jego ważności należy do wyłącznych kompetencji TS UE. Istotne są jednak przede wszystkim dalsze konsekwencje zasady pierwszeństwa prawa UE nad prawem wewnętrznym, a mianowicie stwierdzenie, że sąd krajowy jest nie tylko uprawniony, ale wręcz zobowiązany do niezastosowania w sprawie prawa wewnętrznego niezgodnego z „normami ponadnarodowymi” i wydania orzeczenia na podstawie prawa UE nawet bez potrzeby prowadzenia postępowania w sprawie kontroli legalności norm prawnym przewidzianego w prawie wewnętrznym[28]. Poza tym w ocenie ETS sądy związane są wykładnią ustaloną przez niego. Należy podkreślić, iż z punktu widzenia Trybunału status danego sądu w państwie członkowskim nie ma istotnego znaczenia, bowiem w zakresie objętym regulacją TUE i TFUE wszystkie organy państw członkowskich związane są bezwarunkowo prawem UE, a więc i jego autentyczną wykładnią. Dotyczy to więc także sądów (trybunałów) konstytucyjnych.
Podsumowując stwierdzić więc można, że ETS stanowi sąd nadrzędny wobec sądów państw członkowskich, jednak brak mu najważniejszych bezpośrednich instrumentów gwarantujących zachowanie tej nadrzędności. W tym sensie mówić można o konieczności współpracy ze strony sądów państw członkowskich, bez ich działań i podporządkowania nadrzędność ETS staje się bowiem dość iluzoryczna.
Z punktu widzenia FTK jego relacje z ETS są bardziej złożone i niejednoznaczne. FTK w swoim orzecznictwie deklaruje generalnie, iż jest on związany orzeczeniami ETS dotyczącymi prawa UE, ale zgodnie z tym co już powiedziano wcześniej nie oznacza to, że „obszar zastosowania” prawa UE jest całkowicie wyłączony spod obowiązywania UZ, a w związku z tym i kontroli jej przestrzegania dokonywanej przez FTK. Zadania ETS i FTK są więc odmienne i funkcjonują „obok” siebie. Wyraża się również w tej linii orzecznictwa FTK, zgodnie z którą niezłożenie pytania prawnego do ETS przez sąd orzekający o ile występuje sytuacja opisana w art. 267 TFUE (dawniej art. 234 TWE) stanowi równocześnie naruszenia UZ, a konkretnie prawa do ustawowego sędziego (art. 101 ust. 1 zd. 1 UZ). Z jednej strony wzmacnia to rolę ETS jako „ostatecznego interpretatora” prawa wspólnotowego, z drugiej wskazuje jednak na to, iż wykonuje on kompetencje „przekazane” z zakresu władzy sądowniczej określone w UZ.
Przyjęcie założenia, w myśl którego prawo UE jest nadrzędne nad prawem krajowym, a „najwyższym strażnikiem” przestrzegania prawa wspólnotowego jest ETS rodzi możliwość powstania sytuacji, w której stanowisko FTK w pewnej kwestii zostanie „podważone” przez odmienny pogląd ETS. Teoretycznie rozważać tu można różne sytuacje (np. ETS przyjmie taką wykładnię prawa UE, która będzie stać w sprzeczności z UZ lub jej interpretacją dokonaną wcześniej przez FTK), ale z praktycznego punktu widzenia istotna jest jednak trzy „konstelacja”, które miałaby miejsce wówczas, gdy określone normy prawa unijnego w interpretacji potwierdzonej orzeczeniem ETS stałyby w sprzeczności z „minimalnym” poziomem ochrony praw podstawowych przyjętym w orzecznictwie FTK, stanowiłyby oczywiste działania utra vires lub też oznaczały naruszenie tożsamości konstytucyjnej Niemiec. Co prawda w wyroku Solang-I FTK stwierdził, że oba sądy winny starać się o „zbieżność” swojego orzecznictwa[29], ale nie rozwiązuje to oczywiście całego problemu.
W wyroku w sprawie Traktatu z Maastricht FTK stwierdził bowiem, że zapewnia on zachowanie istoty praw podstawowych również w odniesieniu do wspólnotowych aktów władczych, czyni to jednak „we współpracy” (dosł. Kooperationsverhaltnis) z ETS. Według stanowiska FTK ETS gwarantuje przestrzeganie praw człowieka w poszczególnych przypadkach (sprawach) na obszarze całej Unii Europejskiej, dlatego FTK może ograniczyć się do kontroli zachowania „niezbywalnego” ogólnego standardu praw podstawowych. Charakterystyczne, że FTK sam zrelatywizował i utrudnił interpretację pojęcia kooperacji poprzez cudzysłów, którym zwrot ten został umieszczony. Zwraca się uwagę, że kooperacji między dwoma trybunałami nie można ograniczać tylko
Jeśli ująć rzecz w kategoriach językowych kooperacja oznacza współpracę, która opiera się dobrowolnym porozumieniu.
Przy interpretacji pojęcia kooperacji między FTK a ETS dużo uwagi poświęca się poglądom wyrażonym przez sędziego FTK P. Kirchhofa, który był sprawozdawcą w sprawie Traktatu z Maastricht. Podkreślał on w swoich wypowiedziach, że kooperacja między FTK a ETS opiera się na założeniu podziału funkcji między oba trybunały. FTK jest powołany do oceny, czy akty prawa wspólnotowego nie naruszają praw podstawowych poręczonych przez UZ, ale deklaruje, że z uwagi na to, że na poziomie wspólnotowym standard ochrony praw człowieka zapewnia ETS nie będzie swoich kompetencji w tym zakresie wykonywał „w zaufaniu” do działalności orzeczniczej ETS. Jednak FTK nie może całkowicie i bezwarunkowo zrezygnować z nakazanej mu w UZ funkcji strażnika praw podstawowych, dlatego swoją deklarację ograniczył na czas, w którym Unia Europejska zasadniczo zapewnia generalną ochronę praw podstawowych. P. Kirchhof wskazał na trzy sytuacje, kiedy FTK mógłby wystąpić aktywnie, a mianowicie niewystarczającą ochronę prawną, całkowity brak określonych typów praw podstawowych oraz przyjęcie że w danej sytuacji ETS nie jest „absolutnie i generalnie” w stanie zapewnić ochrony prawnej. W tym sensie wyrok w sprawie Traktatu z Maastricht nie byłby krokiem wstecz w stosunku do Solange-II, ale umiejscowić należałoby go pomiędzy poglądami warażonymi w Solange-I i Solange-II.
Stanowisko FTK w kwestii kooperacji z ETS – dalekie zresztą od precyzji – spotkało się przeważnie z mniej lub bardziej krytyczną oceną. Podkreślano, że FTK widzi się w istocie w nadrzędnej wobec ETS roli, przynajmniej w zakresie ochrony praw podstawowych. FTK pełnić ma przy tym rolę „patrona” ETS, który „nie wtrąca” się do bieżącej działalności orzeczniczej zasadniczo jej nie ocenia, jednak zawsze rezerwuje sobie prawo wkroczenia, gdy uważa, że działalność ETS na polu ochrony praw podstawowych nie jest „satysfakcjonująca”.
Można ogólnie podsumować, iż FTK poprzez ideę kooperacji z ETS próbuje rozwiązać węzeł gordyjski, który tworzą rożnorakie relacje prawa wspólnotowego i konstytucji krajowych zwłaszcza tych jej fragmentów, które uważane są za szczególnie istotne i decydujące o tożsamości państwa. Idea kooperacji opiera się w istocie na dwóch filarach, z jednej strony FTK deklaruje, że część z jego kompetencji pozostawać będzie „w uśpieniu”, a FTK zdaje się tutaj na ETS (mając zaufanie do jego działalności), oczekując od niego wypracowania pewnej linii orzecznictwa, która nie pozwoliłaby na naruszenie pewnego minimalnego standardu praw podstawowych. Drugim założeniem jest podkreślanie możliwości „obudzenia się” funkcji kontroli aktów wspólnotowych, o ile pierwsze założenie nie będzie spełnione. Ma to więc być pewne porozumienie oparte na zasadzie du ut des, przy czym świadczenie FTK ma postać zaniechania, natomiast ETS winien wzbogacić swoje działania o porównywalną z Niemcami ochronę praw człowieka.
Nawiązując tu do zagadnienia znaczenia i skutków przeniesienia „praw zwierzchnich” zauważyć należy, iż z teoretycznego punktu widzenia stanowisko FTK opiera się o zasadę nadrzędności konstytucji (a dokładniej rzecz ujmując jej norm niezmienialnych dotyczących praw podstawowych). Kompromisowy charakter polega na „osłabieniu” kontroli FTK nad ich przestrzeganiem. Dla ETS jest to co do zasady „zbyt mało”.
Jak już wspomniano wcześniej ETS nie jest sądem hierarchicznie wyższym nad sądami państw członkowskich, a zatem nie dysponuje on kompetencjami, które pozwalałyby mu – tak jak krajowym sądom najwyższym – na korygowanie orzeczeń w sprawach indywidualnych i doprowadzenie do zgodności orzecznictwa sądowego z jego stanowiskiem. Powoduje to, że efektywna działalność ETS wymaga podporządkowania się sądów krajowych jego stanowisku, przy czym jest to norma pozbawiona bezpośredniej sankcji, którą ETS mógłby zastosować wobec określonego orzeczenia sądu państwa członkowskiego [30]. W tym stanie rzeczy zadanie „stania na staży” przestrzegania prawa wspólnotowego przez sądy przejmują w praktyce sądy najwyższe państw członkowskich, przy czym art. 267 TFUE wprowadza tu regułę, którą można streścić następująco: o ważności i wykładni prawa wspólnotowego rozstrzyga ETS, natomiast najwyższy sąd krajowy zapewnić ma nie tylko efektywne stosowanie, ale również za pomocą środków przewidzianych w prawie krajowym, jak i prawie wspólnotowym zapewnić dostosowanie orzecznictwa do poglądów ETS.
W przeszłości kwestia dostosowania orzecznictwa do stanowiska ETS nie była w państwach członkowskich rozumiana jednolicie i w sposób zgodny z założeniami wyrażanymi przez sam ETS. Jeśli chodzi o FTK to można ogólnie powiedzieć, że jego orzecznictwo dotyczące obowiązków sądów krajowych związanych ze stosowaniem prawa wspólnotowego cechuje się w sposób jednoznaczny „przychylnością” dla ETS. Już w 1971 r. FTK uznał obowiązek sądów krajowych bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego oraz jego nadrzędność nad prawem krajowym, a także uprawnienie sądów do niestosowania w konkretnej sprawie przepisów krajowych w razie ich kolizji z prawem wspólnotowym[31]. W cytowanym wcześniej orzeczeniu Solange-II FTK potwierdził, iż ETS jest sędzią ustanowionym na mocy ustawy w rozumieniu art. 101 ust. 1 UZ, co ma ten praktyczny skutek, iż zaniechanie postawienia pytania prawnego do ETS w sytuacji, gdy było to wymagane stanowi naruszenie UZ. Należy tu podkreślić, iż naruszenie art. 101 ust. 1 może być podstawą wniesienia skargi konstytucyjnej.
Dalej idące podkreślenie roli ETS nastąpiło w 1987 r. FTK stwierdził wówczas, iż zjawisko rozwijania prawa przez sędziów ETS nie stoi w sprzeczności ani Traktatem o EWG ani z UZ, o ile nie prowadzi do powstania nowych uprawnień (kompetencji) wspólnot[32].
Pierwotna koncepcja akcentująca problem „standardu” ochrony praw podstawowych okazała się mniej problematyczna niż konsekwencje idei aktów ultra vires. Istotnie bowiem sprzeczność orzeczenia FTK stwierdzającego „niestosowalność” aktu prawa pochodnego UE z uwagi na jego niezgodność z UZ opierałaby się na innych przesłankach niż potwierdzenie jego ważności przez ETS stanowiącego autorytatywne potwierdzenie jego zgodności z Traktatami Konstytuującymi UE. Natomiast analogiczne orzeczenie FTK w sytuacji aktu wykraczającego poza kompetencję UE stojące w oczywistej sprzeczności ze stanowiskiem ETS, oznaczałoby „jakościowo” inną sytuację.
Stwierdzić jednak można, iż stanowisko przyjęte przez FTK w wyroku Honeywell nie przyniosło rozwiązania problemu. Problemy ujawniły w związku z orzeczeniem Trybunału Sprawiedliwości UE w sprawie Franssen [33]. Nie wnikając tu w szczegóły stwierdzić wystarczy, iż Trybunał uznał, że sankcje podatkowe, jak i postepowanie karne związane z podaniem nieprawdy w deklaracji podatku VAT stanowią akt stosowania prawa UE dotyczącego ujednolicenia regulacji w zakresie tego podatku oraz ochrony interesów finansowych Unii i dlatego podlegają regulacji zawartej w art. 50 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (zakaz podwójnego karania). W konsekwencji mogą być przedmiotem wykładni ETS w trybie prejudycjalnym. Oczywistym jest, że była to rozszerzająca wykładnia art. 53 Karty.
Pewnego rodzaju odpowiedzią na to orzeczenie była fragment uzasadnienia wyroku FTK Inaczej mówiąc FTK dokonał swoistej interpretacji wyroku ETS w sprawie Franssen, odmawiając jej w istocie ogólniejszego waloru. Podejście jest przy tym rażąco odmienne niż zarysował to jeśli chodzi o argumenty ETS. W duchu współpracy między Federalnym Trybunałem Konstytucyjnym a Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości […] decyzji tej nie należy interpretować w sposób, który zostałby w sposób oczywisty uznany za akt ultra vires lub zagroziłby ochronie i egzekwowaniu prawa podstawowych praw państw członkowskich w sposób […] kwestionujący tożsamość porządku konstytucyjnego ustanowionego przez Ustawę Zasadniczą […]. W tym względzie decyzji nie należy rozumieć i stosować w ten sposób, że faktyczne odniesienie rozporządzenia do jedynie abstrakcyjnego zakresu stosowania prawa Unii lub czysto rzeczywistych skutków dla niego wystarczy, aby państwa członkowskie były związane prawami podstawowymi Unii Europejskiej zapisanymi w Karcie Praw Podstawowych”[34].
Wnioski
Podsumowując stwierdzić można, że orzecznictwo FTK dotyczące prawa UE i jego miejsca w porządku prawnym obowiązującym na terytorium RFN ulegało znaczącej ewolucji i zmianom. Generalnie podziela on założenia przyjęte i utrwalone w orzecznictwie TS UE (ETS) dotyczące odrębności prawa UE i jego nadrzędności nad prawem krajowym, ale z pewnym niezwykle ważnym zastrzeżeniem. Chodzi o to, że pierwszeństwo prawa UE nie może oznaczać naruszenia pewnych fundamentalnych uregulowań zawartych w Ustawie Zasadniczej. Mówiąc krótko przekazanie kompetencji na szczebel ponadnarodowy nie może dotyczyć upoważnienia do wydania takiej regulacji prawnej, do której ustawodawca niemiecki nie byłby z uwagi na sprzeczność z najważniejszymi założeniami UZ, tworzącymi tzw. tożsamość konstytucyjną.
Bardzo istotnym zmianom podlegało jednak określenie, co należy do tej tożsamości.
[1] Do 1990 r. postulat „zjednoczonej Europy” pozostawał w ścisłym związku z drugim z najważniejszych celów politycznych RFN, tj. dążeniem do zachowania (czy też raczej przywrócenia) „państwowej i narodowej jedności Niemiec”, co było również nakazem konstytucyjnym wyrażonym w Preambule do UZ; w okresie konfliktu wschód-zachód równoczesna realizacja obu tych celów okazała się wykluczona, a rozwój integracji zachodnio-europejskiej prowadził do pogłębienia podziału Niemiec, W. Woyke (w:), Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland, U. Andersen, W. Woyke (red.), Bonn 1992, s. 145-146.
[2] Ch. Starck (w:) Bonner. Grundgesetz. Kommentar, H. von Mangoldt, F. Klein, Ch. Starck (red..), t. I, München 2001, s. 23; dla uproszczenia terminologii w dalszych rozważaniach pojęcie Unii Europejskiej świadomie używane jest ahistorycznie w zasadzie również w odniesieniu do całokształtu tworzących jej bazę i początkujących ją form integracji państw Europy Zachodniej, a więc tzw. wspólnot europejskich: EWWiS, EWEA i EWG (WE).
[3] W Niemczech integrację rozumie się jako „wytworzenie pewnej całości, połączenie, zjednoczenie” ( Wörterbuch der deustchen Sprache, G. Wahrig (red.), München 1997, s. 503) lub „proces jednoczenia się części i członów w jednolitą całość” (C. Creifelds, Rechtswörterbuch, München 2000, s. 694).
[4] Zwrotu „Offenheit für eine europäische Integration“ użył FTK m. in. w wyroku z 12 października 1993 r. (określanym dalej jako wyrok w sprawie Traktatu z Maastricht); BverfGE [Entscheidungen des BundesVerfassungsgerichts – Orzecznictwo Federalnego Trybunału Konstytucyjnego] 89, 155, s. 174.
[5] Tłumaczenie przepisów UZ oparte jest na dwóch przekładach: Ustawa Zasadnicza (Konstytucja) Republiki Federalnej Niemiec z 23 maja 1949 r., L. Janicki (red,), Poznań 2007 i Ustawa Zasadnicza RFN, tłum. B. Banaszak i A. Malicka (w:) Konstytucje państw Unii Europejskiej, (red.) W. Staśkiewicz, Warszawa 2011, s.519-563.
[6] Wyrażenie „prawa zwierzchnie” (dosł. Hoheitsrechte) tłumaczone jest niekiedy również jako „prawa suwerenne”.
[7] Ściśle rzecz biorąc chodzi o art. 23 UZ w nowym brzmieniu, bowiem pierwotny przepis o tym numerze dotyczył zjednoczenia Niemiec i został w 1990 r. uchylony; ustawą z 21 grudnia 1992 r. wprowadzono na to „wolne” miejsce tzw. artykuł europejski”.
[8] W sprawie ratyfikacji Traktatu z Maastricht Prezydent Federalny ogłosił, iż nie podpisze dokumentów ratyfikacyjnych przed wydaniem wyroku w sprawie przez FTK; również Rząd Federalny zapewnił, iż nie złoży wcześniej dokumentów ratyfikacyjnych; analogiczną deklarację Prezydent RFN złożył również odnośnie do Traktatu Konstytucyjnego UE i Traktatu lizbońskiego, ale to nie miało praktycznego znaczenia; istotne jest, że można mówić o ukształtowaniu się pewnego zwyczaju konstytucyjnego.
[9] Uchwała Drugiego Senatu FTK z 29 maja 1974 r. (Solange-I), BverGE 37, 271, s. 280; Uchwała Drugiego Senatu FTK z 22 października 1986 r. („Solange-II), BverfGE, 73, 339, s. 374.
[10] Określane jest to dosłownie jako „Durchgriff” lub „Durchgriffwirkung”.
[11] Uchwała FTK z 23 czerwca 1981 r. (Eurocontrol-Beschlusss), BverfGE t. 58, s. 36.
[12] C.D. Classen (w:) Bonner Grundgesetz…, s. 528 i nast.
[13] Chodzi tu fragment art. 288 TFUE (dawniej art. 249 TWE), który mówi, że rozporządzenie wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich.
[14] M. Bożek, System konstytucyjny Republiki Federalnej Niemiec, Warszawa 2017, s. 8.
[15] C. D. Classen (w:) Bonner Grundgesetz…, s. 547).
[16] G. Sander, Europäischer Gerichtshof und nationale Verfassungsgerichtsbarkeit,DÖV, 2000, s. 589.
[17] Por. np. art. 90 ust. 1 Konstytucji RP.
[18] Por. jednak art. 23 ust. 1 in fine UZ.
[19] Solange II, BverfGE, 73, 375; „obowiązywanie i stosowanie prawa europejskiego w Niemczech zależy od nakazu stosowania w ustawie ratyfikacyjnej”, zob. również Maastricht-Urteil, BVerfGE, s. 190.
[20] T. Schmitz, Integration in der Supranationalen Union, Baden-Baden 2001 s. 295.
[21] Koncepcja ta szczególnie popularna była w okresie II Rzeszy, kiedy twierdzono, że Reichstag ma tylko wpływy na treść ustaw, natomiast nakaz stosowania nadaje im Bundesrat jako „nosiciel” władzy suwerennej.
[22] Uchwała z 18 października 1967 r. BVerfGE 22, s. 293.
[23] Za początek tworzenia „porządku praw podstawowych” w prawie europejskim uważa się wyrok ETS w sprawie Nold wydany dwa tygodnie wcześniej niż orzeczenie Solange-I; T. Schmitz, Bundesverfassungsgericht und das Recht der Europäischen Union (w:) P. Czarny, P. Tuleja, K. Wojtyczek, Verfassung im Zeitalter der Europäisierung und Globalisierung, Kraków 2011, s. 23.
[24] Uchwała z 25 czerwca 1979 r. BverfGE 52, 187 (tzw. Vielleicht-Beschluss).
[25] BverfGE, t. 102, s. 147.
[26] Schmid, Ein enttäuschender Rückzug, NVwZ 2001, s. 251.
[27] Baińczyk, s. 265.
[28] Jest to utrwalona linia orzecznictwa ETS zapoczątkowana w 1978 r. wyrokiem w sprawie Simmenthal, ETS stoi również na stanowisku, iż powinność ta, z której patrząc z punktu widzenia prawa wewnętrznego wynika również uprawnienie, dotyczy również organów administracji, A. Sołtys, op. cit., s. 15.
[29] BverfGE 37, 271,
[30] Oczywiście pewną sankcją może być konieczność poniesienia odpowiedzialności odszkodowawczej przez samo państwo, ewentualnie również kara pieniężna; podstawą odpowiedzialności może być również niezgodne z prawem UE wykonywanie władzy sądowniczej, zob. N. Półtorak, Odpowiedzialność odszkodowawcza państwa w prawie Wspólnot Europejskich, Zakamycze 2002, s. 249-250.
[31] Orzeczenie określane w literaturze jako Milchpulver, BverfGE 31, 145.
[32] Tzw. Kloppenburg-Beschluss BverfGE, 75, 223.
[33] Wyrok TS EU z 26 lutego 2013 r. w sprawie Åklagaren przeciwko Hansowi Åkerbergowi Franssonowi (nr C-617/10 – http://curia.europa.eu/jcms/jcms/j_6/).
[34] Wyrok z 24 kwietnia 2013 r., 1 BvR 1215/07, nr 91.
pt.::Instytut Nauk o Rodzinie Akademii Wymiaru Sprawiedliwości
oraz
Centrum Badań Polityki Europejskiej
serdecznie zapraszają na seminarium eksperckie
35 lat Konwencji o Prawach Dziecka – stan teraźniejszy i wyzwania na przyszłość
które odbędzie się 26 listopada 2024 roku o godzinie 12.00 w siedzibie Centrum Badań
Polityki Europejskiej przy ul. Koszykowej 8 (przewidziana jest również możliwość udziału on-line).
W czasie seminarium zostaną poruszone kwestię obecnej sytuacji praw dziecka w Polsce i Europie oraz wyzwania w tym zakresie.