Relacje Parlamentu Europejskiego z parlamentami narodowymi państw członkowskich Unii Europejskiej

 

Abstrakt:

Relacje Parlamentu Europejskiego z parlamentami narodowymi państw członkowskich Unii Europejskiej ulegały ewolucji wraz ze zmianami wprowadzanymi w traktatach unijnych. Początkowo parlamenty narodowe nie były zainteresowane udziałem w procesie decyzyjnym Unii Europejskiej. Zmiana stanowiska następowała stopniowo, a znaczące wzmocnienie roli parlamentów narodowych miało miejsce w traktacie lizbońskim, który wprowadził m.in. mechanizm wczesnego ostrzegania. Jednak w miejsce zasady lojalnej współpracy obserwuje się rywalizację o wpływy bądź brak zainteresowania przez parlamenty narodowe procesem decyzyjnym UE i bierność w wykonywaniu instrumentów gwarantowanych przez traktat lizboński. Zarówno Parlament Europejski, jak i parlamenty narodowe mają traktatowo przyznane zobowiązania do wzmacniania reprezentacyjnego charakteru UE i są instytucjami „aktywnie przyczyniających się do dobrego funkcjonowania Unii” (art. 12 TUE). Deficyt demokratyczny UE i odrzucenie w referendum przez Francuzów i Holendrów w 2005 r. traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy skutkowały m.in. wzmocnieniem roli parlamentów narodowych i przyznaniem im zwiększonych kompetencji głownie w sferze ustawodawczej. System wczesnego ostrzegania miał być skutecznym instrumentem zwiększającym rolę parlamentów krajowych w sprawach unijnych oraz tworzącym relacje w oparciu o zasadę lojalnej współpracy. Zasada pomocniczości i dialogu politycznego w praktyce nie jest zbyt często stosowana przez parlamenty narodowe. Stosunkowo niewielka jest liczba przesłanych przez parlamenty krajowe opinii, w tym uzasadnionych. Procedura „żółtej” i „pomarańczowej kartki” jest stosunkowo rzadko wykorzystywana przez parlamenty narodowe, natomiast mechanizm „zielonej kartki” jest im w zasadzie obojętny.

Słowa kluczowe: Parlament Europejski, parlamenty narodowe, zasada pomocniczości, mechanizm wczesnego ostrzegania, dialog polityczny.

 

Wstęp

Rozwój systemu reprezentacji na szczeblu Unii Europejskiej wywiera istotny wpływ na parlamenty narodowe[1], bowiem ich rola w procesie integracji europejskiej zmieniała się z biegiem czasu. Traktat lizboński wprowadził możliwość aktywniejszego angażowania się parlamentów narodowych w proces decyzyjny UE. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że aktywność i zaangażowanie parlamentów narodowych w proces decyzyjny UE wpisuje się w demokratyzację integracji europejskiej. Na szczeblu UE ustanowiono system demokratycznych instytucji zarządzających na poziomie europejskim, z Parlamentem Europejskim jako pierwszym i jedynym bezpośrednio wybieranym zgromadzeniem ponadnarodowym na świecie[2].

Celem artykułu jest omówienie relacji pomiędzy Parlamentem Europejskim a parlamentami narodowymi państw członkowskich UE. Artykuł składa się z trzech części. Część pierwsza dotyczy reformy Parlamentu Europejskiego i roli parlamentów narodowych. Traktaty unijne sukcesywnie wzmacniały pozycję i rolę PE w różnych obszarach, w szczególności w sferze kompetencji prawodawczych. Omówione są tu wzajemne relacje pomiędzy PE a parlamentami narodowymi z uwzględnieniem specyfiki polegającej na tym, że PE jest reprezentantem interesów obywateli UE, zaś parlamenty krajowe reprezentują interesy narodowe państw członkowskich UE. U podstaw wzajemnych relacji leży zasada pomocniczości, która określa poziom zarządzania unijnego z uwzględnieniem skuteczności działania i bliskości do obywateli.

Część druga artykułu koncentruje się na wzmocnieniu roli parlamentów narodowych w Parlamencie Europejskim. Pierwotny charakter Wspólnoty oraz niewielki skład liczebny państw członkowskich skutkował brakiem zainteresowania parlamentów krajowych udziałem w europejskim procesie decyzyjnym. Z upływem czasu rozpoczęto dyskusje oraz działania na rzecz potrzeby zwiększenia pozycji parlamentów narodowych na poziomie unijnym. Traktat z Maastricht zdefiniował podstawy współpracy między PE a parlamentami narodowymi, określając w Protokole nr 1 i 2 stosowanie zasady pomocniczości i proporcjonalności. Traktat lizboński znacząco zwiększył uprawnienia parlamentów narodowych, w szczególności poprzez wprowadzenie mechanizmu wczesnego ostrzegania, który miał być skutecznym narzędziem zwiększającym rolę parlamentów narodowych w sprawach unijnych. W części drugiej artykułu zawarto próbę oceny skuteczności stosowania mechanizmu kontroli w oparciu o przedstawiony raport Komisji Europejskiej i analizę literatury. Pozwoliło to na sformułowanie wniosku, że system wczesnego ostrzegania nie jest zbyt istotnym aspektem procesu decyzyjnego UE. Ów nowy model zaangażowania parlamentów narodowych w monitorowanie zasady pomocniczości za pośrednictwem systemu wczesnego ostrzegania miał stanowić swoistą „wirtualną trzecią izbę” (virtual third chamber) w UE[3], lecz ostatecznie nie można mu przypisać aż takiej siły.

W części trzeciej zawarto rozważania na temat rozszerzenia roli parlamentów narodowych poza sferę ustawodawczą, w szczególności w sprawach sądownictwa i bezpieczeństwa.

 

1. Reforma Parlamentu Europejskiego a rola parlamentów narodowych

Parlament Europejski jest jedynym na świecie zgromadzeniem powszechnym wybieranym w drodze wyborów powszechnych. Możliwość bezpośredniego wyboru przedstawicieli do Parlamentu Europejskiego jest ewenementem na skalę ogólnoświatową. Żaden organ plenarny jakiejkolwiek organizacji międzynarodowej nie pochodzi z wyborów powszechnych. Parlament Europejski został utworzony w 1951 r. na mocy Traktatu Paryskiego jako Zgromadzenie Ogólne Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali (EWWiS). Traktaty Rzymskie, które powołały do życia Europejską Wspólnotę Gospodarczą (EWG) i Europejską Wspólnotę Energii Atomowej (EWEA), podtrzymały ideę organu reprezentacyjnego poprzez utworzenie Zgromadzenia Wspólnot Europejskich, które działało jako organ wszystkich trzech Wspólnot. W 1962 r. zmianie uległa nazwa na Parlament Europejski. Oficjalnie nazwa ta została uznana w 1986 r. na mocy Jednolitego Aktu Europejskiego[4]. Początkowo członkowie Zgromadzenia mianowani byli przez parlamenty narodowe, natomiast od 1979 r. wyłaniani są w wyborach bezpośrednich w oparciu o prawo krajowe państw członkowskich, które od 2002 r. nie może naruszać proporcjonalnego systemu wyborczego[5].

Traktat o EWWiS w art. 20 stanowił, że Zgromadzenie Ogólne składa się z przedstawicieli narodów państw zrzeszonych we Wspólnocie[6]. Artykuł 21 TEWWiS wskazywał sposób wyboru przedstawicieli każdego państwa członkowskiego, którzy mieli być desygnowani przez parlamenty narodowe zgodnie z ich wewnętrznymi procedurami. Powszechnie wiadomo było o tymczasowości takiego rozwiązania, zatem dodano możliwość wyboru przedstawicieli w wyborach powszechnych, zgodnie z prawem wyborczym obowiązującym w poszczególnych państwach członkowskich[7].

W lipcu 1976 r. na posiedzeniu Rady Europejskiej przyjęto Akt o powszechnych wyborach bezpośrednich[8]. Nie osiągnięto jednak zgody co do jednego (tego samego) dnia przeprowadzenia wyborów[9]. Wraz z wprowadzeniem powszechnego systemu wyborczego Parlament Europejski zmienił charakter instytucji międzyparlamentarnej na ponadnarodową[10]. Podkreślić należy, że wprowadzenie bezpośrednich wyborów do Parlamentu Europejskiego było istotnym krokiem w jego upodmiotowieniu, ponieważ w ten sposób ustanowiono „europejski” wymiar wyborczy poprzez bezpośrednią reprezentację wyborców na szczeblu europejskim, a nie tylko pośrednio przez ich rządy krajowe[11].

W myśl Artykuł 8 Aktu o powszechnych wyborach bezpośrednich z 1976r. (dalej: Akt), do czasu wejścia w życie powszechnej procedury wyborczej, jest ona regulowana przez krajowe przepisy państw członkowskich. Decyzja Rady z 2002 r.[12] nowelizująca Akt z 1976 r. utrzymała w mocy to stanowisko. W obszarach nie objętych powszechnym stanowieniem prawa w Akcie z 1976 r., państwa członkowskie mają kompetencje do uchwalania praw, które uznają za właściwe. Z uwagi na fakt, że system wyborczy do PE nie był przedmiotem powszechnego tworzenia prawa, państwom członkowskim pozostawiono swobodę wyboru technik głosowania pod rygorem wymogu zgodności z konstytucją.

Decyzja Rady z 2002 r. ustanowiła pewne zasady wspólne, zgodnie z którymi we wszystkich państwach członkowskich posłowie do PE mają być wybierani w wyborach proporcjonalnych (art. 1 Aktu). Decyzja stanowi, że procedura wyborcza w każdym państwie członkowskim podlega przepisom prawa krajowego z zastrzeżeniem, że przepisy krajowe nie mogą naruszać proporcjonalnego systemu wyborczego[13]. W 1998 r. PE przyjął projekt Aktu o wspólnych zasadach wyborczych (uchwalony w 2002 r. przez Radę). Wspólne zasady zostały po raz pierwszy zastosowane w wyborach do PE w 2004 roku. Wymienione są one w Akcie o wyborach z 1976 r.: zasada proporcjonalności, wielu okręgów wyborczych w jednym kraju (art. 1), fakultatywnego progu wyborczego nieprzekraczającego 5% (art. 3), zasada głosu preferencyjnego oraz niełączenia mandatu deputowanego do PE z mandatem parlamentarzysty krajowego[14]. Poza wymienionymi wspólnymi zasadami każde państwo członkowskie posiada własną ordynację wyborczą[15].

Podkreślić należy, że traktaty unijne stopniowo zwiększały rolę Parlamentu Europejskiego w różnych obszarach, wzmacniając jego uprawnienia. W procesie poszerzania kompetencji najskuteczniejsza okazała się sfera kompetencji prawodawczych. Wyraźną zmianę jakościową zapoczątkował Jednolity Akt Europejski (1987), na mocy którego Parlament Europejski uzyskał realny wpływ na rozszerzanie Wspólnoty o kolejne państwa członkowskie w oparciu o tzw. procedurę zgody. Z kolei na podstawie procedury współpracy Parlament Europejski uzyskał możliwość zajęcia bardziej stanowczego stanowiska wobec projektów legislacyjnych, włącznie z prawem weta wobec poprawek wniesionych przez Radę[16]. Traktat z Maastricht (1993) ustanowił procedurę współdecydowania, natomiast traktat amsterdamski (1999) gwarantował niejako skuteczne uczestnictwo w procesie decyzyjnym. Wstępne reformy traktatowe w odniesieniu do Parlamentu Europejskiego wychodziły naprzeciw zarzutom dotyczącym tzw. zewnętrznego deficytu demokratycznego w Unii Europejskiej, czyli relacji pomiędzy Parlamentem Europejskim a Radą i Komisją Europejską[17]. Traktat lizboński znacząco zwiększył uprawnienia i kompetencje Parlamentu Europejskiego[18]. Parlament Europejski sukcesywnie rozszerzał swoje kompetencje i przekształcił się z „bezzębnego zgromadzenia” Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali (z którym się konsultowano, ale którego opinię można było łatwo zignorować)[19] w rzeczywistego współprawodawcę wspólnie z Radą w niemal wszystkich obszarach polityki, łącznie z posiadaniem znaczącym uprawnień budżetowych.

Parlament Europejski stał się współprawodawcą na równi z Radą Unii Europejskiej w procedurze współdecydowania (obecnie zwana zwykłą procedurą ustawodawczą). Parlament Europejski musi wyrazić zgodę na umowy międzynarodowe negocjowane przez Unię Europejską oraz na przystąpienie nowych państw. Parlament został wyposażony w funkcję kontrolną oraz kreacyjną wobec Komisji Europejskiej, bowiem to Parlament Europejski zatwierdza skład Komisji Europejskiej jako całości oraz wybiera jej przewodniczącego; może również odwołać Komisję większością 2/3 głosów (w drodze wotum nieufności). Parlament kontroluje pracę Komisji Europejskiej poprzez przesłuchania, pytania i śledztwa. Parlament uzyskał także uprawnienia budżetowe i jest jedną z dwóch części władzy budżetowej UE wraz z Radą. Zatwierdza roczny budżet UE oraz wieloletnie ramy finansowe. Ponadto PE rozpatruje petycje obywateli UE i przeprowadza dochodzenia, wybiera Rzecznika Praw Obywatelskich UE (Ombudsmana). Odgrywa rolę w procesie rozszerzenia UE poprzez wyrażanie opinii i zgody. Zwiększenie uprawnień PE wzmocniło demokratyczną legitymizację i kontrolę obywatelską nad procesami decyzyjnymi w UE. Parlament stał się ważnym ośrodkiem debaty i reprezentacji interesów obywateli na poziomie europejskim.

Relacje pomiędzy Parlamentem Europejskim a parlamentami narodowymi są bardzo istotne w ramach struktur Unii Europejskiej. Parlament Europejski reprezentuje obywateli państw członkowskich UE[20], podczas gdy parlamenty narodowe reprezentują interesy i suwerenność poszczególnych państw[21]. Kluczowa jest zasada pomocniczości, która określa, że Unia Europejska powinna działać tylko w przypadkach, gdy cel ten nie może być osiągnięty przez państwa członkowskie. Zasada pomocniczości wyrażona jest w artykule 5 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) i stanowi, że w dziedzinach, które nie należą do wyłącznej kompetencji UE, Unia podejmuje działania tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele zamierzonego działania nie mogą zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez państwa członkowskie, zarówno na poziomie centralnym, jak i regionalnym oraz lokalnym, i jeśli ze względu na rozmiary lub skutki proponowanego działania możliwe jest lepsze ich osiągnięcie na poziomie Unii.

Jak słusznie zauważają Grzelak i Łacny, istota zasady pomocniczości opiera się na wskazaniu, kto powinien podjąć działanie prawotwórcze: Unia Europejska czy państwa członkowskie[22]. Co do zasady, w pierwszej kolejności przyjmuje się domniemanie właściwości podejmowania działań na poziomie krajowym (chyba że jest jego lepsze osiągnięcie na poziomie UE). Rodzi się jednak pytanie, jakiego rodzaju oceny należy zastosować by ocenić, czy dane działanie jest w rzeczywistości „lepiej realizowane”. W tym sensie zasada pomocniczości obejmuje wymóg racjonalności i pewnego umiaru w wykonywaniu kompetencji dzielonych między Unię Europejską i państwa członkowskie i pociąga za sobą podwójną logikę postępowania: 1) negatywną,  wyrażającą się w możliwości powiedzenia „nie” nieuzasadnionej interwencji Unii Europejskiej prowadzącej do zbędnej centralizacji polityki; oraz 2) pozytywną, zgodnie z którą Unia Europejska powinna działać w celu pomocy państwom członkowskim w sytuacji, gdy nie są one w stanie osiągnąć pożądanych wyników poprzez działania na poziomie krajowym[23]. Po drugie, wyłączona jest ocena zgodności projektów unijnych aktów prawnych z zasadą pomocniczości, gdy akty te są przyjmowane w dziedzinach należących do wyłącznych kompetencji UE (unia celna, polityka pieniężna w odniesieniu do państw członkowskich, których walutą jest euro, reguły konkurencji niezbędne do funkcjonowania rynku wewnętrznego, zachowanie morskich zasobów biologicznych w ramach wspólnej polityki rybołówstwa oraz wspólna polityka handlowa). Subsydiarność należy rozumieć jako zasadę określającą poziom zarządzania, na którym dana polityka powinna być realizowana, biorąc pod uwagę względną skuteczność działania i jego bliskość do obywateli.

Parlament Europejski współpracuje z parlamentami narodowymi również poprzez dialog, wymianę informacji i opinii[24]. Celem współpracy jest zwiększenie przejrzystości, efektywności i demokratyczności działań Unii Europejskiej poprzez ciągłą komunikację oraz koordynację działań pomiędzy różnymi instytucjami, w szczególności z parlamentami narodowymi. Istnieją mechanizmy/struktury takie, jak Konferencja Przewodniczących Parlamentów Unii Europejskiej (COSAC), która umożliwia regularne spotkania między Parlamentem Europejskim a parlamentami krajowymi. Znaczącą rolę w procesie umacniania roli parlamentów narodowych w obszarze gospodarczego i finansowego zarządzania w Unii Europejskiej przydzielono Konferencji Międzyparlamentarnej ds. Stabilności, Koordynacji i Zarządzania Gospodarczego w Unii Europejskiej (IPC SECG). Została ona powołana na podstawie decyzji Konferencji Przewodniczących Parlamentów Unii Europejskiej w Nikozji z 21-23 kwietnia 2013 roku[25]. Priorytetowym celem Konferencji jest zapewnienie odpowiedzialności demokratycznej i legitymizacji decyzji podejmowanych w obszarze gospodarczego i finansowego zarządzania w UE, w szczególności w Unii Gospodarczej i Walutowej. Parlamenty narodowe wyposażone zatem zostały w kluczową rolę w pełnieniu funkcji kontrolnej przy wdrażaniu właściwych polityk na poziomie krajowym, przy zapewnieniu legitymacji podejmowanych działań przez państwa członkowskie w Radzie Europejskiej i Radzie UE oraz przy prowadzeniu krajowej polityki fiskalnej, gospodarczej i społecznej. Po ponad dziesięciu latach funkcjonowania Konferencji Międzyparlamentarnej ds. Stabilności, Koordynacji i Zarządzania Gospodarczego w Unii Europejskiej rodzi się uzasadnione pytanie, czy i w jakim stopniu IPC SECG stała się areną zwiększającą odpowiedzialność, dzięki której krajowe organy ustawodawcze mogą lepiej kontrolować proces Europejskiego Semestru (Semestr Europejski to roczny cykl koordynacji polityk gospodarczych i budżetowych między państwami członkowskimi UE) oraz jakie są rzeczywiste jej wyniki jako platformy zwiększającej rozliczalność, zwłaszcza w kontekście krajowych interakcji między parlamentami a władzami wykonawczymi w obszarze zarządzania gospodarczego. Badania przeprowadzone przez Borońską-Hryniewiecką dowodzą, że udział parlamentarzystów w IPC SECG nie wpłynął znacząco na ich krajową działalność parlamentarną w obszarze zarządzania gospodarczego i polityki budżetowej, ani też nie poprawił istniejących w tym kontekście relacji ustawodawca-wykonawca. Słabości proceduralne Konferencji SECG są tylko jedną częścią problemu; drugim problemem jest zmarginalizowana krajowa pozycja parlamentów w procedurze Europejskiego Semestru[26].

2. Wzmocnienie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej

W pierwszym etapie integracji do lat 70. XX wieku parlamenty narodowe nie przejawiały zainteresowania udziałem w europejskim procesie decyzyjnym, co wynikało z charakteru ówczesnej Wspólnoty. Delikatna zmiana w myśleniu o roli parlamentów narodowych w polityce wspólnotowej nastąpiła wraz z pierwszymi bezpośrednimi wyborami do PE w 1979 roku. Uzmysłowiono, że parlamentarzyści krajowi pozbawieni są nie tylko mandatu na poziomie wspólnotowym, ale także bezpośredniego kontaktu z polityką europejską[27], a to skutkowało poszukiwaniem rozwiązań zaangażowania parlamentów krajowych w sprawy wspólnotowe. O konieczności stworzenia przez państwa skutecznych sposobów i efektywnych instrumentów wpływających na proces decyzyjny UE szeroko dyskutowano w literaturze[28]. O potrzebie wzmocnienia pozycji parlamentów narodowych na poziomie unijnym mówiło się na początku lat 90. XX wieku i wówczas podjęto praktyczne działania[29]. Podstawy prawne współpracy między parlamentami narodowymi a Parlamentem Europejskim odnaleźć można w art. 12 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE), załączonym do niego Protokole nr 1 w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej (art. 2, 3, 9)[30] oraz w Protokole nr 2[31] w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności (art. 6 i 7)[32]. Dodać należy, że art. 5 Protokołu nr 1 stanowi, że akty ustawodawcze są objęte szczególnymi postanowieniami dotyczącymi nadzoru ze strony parlamentów narodowych oraz przestrzegania zasad proporcjonalności i pomocniczości[33]. Zasady współpracy międzyinstytucjonalnej zostały zawarte także w regulaminie Parlamentu Europejskiego[34] (art. 142, 143 i 144). Jak słusznie zauważa Czarski, umieszczenie w aktach prawnych przepisów prawnych o współpracy parlamentu narodowego z PE „może nadawać tej części uprawnień parlamentu szczególny walor prawny”[35].

Zasadnicze zmiany nastąpiły po wejściu w życie traktatu lizbońskiego w 2009 roku. Przede wszystkim zwiększono zakres dokumentów podlegających obowiązkowi wymiany informacji, przyznano prawo weta przy zmianie traktatów (parlamenty narodowe muszą zatwierdzić każdą zmianę traktatów unijnych zgodnie z wymogami konstytucyjnymi danego państwa członkowskiego[36]), prawo czuwania nad przestrzeganiem zasady subsydiarności. Wprowadzono również możliwość monitorowania przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości oraz stworzono nowe formaty współpracy międzyparlamentarnej. Parlamenty narodowe zostały wyposażone w możliwość blokowania decyzji Unii Europejskiej poprzez monitorowanie zgodności decyzji europejskich aktów prawnych z zasadą pomocniczości, przy zachowaniu określonych warunków formalnych niektórych propozycji uprawnionych podmiotów unijnych za pomocą tzw. żółtej lub pomarańczowej kartki[37] w ramach mechanizmu wczesnego ostrzegania (Early Warning System, EWS)[38]. Dopuszczenie aktywności parlamentów narodowych bezpośrednio na poziomie ponadnarodowym było istotną zmianą w systemie politycznym UE. Mechanizm wczesnego ostrzegania jako jeden z instrumentów kontroli parlamentarnej w sprawach unijnych i zaangażowania parlamentów narodowych w UE, miał być skutecznym narzędziem zwiększającym rolę, znaczenie i zaangażowanie parlamentów narodowych w sprawy unijne[39].

Wzmocnienie mechanizmu kontroli zasady pomocniczości (a w efekcie umocnienie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej) upatruje się również w tzw. procedurze „zielonej kartki”, która ma wpłynąć na zwiększenie zaangażowania krajowych organów ustawodawczych w prace legislacyjne już na etapie prac przygotowawczych[40]. Procedura „zielonej kartki” to możliwość inicjowania przez parlamenty narodowe przyjęcia albo zmiany aktu unijnego prawa pochodnego (nie pierwotnego), ewentualnie zmiany w już istniejącym akcie unijnego prawa wtórnego[41]. W odróżnieniu od istniejącej już formuły dialogu politycznego procedura „zielonej kartki” nie miała polegać na opiniowaniu projektów Komisji, ale na składaniu konstruktywnych sugestii nowych inicjatyw politycznych UE, ewentualnie przeglądu lub uchylania istniejącego już prawodawstwa[42]. „Zielona kartka” miała „pozostać procedurą o charakterze nieformalnym, bez konieczności wprowadzania zmian traktatowych, niepodważającą prawa Komisji Europejskiej do bezpośredniej inicjatywy ustawodawczej, a także roli PE w unijnym procesie ustawodawczym”[43]. Obecnie parlamenty narodowe kontaktują się z instytucjami unijnymi indywidualnie w sprawie przedstawienia poprawek do prawodawstwa. Chodzi natomiast o to, by w przyszłości wszystkie parlamenty krajowe mogły mieć możliwość wyrażenia swego poparcia dla wniosku złożonego przez jeden parlament narodowy[44].  Zgodnie z opinią Grzeszczaka, w traktatach stanowiących UE nie zawarto prawa parlamentów do pośredniej inicjatywy proponowanej w „zielonej kartce”, a takie uprawnienie wymaga bezpośredniej podstawy w traktatach[45]. Parlamenty narodowe niechętnie angażują się w inicjatywę „zielonej kartki”. Przypuszcza się, że parlamenty z państw członkowskich o krótszym stażu członkowskim w UE teoretycznie powinny być bardziej otwarte i chętne do wykorzystania nowego instrumentu, ponieważ stosunkowo niedawno odgrywały aktywną rolę w procesie przygotowania do członkostwa w UE i zobowiązane były do przystosowania się do nowych wymogów instytucjonalnych[46]. Mechanizm „zielonej kartki” nadal pozostaje pobożnym życzeniem, bowiem dotychczas nie został on zinstytucjonalizowany na poziomie unijnym. Co więcej, parlamenty narodowe mają mieszany stosunek wobec skuteczności tej procedury oraz w odniesieniu do ewentualnego sformalizowania jej w przyszłości. Jest jednak cień nadziei, że kwestia ta ulegnie zmianie, jako że postulat wprowadzenia „zielonej kartki” znalazł się w Raporcie końcowym Konferencji w sprawie Przyszłości Europy oraz z projekcie zmian traktatowych Komisji spraw konstytucyjnych Parlamentu Europejskiego (AFCO)[47] przegłosowanym w listopadzie 2023 roku.

Kontrola przestrzegania zasady pomocniczości jest jedną z bardziej istotnych kompetencji parlamentów narodowych państw członkowskich przyznanych traktatem z Lizbony. Mechanizm wczesnego ostrzegania wpisuje się w procedurę kontroli przestrzegania zasady pomocniczości i dotyczy projektów aktów ustawodawczych Unii Europejskiej. System wczesnego ostrzegania ma więc kluczowe znaczenie dla pozycji parlamentów narodowych, ponieważ jako pierwszy umożliwia im bezpośrednie wpływanie na proces legislacyjny na poziomie unijnym.

Protokół nr 2 w sprawie stosowania zasady pomocniczości i proporcjonalności, dołączony do traktatu z Lizbony, kontrolę przestrzegania zasady pomocniczości dzieli na dwa etapy: ex ante i ex-post. Etap pierwszy to kontrola uprzednia (ex ante) projektów aktów prawnych pod kątem przestrzegania przez nie zasady pomocniczości, czyli mechanizm wczesnego ostrzegania. Kontrola w tej fazie przeprowadzana jest bezpośrednio przez parlament narodowy (art. 4 -7 Protokołu nr 2) i obejmuje wszystkie projekty aktów ustawodawczych, które krajowe władze ustawodawcze otrzymują na podstawie przepisów Protokołu nr 1 w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej. Kontrola ex ante może skutkować zablokowaniem procedury ustawodawczej. Etap drugi kontroli przestrzegania zasady pomocniczości to kontrola następcza (ex post), która odbywa się przed Trybunałem Sprawiedliwości UE (TS UE) w oparciu o skargi składane przez parlamenty narodowe oraz Komitet Regionów odnośnie do obowiązujących już aktów ustawodawczych. Przepisy regulujące procedurę zaskarżania aktów prawnych określane są w przypadku parlamentów przez wewnętrzny (krajowy) porządek prawny. Kontrola ex post dotyczy tylko wybranych aktów ustawodawczych, a jej skutkiem może być delegalizacja danego aktu. System wczesnego ostrzegania dotyczy tylko projektów aktów ustawodawczych UE, co oznacza, że uzasadnione opinie wydawane przez parlamenty narodowe również odnoszą się jedynie do przedmiotu tych dokumentów.

Druga z procedur mechanizmu wczesnego ostrzegania, czyli procedura „pomarańczowej kartki”, uruchamiana jest w sytuacji, gdy liczba uzasadnionych opinii stanowi co najmniej zwykłą większość głosów przyznanych parlamentom narodowym i pod warunkiem, że zgłaszane będą one do projektu aktu ustawodawczego przyjmowanego w trybie zwykłej procedury ustawodawczej. Wówczas wniosek poddany jest ponownej analizie i po jej dokonaniu może zostać podtrzymany, zmieniony lub wycofany przez Komisję Europejską. Gdy Komisja podtrzyma projekt, musi przedstawić opinię uzasadniającą przyczyny, dla których uważa, że jest on zgodny z zasadą pomocniczości. Następnie w toku zwykłej procedury ustawodawczej Parlament Europejski i Rada Unii Europejskiej, rozpatrując taki akt ustawodawczy przed zakończeniem pierwszego czytania, ważą opinię KE i uzasadnione opinie parlamentów narodowych. Jeżeli 55% członków Rady UE i większość deputowanych w PE uzna, że akt narusza zasadę pomocniczości, wstrzymywane są dalsze prace legislacyjne. Procedura „pomarańczowej kartki” jest zatem silniejszym narzędziem kontroli ex ante niż procedura „żółtej kartki”, mimo że ta ostatnia wywiera niekorzystne konsekwencje polityczne[48]. Na marginesie należy zauważyć, że pierwotna wersja mechanizmu wczesnego ostrzegania uwzględniała jedynie „żółtą kartkę”. Dodanie do treści traktatu reformującego wariantu „pomarańczowej kartki” było skutkiem presji ze strony rządu holenderskiego po odrzuceniu przez Holendrów traktatu konstytucyjnego w referendum w 2005 roku[49].

Jak w praktyce wygląda stosowanie mechanizmu kontroli przez parlamenty narodowe? Z odpowiedzią przychodzi raport Komisji Europejskiej z 2022 r.

 

Wykres 1. Liczba opinii (w tym uzasadnionych) przesłanych przez parlamenty narodowe w latach 2007-2022.

Źródło: European Commission, Annual Reports on Subsidiarity and Proportionality, https://commission.europa.eu/publications/annual-report-2022-application-principles-subsidiarity-and-proportionality-and-relations-national_en

 

W 2022 r. Komisja otrzymała 32 uzasadnione opinie od parlamentów narodowych, czyli dwukrotnie więcej niż w 2021 roku oraz znacznie więcej niż w poprzednich trzech latach w okresie 2019-2021. Mimo wyraźnego wzrostu, Komisja zauważyła, że wiele uzasadnionych opinii nie odnosi się do wyraźnej krytyki naruszenia zasady pomocniczości, ale raczej do postrzegania braku analizy uwarunkowań krajowych. Zwraca uwagę wyraźny spadek liczby uzasadnionych opinii i ogólnej liczby opinii wydanych w trakcie obecnej kadencji Komisji (od grudnia 2019 r.) w porównaniu z liczbą opinii wydanych w trakcie jej dwóch poprzednich kadencji (2009–2014 i 2014–2019). Trzydzieści dwie uzasadnione opinie otrzymane w 2022 r. dotyczyły różnych wniosków. Pięć uzasadnionych opinii odnosiło się do wniosku Parlamentu Europejskiego w sprawie reformy europejskiego prawa wyborczego, cztery dotyczyły wniosku w sprawie europejskiego aktu o wolności mediów, a dwie odnosiły się do wniosków dotyczących zmienionych dyrektywy i rozporządzenia w sprawie rynków gazu i wodoru. Każda z pozostałych uzasadnionych opinii dotyczyła innego wniosku Komisji.

Najwięcej uzasadnionych opinii dotyczyło wniosku reformującego europejskie prawo wyborcze. Parlament szwedzki, duński oraz obie izby parlamentu irlandzkiego uznały, że reforma prawa wyborczego, w szczególności obniżenie czynnego prawa wyborczego do 16 lat, powinna być sprawą wewnętrzną, a cel określony we wniosku może zostać w wystarczającym stopniu osiągnięty przez państwa członkowskie. W ich opinii, wniosku nie można uznać za zgodny z zasadą pomocniczości, ponieważ nie wykazano w nim, że wyniki można lepiej osiągnąć na szczeblu UE, a zatem może on naruszać obszar kompetencji krajowych. Opinie te zostały uzupełnione przez stanowisko czeskiego parlamentu, który wyraził sprzeciw wobec m.in. obniżenia wieku uprawniającego do głosowania do 16 lat i biernego prawa wyborczego do 18 lat[50].

Oprócz mechanizmu kontroli zasady pomocniczości, którego podstawę stanowi protokół nr 2, stosunki Komisji z parlamentami narodowymi obejmują również inne działania, w tym dialog polityczny wprowadzony w 2006 roku. Dialog ten obejmuje pisemną wymianę informacji na temat każdej inicjatywy Komisji, do której parlamenty narodowe chcą się odnieść lub na dowolne tematy, które parlamenty pragną poruszyć z własnej inicjatywy[51]. Obejmuje on również ustny dialog polityczny.

W 2022 r. parlamenty narodowe skierowały do Komisji 355 opinii, czyli porównywalnie z liczbą opinii w roku poprzednim (360 opinii). Wynik ten z jednej strony potwierdza tendencję, zgodnie z którą liczba opinii parlamentów narodowych z reguły jest najwyższa w połowie kadencji danej Komisji. Z drugiej natomiast wskazuje, że liczba opinii otrzymanych podczas obecnej kadencji (2019– 2024) jest wyraźnie niższa niż w połowie dwóch poprzednich kadencji.

 

Wykres 2. Liczba i rodzaje opinii parlamentów narodowych przesłanych w ramach dialogu politycznego w latach 2015-2022.

Źródło: European Commission, Annual Reports on Subsidiarity and Proportionality, https://commission.europa.eu/publications/annual-report-2022-application-principles-subsidiarity-and-proportionality-and-relations-national_en

 

Spośród 355 przesłanych opinii 218 dotyczyło wniosków ustawodawczych podlegających mechanizmowi kontroli zasady pomocniczości (co stanowi 61,4% wszystkich opinii). Pozostałe 137 opinii (38,6 %) dotyczyło głównie inicjatyw nieustawodawczych (komunikaty) lub stanowiło opinie z inicjatywy własnej niezwiązane bezpośrednio z inicjatywą Komisji. Liczba ta jest zdecydowanie niższa w porównaniu do poprzednich dwóch latach. Oznacza to, że parlamenty narodowe koncentrowały swoją analizę inicjatyw Komisji na projektach aktów ustawodawczych podlegających kontroli zgodności z zasadą pomocniczości.

Jeśli chodzi o wykaz projektów aktów ustawodawczych, w odniesieniu do których parlamenty narodowe wydały w 2022 r. uzasadnione opinie dotyczące zgodności z zasadą pomocniczości, największą liczbę uzyskały: 1) Wniosek dotyczący rozporządzenia Rady w sprawie wyboru posłów do Parlamentu Europejskiego w powszechnych wyborach bezpośrednich, uchylającego decyzję Rady (76/787/EWWS, ZMIEWG, Euratom) oraz Akt dotyczący wyborów przedstawicieli do Parlamentu Europejskiego w powszechnych wyborach bezpośrednich załączony do tej decyzji; 2) Wniosek dotyczący Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego wspólne ramy dla usług medialnych na rynku wewnętrznym („europejski akt o wolności mediów”) i zmieniającego dyrektywę 2010/13/UE; oraz 3) Wniosek dotyczący Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wspólnych zasad rynków wewnętrznych gazów odnawialnych i gazu ziemnego oraz wodoru i 4) Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie rynków wewnętrznych energii ze źródeł odnawialnych i gazów ziemnych oraz wodoru (wersja przekształcona).

Liczba opinii przesłanych Komisji istotnie różniła między poszczególnymi parlamentami narodowymi. Dziesięć najbardziej aktywnych izb wydało 279 opinii (co stanowi 79 % wszystkich opinii). Liczba parlamentów lub izb narodowych, które nie wydały żadnych opinii wynosi siedem (spośród łącznej liczby 39). Parlamenty te nie zaangażowało się w pisemny dialog polityczny w 2022 roku.

Najbardziej zaangażowane parlamenty w proces decyzyjny UE – czyli te, które przesłały największą liczbę opinii w 2022 r. – to: Senát (Czechy) (58 opinii), Cortes Generales (Hiszpania) (46 opinii), Camera Deputaților (Rumunia) (33 opinie), Poslanecká sněmovna (Czechy) (30 opinii), Bundesrat (Niemcy) (30 opinii), Assembleia da República (Portugalia) (19 opinii), Riksdag (Szwecja) (18 opinii), Senat (Rumunia) (17 opinii), Sénat (Francja) (15 opinii) i Camera dei Deputati (Włochy) (13 opinii)[52]. Te dziesięć najaktywniejsze parlamenty wykazywały swą wysoką aktywność i zaangażowanie również w poprzednich latach. Podkreślić należy, że charakter opinii różnił się w zależności od parlamentu narodowego lub izby. Część parlamentów skupiło się na sprawdzeniu, czy wniosek Komisji jest zgodny z zasadami pomocniczości i proporcjonalności. Inne z przedstawiły szczegółowe uwagi dotyczące treści wniosków bądź przesłały opinie z inicjatywy własnej. Spośród tej ostatniej grupy szczególnie aktywne w kierowaniu wspólnych opinii z inicjatywy własnej były: Poslanecká sněmovna i Senát (Czechy), Országgyűlés (Węgry), Sejm i Senat (Polska) oraz Národná Rada (Słowacja). Bardzo aktywne w wysyłaniu opinii indywidualnych było Assemblée nationale (Francja).

W odniesieniu do pakietów wniosków, w 2022 r. największa liczba opinii dotyczyła dwóch strategii w ramach priorytetu „Europejski Zielony Ład” – unijnej strategii na rzecz bioróżnorodności 2030 (13 opinii) oraz strategii na rzecz zrównoważonej i inteligentnej mobilności (11 opinii). W ramach tego samego priorytetu znaczną liczbę opinii wystosowano również w reakcji na inicjatywę „Fala renowacji” (5 opinii)[53].

Zarówno raport z 2022 roku, jak i przegląd literatury pozwalają na wysunięcie wniosku, że wbrew dominującemu w literaturze poglądowi, system wczesnego ostrzegania nie jest zbyt istotnym aspektem procesu decyzyjnego Unii Europejskiej. W zasadzie uzasadnione opinie stanowią wyraźny sygnał, że negocjacje z większym prawdopodobieństwem zakończą się niepowodzeniem. Co więcej, dostępne badania wskazują, że rządy państw członkowskich Unii Europejskiej są bardziej skłonne do wyrażenia sprzeciwu wobec ustawodawstwa unijnego, jeśli są ściśle kontrolowane przez parlament krajowy, a tym bardziej, gdy parlamenty (skład deputowanych) są eurosceptyczne i mają uprawnienia do udzielania swoim ministrom mandatów parlamentarnych dotyczących sposobu głosowania nad wnioskami Komisji[54]. Ponadto istnieje ryzyko, że władze wykonawcze mogą skutecznie ułatwiać, ograniczać, a nawet blokować udział parlamentów w systemie wczesnego ostrzegania poprzez regulowanie dostępu do informacji czy wiedzy eksperckiej. W tym sensie rządy same stają się formalnymi instytucjami wpływające na zakres adaptacji parlamentarnej[55]. Dodać należy, że stosowanie mechanizmu wczesnego ostrzegania skutkuje stworzeniem nowych wzorców interakcji między władzą wykonawczą i ustawodawczą, nierzadko prowadząc do zakwestionowania ugruntowanych hierarchii[56]. Podsumowując, instrumenty, w które zostały wyposażone parlamenty narodowe, nie są szeroko stosowane; a jeżeli są stosowane, to najczęściej w przypadkach, gdy parlamenty narodowe działają jako „podmioty kształtujące politykę”[57]. Co więcej, kwestie dotyczące UE w zasadzie wzbudzają niewielkie zainteresowanie wśród krajowych parlamentarzystów, gdyż nie postrzegają oni zaangażowania w kontrolę europejskiego procesu legislacyjnego jako politycznie opłacalnego[58].

Przepisy traktatu lizbońskiego okazały się nie tylko wymagające pod względem administracyjnym i politycznie ograniczone w swoich skutkach, ale przede wszystkim przypisały parlamentom narodowym pozycję „podmiotów weta” w procesie integracji UE. Włączenie parlamentów narodowych w proces nadzoru zarządzania kompetencjami UE wynikał m.in. z niezgody państw członkowskich na umykający kontroli system procesu decyzyjnego UE. Podział i kontrola kompetencji w pewnej mierze były skutkiem nieudanych referendów w sprawie ratyfikacji Konstytucji dla Europy we Francji i Holandii[59]. Powszechny pogląd o zbyt dużej władzy UE doprowadził do działań, efektem których było wzmocnienie roli parlamentów narodowych. Autorskie badania przeprowadzone przez Borońską-Hryniewiecką i Sacriste[60] w siedmiu parlamentach narodowych państw członkowskich UE pozwoliły na odkrycie preferencji posłów w odniesieniu do ich upodmiotowienia i aktywności wobec UE. Doprowadziły do ustaleń, że partie prawicowe (w porównaniu do centrowych i centrolewicowych) są bardziej przychylne wzmocnieniu pozycji parlamentu, a partie głównego nurtu są bardziej sceptyczne niż radykalne grupy sytuujące się po obu stronach politycznego spektrum. Dół formularza

3. Rozszerzenie roli parlamentów narodowych na sferę pozaustawodawczą

Można wskazać kilka kluczowych powodów, dla których konstruktywne zaangażowanie parlamentów narodowych w sprawy i kształtowanie polityki UE powinno zostać wzmocnione.

Po pierwsze, fakt, że parlamenty narodowe (ich skład) tworzone są przez partie polityczne pozwala na sformułowanie wniosku, że są one pierwszorzędnymi i głównymi przedstawicielami zróżnicowanego europejskiego społeczeństwa. Parlamenty narodowe posiadają nie tylko demokratyczny mandat, ale także zdolność do przekładania pragnień i potrzeb obywateli w formalne propozycje polityczne, działając jako kluczowy łącznik między kształtowaniem woli a podejmowaniem decyzji.

Po drugie, coraz większa liczba obszarów, które są ściśle związane z kwestią suwerenności i podstawowymi prerogatywami parlamentów narodowych, jest obecnie znacznie mocniej powiązana z polityką UE (np. polityka fiskalna, inwestycyjna, zagraniczna i obronna). Rozsądne jest zatem dalsze wzmacnianie funkcji parlamentów narodowych związanych z rozliczalnością i doradztwem politycznym.

Po trzecie, politycy krajowi będący członkami swoich parlamentów, często kształtują wśród obywateli dominujące narracje związane z zarządzaniem i polityką UE jako formy zewnętrznej interwencji w prerogatywy krajowe. Systematyczne angażowanie krajowych parlamentarzystów w utrzymanie dialogu z Brukselą mogłoby wpłynąć na zwiększenie ich poczucia odpowiedzialności za sprawy UE[61]. Co więcej, niemożliwa jest rewizja traktatów unijnych bez wsparcia parlamentów narodowych. Nie należy ignorować parlamentów narodowych w dyskusji o demokratycznych reformach UE, lecz aktywnie w nie angażować.

Kwestia wzmocnienia roli parlamentów w sprawach sądownictwa jest złożona i budzi kontrowersje. Z jednej strony parlamenty jako organy przedstawicielskie społeczeństwa, powinny mieć możliwość kontroli i wpływu na funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości. Z drugiej strony, zbytnia ingerencja władzy ustawodawczej może zagrozić niezależności i niezawisłości sędziowskiej, które są fundamentami państwa prawa. Za wzmocnieniem roli parlamentów narodowych w sprawach sądownictwa przemawia fakt, że to one uchwalają ustawy regulujące ustrój i funkcjonowanie sądów, więc powinny mieć realny wpływ na tę sferę. Kontrola parlamentarna nad sądownictwem zwiększa demokratyczną legitymizację tej władzy. Parlamenty narodowe mogą na bieżąco reagować na oczekiwania społeczne dotyczące reformy wymiaru sprawiedliwości. Przeciw nadmiernej ingerencji parlamentów w sprawach sądownictwa można wskazać fakt, że niezawisłość sędziowska chroni sądy przed naciskami politycznymi i gwarantuje bezstronność orzeczeń, natomiast istnieje ryzyko, że zbytnia kontrola parlamentarna osłabi niezawisłość sędziowską. Sędziowie powinni orzekać wyłącznie na podstawie prawa, a nie woli politycznej większości parlamentarnej. Sądowa kontrola konstytucyjności prawa jest mechanizmem równoważenia władzy ustawodawczej przez władzę sądowniczą. Rozwiązaniem może być znalezienie równowagi między demokratyczną kontrolą a niezależnością sądów. Za zasadny przykład mogą służyć mechanizmy współpracy między parlamentami a sądami, takie jak obowiązek informowania parlamentów o projektach ustaw dotyczących wymiaru sprawiedliwości czy udział przedstawicieli sądów w pracach komisji parlamentarnych. Pozwala to na wypracowanie rozwiązań uwzględniających różne perspektywy.

Traktaty unijne, zwłaszcza traktat lizboński, wzmocniły rolę parlamentów narodowych i Parlamentu Europejskiego w sprawach bezpieczeństwa na kilka sposobów. Po pierwsze, zwiększono kontrolę nad Wspólną Polityką Bezpieczeństwa i Obrony (WPBiO). Parlamenty narodowe muszą być informowane o projektach aktów prawnych UE dotyczących WPBiO i mogą wydawać uzasadnione opinie w przypadku naruszenia zasady pomocniczości. Parlament Europejski i parlamenty narodowe są regularnie informowane o rozwoju WPBiO i mogą formułować zalecenia. Po drugie, wzmocnieniu uległa współpraca międzyparlamentarna w obszarze bezpieczeństwa oraz możliwa jest stała współpraca strukturalna w ramach UE[62]. Traktaty oficjalnie uznały rolę współpracy międzyparlamentarnej między parlamentami narodowymi a Parlamentem Europejskim w sprawach bezpieczeństwa poprzez regularne spotkania, wymianę informacji i personelu. Istnieje sieć IPEX umożliwiająca wymianę informacji między parlamentami na temat projektów aktów prawnych UE, w tym dotyczących bezpieczeństwa. Podkreślić należy, że wiele państw członkowskich wzmocniło kontrolę parlamentów narodowych nad stanowiskami ich rządów w sprawach bezpieczeństwa UE[63]. Parlamenty narodowe mogą wpływać na stanowiska swoich rządów w Radzie UE dotyczące polityki bezpieczeństwa. Mechanizmy te mają na celu zwiększenie demokratycznej legitymizacji i przejrzystości unijnej polityki bezpieczeństwa poprzez zaangażowanie parlamentów narodowych i Parlamentu Europejskiego jako organów przedstawicielskich obywateli.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem Dietrich et al., że parlamenty narodowe przyczyniają się do demokratyzacji procesów politycznych, w tym kształtowania polityki bezpieczeństwa poprzez promowanie otwartości[64]. Parlamenty narodowe są wysoce wrażliwe na opinię publiczną i czułe na zmieniające się preferencje przekazywane im przez wyborców, ponieważ los i przyszłość deputowanych ostatecznie zależy od wyników cyklicznych wyborów parlamentarnych. Dietrich et al. twierdzą, że powszechna niechęć do konkretnej wojny powinna znaleźć swój wyraz w parlamencie, a nie w rządzie, ponieważ członkowie parlamentu są blisko opinii publicznej.

Rozszerzenie roli parlamentów narodowych na sferę pozaustawodawczą UE jest kluczowe dla zwiększenia demokratycznej kontroli nad działaniami Unii i zapewnienia, że polityki unijne są zgodne z interesami obywateli. Poprzez różnorodne mechanizmy kontrolne, dialog międzyparlamentarny oraz zaangażowanie w procesy oceny i monitorowania, parlamenty narodowe mogą skutecznie wpływać na decyzje podejmowane na poziomie unijnym i wzmacniać transparentność oraz odpowiedzialność instytucji UE.

Podsumowanie

Rola parlamentów narodowych w systemie zarządzania UE została formalnie uznana w traktacie z Lizbony, który po raz pierwszy określił je jako instytucje „aktywnie przyczyniających się do dobrego funkcjonowania Unii” (art. 12 TUE) i przyznał im szeroki katalog w zakresie dostępu do informacji, udziału w procedurach rewizji traktatów i kontroli przestrzegania zasady pomocniczości.

Parlamenty narodowe odgrywają kluczową rolę we wdrażaniu zasady subsydiarności, która określa, że Unia Europejska powinna działać tylko wtedy, gdy może osiągnąć cele lepiej niż państwa członkowskie indywidualnie. Jednym z instrumentów służących wzmocnieniu roli parlamentów narodowych w sprawach finansowych UE jest tzw. mechanizm wczesnego ostrzegania, który umożliwia parlamentom narodowym szybsze reagowanie na projekty aktów unijnych prawnych i wyrażanie swoich opinii. Ponadto, regularny dialog pomiędzy Parlamentem Europejskim a parlamentami narodowymi może również przyczyniać wzmocnienie roli parlamentów narodowych w procesie decyzyjnym UE.

Traktaty unijne, zwłaszcza traktat lizboński, wzmocniły rolę parlamentów narodowych w procesie legislacyjnym Unii Europejskiej na kilka sposobów. Po pierwsze, zwiększono kontrolę nad zasadą pomocniczości. Parlamenty narodowe mogą wydawać uzasadnione opinie, jeśli uznają, że projekt aktu prawnego UE narusza zasadę pomocniczości. Po drugie, zacieśniono współpracę międzyparlamentarną. Traktaty oficjalnie uznały rolę współpracy międzyparlamentarnej między parlamentami narodowymi a Parlamentem Europejskim. Odbywa się to poprzez regularne spotkania, wymianę informacji i personelu.

Przypomnieć należy, że mimo iż parlamenty narodowe mają (pośrednią) rolę do odegrania w procesie legislacyjnym UE, to ich funkcja pozostaje defensywna – są one przez Komisję regularnie informowane o inicjatywach w tym samym czasie, co ich rządy krajowe. Proces ten ma jednak na celu jedynie zapewnienie pomocniczości i tylko defensywnie, za pomocą „żółtych” i „pomarańczowych kartek”. W rezultacie parlamenty narodowe z konieczności koncentrują się na prawodawstwie UE, które postrzegają jako zagrażające zasadzie pomocniczości i/lub interesom krajowym, a nie na aktach prawnych UE.

Obecnie Parlament Europejski i parlamenty narodowe rzadko ze sobą współpracują, czego dowodem może być raport Komisji Europejskiej z 2022 r. w sprawie stosowania mechanizmu kontroli przez parlamenty narodowe. Częstsza współpraca przybiera formę specjalistycznych konferencji międzyparlamentarnych, zwłaszcza dotyczących bezpieczeństwa i obrony lub zarządzania gospodarczego, a także COSAC jako ogólne forum dla krajowych komisji do spraw UE. Rozważyć należałoby przekształcenie tych inicjatyw w odbywające się co dwa lata wspólne forum strategiczne parlamentów krajowych i PE.

Otwartą kwestią pozostaje procedura „zielonej kartki”, czyli przyznanie grupom parlamentów narodowych wspólnego prawa inicjatywy ustawodawczej we współpracy z PE. Propozycja ta zakłada, że PE włącza parlamenty narodowe do swojej pośredniej inicjatywy ustawodawczej na podstawie art. 225 TUE w szerszych ramach współpracy międzyparlamentarnej przewidzianej w art. 9 Protokołu nr 1 do traktatu z Lizbony. Chociaż traktat pozostawia PE i parlamentom narodowym określenie sposobu organizacji współpracy, rozsądne byłoby, aby miała ona miejsce podczas przygotowywania tzw. legislacyjnych sprawozdań z własnej inicjatywy PE. Idea wspólnych inicjatyw parlamentarnych nie powinna być postrzegana jako utopijna, ponieważ wywodzi się z operacyjnego rdzenia Komisji Spraw Konstytucyjnych PE (AFCO), która już w 2015 r. wyraziła otwartość na dialog z parlamentami krajowymi. Dodatkowo postulat wprowadzenia „zielonej kartki” znalazł się w Raporcie Końcowym Konferencji w Sprawie Przyszłości Europy oraz z projekcie zmian traktatowych Komisji spraw konstytucyjnych Parlamentu Europejskiego (AFCO) przegłosowanym w listopadzie 2023 roku. Zwiększenie roli parlamentów narodowych w procesie unijnej inicjatywy ustawodawczej z pewnością zasługuje na pochwałę, choć z drugiej strony zaznaczyć należy, że obecnie nie wszystkie państwa członkowskie UE, włącznie z Polską, mają podstawy prawne do podjęcia działań w ramach „zielonej kartki”[65]. Udział polskiego parlamentu w mechanizmie „zielonej kartki” nie znajduje podstaw w prawodawstwie krajowym, unijnym i wykraczałby poza krajowe kompetencje parlamentarne, naruszając równowagę instytucjonalną i konstytucyjną zasadę podziału władz[66]. Parlamenty narodowe muszą mieć większą zdolność kompetencyjnej adaptacji do skomplikowanego systemu wewnętrznego UE i na bieżąco dostosowywać się do ciągłej zmiany w UE i jej otoczeniu.

 

Bibliografia:

Abels G., Mandating – a likely scrutiny instrument for regional parliaments in EU affairs?, (w:) G. Abels, A.-L. Högenhauer (red.), Regional Parliaments. Effective Actors in EU Policy-Making?, Routledge 2018.

Akt o powszechnych wyborach bezpośrednich, Dz. Urz. Wspólnot Europejskich 1976, L 278.

Annexes – Annual report 2022 0n the application of the principles of subsidiarity and proportionality and on relations with the national parliaments, https://commission.europa.eu/law/law-making-process/adopting-eu-law/relations-national-parliaments/annual-reports-application-principles-subsidiarity-and-proportionality-and-relations-national_en.

Annual Report 2021, https://www.eerstekamer.nl/bijlage/20220622/2021_annual_report_on_relations/document3/f=/vlu0cmhodiam.pdf.

Bachrynowski S., Reformy instytucjonalne Parlamentu Europejskiego oraz europejskiego prawa wyborczego, „Analizy i opinie Centrum Badań Polityki Europejskiej” 2023, nr 1, https://cbpe.pl/2023/02/27/reformy-instytucjonalne-parlamentu-europejskiego-oraz-europejskiego-prawa-wyborczego/

Barcz J., M. Górka, A. Wyrozumska, Instytucje i prawo Unii Europejskiej. Podręcznik dla kierunków zarządzania i administracji, Warszawa 2011.

Barcz J., Od lizbońskiej do postlizbońskiej Unii Europejskiej. Główne kierunki reform ustrojowej procesu integracji europejskiej, Wolters Kluwer 2020.

Borońska-Hryniewiecka K., Accountability Revisited: Parliamentary Perspectives on the Inter‐Parliamentary Conference on Stability, Economic Coordination, and Governance, “Politics and Governance” 2021, vol. 9(3).

Borońska-Hryniewiecka K., Differential Europeanization? Explaining the impact of the early warning system on subnational parliaments in Europe, “European Political Science Review” 2017, nr. 9(2).

Borońska-Hryniewiecka K., From the EWS to the green card for national parliaments: hindering or accelerating the EU lamaking, (w:) D. Jancic (red.), National Parliaments After the Lisbon Treaty and Euro Crisis. Resilience or Resignation?, Oxford University Press 2017.

Borońska-Hryniewiecka K., Legitimacy through subsidiarity? The parliamentary control of EU policy-making, “Polish Political Science Review. Polski Przegląd Politologiczny” 2013, nr 1(1).

Borońska-Hryniewiecka K., Parlamenty narodowe w systemie politycznym Unii Europejskiej. Role, ambicje i ograniczenia, Warszawa 2021.

Börzel T., T. Risse, When Europe hits home: Europeanization and domestic change, EIOP 2000, no. 4.

Bressanelli E., N. Chelotti, Introduction: Power without Influence? Explaining the Impact of the European Parliament post-Lisbon, (w:) E. Bressanelli, N. Chelotti (red.), The European Parliament in the Contedted Union. Power and Influence Post-Lisbon, Routledge 2020.

Bulmer S., Ch. Lequesne, The European Union and its Member States: An Overview, (w:) S. Bulmer, Ch. Lequesne (red.), The Member States of the European Union, Oxford 2005.

Cooper I., A ‘virtual third chamber for the European Union’? National parliaments after the Treaty of Lisbon. “West European Politics” 2012, no. 35(3).

Curyło B., Integracja w dezintegracji i dezintegracja w integracji: determinanty mechanizmów integracyjnych w Unii Europejskiej, „Przegląd Europejski” 2017, nr 3(45).

Czachór Z., Aktywność Unii Europejskiej na rzecz bezpieczeństwa i obrony. Analiza w świetle teorii instytucjonalizmu historycznego, „Studia Administracji i Bezpieczeństwa” 2018 nr 4.

Czachór Z., J. Ruszkowski, Proces wzmacniania kompetencji Parlamentu Europejskiego a nowa pozycja parlamentów narodowych w systemie politycznym Unii Europejskiej, “Przegląd Sejmowy” 2021, nr 5(166).

Czarski R., Współpraca parlamentów narodowych z Parlamentem Europejskim w zakresie tworzenia prawa, „Przegląd Sejmowy” 2019, nr 2(151).

Decyzja Rady z dn. 25 czerwca i 23 września 2002 r. zmieniająca Akt dotyczący wyborów przedstawicieli do Parlamentu Europejskiego, Dz. Urz. WE 283 z 21.10.2002.

Dietrich S., H. Hummel, S. Marschall, Strenghtening Parliamentary “War Powers” in Europe: Lessons from 25 National Parlaiments, Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces (DCAF), Policy Paper 2008, no. 27.

Dulak M., Funkcjonowanie mechanizmu wczesnego ostrzegania w latach 2016-2019 i perspektywy jego reformy, „Politeja” 2018, nr 3(54).

Dydak E., Wybory do Parlamentu Europejskiego. Zasady i wyniki głosowania, Warszawa 2003.

European Commission, Annual Reports on Subsidiarity and Proportionality, https://commission.europa.eu/publications/annual-report-2022-application-principles-subsidiarity-and-proportionality-and-relations-national_en.

European Commission, Annual Reports on Subsidiarity and Proportionality, https://commission.europa.eu/publications/annual-report-2022-application-principles-subsidiarity-and-proportionality-and-relations-national_en.

Fossum J.E., Democracy and differentiation in Europe, „Journal of European Public Policy” 2015, vol. 22(6).

Głogowski P., The European Citizens’ Initiative: A New Model of Democracy in the European Union?, https://www.repozytorium.uni.wroc.pl/de/dlibra/publication/142729/edition/132266?search=bWV0YWRhdGFzZWFyY2g_YWN0aW9uPUFkdmFuY2VkU2VhcmNoQWN0aW9uJnR5cGU9LTMmcD0wJnZhbDE9RGV0YWlsZWRUeXBlOiUyMmFic3RyYWN0cyUyMg, Wrocław 2021.

Gromak K., The Principle of Subsidiarity and its Enforcement in the EU Legal Order. The Role of National Parliaments in the Early Warning System, Bloomsbury Publishing 2018.

Grzelak A., J. Łacny, Kontrola przestrzegania unijnej zasady pomocniczości przez parlamenty narodowe – pierwsze doświadczenia, „Zeszyty Prawnicze BAS” 2011, nr 4(32).

Grzeszczak R., Rola parlamentów narodowych w procesach integracji europejskiej w perspektywie wysiłków Unii Europejskiej w przełamywaniu zjawiska deficytu demokratycznego, „Studia Europejskie” 2002, nr 1.

Grzeszczak R., Uprawnienia Senatu a procedura „zielonej kartki. Analiza możliwości włączenia się Senatu RP w procedurę wzmocnienia dialogu politycznego w świetle obowiązującego w Polsce prawa, „Opinie i Ekspertyzy OE-232” 2015.

Hagemann S., S. Bailer, A.  Herzorg, Signals to their parliaments? Governments’ strategic use of votes and policy statements in EU Council negotiations, “Journal of Common Market Studies” 2019, no. 57(3).

Hix S., B. Høyland, Empowerment of the European Parliament, “Annual Review of Political Science” 2013, no. 16(1), https://doi.org/10.1146/annurev-polisci-032311-110735.

Hobolt S., A vote for the President? The role of Spitzenkandidaten in the 2014 European Parliament elections, “Journal of European Public Policy” 2014, no. 21(10), https://doi.org/10.1080/13501763.2014.941148).2014.

https://oide.sejm.gov.pl/oide/index.php?Itemid=843&catid=4&id=14283%3Asejm-a-unia-europejska&option=com_content&view=article

https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-9-2023-0337_PL.html

https://www.europarl.europa.eu/factsheets/pl/sheet/22/parlament-europejski-stosunki-z-parlamentami-narodowymi

Jancic D., Representative democracy across levels? National parliaments and EU constitutionalism?, “Croatian Yearbook of European Law and Policy” 2012, no. 8.

Jedlecka W., Zagadnienie deficytu demokratycznego w Unii Europejskiej, „Acta Universitatis Wratislaviensis” 2012, no. 3469.

Kiiver P., The Early Warning System for the Principle of Subsidiarity. Constitutional theory and empirical reality, Routledge 2012.

Kirzyński R., Parlament Europejski. Od Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali do Traktatu z Lizbony. Rys historyczno-instytucjonalny, Warszawa 2012.

Koeth W., Member States and EU agreements: Is it really national parliaments that are standing in the way of EU strategic autonomy?, “EIPA Paper” April 2021, https://aei.pitt.edu/103706/.

Kubin T., Postanowienia Traktatu Lizbońskiego a zagadnienie ,,deficytu demokracji” w Unii Europejskiej, ,,Studia Europejskie’’ 2010, nr 3(55).

Kużelewska E., Partycypacja w wyborach do Parlamentu Europejskiego: od bezpośredniej do głosowania elektronicznego, „Miscellanea Historico-Iuridica” 2013, tom XII.

Kużelewska E., Proces ratyfikacji Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy i jego następstwa, Warszawa 2011.

Lopatka R., Subsidiarity: Bridging the gap between ideal and reality, “European View” 2019, vol. 18(1).

Marszałek-Kawa J., Relations between European Parliament with the national parliaments of the EU Member States, „Polish Political Science” 2010, vol. XXXIX.

Mik C., Europejskie prawo wspólnotowe. Zagadnienia teorii i praktyki, t. I, Warszawa 2000.

Nicolaïdis K., N. von Ondarza, S. Rusack, The Radicality of Sunlight. Five Pathways to a More Democratic Europe, CEPS SWP 2023, https://www.ceps.eu/ceps-publications/the-radicality-of-sunlight/.

Öberg J., National Parliaments and Political Control of EU Competences, “European Public Law” 2018, vol. 24(4).

Pawłowski B., Opinia dotycząca podstaw prawnych udziału Sejmu we współpracy parlamentów narodowych państw członkowskich Unii Europejskiej w sprawie procedury „zielonej kartki” oraz udziału we współpracy parlamentów narodowych państw członkowskich UE z Parlamentem Europejskim w zakresie oceny skutków regulacji unijnych, „Zeszyty Prawnicze” 2015, nr 2(46).

Piris J.-C., The Lisbon Treaty. A Legal and Political Analysis, Cambridge University Press 2010.

Popławska E., Rola parlamentów narodowych w Unii Europejskiej – aspiracje i rzeczywistość, „Studia Prawnicze” 2006, nr 3(169), ss. 97-112.

Popławska E., Uprawnienia Senatu a procedura „zielonej kartki”. Analiza możliwości włączenia się Senatu RP w procedurę wzmocnionego dialogu politycznego w świetle obowiązującego w Polsce prawa, Opinie i Ekspertyzy 2015, nr 232 ss. 11–16, Biuro Analiz i Dokumentacji, Kancelaria Sejmu.

Protokół nr 1 (2012), Protokół w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności, Wersja skonsolidowana Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (uwzględniające zmiany wprowadzone traktatem lizbońskim), Dz. Urz. C 326 z 26.10.2012.

Pudło A., Przestrzeganie zasady pomocniczości w polskim parlamencie, „Roczniki Administracji i Prawa” 2006, t. XIII.

Regulamin Parlamentu Europejskiego, 2023, https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/RULES-9-2023-11-01-TOC_PL.html

Serowaniec M., Odpowiedzialność integracyjna parlamentów narodowych w dobie kryzysu gospodarczego w strefie euro, https://repozytorium.umk.pl/handle/item/3742.

Serowaniec M., Towards the “green card” – strengthening the role of national parliaments in EU affairs?, “Toruńskie Studia Polsko-Włoskie” 2015, tom XI, https://repozytorium.umk.pl/handle/item/3455?show=full.

Sokół W., Systemy wyborcze do Parlamentu Europejskiego: mechanizmy i konsekwencje polityczne, (w:) A. Sokala, B. Michalak, A. Frydrych, R. Zych (red.), Wybory do Parlamentu Europejskiego. Prawne, polityczne i społeczne aspekty wyborów, Toruń 2010.

Szymanek J., Parlamenty narodowe w procesie integracji europejskiej, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2008, z. 1, ss. 39-55.

Tosiek P., M. Wicha, Parlament Europejski. Prawo i polityka, Lublin 2007.

Traktat o Europejskiej Wspólnocie Węgla i Stali, Dz. Urz. UEC 325.

van Gruisen P., C. Crombez, National parliamentary control and voting in the Council of the European Union, “European Journal of Political Research” 2019, no. 58(3P).

van Gruisen P., M. Huysmans, The Early Warning System and policymaking in the European Union, “European Union Politics” 2020, no. 21(3).

Węc J.J., Reforma mechanizmu wczesnego ostrzegania w ramach grupy zadaniowej ds. pomocniczości i proporcjonalności w latach 2017-2018, https://ruj.uj.edu.pl/server/api/core/bitstreams/fe1cb0b2-fce0-400c-a6c5-b936bd270080/content.

Witkowska M., E. Kużelewska, R. Potorski, J.F. Czub, E.V. Kucheryavaya, S. Dłuski, Podmioty integracji europejskiej z perspektywy reformowania Unii Europejskiej, Warszawa 2017.

Witkowska M., Przezwyciężanie kryzysu w procesie integracji europejskiej poprzez zmiany regulacji dotyczących udziału obywateli UE w podejmowaniu i realizacji decyzji, „Przegląd Europejski” 2015, nr 1(35).

Zalewska M., O.J. Gstrein, National Parliaments and their Role in European Integration: The EU’s Democratic Deficit in Times of Economic Hardship and Political Insecurity, “Bruges Political Research Papers” 2013, no. 28, https://www.coleurope.eu/sites/default/files/research-paper/wp28_zalewskagstrein.pdf.

 

 

[1] J.E. Fossum, Democracy and differentiation in Europe, „Journal of European Public Policy” 2015, vol. 22(6), s. 802.

[2] S. Hix, B. Høyland, Empowerment of the European Parliament, “Annual Review of Political Science” 2013, no. 16(1), https://doi.org/10.1146/annurev-polisci-032311-110735 s. 171.

[3] I. Cooper, A ‘virtual third chamber for the European Union’? National parliaments after the Treaty of Lisbon. “West European Politics” 2012, no. 35(3), ss. 441–465.

[4] J. Barcz, M. Górka, A. Wyrozumska, Instytucje i prawo Unii Europejskiej. Podręcznik dla kierunków zarządzania i administracji, Warszawa 2011, s. 129.

[5] E. Kużelewska, Partycypacja w wyborach do Parlamentu Europejskiego: od bezpośredniej do głosowania elektronicznego, „Miscellanea Historico-Iuridica” 2013, tom XII, s. 382.

[6] Traktat o Europejskiej Wspólnocie Węgla i Stali, Dz. Urz. UE C 325.

[7] R. Kirzyński, Parlament Europejski. Od Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali do Traktatu z Lizbony. Rys historyczno-instytucjonalny, Warszawa 2012, s. 23.

[8] Akt o powszechnych wyborach bezpośrednich, Dz. Urz. Wspólnot Europejskich 1976, L 278.

[9] E. Dydak, Wybory do Parlamentu Europejskiego. Zasady i wyniki głosowania, Warszawa 2003, s. 18.

[10] C. Mik, Europejskie prawo wspólnotowe. Zagadnienia teorii i praktyki, t. I, Warszawa 2000, s. 46.

[11] S. Hobolt, A vote for the President? The role of Spitzenkandidaten in the 2014 European Parliament elections, “Journal of European Public Policy” 2014, no. 21(10), https://doi.org/10.1080/13501763.2014.941148).2014, s. 1530.

[12] Decyzja Rady z dn. 25 czerwca i 23 września 2002 r. zmieniająca Akt dotyczący wyborów przedstawicieli do Parlamentu Europejskiego, Dz. Urz. WE 283 z 21.10.2002.

[13] J. Barcz, M. Górka, A. Wyrozumska, op.cit., s. 118.

[14] P. Tosiek, M. Wicha, Parlament Europejski. Prawo i polityka, Lublin 2007, s. 16–17.

[15] Zob. szerzej: W. Sokół, Systemy wyborcze do Parlamentu Europejskiego: mechanizmy i konsekwencje polityczne, (w:) A. Sokala, B. Michalak, A. Frydrych, R. Zych (red.), Wybory do Parlamentu Europejskiego. Prawne, polityczne i społeczne aspekty wyborów, Toruń 2010, s. 8 i nast.

[16] S. Bachrynowski, Reformy instytucjonalne Parlamentu Europejskiego oraz europejskiego prawa wyborczego, „Analizy i opinie Centrum Badań Polityki Europejskiej” 2023, nr 1, https://cbpe.pl/2023/02/27/reformy-instytucjonalne-parlamentu-europejskiego-oraz-europejskiego-prawa-wyborczego/

[17] W. Jedlecka, Zagadnienie deficytu demokratycznego w Unii Europejskiej, „Acta Universitatis Wratislaviensis” 2012, no. 3469, s. 52.

[18] E. Bressanelli, N. Chelotti, Introduction: Power without Influence? Explaining the Impact of the European Parliament post-Lisbon, (w:) E. Bressanelli, N. Chelotti (red.), The European Parliament in the Contedted Union. Power and Influence Post-Lisbon, Routledge 2020; J.-C. Piris, The Lisbon Treaty. A Legal and Political Analysis, Cambridge University Press 2010, s. 112 i n.; T. Kubin, Postanowienia Traktatu Lizbońskiego a zagadnienie ,,deficytu demokracji” w Unii Europejskiej, ,,Studia Europejskie’’ 2010, nr 3(55), s. 16 i n.

[19] S. Hix, B. Høyland, …, op.cit., s. 172.

[20] D. Jancic, Representative democracy across levels? National parliaments and EU constitutionalism?, “Croatian Yearbook of European Law and Policy” 2012, no. 8, s. 230; P. Głogowski, The European Citizens’ Initiative: A New Model of Democracy in the European Union?, https://www.repozytorium.uni.wroc.pl/de/dlibra/publication/142729/edition/132266?search=bWV0YWRhdGFzZWFyY2g_YWN0aW9uPUFkdmFuY2VkU2VhcmNoQWN0aW9uJnR5cGU9LTMmcD0wJnZhbDE9RGV0YWlsZWRUeXBlOiUyMmFic3RyYWN0cyUyMg, Wrocław 2021, s. 39; W. Koeth, Member States and EU agreements: Is it really national parliaments that are standing in the way of EU strategic autonomy?,  “EIPA Paper” April 2021, https://aei.pitt.edu/103706/, s. 7.

[21] M. Zalewska, O.J. Gstrein, National Parliaments and their Role in European Integration: The EU’s Democratic Deficit in Times of Economic Hardship and Political Insecurity, “Bruges Political Research Papers” 2013, no. 28, https://www.coleurope.eu/sites/default/files/research-paper/wp28_zalewskagstrein.pdf, s. 5-6.

[22] A. Grzelak, J. Łacny, Kontrola przestrzegania unijnej zasady pomocniczości przez parlamenty narodowe – pierwsze doświadczenia, „Zeszyty Prawnicze BAS” 2011, nr 4(32), s. 14-15.

[23] K. Borońska-Hryniewiecka, Legitimacy through subsidiarity? The parliamentary control of EU policy-making, “Polish Political Science Review. Polski Przegląd Politologiczny” 2013, nr 1(1), s. 76.

[24] Annual Report 2021, https://www.eerstekamer.nl/bijlage/20220622/2021_annual_report_on_relations/document3/f=/vlu0cmhodiam.pdf, s. 56.

[25] M. Serowaniec, Odpowiedzialność integracyjna parlamentów narodowych w dobie kryzysu gospodarczego w strefie euro, https://repozytorium.umk.pl/handle/item/3742, s. 173.

[26] K. Borońska-Hryniewiecka, Accountability Revisited: Parliamentary Perspectives on the Inter‐Parliamentary Conference on Stability, Economic Coordination, and Governance, “Politics and Governance” 2021, vol. 9(3), ss. 145-154.

[27] K. Borońska-Hryniewiecka, Parlamenty narodowe w systemie politycznym Unii Europejskiej. Role, ambicje i ograniczenia, Warszawa 2021, s. 49.

[28] B. Curyło, Integracja w dezintegracji i dezintegracja w integracji: determinanty mechanizmów integracyjnych w Unii Europejskiej, „Przegląd Europejski” 2017, nr 3(45), s. 12; S. Bulmer, Ch. Lequesne, The European Union and its Member States: An Overview, (w:) S. Bulmer, Ch. Lequesne (red.), The Member States of the European Union, Oxford 2005, s. 4.

[29] R. Grzeszczak, Rola parlamentów narodowych w procesach integracji europejskiej w perspektywie wysiłków Unii Europejskiej w przełamywaniu zjawiska deficytu demokratycznego, „Studia Europejskie” 2022, nr 1, s. 58; J. Marszałek-Kawa, Relations between European Parliament with the national parliaments of the EU Member States, „Polish Political Science” 2010, vol. XXXIX, s. 58.

[30] Protokół nr 1 (2012), Protokół w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności, Wersja skonsolidowana Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (uwzględniające zmiany wprowadzone traktatem lizbońskim), Dz. Urz. C 326 z 26.10.2012.

[31] Zob. szerzej: s. 74 i n.

[32] Zob. szerzej: A. Pudło, Przestrzeganie zasady pomocniczości w polskim parlamencie, „Roczniki Administracji i Prawa” 2006, t. XIII, s. 29 i n.

[33] M. Witkowska, Przezwyciężanie kryzysu w procesie integracji europejskiej poprzez zmiany regulacji dotyczących udziału obywateli UE w podejmowaniu i realizacji decyzji, „Przegląd Europejski” 2015, nr 1(35), s. 70.

[34] Regulamin Parlamentu Europejskiego, 2023, https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/RULES-9-2023-11-01-TOC_PL.html

[35] R. Czarski, Współpraca parlamentów narodowych z Parlamentem Europejskim w zakresie tworzenia prawa, „Przegląd Sejmowy” 2019, nr 2(151), s. 40.

[36] J. Szymanek, Parlamenty narodowe w procesie integracji europejskiej, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2008, z. 1, ss. 39-55.

[37] J.J. Węc, Reforma mechanizmu wczesnego ostrzegania w ramach grupy zadaniowej ds. pomocniczości i proporcjonalności w latach 2017-2018, https://ruj.uj.edu.pl/server/api/core/bitstreams/fe1cb0b2-fce0-400c-a6c5-b936bd270080/content, s. 19.

[38] Zob. szerzej: K. Gromak, The Principle of Subsidiarity and its Enforcement in the EU Legal Order. The Role of National Parliaments in the Early Warning System, Bloomsbury Publishing 2018; P. Kiiver, The Early Warning System for the Principle of Subsidiarity. Constitutional theory and empirical reality, Routledge 2012.

[39] M. Dulak, Funkcjonowanie mechanizmu wczesnego ostrzegania w latach 2016-2019 i perspektywy jego reformy, „Politeja” 2018, nr 3(54), s. 176.

[40] M. Serowaniec, Towards the “green card” – strengthening the role of national parliaments in EU affairs?, “Toruńskie Studia Polsko-Włoskie” 2015, tom XI, https://repozytorium.umk.pl/handle/item/3455?show=full, ss. 29-44; K. Borońska-Hryniewiecka, From the EWS to the green card for national parliaments: hindering or accelerating the EU lamaking, (w:) D. Jancic (red.), National Parliaments After the Lisbon Treaty and Euro Crisis. Resilience or Resignation?, Oxford University Press 2017, ss. 247-261.

[41] J. Barcz, Od lizbońskiej do postlizbońskiej Unii Europejskiej. Główne kierunki reform ustrojowej procesu integracji europejskiej, Wolters Kluwer 2020, s. 164.

[42] Szerzej o procedurze „zielonej kartki: i jej szczegółowych założeniach: K. Borońska-Hryniewiecka, Parlamenty narodowe…, op.cit., s. 170 i n.

[43] Ibidem

[44] R. Lopatka, Subsidiarity: Bridging the gap between ideal and reality, “European View” 2019, vol. 18(1), s. 32.

[45] R. Grzeszczak, Uprawnienia Senatu a procedura „zielonej kartki. Analiza możliwości włączenia się Senatu RP w procedurę wzmocnienia dialogu politycznego w świetle obowiązującego w Polsce prawa, „Opinie i Ekspertyzy OE-232” 2015, s. 3.

[46] K. Borońska-Hryniewiecka, Parlamenty narodowe…, op.cit., s. 176

[47] https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-9-2023-0337_PL.html

[48] J. Öberg, National Parliaments and Political Control of EU Competences, “European Public Law” 2018, vol. 24(4), ss. 695-731.

[49] K. Borońska-Hryniewiecka, Parlamenty narodowe…, op.cit., s. 60.

[50] European Commission, Annual Reports on Subsidiarity and Proportionality, https://commission.europa.eu/publications/annual-report-2022-application-principles-subsidiarity-and-proportionality-and-relations-national_en, s. 11.

[51] M. Witkowska, E. Kużelewska, R. Potorski, J.F. Czub, E.V. Kucheryavaya, S. Dłuski, Podmioty integracji europejskiej z perspektywy reformowania Unii Europejskiej, Warszawa 2017, s. 23.

[52] Annexes – Annual report 2022 0n the application of the principles of subsidiarity and proportionality and on relations with the national parliaments, https://commission.europa.eu/law/law-making-process/adopting-eu-law/relations-national-parliaments/annual-reports-application-principles-subsidiarity-and-proportionality-and-relations-national_en, s. 6 i n.

[53] European Commission, Annual Reports on Subsidiarity and Proportionality, https://commission.europa.eu/publications/annual-report-2022-application-principles-subsidiarity-and-proportionality-and-relations-national_en, s. 17.

[54] S. Hagemann, S. Bailer, A.  Herzorg, Signals to their parliaments? Governments’ strategic use of votes and policy statements in EU Council negotiations, “Journal of Common Market Studies” 2019, no. 57(3), ss. 634–650; P. van Gruisen, C. Crombez, National parliamentary control and voting in the Council of the European Union, “European Journal of Political Research” 2019, no. 58(3), ss. 981–1000; P. Van Gruisen, M. Huysmans, The Early Warning System and policymaking in the European Union, “European Union Politics” 2020, no. 21(3), s. 455 i n.

[55] T. Börzel, T. Risse, When Europe hits home: Europeanization and domestic change, EIOP 2000, no. 4, s. 15

[56] Zobacz szerzej: K. Borońska-Hryniewiecka, Differential Europeanization? Explaining the impact of the early warning system on subnational parliaments in Europe, “European Political Science Review” 2017, nr. 9(2), s. 358 i n.

[57] G. Abels, Mandating – a likely scrutiny instrument for regional parliaments in EU affairs?, (w:) G. Abels, A.-L. Högenhauer (red.), Regional Parliaments. Effective Actors in EU Policy-Making?, Routledge 2018.

[58] Zob. szerzej: K. Borońska-Hryniewiecka, Parlamenty narodowe…, op.cit., s. 228.

[59] Z. Czachór, J. Ruszkowski, Proces wzmacniania kompetencji Parlamentu Europejskiego a nowa pozycja parlamentów narodowych w systemie politycznym Unii Europejskiej, “Przegląd Sejmowy” 2021, nr 5(166), s. 20; E. Kużelewska, Proces ratyfikacji Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy i jego następstwa, Warszawa 2011, s. 174 i n.

[60] K. Borońska-Hryniewiecka, G. Sacriste, The Domain of the Right? Explaining National Parliamentary Preferences on EU-Related Self-Empowerment, “Parliamentary Affairs” 2024, https://doi.org/10.1093/pa/gsae006

[61] K. Nicolaïdis, N. von Ondarza, S. Rusack, The Radicality of Sunlight. Five Pathways to a More Democratic Europe, CEPS SWP 2023, https://www.ceps.eu/ceps-publications/the-radicality-of-sunlight/, s. 32.

[62] Z. Czachór, Aktywność Unii Europejskiej na rzecz bezpieczeństwa i obrony. Analiza w świetle teorii instytucjonalizmu historycznego, „Studia Administracji i Bezpieczeństwa” 2018 nr 4, s. 105.

[63] https://www.europarl.europa.eu/factsheets/pl/sheet/22/parlament-europejski-stosunki-z-parlamentami-narodowymi

[64] S. Dietrich, H. Hummel, S. Marschall, Strenghtening Parliamentary “War Powers” in Europe: Lessons from 25 National Parlaiments, Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces (DCAF), Policy Paper 2008, no. 27, ss. 3-4.

[65] R. Grzeszczak, Uprawnienia Senatu…, op.cit., s. 4.

[66] B. Pawłowski, Opinia dotycząca podstaw prawnych udziału Sejmu we współpracy parlamentów narodowych państw członkowskich Unii Europejskiej w sprawie procedury „zielonej kartki” oraz udziału we współpracy parlamentów narodowych państw członkowskich UE z Parlamentem Europejskim w zakresie oceny skutków regulacji unijnych, „Zeszyty Prawnicze” 2015, nr 2(46), ss. 113–124; E. Popławska., Uprawnienia Senatu a procedura „zielonej kartki”. Analiza możliwości włączenia się Senatu RP w procedurę wzmocnionego dialogu politycznego w świetle obowiązującego w Polsce prawa, Opinie i Ekspertyzy 2015, nr 232 ss. 11–16, Biuro Analiz i Dokumentacji, Kancelaria Sejmu.