Społeczny wymiar Unii Europejskiej

Europejski model społeczny w UE a modele narodowe w ujęciu historycznym i traktatowym

Europejski Model Społeczny (EMS) jest koncepcją określającą wspólne wartości, zasady i cele społeczne, którymi kierują się państwa członkowskie Unii Europejskiej (UE). Jego centralnymi filarami są solidarność społeczna, równość szans oraz wysoki poziom ochrony socjalnej. Zasadniczo opiera się on na idei, że rozwój gospodarczy powinien być ściśle powiązany z postępem społecznym, zapewniając równowagę między efektywnością rynku a bezpieczeństwem socjalnym. Jego kluczowe cechy to szeroka dostępność usług publicznych, gwarancje społeczne oraz aktywna rola państwa w redukowaniu nierówności ekonomicznych i społecznych. Funkcjonuje on na zasadzie subsydiarności, umożliwiając państwom narodowym dostosowanie ogólnych ram do lokalnych specyfik. Chociaż nie ma jednolitego modelu społecznego w Europie, jego wspólne wartości i zasady są zakorzenione w traktatach i politykach UE. Koncepcja ta wyłoniła się z historycznego zobowiązania do zapewnienia, by wzrost gospodarczy nie odbywał się kosztem praw socjalnych. Kluczowe dokumenty UE, w tym Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), art. 151-161, wyraźnie odnoszą się do polityki społecznej w zakresie zatrudnienia, równości szans i spójności społecznej.

Głównym założeniem EMS jest solidarność. Przejawia się ona zarówno w wymiarze społecznym (między obywatelami), jak i instytucjonalnej (między państwami członkowskimi). Zasada ta jest widoczna w: mechanizmach ochrony socjalnej, w tym zasiłkach dla bezrobotnych, emeryturach i powszechnej opiece zdrowotnej; funduszach strukturalnych UE (np. Europejskim Funduszu Społecznym Plus – EFS+ i Europejskim Funduszu Dostosowania do Globalizacji – EFG), które zmniejszają różnice gospodarcze między regionami; czy w postaci mechanizmów reagowania kryzysowego (jak unijny program SURE – Support to Mitigate Unemployment Risks in an Emergency), który wspierał pracowników podczas pandemii COVID-19.

Z kolei głównym celem europejskiego modelu społecznego jest spójność społeczna, definiowana jako zdolność społeczeństwa do zapewnienia włączenia (inkluzyjności) i integracji społecznej oraz równości ekonomicznej. Polityka spójności społecznej obejmuje mechanizmy redystrybucyjne (np. progresywne opodatkowanie i transfery socjalne), które zmniejszają ubóstwo i nierówności oraz polityki integracyjne (np. dla migrantów, mniejszości i grup szczególnie wrażliwych), które zapewniają bardziej wyrównany dostęp do edukacji i zatrudnienia.

Efektywność gospodarcza w ramach europejskiego modelu społecznego jest w założeniu osiągana poprzez aktywną politykę rynku pracy, systemy edukacyjne i inwestycje w kapitał ludzki. Podejście to opiera się na złożeniu, że inwestycje społeczne opłacają się z uwagi na generowaniu długoterminowego wzrostu gospodarczego. W konsekwencji silny system opieki społecznej nie powinien hamować wzrostu gospodarczego, ale raczej zwiększać produktywność i innowacyjność. Szczególnie ważne modele w tym zakresie obejmują: wypracowany w Danii i Holandii flexicurity, czyli połączenie zasad elastyczności (fexibility) rynku pracy z silnym zabezpieczeniem społecznym (security), czy model uczenia się przez całe życie (life-long learning), obejmujący programy przekwalifikowania, które dostosowują pracowników do zmian gospodarczych.

EMS ukształtował się w odpowiedzi na dramatyczne skutki II wojny światowej. Powojenna Europa wymagała – z uwagi na zagrożenie komunizmem – szybkiej odbudowy gospodarczej i społecznej. W tym kontekście solidarność społeczna stała się kluczowym elementem integracji europejskiej, co znalazło odzwierciedlenie już w Traktacie Rzymskim z 1957 r. Co istotne, koncepcja państwa opiekuńczego (welfare state) rozwijała się już od końca XIX w. i nabrała dodatkowego znaczenia pod wpływem I wojny światowej i Wielkiego Kryzysu oraz refleksji towarzyszącej roli zaburzeń społecznych wynikających z tych wydarzeń historycznych w wybuchu II wojny światowej. W konsekwencji od początku procesu integracji europejskiej solidarność była postrzegana nie tylko jako zasada etyczna, ale także jako praktyczne rozwiązanie dla zapewnienia spójności społecznej i uniknięcia konfliktów wynikających z nierówności społecznych. Realizacja modelu społecznego wymagała znaczących inwestycji publicznych, co stało się możliwe dzięki ekonomicznemu wsparciu w ramach Planu Marshalla oraz następnie europejskiej integracji gospodarczej.

EMS jest zróżnicowany, gdyż czerpie z różnych tradycji narodowych państw członkowskich. W szczególności należy wskazać na modele: skandynawski, charakteryzujący się szerokim zakresem świadczeń społecznych finansowanych z wysokich podatków, co zapewnia wysoki poziom zabezpieczenia społecznego i aktywną politykę zatrudnienia; europejski kontynentalny, który opiera się na świadczeniach powiązanych z zatrudnieniem, z mocno rozwiniętym systemem ubezpieczeń społecznych; a także anglosaski, preferujący ograniczoną interwencję państwa i koncentrujący się na wsparciu dla najbardziej potrzebujących oraz na aktywizacji zawodowej obywateli. Model europejski śródziemnomorski z kolei bazuje na silnym wsparciu rodzinnym oraz mniej rozwiniętych publicznych usługach społecznych. EMS stara się integrować najlepsze elementy każdego z tych systemów, promując jednocześnie wspólne wartości, takie jak solidarność społeczna, dostępność usług publicznych i równy dostęp do rynku pracy.

Tabela 1. Typologie modeli społecznych w Europie

Model społeczny	Kluczowe cechy	Państwo
Model skandynawski	Powszechny dobrobyt, wysokie opodatkowanie, elastyczność rynku pracy	Szwecja, Dania, Finlandia
Model anglosaski	Dobrobyt oparty na rynku, minimalna interwencja państwa	Wielka Brytania, Irlandia
Model kontynentalny	Ochrona zatrudnienia oparta na ubezpieczeniach społecznych	Niemcy, Francja, Belgia
Model śródziemnomorski	Wsparcie rodzinne, słabsza interwencja państwa	Włochy, Hiszpania, Grecja
Model postkomunistyczny	Gospodarki w okresie przejściowym, hybrydowe podejście do dobrobytu	Polska, Węgry, Czechy

(Sapir, 2006; Ferrera, 2010)

Istotną rolę w procesie harmonizacji standardów społecznych w UE odgrywa acquis communautaire. Zawiera ono zbiór wspólnych norm prawnych, które dotyczą m.in. prawa pracy, ochrony socjalnej, bezpieczeństwa i higieny pracy oraz zwalczania dyskryminacji. Dzięki acquis Unia Europejska dąży do zapewnienia jednolitych minimalnych standardów społecznych, które obowiązują we wszystkich państwach członkowskich. Proces ten pozwala na ograniczenie ryzyka dumpingu socjalnego, czyli konkurencji państw poprzez obniżanie standardów pracy czy ochrony socjalnej. Mimo tych wysiłków, pełna harmonizacja jest trudna ze względu na znaczące różnice w poziomie rozwoju gospodarczego oraz uwarunkowaniach społecznych i politycznych poszczególnych państw członkowskich. Z kolei traktatowa zasada pomocniczości (subsydiarności) sprawia, że decyzje powinny być podejmowane jak najbliżej obywateli, ograniczając interwencję UE w obszarach, którymi można lepiej zająć się na szczeblu krajowym.

Polityka społeczna w UE ewoluowała wraz z kolejnymi traktatami. Traktat Rzymski w 1957 r. ustanowił podstawę prawną dla wspólnych działań społecznych, choć początkowo były one ograniczone do rynku pracy i swobodnego przepływu osób. Były jednak one następnie rozwijane systematycznie, choć stopniowo, w orzecznictwie Europejskiego Trybunały Sprawiedliwości oraz za pośrednictwem prawa wtórnego. Kwestie społeczne zyskiwały na znaczeniu wraz z pogłębianiem się integracji gospodarczej. W konsekwencji Jednolity Akt Europejski w 1986 r. wprowadził do systemu UE gwarancje dialogu społecznego między pracownikami i pracodawcami. Znaczący przełom nastąpił wraz z Traktatem z Maastricht z 1992 r., który zawierał rozdział społeczny i wzmocnił koordynację polityk zatrudnienia i społecznej. Traktat Amsterdamski z 1997 r. rozszerzył natomiast wymiar społeczny na obszary przeciwdziałania dyskryminacji i promowania równości szans. Kolejne traktaty z Nicei (2001) oraz Lizbony (2007) dodatkowo wzmocniły podstawy prawne dla działań społecznych UE, ustanawiając m.in. zasadę subsydiarności w polityce społecznej oraz promując europejski dialog społeczny. Traktat Lizboński wprowadził również Kartę Praw Podstawowych, która umocniła ochronę socjalnych praw obywateli, w tym prawo do godnych warunków pracy, zabezpieczenia społecznego i opieki zdrowotnej.

Ważnym fundamentem traktatowym europejskiego modelu społecznego jest Karta Praw Podstawowych UE, prawnie wiążąca od 2009 r. Karta obejmuje szeroki zakres praw społecznych, takich jak prawo do godnych warunków pracy, zabezpieczenia społecznego, równości płci i ochrony przed dyskryminacją. Europejska Karta Społeczna, choć ustanowiona przez Radę Europy poza strukturami UE, również wywiera faktyczny wpływ na kształtowanie polityki społecznej przez państwa członkowskie UE, określając standardy minimalne w zakresie zabezpieczenia społecznego, warunków pracy i ochrony grup szczególnie wrażliwych.

Zarówno historycznie, jak i współcześnie, integracja społeczna w UE napotykała na poważne wyzwania związane z równowagą między polityką unijną a suwerennością państw członkowskich. Często niechętnie oddają one kompetencje społeczne na poziom unijny, co prowadzi do napięć politycznych i społecznych. Wyraźnie widoczne jest to zwłaszcza w sytuacjach kryzysowych, gdy konieczne są skoordynowane działania, na przykład w zakresie migracji, kryzysu gospodarczego, czy minimalizacji skutków pandemii (np. COVID-19 w latach 2020-2023).

Wymiar społeczny UE w programach projektów reform Unii

Wymiar społeczny UE ewoluował poprzez różne inicjatywy polityczne i programy reform. Chociaż poczyniono znaczne postępy, nadal istnieją wyzwania związane nie tylko związane z tradycyjnym polami realizacji polityki społecznej, ale też nowymi, np. transformacją cyfrową i klimatyczną.

Historycznie kluczową rolę w wyrównaniu poziomu życia między bogatszymi i biedniejszymi regionami, zapewnianiu równych szans dla wszystkich obywateli oraz zmniejszaniu nierówności społecznych i regionalnych w Europie odgrywała polityka spójności UE. Jej podstawowym instrumentem pozostają od kilkudziesięciu lat inwestycje finansowane z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności. Służy ona poprawie infrastruktury, edukacji, wsparciu zatrudnienia oraz przeciwdziałaniu wykluczeniu społecznemu. W ostatnich latach szczególną uwagę poświęcano inwestycjom w cyfryzację, zieloną transformację oraz integrację społeczną. Przemiany demograficzne, w szczególności starzenie się społeczeństwa, również stwarzają konieczność uwzględnienia specyficznych rozwiązań w politykach UE. Wpływają one na rynek pracy, systemy zabezpieczenia społecznego oraz usługi publiczne. UE odpowiada na te wyzwania, promując reformy wspierające aktywność zawodową osób starszych, adaptację miejsc pracy do ich potrzeb oraz inwestycje w systemy opieki zdrowotnej i długoterminowej.

W okresie członkostwa Polski Unia Europejska musiała stawić czoła trzem kryzysom/wyzwaniom, które wywarły szczególny wpływ na funkcjonowanie jej modelu społecznego: finansowemu z lat 2008-2011, pandemii COVID-19, a także transformacji klimatycznej i cyfrowej. Kryzys finansowy skłonił państwa UE do przyjęcia środków oszczędnościowych (austerity), które miały znaczące reperkusje społeczne. Skutkowały one m.in. wzrostem bezrobocia i poszerzeniem nierówności społecznych oraz w wymiarze politycznym – wzrostem w wielu państwach członkowskich poparcia dla ruchów populistycznych. Doświadczenie to wpłynęło w latach 2020-22 na politykę instytucji i państw UE w obliczu pandemii COVID-19. UE zdecydował wówczas o wprowadzeniu po raz pierwszy w swojej historii szeroko zakrojonego planu odbudowy w oparciu o emisję przez Komisję Europejską wspólnego zadłużenia w imieniu państw członkowskich.

Przyjęta w 2000 r. Strategia Lizbońska zakładała modernizację polityki społecznej w celu budowy gospodarki opartej na wiedzy. Z kolei przyjęta w 2010 r. Strategia Europa 2020 stanowiła odpowiedź na globalny kryzys finansowy i miała na celu stworzenie inteligentnej, zrównoważonej oraz sprzyjającej włączeniu społecznemu gospodarki europejskiej. UE postawiła sobie wówczas za cel zmniejszenie liczby osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym o 20 milionów oraz wzrost odsetka osób zatrudnionych w wieku produkcyjnym do 75%. Instrumentami realizacji strategii były przede wszystkim krajowe programy reform. Cele społeczne strategii Europa 2020 zostały niestety zrealizowane tylko częściowo, głównie z powodu nierównego tempa rozwoju gospodarczego w UE oraz wskutek kolejnych kryzysów.

W 2010 r. został ustanowiony europejski semestr jako roczny cykl koordynacji polityki gospodarczej i fiskalnej w UE. Początkowo instrument ten miał gwarantować stabilność makroekonomiczną, ale stopniowo w jego programowaniu uwzględniano w coraz większym stopniu wymiar społeczny, zwłaszcza po ogłoszeniu Europejskiego Filaru Praw Socjalnych (EPSR) w 2017 r. Ramy semestru zakładają obecnie ocenę wyników społeczno-gospodarczych państw członkowskich, w szczególności w zakresie zatrudnienia, edukacji i włączenia społecznego. Skuteczność europejskiego semestru była jednak przedmiotem debaty, a krytycy podkreślali jego złożoność i malejący stopień wdrażania zaleceń przez poszczególne państwa członkowskie.

Z kolei uruchomione w 2013 r. gwarancje dla młodzieży miały umożliwiać młodym ludziom (tj. poniżej 25. roku życia) dostęp do wysokiej jakości ofertę zatrudnienia, kontynuowania nauki, przyuczenia do zawodu lub stażu w ciągu czterech miesięcy od utraty pracy lub zakończenia formalnej edukacji. Inicjatywa ta mała na celu walkę z bezrobociem wśród młodzieży i ułatwienie płynniejszego przejścia od edukacji do pracy.

Ogłoszony przez Komisję Europejską w 2017 r. Europejski Filar Praw Socjalnych obejmował 20 kluczowych zasad dotyczących trzech obszarów: równości szans i dostępu do rynku pracy, uczciwych warunków pracy, a także ochrony socjalnej i inkluzji społecznej. Filar miał na celu zwiększenie sprawiedliwości społecznej poprzez zapewnienie obywatelom UE równych szans i dostępu do zatrudnienia, poprawę jakości miejsc pracy oraz zagwarantowanie solidnej ochrony socjalnej. Ponieważ dokument ten nie był prawnie wiążący, jego wdrożenie zależało od inicjatyw legislacyjnych i finansowych podejmowanych zarówno na poziomie UE, jak i w poszczególnych państwach członkowskich.

Uruchomiony w 2020 r. w wyniku pandemii COVID-19 Program NextGenerationEU (NGEU) objął pakiet stymulacyjny o wartości 750 mld euro wspierający odbudowę postpandemiczną z uwzględnieniem priorytetów strategicznych UE (tj. transformacji klimatycznej i cyfrowej oraz podnoszenia poziomu odporności na kolejne kryzysy). Jego głównym filarem jest Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (RRF), który służy przydzielaniu funduszy na wsparcie reform i inwestycji w państwach członkowskich. Znaczna część środków przeznaczona została, zwłaszcza za pośrednictwem Narodowych Planów Odbudowy, na cele społeczne, takie jak ochrona miejsc pracy, wspieranie zatrudnienia osób młodych, rozwój kwalifikacji zawodowych czy poprawa jakości opieki zdrowotnej i społecznej.

Zobowiązanie UE do osiągnięcia neutralności klimatycznej do 2050 r. i związana z nim zielona transformacja zakładają stopniowe wycofywanie wysokoemisyjnych gałęzi przemysłu, co może prowadzić do utraty miejsc pracy i regionalnych dysproporcji gospodarczych. W celu przeciwdziałania negatywnym skutkom społecznym tego procesu stworzono Fundusz na rzecz Sprawiedliwej Transformacji, który ma wspierać regiony i pracowników zależnych od branż wysokoemisyjnych poprzez finansowanie programów przekwalifikowania i dywersyfikacji gospodarczej. Fundusz znajduje także zastosowanie wobec wyzwań transformacji cyfrowej, która wymaga podnoszenia i zmiany kwalifikacji siły roboczej w celu dostosowania się do nowych technologii, zapewniając, że cyfryzacja przyniesie korzyści wszystkim obywatelom i zmniejszy nierówności społeczne.

Europejski program na rzecz zatrudnienia i innowacji społecznych (EaSI) to kolejny unijny instrument finansowy promujący wysokiej jakości zatrudnienie, włączenie społeczne i mobilność pracowników. Wspiera on dostosowania polityki zatrudnienia i społecznej do nowych realiów gospodarczych i technologicznych, dostęp do mikrofinansowania i przedsiębiorczości społecznej oraz mobilność pracowników. Natomiast Europejski Fundusz Dostosowania do Globalizacji dla Zwalnianych Pracowników (EFG) zapewnia wsparcie pracownikom, którzy stracili pracę z powodu znaczących zmian strukturalnych wynikających ze zmian w gospodarce światowej lub kryzysów. Finansuje on pomoc w poszukiwaniu pracy, szkolenia i inicjatywy w zakresie przedsiębiorczości, aby ułatwić ponowne zatrudnienie.

Prowadzona w latach 2021-2022 Konferencja w sprawie przyszłości Europy miała zapewnić obywatelom platformę do dyskusji i proponowania reform UE. Podczas jej obrad eksponowane były kwestie sprawiedliwości społecznej i dobrobytu, w tym wezwania do wzmocnienia praw socjalnych, zapewnienia sprawiedliwych warunków pracy i wzmocnienia systemów ochrony socjalnej. Dyskusje te odzwierciedlają zapotrzebowanie społeczne na równoważenie konkurencyjności gospodarczej z dobrobytem społecznym.

Struktura demograficzna UE i jej państw członkowskich: wspólne problemy i wyzwania

Struktura ludności Unii Europejskiej, mimo ważnych różnic regionalnych, ma szereg kluczowych podobieństw. Niektóre państwa członkowskie, jak Irlandia, Francja czy Szwecja, odznaczają się stosunkowo wysokim przyrostem naturalnym, z kolei państwa Europy Wschodniej, jak Bułgaria, Rumunia, Łotwa czy Polska, przeżywają kryzys demograficzny związany z obecną lub przeszłą intensywną emigracją, niskim wskaźnikiem urodzeń oraz szybko starzejącą się populacją, co prowadzi utraty przez nie części potencjału gospodarczego i społecznego. W państwach Europy Południowej, np. Włoszech czy Hiszpanii, kluczowym problemem jest z kolei wysoki poziom bezrobocia wśród młodych ludzi (w szczycie sięgający 50%), który wywołuje migracje wewnętrzne i emigracje oraz w efekcie ogranicza możliwości wzrostu demograficznego. Kluczowymi wspólnymi problemami demograficznymi państw członkowskich UE są natomiast niska na tle globalnym dzietność i depopulacja obszarów wiejskich. Niska dzietność oraz wydłużająca się średnia długość życia powodują poważne w rezultacie napięcia w systemach zabezpieczenia społecznego i emerytalnych (Coleman 2020).

Według danych Eurostatu w 2023 r. populacja UE liczyła ponad 447 milionów osób, z czego około 51% stanowiły kobiety. W 2023 r. w UE odnotowano około 3,665 mln urodzeń, co oznaczało spadek o 5,5% w porównaniu z rokiem poprzednim i najniższy poziom od II wojny światowej. Czynniki przyczyniające się do tego spadku obejmują niepewność gospodarczą, obawy o środowisko i zmieniające się normy społeczne (niechęć do posiadania dzieci jako rozpowszechniona norma kulturowa). Tendencja ta podkreśla wyzwania związane z odwróceniem spadającego wskaźnika urodzeń nawet w państwach o solidnych systemach wsparcia rodziny. Rozkład wiekowy ludności pokazuje wyraźne starzenie się społeczeństw europejskich: osoby powyżej 65. roku życia stanowią obecnie około 21% populacji, a do 2050 r. ich odsetek w UE może wzrosnąć nawet do 30%. Proces ten wynika ze spadającej liczby urodzeń (współczynnik dzietności w Europie pozostaje niski, wynosząc średnio około 1,53 dziecka na kobietę). W konsekwencji, wiele państw UE stoi przed koniecznością przeformułowania polityki społecznej i gospodarczej, aby dostosować się do zmieniającej się struktury wiekowej populacji.

UE stoi też w obliczu wyraźnej nierównowagi demograficznej między obszarami miejskimi i wiejskimi. Obszary miejskie doświadczają wzrostu populacji, co prowadzi do wyzwań takich jak niedobór mieszkań i przeciążenie infrastruktury. Z drugiej strony regiony wiejskie doświadczają wyludniania, starzenia się populacji i kryzysu gospodarczego. Starzenie się społeczeństwa prowadzi do zmniejszania się populacji w wieku produkcyjnym, skutkując niedoborem siły roboczej, zwiększoną presją płacową i wyzwaniami związanymi z utrzymaniem konkurencyjności. Aby złagodzić te skutki, niektóre państwa UE podwyższają wiek emerytalny i promują aktywne podejście do procesu starzenia się. Na przykład Niemcy planują podnieść wiek emerytalny do 67 lat do 2031 r. Takie działania muszą jednak uwzględniać różnice w oczekiwanej długości życia i charakterze różnych zawodów.

Starzenie się społeczeństw rodzi również obawy o sprawiedliwość międzypokoleniową. Młodsze pokolenia mogą stanąć w obliczu zwiększonych obciążeń podatkowych w celu wsparcia emerytur i opieki zdrowotnej dla osób starszych, co może prowadzić do nierówności ekonomicznych i napięć społecznych. Zapewnienie sprawiedliwego podziału zasobów i możliwości między grupami wiekowymi ma zasadnicze znaczenie dla spójności społecznej. W konsekwencji, szereg państw UE wdrożyło politykę prorodzinną. Na przykład Francja oferuje szerokie wsparcie w zakresie opieki nad dziećmi i urlop rodzicielski, co w przeszłości przyczyniło się do wyższych wskaźników dzietności. Jednak ostatnie spadki poziomu dzietności wskazują, że taka polityka może wymagać wzmocnienia lub dostosowania do obecnych kontekstów społecznych (np. kulturowo motywowanego spadku chęci posiadania dzieci). Ponadto kluczowym problemem w państwach Europy Południowej pozostaje bezrobocie wśród młodzieży. Jest ono wzmacniane mechanizmem negatywnego sprzężenia zwrotnego, kiedy brak doświadczenia dodatkowo utrudnia młodym ludziom wejście na rynek pracy. Utrzymują się również dysproporcje między płciami, a kobiety stoją w obliczu wyzwań związanych z uczestnictwem w rynku pracy ze względu na takie czynniki, jak obowiązki opiekuńcze i nierówne szanse.

UE stara się aktywnie stawiać czoła wyzwaniom demograficznym poprzez różne strategie. Inicjatywy takie jak Europejski Fundusz Społeczny (EFS) i Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR) mają na celu zmniejszenie różnic regionalnych i promowanie odporności demograficznej, a także ułatwianie wewnątrzunijnej mobilności pracowników. Układ z Schengen, zawarty w 1985 r., ustanowił strefę bez granic między uczestniczącymi krajami europejskimi, umożliwiając nieograniczony przepływ osób. To przełomowe porozumienie wyeliminowało kontrole na granicach wewnętrznych, ułatwiając tym samym płynne podróżowanie i handel w ramach Wspólnoty. Usunięcie granic wewnętrznych wymagało jednak wzmocnienia granic zewnętrznych w celu skutecznego zarządzania imigracją i kwestiami bezpieczeństwa. Ramy Schengen podkreśliły potrzebę ujednoliconego podejścia do polityki wizowej i bezpieczeństwa granic między państwami członkowskimi.

Ponadpokoleniowym wyzwaniem jest także szybka cyfryzacja gospodarki, która wymaga siły roboczej wyposażonej w odpowiednie umiejętności. Na przykład sektor motoryzacyjny przechodzi na pojazdy elektryczne i zautomatyzowane, co wymaga znacznego przekwalifikowania i podniesienia kwalifikacji pracowników. Próbą odpowiedzi na te wzywania jest m.in. Europejska Akademia Akumulatorów, która miała na celu przeszkolenie 800.000 pracowników do 2025 r.

Wreszcie, wyzwaniem jest również drenaż mózgów w ramach i spoza UE. Państwa wschodniej i południowej części Unii w ciągu ostatnich dwóch dekad stały przed wyzwaniami związanymi odpływem wykfalifikowanych pracowników do Europy Zachodniej w poszukiwaniu lepszych możliwości zatrudnienia. Z drugiej strony, Europa Zachodnia doświadcza drenażu mózgów ze strony Stanów Zjednoczonych i innych państw wysoko rozwiniętych.

Polityka migracyjna UE i państw członkowskich

W obliczu spadającej populacji oraz starzejącego się społeczeństwa, migracja zarobkowa i humanitarna będzie odgrywała coraz istotniejszą rolę w polityce UE. Konieczne jest wypracowanie zrównoważonego podejścia, które pozwoli zaspokoić potrzeby rynku pracy oraz zapewni ochronę praw człowieka. Docelowo polityka migracyjna powinna koncentrować się na legalnych kanałach migracji zarobkowej, integracji społecznej migrantów oraz sprawiedliwym mechanizmie solidarności między państwami członkowskimi. Choć zasadniczo pozostaje ona domeną państw członkowskich, które wykazują znaczne różnice w swoich podejściach wynikające z ich odmiennych uwarunkowań historycznych, politycznych i społecznych, od czasu kryzysu migracyjnego w 2014 r. obserwujemy proces intensywnego uwspólnotowienia polityki imigracyjnej i azylowej.

Migracja zarobkowa była historycznie integralną częścią polityki rynku pracy w UE. Stanowi ona potencjalną odpowiedź na niedobory siły roboczej oraz starzenie się społeczeństw europejskich. Imigranci często wypełniają luki w sektorach, które zmagają się z brakiem pracowników, szczególnie w opiece zdrowotnej, usługach opiekuńczych, rolnictwie czy budownictwie. Państwa członkowskie i Unia odróżniają migrację wysoko- i niskowykwalifikowanych pracowników. Przyciąganiu z państw trzecich wysoko wykwalifikowanych pracowników służy m.in. dyrektywa ws. niebieskiej karty. Krata ta ułatwia wjazd na teren UE obywatelom państw trzecich mającym wysokie i jednocześnie deficytowe na rynku pracy UE kwalifikacje zawodowe w zakresie m.in. wysokich technologii czy medycyny i uzyskanie przez nich zezwolenia na pracę i pobyt. Jednak rozbieżności we wdrażaniu tej dyrektywy w poszczególnych państwach członkowskich ograniczyły jej skuteczność, pobudzając dyskusję na temat potrzeby standaryzacji kryteriów uzyskania karty i korzyści dla wnioskodawców. Z kolei polityka dotycząca nisko wykwalifikowanej siły roboczej jest często bardziej restrykcyjna, odzwierciedlając krajowe debaty i obawy o wpływ na rynek pracy i integrację społeczną.

Choć polityka migracyjna państw członkowskich waha się od restrykcyjnej do bardziej otwartej, migracje wywierają istotny wpływ na strukturę ludności państw UE, szczególnie poprzez zwiększenie zróżnicowania etnicznego w dużych miastach. Państwa takie jak Węgry i Polska przyjęły podejście rygorystyczne, z budową fortyfikacji granicznych i tworzeniem barier prawnych w celu powstrzymania nielegalnej imigracji włącznie. Z kolei takie zachodnioeuropejskie państwa jak Niemcy początkowo przyjęły bardziej otwartą politykę motywowana gospodarczo, zaś podczas kryzysu migracyjnego w latach 2014-2016 – również humanitarnie. Przyjęły one wówczas kilka milionów osób. W ciągu ostatnich kilku dekad stolice i największe miasta europejskie, jak Berlin czy Paryż, stały się centrami wielokulturowości, gdzie migranci znacząco zmienili dynamikę demograficzną, społeczną oraz ekonomiczną. Niemniej w wyniku m.in. wewnętrznej polaryzacji politycznej obecnie nawet te państwa wprowadziły ograniczenia w ruchu transgranicznym i możliwościach ubiegania się o azyl.

Integracja migrantów wiąże się z wieloma wyzwaniami społecznymi, w tym z narastającą ksenofobią, napięciami międzykulturowymi oraz trudnościami integracyjnymi. W wielu państwach europejskich zauważalny jest wzrost politycznych sił antyimigracyjnych oraz incydentów dyskryminacyjnych, które utrudniają skuteczną integrację społeczno-ekonomiczną migrantów. Państwa członkowskie UE stosują różne podejścia do integracji migrantów, które odzwierciedlają różnice historyczne, kulturowe oraz polityczne. Na przykład, Francja prowadzi politykę asymilacji, oczekując od migrantów przyjęcia dominującej kultury francuskiej jako warunku udanej integracji. Z kolei Szwecja preferuje politykę wielokulturowości, promując zachowanie odrębności kulturowych przy jednoczesnym wspieraniu integracji społecznej i ekonomicznej. Niemcy i Szwecja wdrożyły programy koncentrujące się na nauce języka i integracji na rynku pracy w celu ułatwienia asymilacji nowo przybyłych, choć nadal istnieją tam takie wyzwania jak niedobory mieszkaniowe i napięcia społeczne. Niemniej model ten wymaga wysokich nakładów finansowych, które nie są możliwe dla wszystkich państw członkowskich.

Aby zharmonizować procedury azylowe w państwach członkowskich UE ustanowiła w 2009 r. Wspólny Europejski System Azylowy (CEAS). Kamieniem węgielnym CEAS jest rozporządzenie dublińskie, które wyznacza państwo członkowskie odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku o azyl, zazwyczaj pierwszy kraj wjazdu. Chociaż rozporządzenie to miało na celu zapobieganie wielokrotnemu składaniu wniosków o azyl w różnych państwach, spotkało się z krytyką za wywieranie nieproporcjonalnej presji na państwa graniczne, takie jak Grecja i Włochy, co doprowadziło do wezwań do jego reformy.

Agencją UE odpowiedzialną wspomaganie zarządzania granicami zewnętrznymi jest Europejska Agencja Straży Granicznej i Przybrzeżnej, znana jako Frontex. Do jej obowiązków należy współpraca z państwami członkowskim UE w oparciu o zasadę subsydiarności w zakresie koordynacji kontroli granicznych, prowadzenia operacji poszukiwawczych i ratowniczych oraz wspierania państw członkowskich w procesach deportacyjnych. Obecnie dyskutowane są w UE możliwości utworzenia centrów deportacyjnych poza Unią i wydłużenie okresów zatrzymania dla osób, których wnioski o azyl zostały odrzucone, co odzwierciedlałoby zmianę w kierunku bardziej rygorystycznych środków egzekwowania prawa.

Największym wyzwaniem migracyjnym w historii współczesnej Europy był kryzys migracyjny w latach 2015-2016, gdy do UE napłynęło ponad milion osób, głównie z Syrii, Afganistanu i Iraku. Wydarzenia te wywołały poważne konsekwencje społeczne i polityczne, takie jak wzrost nastrojów populistycznych, nacjonalistycznych oraz antyimigracyjnych w wielu państwach europejskich. Uwydatnił on również brak skuteczności istniejącego systemu zarządzania migracją oraz spowodował pilną potrzebę reformy polityki azylowej UE. Szczególnie kontrowersyjna stała się kwestia obowiązkowej relokacji uchodźców, która podzieliła państwa członkowskie oraz przyczyniła się do napięć politycznych w ramach Unii.

Przyjęty w grudniu 2023 r. Pakt o Migracji i Azylu stanowi kompleksowy zestaw dziesięciu aktów prawnych mających na celu reformę wspólnej polityki migracyjnej i azylowej UE. Jego główne założenia obejmują wprowadzenie mechanizmu obowiązkowej solidarności między państwami członkowskimi, harmonizację procedur azylowych oraz wzmocnienie zarządzania granicami zewnętrznymi UE. Mechanizm obowiązkowej solidarności, mający odciążyć państwa graniczne, zobowiązuje pozostałe państwa członkowskie do bardziej równomiernego podziału odpowiedzialności za przyjmowanie migrantów. W tym cel państwa pierwszego wjazdu, takie jak Grecja czy Włochy, mają możliwość relokacji do 30.000 migrantów rocznie w ramach UE. Pakt przewiduje też ujednolicenie w UE procedur azylowych. W ciągu siedmiu dni od przybycia migranci nielegalnie przekraczający granice UE będą poddawani identyfikacji w nowej bazie danych Eurodac i badaniom. Pakt przewiduje również zwiększenie roli Frontexu, poprzez umożliwienie szybszego rozmieszczania stałych zespołów funkcjonariuszy tej agencji na granicach państw członkowskich w sytuacjach nagłych lub kryzysowych oraz wspomaganie pierwszego etapu procedur azylowych (identyfikacji migrantów, rejestracji danych biometrycznych w bazie Eurodac i prowadzenia wstępnych kontroli bezpieczeństwa).

Pomimo ambitnych założeń Pakt spotkał się z krytyką ze strony organizacji praw człowieka oraz niektórych państw członkowskich. Organizacje takie jak Amnesty International wyraziły obawy, że nowe przepisy mogą prowadzić do naruszeń praw migrantów i uchodźców, zwłaszcza w kontekście przyspieszonych procedur azylowych oraz detencji na granicy UE. Z kolei niektóre państwa członkowskie, zwłaszcza z Europy Środkowo-Wschodniej, wyraziły sprzeciw wobec mechanizmu obowiązkowej solidarności, argumentując, że narusza on ich suwerenność w kwestiach migracyjnych.

Wyzwania społeczno-demograficzne i społeczno-gospodarcze na przyszłość

Unia Europejska (UE) stoi w obliczu wielu wyzwań społeczno-demograficznych i społeczno-gospodarczych. Obejmują one wzrost nierówności społecznych, wieloaspektowe skutki społeczne zmian klimatycznych i polityki adaptacji do nich, ewolucję modelu państwa opiekuńczego oraz pojawienie się nowych modeli polityki społecznej UE. Rozwiązanie tych kwestii wymaga kompleksowych rozwiązań politycznych w celu zapewnienia zrównoważonego rozwoju i spójności społecznej na całym kontynencie

Unia Europejska od dawna zmaga się z nierównościami, które zagrażają jej jedności i stabilności gospodarczej. Widoczne są one zarówno między państwami członkowskimi, jak i wewnątrz ich społeczeństw. Skutkiem nierówności wewnętrznych w poszczególnych państwach członkowskich jest pogłębiająca się luka między gospodarstwami domowymi o wysokich i niskich dochodach, co prowadzi do erozji klasy średniej. To zjawisko podważa spójność społeczną i porządek demokratyczny. Według ocen Komisji Europejskiej z 2023 r. poziom ubóstwa i wykluczenia społecznego w UE będzie wzrastał i może prowadzić do napięć społecznych zwiększających stopień radykalizacji politycznej. Polityka społeczna UE będzie musiała zatem bardziej efektywnie przeciwdziałać tym nierównościom, między innymi poprzez skuteczniejsze instrumenty wsparcia socjalnego oraz inwestycje w edukację i aktywizację zawodową.

W wymiarze relacji między państwami członkowskimi UE kluczowe będą natomiast odmienne wskaźniki gospodarcze w państwach Europy Zachodniej i Północnej w porównaniu do Południowej i Wschodniej. Pierwsza grupa generalnie cechuje się relatywnie stabilnym wzrostem gospodarczym, podczas gdy te drugie, jak Grecja i Włochy, nadal wychodzą z poprzednich kryzysów finansowych. Fundusze strukturalne UE, takie jak Fundusz Spójności i Europejski Fundusz Społeczny Plus (EFS+), mają na celu złagodzenie tych różnic poprzez promowanie konwergencji gospodarczej. Ponadto uruchomiono inicjatywy, takie jak NextGenerationEU, mające na celu wzmocnienie odbudowy i odporności, ukierunkowane na inwestycje w transformację ekologiczną i cyfrową w celu wspierania sprawiedliwego wzrostu.

Rynek pracy UE zostanie gruntownie zmieniony przez automatyzację i digitalizację. Chociaż rozwój technologii cyfrowych i automatyzacji może zwiększyć produktywność, stwarza również ryzyko utraty miejsc pracy, szczególnie w sektorach takich jak produkcja, handel detaliczny i usługi. Według prognoz Komisji Europejskiej z 2022 r. do 2050 r. aż 30% obecnych miejsc pracy może ulec znaczącej transformacji lub zniknąć. Szczególnie narażeni są pracownicy o niskich kwalifikacjach, co może pogłębić istniejące nierówności. Wymaga to nowego podejścia do polityk zatrudnienia, edukacji oraz ochrony socjalnej, które powinny wspierać przekwalifikowywanie się pracowników i adaptację do nowych technologii. W tym celu UE wprowadziła takie polityki jak program Cyfrowa Europa i Europejski Program na rzecz Umiejętności, które koncentrują się na podnoszeniu kwalifikacji siły roboczej w celu dostosowania się do gospodarki cyfrowej. Rozprzestrzenianie się platform cyfrowych doprowadziło ponadto do rozwoju tzw. „gospodarki koncertowej” (gig economy), charakteryzującej się elastycznym, ale jednocześnie niepewnym zatrudnieniem. Pracownicy tej części sektora cyfrowego zazwyczaj nie są objęci tradycyjnymi formami – i w konsekwencji ochroną – zatrudnienia. Polityka promująca elastyczne systemy emerytalne i świadczenia transferowalne ma zasadnicze znaczenie dla dostosowania się do tych zmian na rynku pracy.

Starzejące się społeczeństwo zwiększa wskaźnik obciążenia demograficznego, co stanowi wyzwanie dla stabilności publicznych systemów emerytalnych. Według Eurostatu z 2023 r. populacja Unii Europejskiej może ulec znacznemu zmniejszeniu do roku 2050, spadając nawet o 5% w stosunku do obecnego poziomu. Według danych OECD z 2022 r., odsetek osób w wieku powyżej 65 lat wzrośnie do około 30% całej populacji UE do 2050 roku. Głównymi przyczynami tego zjawiska są niski współczynnik dzietności oraz starzenie się populacji. Aby ograniczyć negatywne skutki tych zmian, konieczne będą działania na rzecz zwiększenia dzietności, poprawy warunków życia i pracy młodych ludzi oraz skutecznej integracji migrantów. Konieczne stanie się też wdrożenie polityk promujących aktywność zawodową osób starszych oraz adaptacja infrastruktury społecznej i zdrowotnej do rosnących potrzeb seniorów. Z kolei systemy opieki społecznej w UE stojące w obliczu presji związanej ze zmianami demograficznymi, ograniczeniami fiskalnymi i ewoluującymi rynkami pracy wymagają reform w celu zapewnienia ich dalszej stabilności.

Potrzeba utrzymania solidnych systemów ochrony socjalnej musi zostać pogodzona z równowagą fiskalną. UE odgrywa rosnącą rolę w finansowaniu opieki społecznej poprzez instrumenty takie jak Europejski Fundusz Społeczny Plus (EFS+) oraz Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (RRF), zapewniając państwom członkowskim wsparcie finansowe na inwestycje społeczne.

Migracja z obszarów wiejskich do ośrodków miejskich doprowadziła do nierównowagi demograficznej, a regiony wiejskie doświadczają wyludnienia i starzenia się populacji. Zmiana ta obciąża gospodarki wiejskie, szczególnie te zależne od rolnictwa i tradycyjnych gałęzi przemysłu. Z drugiej strony, obszary miejskie stoją w obliczu wyzwań, takich jak niedobór mieszkań i wzrost kosztów utrzymania. Aby promować równowagę regionalną, UE wdrożyła polityki, takie jak Inicjatywa Inteligentnych Wiosek i przydzieliła środki z unijnych funduszy rozwoju regionalnego na wsparcie rozwoju obszarów wiejskich i infrastruktury.

Wreszcie, istotny wpływ na kwestie społeczne będą wywierać zmiany klimatyczne, prowokując migracje klimatyczne z Afryki i Bliskiego Wschodu do Europy, nierówności społeczne i zdrowotne. UE stoi przed wyzwaniem wdrożenia polityk, które pozwolą skutecznie przeciwdziałać skutkom tych zjawisk (UNDP 2023). Szczególne znaczenie będą miały inwestycje w zieloną transformację, polityki integracyjne oraz adaptacyjne w regionach szczególnie narażonych na skutki zmian środowiskowych. Przejście na zieloną gospodarkę może prowadzić do utraty miejsc pracy w branżach wysokoemisyjnych, nieproporcjonalnie wpływając na niektóre regiony i społeczności. Unijny Fundusz na rzecz Sprawiedliwej Transformacji ma na celu wspieranie tych regionów poprzez finansowanie programów przekwalifikowania, dywersyfikacji gospodarczej i pomocy społecznej, zapewniając sprawiedliwy podział korzyści płynących z zielonej transformacji. Rosnące koszty energii mają nieproporcjonalny wpływ na gospodarstwa domowe o niskich dochodach, prowadząc do ubóstwa energetycznego, w którym jednostki nie mogą sobie pozwolić na odpowiednie ogrzewanie lub energię elektryczną. Problem ten został zaostrzony przez napięcia geopolityczne wpływające na dostawy energii (The Times 2024). UE wdrożyła strategie walki z ubóstwem energetycznym, takie jak plany ograniczania ubóstwa energetycznego i taryfy socjalne, aby wspierać wrażliwe populacje.