Wprowadzenie: Mechanizmy akcesyjne rozszerzenia UE – podstawy prawne akcesji, procedura akcesji
Polityka rozszerzenia UE ma na celu zjednoczenie europejskich państw wokół wspólnego projektu polityczno-gospodarczego jakim jest Unia Europejska. Oparte na wartościach Unii i podlegające surowym warunkom rozszerzenie okazało się jednym z najskuteczniejszych narzędzi wspierania reform politycznych, gospodarczych i społecznych, a także umacniania pokoju, stabilizacji oraz demokracji na całym kontynencie. Polityka rozszerzenia uwypukla także obecność UE na arenie światowej, stanowi także o jej potencjale i wielkości.
Podstawę prawną rozszerzenia stanowi artykuł 49 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) określający, które państwa mogą ubiegać się o członkostwo. Zgodnie z tym artykułem każde państwo europejskie, które szanuje wartości, o których mowa w artykule 2 TUE i zobowiązuje się je wspierać, może złożyć wniosek o członkostwo w Unii Europejskiej. O wniosku tym informowany jest Parlament Europejski i parlamenty narodowe. Państwo ubiegające się o członkostwo kieruje swój wniosek do Rady UE, która stanowi jednomyślnie po zasięgnięciu opinii Komisji Europejskiej oraz po otrzymaniu zgody Parlamentu Europejskiego, udzielonej większością głosów jego członków. Brane są przy tym pod uwagę kryteria kwalifikacji uzgodnione przez Radę Europejską.
Warunki przyjęcia i wynikające z tego przyjęcia dostosowania w Traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej są przedmiotem umowy między dotychczasowymi państwami członkowskimi, a państwem ubiegającym się o członkostwo. Umowa ta podlega ratyfikacji przez wszystkie umawiające się państwa, zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi.
Akcesja do UE obejmuje następujące etapy.
■ Złożenie wniosku o członkostwo – wniosek o członkostwo składany jest na podstawie art. 49 TUE i stanowi początek starania się państwa o wstąpienie w struktury Unii. Wniosek o członkostwo przekazywany jest Radzie Unii Europejskiej, ale także przedstawiany jest Parlamentowi Europejskiemu oraz wszystkim parlamentom narodowym.
■ Wydanie opinii przez Komisję Europejską – wydanie opinii nie jest wiążące dla Rady Unii Europejskiej. Rada może podjąć pozytywną decyzję o rozpoczęciu negocjacji pomimo negatywnej opinii, ale także negatywną decyzję w przypadku pozytywnej opinii Komisji. Nie istnieje również określony termin, w jakim Komisja jest zobowiązana do wydania opinii.
■ Uzyskanie oficjalnego statusu kandydata – państwo zostaje uznane za oficjalnego kandydata do UE podczas szczytu Rady Europejskiej.
■ Rozpoczęcie negocjacji akcesyjnych – negocjacje prowadzone są przez Komisję Europejską i mają miejsce w czasie konferencji międzyrządowych pomiędzy Unią i państwami kandydującymi. Negocjacje akcesyjne składają się z dwóch etapów. Pierwszy, zwany screening, polega na analizie zgodności dorobku prawnego państwa z dorobkiem prawnym Unii. Drugi etap to negocjacje właściwe, w których państwo kandydujące prowadzi z Unią negocjacje dotyczące konkretnych obszarów. Negocjacje zostają zakończone dopiero gdy państwo spełni kryteria referencyjne, które są wymagane do ukończenia danego rozdziału negocjacji. Oprócz tego państwo jest zobowiązane do przyjęcia wspólnego stanowiska Unii Europejskiej, wypracowanego przez Komisję i przyjętego jednogłośnie przez Radę.
■ Przygotowanie instrumentów akcesji: traktat akcesyjny, akt akcesji i akt końcowy – traktat akcesyjny jest zazwyczaj stosunkowo krótki, zawiera preambułę i trzy artykuły. Akt akcesji zawiera z kolei warunki przystąpienia państwa do UE. Z olei akt końcowy to akt, w którym potwierdza się przyjęcie aktu i traktatu akcesyjnego, protokołów oraz aneksów.
■ Podpisanie traktatu akcesyjnego.
■ Ratyfikacja traktatu członkowskiego – traktat musi zostać ratyfikowany przez wszystkie państwa członkowskie oraz państwo kandydujące. W państwach członkowskich ratyfikacja następuje za pośrednictwem parlamentów narodowych,
z kolei w państwie kandydującym przeważnie za pomocą referendum.
■ Oficjalne członkostwo w UE.
Analiza mechanizmów akcesyjnych: warunki przystąpienia do UE, negocjacje akcesyjne
Artykuł 2 TUE określa wartości leżące u podstaw UE. Unia opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. Wartości te są wspólne Państwom Członkowskim
w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn
Istotne znaczenie w procesie integracji każdego kraju kandydującego lub potencjalnego kraju kandydującego z Unią Europejską mają tzw. kryteria kopenhaskie ustalone przez Radę Europejską w 1993 r w Kopenhadze na posiedzeniu w dniach 21-22 czerwca. Określono wtedy polityczne i ekonomiczne kryteria przystąpienia krajów Europy Środkowej i Wschodniej do Unii Europejskiej. Kryteria kopenhaskie są następujące:
– państwo musi mieć demokratyczne instytucje, działać na zasadzie praworządności, respektować prawa człowieka oraz prawa mniejszości narodowych,
– państwo musi posiadać sprawnie funkcjonującą gospodarkę rynkową, która sprosta warunkom rynku wewnętrznego,
– państwo jest zdolne realizować zobowiązania wynikające z członkostwa, w tym dostosować prawo wewnętrzne do całości acquis (dorobku prawnego) Unii Europejskiej.
Na szczycie Rady Europejskiej, który odbył się w grudniu 1995 r dodano kryterium wymagające, by kraj kandydujący był w stanie stosować prawo UE
i zapewnić, by prawo UE było transponowane do ustawodawstwa krajowego w sposób efektywny za pomocą odpowiednich struktur administracyjnych i sądowych.
Państwo, które wyraża chęć przystąpienia do UE, kieruje wniosek do Rady Unii Europejskiej, która z kolei zwraca się do Komisji o wydanie opinii. Wniosek o członkostwo przekazywany jest także Parlamentowi Europejskiemu oraz wszystkim parlamentom narodowym. Jeśli opinia Komisji jest pozytywna, na podstawie zalecenia Komisji, Rada działając w trybie jednomyślności podejmuje decyzję o nadaniu takiemu państwu statusu kraju kandydującego i rozpoczyna negocjacje akcesyjne. Wydanie opinii nie jest wiążące dla Rady Rada może podjąć pozytywną decyzję o rozpoczęciu negocjacji pomimo negatywnej opinii, ale także negatywną decyzję w przypadku pozytywnej opinii Komisji.
Uzyskanie oficjalnego statusu kandydata państwo zostaje uznane za oficjalnego kandydata do UE podczas szczytu Rady Europejskiej. Status państwa kandydującego nie daje automatycznego prawa do przystąpienia do UE. Negocjacje akcesyjne z państwem kandydującym mogą się rozpocząć jedynie wówczas, gdy rządy państw UE podczas sesji Rady Europejskiej jednomyślnie zgodzą się na przystąpienie
Negocjacje akcesyjne prowadzone są przez Komisję Europejską i mają miejsce w czasie konferencji międzyrządowych pomiędzy Unią (rządami państw UE) i państwami kandydującymi. Negocjacje akcesyjne składają się z dwóch etapów.
Pierwszy to tak zwany screening, który polega na analizie zgodności dorobku prawnego państwa z dorobkiem prawnym Unii. Przegląd zgodności prawa krajowego z prawem unijnym (to analityczna ocena wspólnotowego dorobku (unijnego dorobku prawnego stosowanego w całej UE) stanowiąca wstępny etap poprzedzający właściwe negocjacje akcesyjne. Jest on niezbędny, gdyż stanowi podstawę dwustronnych negocjacji między Unią Europejską a różnymi krajami kandydującymi. Screening przeprowadzany jest wspólnie przez Unię Europejską i każdy z krajów kandydujących, co pozwala tym krajom na zapoznanie się z prawem UE i wykazanie własnych możliwości wprowadzenia go w życie. Kolejnym celem tego procesu jest identyfikacja obszarów prawa UE, w których konieczne jest wprowadzenie pewnych zmian aby ustawodawstwo kraju kandydującego było kompatybilne z przepisami UE. Obszary te dzielone są na rozdziały, z których każdy podlega osobnym negocjacjom. Kolejny screening może zostać przeprowadzony w trakcie negocjacji akcesyjnych, jeśli prawo UE zostało w międzyczasie zmienione/zaktualizowane.
Screening to tzw. przegląd prawa, który obejmuje sesje wielostronne. Biorą w nich udział wszystkie państwa kandydujące, podczas takich sesji eksperci Komisji Europejskiej omawiają dorobek prawny Unii Europejskiej w danym obszarze negocjacyjnym, zaś państwa kandydujące mogą się zwrócić o niezbędne wyjaśnienia. Sesje dwustronne z kolei prowadzone są przez przedstawicieli Komisji Europejskiej indywidualnie z poszczególnymi państwami kandydującymi. Podczas tych sesji badany jest stopień zgodności prawa krajowego państwa kandydującego z prawem Unii Europejskiej, rozmowy są prowadzone na podstawie przedkładanych przez Komisję Europejską list przeglądu prawa. Lista A obejmuje wiążące akty prawne UE, a lista B różnego rodzaju istotne akty o charakterze niewiążącym. Etap ten kończy się po stronie Unii Europejskiej sporządzeniem stosownego raportu, natomiast po stronie państwa kandydującego zostaje określony stopień zgodności prawa krajowego z prawem Unii Europejskiej. Występują trzy możliwe sytuacje:
1) państwo stwierdza, że w danym obszarze negocjacyjnym prawo krajowe odpowiada wymogom prawa UE,
2) istnieją problemy natury technicznej, ale w momencie uzyskania członkostwa prawo krajowe uzyska zgodność z prawem UE,
3) istnieją zasadnicze problemy wymagające negocjacji i uzgodnienia okresów przejściowych, w celu dostosowania własnego prawa do prawa UE.
Drugi etap to negocjacje właściwe w których państwo kandydujące prowadzi z Unią. Są to negocjacje dotyczące konkretnych obszarów. Negocjacje zostają zakończone dopiero gdy państwo spełni kryteria, które są wymagane do ukończenia danego rozdziału negocjacji. Oprócz tego państwo jest zobowiązane do przyjęcia wspólnego stanowiska Unii Europejskiej, wypracowanego przez Komisję i przyjętego jednogłośnie przez Radę. W momencie osiągnięcia przez strony zgodności stanowisk w danym obszarze, następuje tymczasowe zamknięcie negocjacji. Oznacza to, że ustalenia zawarte w stanowiskach danego państwa i Unii Europejskiej uważane są za uzgodnione, choć mogą ulegać zmianom do momentu zamknięcia negocjacji we wszystkich innych obszarach negocjacyjnych. Całkowite zamknięcie negocjacji równocześnie we wszystkich obszarach następuje w końcowym etapie rokowań, po uzupełnieniu stanowisk o nowe akty dorobku prawnego UE, które powstają podczas negocjacji i po zweryfikowaniu pozycji przez obie strony.
Unia Europejska sformułowała podstawowe zasady, według których prowadzone były dotychczas negocjacje:
1) stanowiska stron wobec problemu negocjacyjnego w jednym obszarze nie wpływają na stanowiska stron w innych obszarach negocjacyjnych,
2) uzgodnienia częściowe osiągnięte podczas negocjacji nie są traktowane jako ostateczne, dopóki umowa nie zostanie zawarta w całości, czyli do momentu uzgodnienia tekstu Traktatu Akcesyjnego,
3) państwo kandydujące na wstępie negocjacji deklaruje wolę przyjęcia całego dorobku prawnego UE,
4) propozycje okresów przejściowych może zgłosić zarówno państwo kandydujące, jak i Unia Europejska; pozwalają one w pełni przystosować się obu stronom do sytuacji wynikającej z rozszerzenia.
Po zakończeniu negocjacji dotyczących wszystkich rozdziałów, w traktacie o przystąpieniu pomiędzy państwami członkowskimi a krajem kandydującym określa się warunki członkostwa, w tym również ewentualne klauzule ochronne i ustalenia przejściowe. Traktat akcesyjny jest zazwyczaj stosunkowo krótki, zawiera preambułę
i trzy artykuły. Akt akcesji zawiera z kolei warunki przystąpienia państwa do UE. Z kolei akt końcowy to akt, w którym potwierdza się przyjęcie aktu i traktatu akcesyjnego, protokołów oraz aneksów. Traktat o przystąpieniu może zostać podpisany dopiero po uzyskaniu zgody Parlamentu oraz jednomyślnej decyzji Rady. Traktat zostaje podpisany przez państwa członkowskie UE oraz państwo kandydujące.
Traktat zostaje przekazany do ratyfikacji przez wszystkie umawiające się państwa, zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi W państwach członkowskich ratyfikacja następuje za pośrednictwem parlamentów narodowych,
z kolei w państwie kandydującym przeważnie za pomocą referendum.
Analiza mechanizmów akcesyjnych na przykładzie rozszerzenia UE w roku 2004, w tym akcesji Polski do UE
W roku 1951 Wspólnotę Europejską utworzyły Belgia, Francja, Holandia, Luksemburg, Republika Federalna Niemiec oraz Włochy. W roku 1973 przystąpiły Dania, Irlandia i Wielka Brytania. W roku 1981 dołączyła Grecja, a w roku 1986 Hiszpania, Portugalia. Z kolei w 1995 r. do Unii Europejskiej przystąpiły Austria, Finlandia i Szwecja. W 2004 roku nastąpiło historycznie największe rozszerzenie, bo do Wspólnoty dołączyły: Czechy, Cypr, Estonia, Litwa, Łotwa, Malta, Polska, Słowacja, Słowenia oraz Węgry. Następnie w roku 2007 Unia poszerzyła się o Bułgarię
i Rumunię i w 2013 o Chorwację.
Rozszerzenie Unii Europejskiej w roku 2004 było największym procesem akcesji w historii integracji europejskiej – z 15 do 25 państw. Było to także proces najdonioślejszy politycznie. W wyniku tego rozszerzenia ludność UE zwiększyła się
o prawie 75 mln osób (połowa to Polacy) do 450 mln. Obszar UE zwiększył się o 740 tys. km2 do 3,9 mln km2. Polska stała się 6. państwem UE pod względem obszaru
i liczby ludności.
Jeśli chodzi o sam proces to państwa przedłożyły wnioski o członkostwo
w następujących terminach:, Cypr 4.07.1990, Malta 14.07.1990, Węgry 1.04.1994, Polska 8.041994, Rumunia 22.06.1995, Słowacja 27.06.1995, Łotwa 13.10.1995, Estonia 24.11.1995, Litwa 8.12.1995, Bułgaria 14.12.1995, Czechy 17.01.1996, Słowenia 10.06.1996.
Negocjacje o członkostwo z Polską, Cyprem, Czechami, Estonią, Słowenią
i Węgrami rozpoczęły się 31 marca 1998 r. w wyniku decyzji podjętej przez Radę Europejską w Luksemburgu (12.1997 r.) – była to tzw. grupa luksemburska.
W Helsinkach w grudniu 1999 r. Rada Europejska przyznała status kandydatów
i rozpoczęła negocjacje akcesyjne z Bułgarią, Litwą, Łotwą, Maltą, Rumunią
i Słowacją. (Turcji, która wniosek o członkostwo złożyła wcześniej, bo 14.04.1987 roku, przyznano status kandydata, lecz postanowiono nie rozpoczynać z nią jeszcze negocjacji akcesyjnych.) Grupę tę określono jako drugą grupę państw kandydujących lub jako grupę helsińską, a negocjacje akcesyjne z nią rozpoczęły się 14 lutego 2000 roku.
Podczas posiedzenia Rady Europejskiej w Helsinkach XII 1999 r. oprócz nadania statusu kandydata następnej grupie państw określono trzy wiodące reguły strategii negocjacji akcesyjnych:
1) proces akcesji ze wszystkimi odbywa się w tych samych ramach i wszystkie państwa kandydujące biorą udział w procesie akcesyjnym na tych samych prawach,
2) w toku negocjacji każdy z kandydatów będzie oceniany stosownie do indywidualnych postępów,
3) państwa kandydujące, które później rozpoczęły negocjacje akcesyjne mogą dołączyć z czasem do tych państw, które negocjacje prowadzą. Jest to zasada dyferencjacji w odniesieniu do państw kandydujących bądź zasada regat, kto lepszy ten pierwszy.
Istotne sprecyzowanie strategii rozszerzania zostało zawarte w propozycji Komisji Europejskiej przedłożonej 9 XI 2000 r. w dokumencie. „Strategia rozszerzenia. Raport Komisji Europejskiej o postępach krajów kandydujących na drodze do członkostwa w Unii Europejskiej”.
Proponowana strategia obejmowała następujące trzy zasadnicze elementy:
1) skoncentrowanie się w negocjacjach na konkretnych kwestiach związanych
z postulowanymi okresami przejściowymi; w szczególności KE zapowiedziała, iż będzie – w przygotowaniu wspólnych stanowisk – dążyła do rozróżnienia czy postulowane okresy przejściowe są akceptowane, w których nadają się do negocjacji i w których są nie do przyjęcia,
2) określenie szczegółowej mapy drogowej w negocjacjach akcesyjnych,
3) ustalenia metody odłożenia na bok, polegającej na zamknięciu prowizorycznie danego obszaru negocjacyjnego przy wyłączeniu problemów szczególnie kontrowersyjnych propozycja wyszła od państw kandydujących /przejście od technicznej do politycznej fazy negocjacji.
Rada Europejska w Nicei zatwierdziła zaproponowaną przez KE strategię negocjacji akcesyjnych, nadając im charakter polityczny, o co zabiegały państwa kandydujące.
Rozpoczynając realnie finalny etap procesu rozszerzania, podczas spotkania
w Laeken w grudniu 2001 r. Rada Europejska podkreśliła następujące zasady finalnego etapu negocjacji akcesyjnych:
1) skupieniu się na początku 2002 r na obszarach o znaczeniu finansowym, a KE została zobowiązana do przedłożenia propozycji wspólnych stanowisk w obszarach: rolnictwo, polityka regionalna i budżet,
2) podkreśliła znaczenie zasady dyferencjacji,
3) określeniu, że 10 państw (Cypr, Estonia, Węgry, Łotwa, Litwa, Malta, Polska, Słowacja Czechy, Słowenia mogą osiągnąć gotowość do uzyskania członkostwa
1 stycznia 2004 r. ,ale decyzja miała zostać podjęta pod koniec 2002 r.),
4) Rada Europejska zobowiązała KE do sporządzenia specjalnego raportu w sprawie implementacji przez państwa planu działania na rzecz umacniania instytucji
i przełożenia tego raportu RE podczas spotkania w Sewilli w tym samym roku. łącznie z raportami o postępie grupy państw, które będą mogły stać się członkami UE od
1 stycznia 2004 r.,
5) Rada Europejska zapowiadała rozpoczęcie prac nad traktatem akcesyjnym w II poł. 2002 r.,
6) Rada Europejska zobowiązała przedstawicieli greckiego i tureckiego Cypru do rozwiązania sporu w ramach określonych przez ONZ, jednocześnie KE zapowiedziała, że gdyby do rozwiązania problemu cypryjskiego nie doszło, Cypr grecki zostanie przyjęty do UE,
7) Rada Europejska zapowiedziała możliwość rozpoczęcia negocjacji akcesyjnych
z Turcją oraz konkretnej mapy drogowej dla negocjacji akcesyjnych z Bułgarią
i Rumunią.
Ówczesne negocjacje akcesyjne, ze względu na specyfikę przedmiotu rokowań, różniły się od tradycyjnych negocjacji handlowych następującymi elementami:
1) obydwie strony biorące udział w negocjacjach łączył wspólny cel: wzmocnienie państwa kandydującego, tak aby mogło ono jak najlepiej korzystać z praw oraz wywiązywać się z obowiązków wynikających z członkostwa w Unii Europejskiej;
2) państwo kandydujące do Unii Europejskiej negocjowało z piętnastoma państwami członkowskimi, zaś Komisja Europejska spełniała tylko rolę pośrednika pomiędzy państwami kandydującymi a członkowskimi (ogromne znaczenie działalności dyplomatycznej i lobbingu, który był prowadzony przez państwa kandydujące nie tylko w Brukseli, lecz również w stolicach państw członkowskich);
3) Wdrożenie standardów unijnych wiązało się w niektórych dziedzinach z dużymi nakładami finansowymi; wynegocjowane okresy przejściowe umożliwiły całkowite przyjęcie acquis communautaire w ramach czasowych wybiegających poza datę przystąpienia kraju do UE;
4) negocjacje akcesyjne służyły także ustaleniu wkładu kraju ubiegającego się
o członkostwo w Unii Europejskiej do budżetu ogólnego Wspólnot; określeniu sposobu uczestnictwa nowego państwa członkowskiego w politykach unijnych, w tym
w systemie funduszy strukturalnych, Funduszu Spójności i funduszy rolnych; zdefiniowaniu wyjątków od generalnych zasad zawartych w Traktatach Założycielskich Wspólnot i Unii, jeśli takie zostały uzgodnione podczas negocjacji.
Istotną rolę merytoryczną spełniały w toku negocjacji akcesyjnych po stronie UE: Rada Europejska i Rada do Spraw Ogólnych – jako instytucje międzyrządowe – oraz Komisja Europejska. Odpowiedzialna była ona za etap przeglądu prawa i spełniała funkcje koordynacyjno-merytoryczne podczas negocjacji merytorycznych. W ramach Komisji Europejskiej, wiodącą rolę odgrywała w zagadnieniach merytorycznych Dyrekcja Generalna do Spraw Rozszerzenia, w której skład wchodziły zespoły do spraw poszczególnych krajów kandydujących. Odpowiadała ona za: przeprowadzenie przeglądu prawa, przygotowania wspólnego stanowiska negocjacyjnego państw członkowskich UE, przygotowanie projektów aktów prawnych dotyczących negocjacji akcesyjnych oraz koordynowała działania techniczne.
Podpisanie Traktatu Akcesyjnego nastąpiło w Atenach 16 kwietnia 2003 r. Referenda aprobujące traktaty akcesyjne od 8.03 do 20.09.2003 r. Udział wzięło 32,5 mln osób (średnio 57% uprawnionych). Największą frekwencję odnotowała Malta, gdzie udział wzięło 90,9% uprawnionych, a w pozostałych państwach oscylowała ona od 45.6% (Węgry) do 72,5% (Łotwa). Najniższa aprobata dla członkostwa w UE wystąpiła na Malcie (53,6%), a najwyższa w Słowacji (93,7%). W Polsce frekwencja wyniosła 58,85%, za przystąpieniem do UE głosowało 77,45%.
Jeśli chodzi o Polskę, to kalendarium przystąpienia do UE wyglądało następująco: 1) 1991 – Podpisanie Układu Europejskiego; 2) 1994 – wejście w życie Układu Europejskiego; 3) 1998 – rozpoczęcie negocjacji akcesyjnych; 4) 2002 – zakończenie negocjacji akcesyjnych; 5) 2003 – podpisanie Traktatu Akcesyjnego; 6) 2003 – referendum akcesyjne; 7) 2004 – członkostwo w UE.
Należy podkreślić, że Polska będąc krajem kandydującym podobnie jak inni kandydaci była wobec państw UE i instytucji UE w swoistej pozycji aplikanta oraz podlegała stałemu monitorowaniu. Charakterystyczną cechą było zobowiązanie do implementacji dużej ilości przepisów w krótkim czasie i związana z tym stała presja polityczna i czasowa. Efektem była także konieczność opracowywania dokumentów strategicznych i programowych oraz korzystanie z możliwości pomocy finansowej UE.
Polska, podobnie jak inne państwa dążące do członkostwa w Unii Europejskiej, rozpoczęła negocjacje akcesyjne od przeglądu prawa krajowego pod kątem jego zgodności z dorobkiem prawnym Wspólnot. Spotkania dotyczące przeglądu prawa prowadzone były przez Komisję Europejską i odbywały się w Brukseli. Prawodawstwo podzielono na trzydzieści jeden obszarów tematycznych. Dwadzieścia dziewięć obszarów zostało poddanych przeglądowi dwukrotnie: podczas wielostronnej
i dwustronnej sesji przeglądu prawa. Sesja wielostronna odbywała się z udziałem wszystkich delegacji państw kandydujących. Eksperci Komisji prezentowali podczas sesji kolejne akty prawne wchodzące w skład danego obszaru tematycznego. Przegląd prawa i negocjacje prowadzono w podziale na następujące obszary:
- Swobodny przepływ towarów 2. Swobodny przepływ osób 3. Swoboda świadczenia usług 4. Swobodny przepływ kapitału 5. Prawo spółek 6. Polityka konkurencji 7. Rolnictwo 8. Rybołówstwo 9. Polityka transportowa 10. Podatki 11. Unia Gospodarcza i Walutowa 12. Statystyka 13. Polityka społeczna i zatrudnienie 14. Energia 15. Polityka przemysłowa 16. Małe i średnie przedsiębiorstwa 17. Nauka i badania 18. Edukacja, kształcenie i młodzież 19. Telekomunikacja i technologie informacyjne 20. Kultura i polityka audiowizualna 21. Polityka regionalna i koordynacja instrumentów strukturalnych 22. Środowisko 23. Ochrona konsumentów i zdrowia 24. Wymiar sprawiedliwości i sprawy wewnętrzne 25. Unia celna 26. Stosunki zewnętrzne 27. Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa 28. Kontrola finansowa 29. Finanse i budżet 30. Instytucje 31. Inne.
Po zakończeniu przeglądu prawa w konkretnym obszarze przewodniczący delegacji polskiej przesyłał przewodniczącemu Zespołu Negocjacyjnego autoryzowaną dokumentację z sesji przeglądu prawa: dossier, zatwierdzone listy przeglądu prawa, wytyczne na sesję przeglądu prawa, sprawozdanie sekretarzy delegacji ze spotkania uzgodnieniowego, z sesji wielostronnej oraz dwustronnej przeglądu prawa.
Zgodnie z ustalonym harmonogramem, przegląd prawa z udziałem delegacji polskiej miał się zakończyć 1 lipca 1999 roku. Jednakże, ze względu na wyniki szczytu Rady Europejskiej w sprawie Agendy 2000 w marcu 1999 roku w Berlinie, Komisja zaproponowała dodatkowe sesje we wrześniu 1999 roku. Dotyczyły one obszarów negocjacyjnych „Rolnictwo” i „Polityka regionalna i koordynacja instrumentów strukturalnych”. Ostatnia, zaległa sesja odbyła się 5 listopada 1999 roku. Dwa obszary negocjacyjne: „Instytucje” i „Inne” nie podlegały przeglądowi prawa.
Rada UE w składzie ministrów spraw zagranicznych podjęła uchwałę
o rozpoczęciu z dniem 30 III 1998 r. tegoż roku „procesu poszerzania Unii z udziałem 12 kandydujących państw. Po inauguracyjnym posiedzeniu Rady UE i przedstawicieli Komisji UE z jednej strony, a przedstawicieli 12 państw z drugiej strony, następnego dnia 6 państw – w tym Polska – rozpoczęły I etap oficjalnych negocjacji (tzw. screening) w sprawie przystąpienia do UE. W celu przyśpieszenia okresu negocjacji Polska
i pozostałe 5 państw negocjujących z UE zabiegały o rozpoczęcie merytorycznych negocjacji już jesienią 1998 r., nie czekając na zakończenie screeningu w pozostałych 24 obszarach negocjacyjnych. W efekcie 29.10.1998 r. Polska rozpoczęła negocjacje merytoryczne w pierwszych siedmiu obszarach negocjacyjnych. Równolegle kontynuowany był przegląd polskiego prawa w zakresie zgodności ze wspólnotowym dorobkiem prawnym. Screening został zakończony w listopadzie 1999 r. Podstawą do negocjacji były stanowiska negocjacyjne Polski w odniesieniu do poszczególnych obszarów, przekazywane UE przez rząd Polski od początku września 1998 r. do grudnia 1999 r.
Negocjacje Polski z UE zostały ostatecznie zakończone w dniu 13 grudnia 2002 r. podczas sesji Rady Europejskiej w Kopenhadze, kiedy to zamknięto negocjacje
w odniesieniu do ostatnich obszarów, tj. rolnictwa oraz finansów i budżetu. Podsumowując zależnie od skali trudności oraz działań Polski podjętych przed
i w trakcie negocjacji na rzecz dostosowania polskiego prawa do prawa UE, negocjacje w niektórych obszarach trwały 1 dzień (np. w obszarze statystyka, kształcenie i młodzież, edukacja, instytucje, ochrona konsumentów i zdrowia,),
a w innych – prawie rok (np. w obszarze telekomunikacja i technologie informacyjne, kontrola finansowa, polityka przemysłowa, stosunki zewnętrzne), w jeszcze innych – ponad rok (np. w obszarze polityka społeczna i zatrudnienie, energia, kultura i polityka audiowizualna, swobodny przepływ osób, unia celna, swobodny przepływ usług)
i wreszcie w przypadku wybranych (polityka konkurencji, rolnictwo, podatki, środowisko, rybołówstwo, polityka transportowa, swobodny przepływ kapitału, prawo spółek, wymiar sprawiedliwości i sprawy wewnętrzne) zakończenie negocjacji zajęło dwa lata lub trzy lata (np. polityka konkurencji, unia gospodarcza i walutowa, kultura
i polityka audiowizualna).
Negocjacje Polski z UE były bardzo trudne ze względu przede wszystkim na to, że Polska negocjowała z kilkunastokrotnie silniejszym od niej partnerem gospodarczym a poziom rozwoju niektórych dziedzin gospodarki Polski i UE istotnie różnił się od siebie. Ponadto Polsce bardziej niż państwom UE zależało na wejściu do UE, ponieważ w szeregu państwach UE wysoki procent społeczeństwa, był przeciwny lub obawiał się przyjęcia Polski do UE z uwagi na duży potencjał polskiego rolnictwa
i duże bezrobocie w Polsce, a zatem ze względu na możliwy istotny przepływ pracowników z Polski do UE. W czasie negocjacji gospodarka w większości państw UE była w recesji. To wszystko powodowało, że z punktu widzenia UE najbardziej drażliwym problemem było przyznanie polskim obywatelom prawa osiedlania się
i podejmowania pracy w UE. Austria stała na stanowisku, że należy w tym względzie ustanowić okres przejściowy od 8 do 15 lat, w którym polscy obywatele nie mogliby osiedlać się i podejmować pracy w dotychczasowych państwach UE. Pod koniec 2000 roku również rząd niemiecki zgłosił postulat ustanowienia 8-letniego okresu przejściowego. Drugą trudną kwestią dla UE było włączenie polskiego rolnictwa do wspólnej polityki rolnej UE. Większość państw członkowskich UE, Komisja Europejska i Parlament Europejski uważały, że polscy rolnicy przynajmniej przez najbliższych 5-7 lat nie powinni otrzymywać od UE tzw. dopłat bezpośrednich, wypłacanych niezależnie od wielkości ich produkcji.
Podpisanie Traktatu Akcesyjnego nastąpiło w Atenach 16 kwietnia 2003 r. Referendum aprobujące traktaty akcesyjne odbyło się …Frekwencja wyniosła 58,85%, za przystąpieniem do UE głosowało 77,45%. Z dniem 1 maja 2004 r. Polska stała się członkiem Unii Europejskiej
Wnioski: Kryteria sukcesu mechanizmów akcesyjnych
Wśród zewnętrznych uwarunkowań sprzyjających sukcesowi podczas procesu negocjacji wymienić należy:
- wolę UE do rozpoczęcia rozmów z Polską i determinacja w utrzymaniu założonego kalendarza negocjacji;
- przekonanie po stronie państw UE, że przystąpienie Polski będzie dla Wspólnot politycznie i gospodarczo korzystne;
- uznanie Polski za kraj rokujący wypełnienie w średniookresowej perspektywie czasowej kryteriów członkostwa określonych przez Radę Europejską w Kopenhadze w czerwcu 1993 r.;
- przyjęcie strategii przedakcesyjnej, której głównym elementem są instrumenty finansowe (PHARE, SAPAHD, ISPA), Układu Europejski, uczestnictwo w programach wspólnotowych;
- stworzenie mechanizmów oraz procedur niezbędnych dla efektywnego prowadzenia negocjacji akcesyjnych;
- spełnienie niezbędnego warunku dla zakończenia negocjacji poprzez określenie ram finansowych rozszerzenia podczas nadzwyczajnego posiedzenia Rady Europejskiej w Berlinie w marcu 1999 r.
- przyjęcie przez Radę Europejską w Helsinkach „mapy drogowej negocjacji”, która wyznaczyła harmonogram zamykania poszczególnych obszarów negocjacyjnych niezbędny dla zakończenia procesu w 2002 r.
- określenie przez Radę Europejską w Nicei w grudniu 2000 r. ram instytucjonalnych rozszerzonej UE oraz sprecyzowanie perspektywy członkostwa
w 2004 r.
Należy także zwrócić uwagę, że efektywne prowadzenie rokowań akcesyjnych nie byłoby możliwe bez spełnienia przez Polskę szeregu uwarunkowań wewnętrznych, a przede wszystkim utrzymania stałego poparcia społecznego dla idei członkostwo
w Unii Europejskiej, co nie byłoby możliwe bez priorytetowego traktowania członkostwa Polski w UE przez kolejne polskie rządy, niezależnie od opcji politycznej jaką reprezentowały. Ponadto konieczne było stworzenie sprawnych struktur
i procedur administracyjnych niezbędnych dla prowadzenia procesu negocjacyjnego. Kluczowym było utrzymanie wysokiego tempa procesów dostosowawczych, które miały bardzo istotny i bezpośredni wpływ na przebieg rozmów o członkostwo.
Oczywiście istniały też czynniki zewnętrzne ograniczające dynamikę rozmów, do których należały: niepewność po stronie państw członkowskich UE, co do zachowania status quo w wyniku przyjęcia państw znajdujących się na niższym poziomie rozwoju ekonomiczno- gospodarczego, postrzeganie rozszerzenia UE głównie przez pryzmat kosztów gospodarczych i społecznych, niestabilny poziom poparcia społeczeństw UE dla procesu rozszerzenia, a także fakt, iż negocjacje toczyły się jednocześnie aż z 12 państwami kandydującymi.