Demokracja w oryginale
Jak zauważył Giovanni Sartori: „Słowo demokracja należy koniecznie stosować w znaczeniu, które odnosi się do jego historycznego i semantycznego znaczenia, w sposób, który nie wprowadza w błąd”[1].
Ponieważ art. 1 francuskiej konstytucji z 1958 r., podobnie jak jej hiszpańskie, włoskie, polskie i niemieckie odpowiedniki, stanowi, że Francja jest republiką „demokratyczną”, a art. 4 dodaje, że partie i ugrupowania polityczne „muszą respektować zasady suwerenności narodowej i demokracji”, konieczna jest pewna i jednoznaczna definicja prawna tego pojęcia.
Zasadniczo semantyczne i historyczne znaczenie demokracji nie podlega żadnej dyskusji: demos-kratos oznacza władzę wszystkich w przeciwieństwie do władzy jednego (monokracja) lub kilku (arystokracja). Przywołajmy dobrze znaną formułę Tukidydesa: Nazywa się ten ustrój demokracją, ponieważ opiera się na większości obywateli, a nie na mniejszości[2]. Demokracja odnosi się do źródła władzy, jest pojęciem organicznym zmierzającym do suwerenności zbiorowej, zdolności wszystkich do decydowania o sobie większością głosów i w sposób wolny. Od początku jest więc jasne, że u podstaw demokracji leży wolność polityczna, która stanowi z nią jedność: demokracja to wolność polityczna wspólnoty, narodu.
Jedynym punktem dyskusji było zawsze to, jak korzystać z tej zbiorowej suwerenności. Czy demokracja oznacza bezpośrednie wyrażenie woli obywateli, czy też można ją osiągnąć poprzez wybór przedstawicieli, którzy mają wyrażać wolę narodu? Reprezentacja i demokracja, początkowo postrzegane jako przeciwstawne sobie, zostały ostatecznie pogodzone w pojęciu demokracji przedstawicielskiej uzupełniającej demokrację bezpośrednią.
Niemiecki Trybunał Konstytucyjny szeroko omówił tę definicję, zwłaszcza w orzeczeniu z 30 czerwca 2009 r. w sprawie Traktatu Lizbońskiego, ponieważ art. 79 ustawy zasadniczej zakazuje rewizji naruszających zasady określone w art. 20, a więc właśnie demokratyczny charakter Republiki Federalnej[3].
Trybunał przypomina tam, że prawo obywateli do swobodnego określania władzy publicznej, zarówno pod względem osób ją sprawujących, jak i jej treści, w drodze wyborów i głosowania, stanowi elementarną część zasady demokracji i potwierdza, że zakorzenione w godności ludzkiej prawo do swobodnego i równego udziału we władzy publicznej jest jedną z zasad niemieckiego prawa konstytucyjnego, która nie może być zmieniona. Stwierdza też, że to poprzez wybory swoich posłów naród niemiecki bezpośrednio wyraża swoją wolę polityczną i regularnie sprawuje władzę poprzez większość wyłanianą w zgromadzeniu przedstawicielskim, z którego formowany jest rząd federalny, który sam wobec niego odpowiada. Wybory posłów są więc źródłem władzy państwowej okresowo odnawianej przez lud.
Dokładnie to samo głosi od ponad dwóch wieków francuska Deklaracja Praw Człowieka i Obywatela, ponieważ główną ideą rewolucyjną jest samookreślenie się wolnej jednostki w równie autonomicznym narodzie, którego wolność nazywa się suwerennością. „Zasada całkowitej władzy zwierzchniczej spoczywa w narodzie. Żadne urządzenie, żadna osoba nie może wykonywać władzy, nie pochodzącej w prostym stosunku od narodu. (…) Prawo jest wyrazem woli powszechnej. Wszyscy obywatele posiadają prawo uczestniczenia osobiście albo za pośrednictwem przedstawicieli w ogłaszaniu praw. (…) Wszyscy obywatele mają prawo za pośrednictwem swoich przedstawicieli określać konieczność podatków ogólnych” [tłumaczenie: Stanisław Posner].
Pierwszą naczelną zasadą określoną w ustawie konstytucyjnej z 3 czerwca 1958 r. upoważniającej rząd generała de Gaulle’a do opracowania nowej konstytucji jest: „Jedynym źródłem władzy jest powszechne prawo wyborcze. Władza ustawodawcza i wykonawcza wywodzi się z wyborów powszechnych lub wybieranych przez nie organów”. Dokładnie to samo stwierdził sąd w Karlsruhe.
Na podstawie tej zasady konstytucja francuska z 1958 r. stwierdza więc, że „Francja jest republiką demokratyczną”, która opiera się na „rządach ludu, przez lud i dla ludu”. Art. 3 potwierdza deklarację z 1789 r., przy czym zastępuje fakultatywne „lub” normatywnym „oraz”: „Władza narodowa należy do ludu, który sprawuje ją poprzez swoich przedstawicieli oraz w drodze referendum. Żadna część narodu ani żadna jednostka nie może rościć sobie prawa do jej wykonywania. Wybory są zawsze powszechne”. Identyczne sformułowania można znaleźć w art. 4 ust. 2 Konstytucji RP: „Naród sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio”.
Kiedy teksty europejskie, a w szczególności art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej, stwierdzają, że „Unia opiera się na wartościach (…) demokracji”, nie mogą zatem oznaczać niczego innego niż to, co europejskie „tradycje konstytucyjne” potwierdzają od dwóch wieków w ślad za Tukidydesem[4].
Doktryna państwa prawnego
Pojęcie państwa prawnego (rechtsstaat), ukute przez dziewiętnastowiecznych prawników niemieckich, nigdy nie było rozumiane jednoznacznie[5]. Szereg autorów nadał mu co najmniej kilka bardzo różnych znaczeń, a jego treść i relacje z innymi pojęciami często budziły kontrowersje.
Niektórzy autorzy nadawali mu treść merytoryczną inspirowaną prawem naturalnym, ale koncepcja, która zaczęła dominować w Niemczech, jest bardziej formalna, organizacyjna i apolityczna: nie ma w niej innej ideologii niż poszukiwanie jakości, równości i przewidywalności norm. Celem państwa prawnego jest ograniczenie arbitralności decydentów wyłącznie wykonawczych i administracyjnych, poprzez hierarchiczny system normatywny złożony z ogólnych, bezosobowych praw, równych dla wszystkich i znanych przez wszystkich. Urzędnik czy sędzia nie orzeka według swoich osobistych skłonności, swojej „dobrej woli”, ale racjonalnie – na podstawie wcześniej ustalonych praw. Państwo prawne jest więc skonstruowane w opozycji do państwa policyjnego i można je sprowadzić do poszukiwaniu pewności prawnej i zapobiegania arbitralności. Liberalizm tego pojęcia zatrzymuje się zatem na powyższym dążeniu, które w rzeczywistości jest bardziej ukierunkowane na ochronę spójności porządku prawnego niż na ochronę praw obywateli.
Gdy francuska doktryna prawa publicznego zaimportowała to pojęcie w czasach III Republiki, obie jego koncepcje: merytoryczna i formalna, były jednakowo bronione. Następnie powoływanie się na nią ostatecznie uległo rozszerzeniu poza prawo administracyjne: na sądową kontrolę samych ustaw, w piramidalnej koncepcji hierarchii norm zdominowanej przez konstytucję państwową.
Wspólnym mianownikiem wszystkich tych znaczeń jest hierarchiczność, ogólność i równość norm z obowiązkiem respektowania przez każdy szczebel decyzji publicznej norm ustanowionych na wyższym szczeblu, w celu zagwarantowania pewności prawa. Jednak pojęcie państwa prawnego pozostaje samo w sobie niezależne od jakichkolwiek innych „wartości”. Nie zakłada ono z góry demokracji (reżim arystokratyczny lub autokratyczny może być państwem prawnym) ani poszanowania praw naturalnych czy zasad metafizycznych (prawo „barbarzyńskie” lub zwyczajnie ograniczające prawa wolnościowe lub mało szczodre w zakresie praw socjalnych nie jest tym samym sprzeczne z zasadą państwa prawnego, jeśli zostało ustanowione zgodnie z powyższymi zasadami, które nie stawiają w tym zakresie żadnych szczególnych wymagań)[6].
Jeśli chodzi o zatwierdzanie tej hierarchii, przyjmuje się, że ma ona dla władzy wykonawczej i jej administracji charakter sądowy. Z drugiej strony, idea poddawania prawa kontroli sądowej była przez długi czas wstrzymywana, nie tylko ze względu na demokratyczną legitymację zgromadzeń, które nad nim głosują, ale także dlatego, że same teksty konstytucyjne zawierały początkowo jedynie przepisy w zakresie uprawnień i procedur, w przypadku których powoływano się na samokontrolę parlamentu.
Dlatego też – poza ścisłym rdzeniem hierarchii norm, której służą niezawiśli sędziowie – roszczenie do autorytatywnego narzucania uniwersalnej, obiektywnej i prawnej definicji tego pojęcia jest bezużyteczne i stanowi nadużycie. Faktem jest, że wielu prawników i instytucji wykorzystuje to pojęcie na swoją korzyść, przekręcając je do celów ideologicznych i/lub korporacyjnych, które są w sposób jaskrawy widoczne[7].
Marie-Joëlle Redor doskonale pokazała, w jaki sposób francuscy prawnicy na początku III Republiki wykorzystywali to pojęcie jako instrument antyparlamentarny zmierzający do wzmocnienia roli władzy wykonawczej uznawanej za bardziej efektywną i kompetentną niż zgromadzenia, ale przede wszystkim mającej tę zaletę, że „podlega” sędziemu administracyjnemu, który miał gwarantować jakość i racjonalność decyzji publicznych[8]. W wyniku tego „epistokratycznego” przedsięwzięcia w konstrukcji francuskiego prawa administracyjnego doszło do zastąpienia parlamentu osobą sędziego[9].
Nie ulega wątpliwości, że w czasach współczesnych to samo pojęcie, tym razem podniesione do poziomu konstytucyjnego i konwencyjnego, jest obecnie wykorzystywane jako technika udomowiania wyborów politycznych przez niewybieralne oligarchie, które próbują narzucić własne opcje ideologiczne organom wyznaczonym w wyborach powszechnych.
Pozostaje więc pytanie, jak należałoby wykładać państwo prawne i demokrację.
Zgodność między państwem prawnym a demokracją
Skoro demokracja jest źródłem władzy, a więc i prawa w państwie, to oczywiste jest, że państwo prawne musi służyć demokracji i nie można pozwolić, by ją podkopywało. Takie jest znaczenie syntetycznego wyrażenia „demokratyczne państwo prawa”.
Wartość normy i jej miejsce w hierarchii zależy od rangi organu, który ją wydaje, a w tej hierarchii normatywnej suweren siłą rzeczy zajmuje najwyższą pozycję. Hierarchia norm w państwie demokratycznym musi być zatem zorganizowana zgodnie z zasadą malejącej legitymizacji społecznej, dlatego też, o ile może istnieć państwo prawne bez demokracji, o tyle nie może istnieć demokracja bez państwa prawnego[10]. Demokracja jest normą najwyższą, wyznaczającą powszechne wybory jako źródło władzy do uchwalania norm niższych.
Zasługą Sądu Konstytucyjnego w Karlsruhe jest przypomnienie tego oczywistego faktu i dokonanie syntezy obu koncepcji poprzez stwierdzenie, że najwyższą normą państwa demokratycznego jest norma, która gwarantuje podstawowe prawo obywateli do politycznego samookreślenia, ponieważ chodzi w niej o wskazanie źródła władzy państwowej. Zasada demokracji jest więc zasadą znajdującą się na szczycie piramidy norm i stanowi zasadę obowiązywania norm niższych, którymi są ustawy, w tym te upoważniające do ratyfikacji traktatów.
Rozumowanie niemieckiego sądu jest w rzeczywistości oparte na rozumowaniu Alexandra Hamiltona z XVIII wieku: „Nie ma bardziej oczywistej tezy niż ta, że każdy akt władzy delegowanej, sprzeczny z warunkami powołania, na mocy których jest wykonywany, jest nieważny. Dlatego żaden akt prawny, sprzeczny z Konstytucją, nie może być ważny. Zaprzeczenie temu byłoby twierdzeniem, że delegat jest wyższy od swego mocodawcy, że sługa jest wyższy od swego pana; że przedstawiciele ludu są wyżsi od samego ludu. (…) Trudno przypuszczać, że konstytucja miałaby dać przedstawicielom narodu prawo do zastępowania woli mocodawców wolą delegatów. (…) Jeśli zachodzi między nimi absolutna sprzeczność, konstytucja musi być przedkładana nad prawo, a zamiar ludu nad zamiar jego przedstawicieli. Wniosek ten nie oznacza bynajmniej wyższości władzy sądowniczej nad ustawodawczą. Zakłada on jedynie, że władza ludu jest wyższa od nich obu i że kiedy wola ustawodawcy, wyrażona w jego ustawach, stoi w opozycji do woli ludu, zadeklarowanej w Konstytucji, to właśnie tej drugiej, a nie tej pierwszej, muszą się podporządkować sądy”[11].
Oczywiście Hamilton pominął zasadniczy problem sformułowań stosowanych w konstytucji i ogromne pole, które może ona pozostawiać do interpretacji sądom, które mogą w ten sposób doprowadzić do zajęcia miejsca przedstawicieli wybranych przez naród. Hans Kelsen, którego teoria proceduralna również miała na celu relatywizację niedemokratycznego charakteru kontroli prawnej, był jednak zmuszony przyznać, że sporządzanie tekstów referencyjnych może stanowić niedopuszczalną abdykację. Radził on ustawodawcy, by unikał posługiwania się „frazeologią polegającą na zapisywaniu niejasnych wartości i zasad, takich jak wolność, równość, sprawiedliwość czy słuszność”, które mogłyby skłonić sąd konstytucyjny do uchylenia ustawy jako niesprawiedliwej i niewłaściwej. Ostrzegał zawczasu, że takie uprawnienie sądu należy „uznać za po prostu nie do zniesienia”[12]. Jednak sama natura współczesnych tekstów konstytucyjnych i konwencyjnych odnoszących się do praw i wartości polega właśnie na określeniu frazeologii, do której sędziowie mogą dopisać co chcą, tworząc po prostu nowe normy, gdy nie orzekają otwarcie contra legem lub ultra vires. Pytanie „Kto będzie pilnował pilnujących?” przestaje mieć żartobliwy wydźwięk i staje się kluczowe dla uchronienia demokracji przed „zamachami” ze strony sądów.
W instytucjach europejskich obserwujemy obecnie takie właśnie zniekształcenie i wypaczenie pojęcia państwa prawnego i jego związku z demokracją.
Zniekształcanie i wypaczanie
Pytanie o zgodność demokracji i państwa prawnego nie jest więc nowe, choć w XX wieku stało się przedmiotem ponownego zainteresowania i przyczyną kontrowersji wraz ze stopniowym upowszechnieniem kontroli konstytucyjności ustaw.
Dziś to projekt europejski poprzez narzucony siłą federalizm budzi silny opór wobec inwazyjności swoich norm i orzecznictwa. Osobliwością tych wybitnie politycznych ataków jest to, że są one obłożone słownictwem prawniczym, które wyraźnie powołuje się na państwo prawne w moralistycznym i groźnie fetyszystycznym trybie, niczym Savonarola wymachujący krucyfiksem. Represyjne użycie tego pojęcia prowadzi zatem do wniosku, że koncepcja państwa prawnego nie służy już w Unii Europejskiej demokracji, ale wręcz przeciwnie: przeciwstawia się jej i ją próbuję ją udaremnić.
Nie jest to zjawisko nowe, można nawet powiedzieć, że niewątpliwie tkwi w „genach” projektu europejskiego, który w następstwie drugiej wojny światowej kierował się ideą, że za wojnę odpowiedzialne są narody i model westfalski, a w związku z tym konieczne jest poskromienie narodów w strukturze postnarodowej i postdemokratycznej. Z chwilą utworzenia Rady Europy i powołania Europejskiego Trybunału Praw Człowieka stało się jasne, że celem jest wymuszanie „demokracji przez prawo”, a nie tworzenie „prawa przez demokrację”. Ideę tę doskonale podsumowuje definicja Komisji Weneckiej. Niemniej jednak nieograniczona produkcja norm postdemokratycznych w Unii Europejskiej doprowadziła do napięć i buntów.
Pod naciskiem Komisji Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej opracował najpierw empiryczne „zasady”, które nie zostały zapisane w traktatach, ale których logika polega na konfiskacie demokratycznej władzy państw na rzecz technostruktury poprzez proste odwrócenie hierarchii norm (A). Następnie państwo prawne, zapisane w art. 2 TUE, zaczęło być używane jako pojęcie buforowe, które ma przełamać wszelkie próby obrony kompetencji krajowych (B).
Odwrócenie hierarchii norm
Od samego początku projektu europejskiego Trybunał Sprawiedliwości starał się wprowadzić w życie „doktrynę Monneta” polegającą na doprowadzeniu kolejnymi etapami do stopniowej federalizacji.
Ten sam Trybunał, w wyroku Costa kontra Enel z 15 lipca 1964 r., ustanowił zasadę nadrzędności prawa europejskiego wobec prawa krajowego, którą wytworzył w drodze czystej interpretacji, mimo że nie została ona wpisana do traktatu, a więc nie została ratyfikowana przez państwa[13]. Powtórzył to 17 grudnia 1970 r. w wyroku w sprawie Internationale Handellsgesellschaft, wyraźnie potwierdzając nadrzędność nawet nad konstytucjami państwowymi: „Powoływanie się na naruszenia bądź to praw podstawowych sformułowanych w konstytucji państwa członkowskiego, bądź zasad krajowej struktury konstytucyjnej nie może wpływać na ważność aktu Wspólnoty ani na jego skutki na terytorium tego państwa”[14]. Następnie Trybunał potwierdził to wszystko w sposób szczególnie kategoryczny i brutalny w wyroku Simmenthal z 20 czerwca 1978 r.[15]
Wynika z tego, że dla Trybunału, wbrew stwierdzeniom większości sądów krajowych, prawo europejskie jest nadrzędne wobec całego prawa krajowego, w tym prawa konstytucyjnego. Od samego początku mamy więc do czynienia z dwiema antynomicznymi koncepcjami hierarchii norm, ponieważ krajowe porządki prawne umieszczają na szczycie swoje konstytucje, natomiast Europejski Trybunał Sprawiedliwości stawia ponad nimi prawo europejskie.
Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy uwzględnił tę nadrzędność prawa europejskiego w art. I-6: „Konstytucja i prawo przyjęte przez instytucje Unii w wykonywaniu przyznanych jej kompetencji mają pierwszeństwo przed prawem Państw Członkowskich”. Odrzucenie tego traktatu we francuskim referendum w 2005 roku skłoniło negocjatorów Traktatu Lizbońskiego do ukrycia w załączonych do niego deklaracjach wszystkich aspektów federalnych, które Francuzi odrzucili. Dlatego też w Deklaracji nr 17 dotyczącej nadrzędności prawa stwierdzono po prostu, że „Konferencja przypomina, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej Traktaty i prawo przyjęte przez Unię na podstawie Traktatów mają pierwszeństwo przed prawem Państw Członkowskich na warunkach ustanowionych przez wspomniane orzecznictwo”.
To właśnie ta próba obalenia państwa prawnego w rozumieniu niemieckiej Ustawy Zasadniczej, którą Trybunał Konstytucyjny w Karlsruhe wyraźnie odrzucił w swoim orzeczeniu z 2009 r. w sprawie Traktatu Lizbońskiego w imię nadrzędnej i nieusuwalnej zasady suwerenności narodu niemieckiego, który zgodnie z art. 79 i 23 Ustawy Zasadniczej musi zachować prawo do demokratycznego samostanowienia i dlatego nie może bez kontroli zrzec się istotnych elementów swojej tożsamości konstytucyjnej na rzecz zwykłego zgrupowania państw[16].
Niemiecki Trybunał Konstytucyjny w pkt 332 swojego orzeczenia stwierdza: „Wobec utrzymania zasady nadrzędności, której źródłem jest umocowanie w Konstytucji, wartości skodyfikowane w art. 2 traktatu lizbońskiego, których charakteru prawnego nie trzeba tu ustalać, nie mogą w razie konfliktu rościć sobie prawa do nadrzędności wobec tożsamości konstytucyjnej państw członkowskich, zagwarantowanej w art. 4 ust. 2 traktatu lizbońskiego i chronionej przez Konstytucję (…) Wartości wymienione w art. 2 TUE, które częściowo są już zawarte jako zasady w art. 6 TUE, nie przyznają ugrupowaniu integracji europejskiej kompetencji przyznawania kompetencji, dlatego w tym zakresie nadal obowiązuje zasada przyznania”.
Innymi słowy, interpretacja wartości art. 2 przez instytucje europejskie nie może przeważać nad interpretacją, która dominuje w państwach w odniesieniu do ich tożsamości konstytucyjnej. Trybunał w Karlsruhe nieprzerwanie przypomina nam, że to państwa członkowskie ratyfikowały traktaty i to one pozostają ich „panami”. Właściwe sądy państw członkowskich „nie mogą być zatem pozbawione odpowiedzialności za wyznaczenie niezbędnych granic dla swojego konstytucyjnego umocowania w zakresie integracji i zachowania niedostępnej tożsamości Konstytucji” (pkt 336).
Nadrzędność prawa europejskiego nie jest jednak jedyną „zasadą” wymyśloną od podstaw przez Trybunał Sprawiedliwości w celu narzucenia federalizacji Unii; została ona stopniowo uzupełniona o zasady „autonomii”, „skuteczności” i „jednolitego stosowania”.
To właśnie za naruszenie tych wszystkich tych zasad, podrzędnych wobec zasady pierwszeństwa, Komisja skrytykowała Niemcy w następstwie decyzji niemieckiego Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 maja 2020 r., wstrzymując wdrożenie programu zakupu aktywów sektora publicznego (PSPP) zatwierdzonego przez Trybunał Sprawiedliwości[17]. Niemiecki Trybunał Konstytucyjny poddał ostrej krytyce interpretacje Trybunału Sprawiedliwości, któremu zarzucono ignorowanie zasady proporcjonalności, orzekanie w sposób niezrozumiały i „obiektywnie arbitralny”, a tym samym przekroczenie swojego mandatu wynikającego z art. 19 TUE.
W grudniu 2021 r. Komisja zamknęła jednak sprawę przeciwko Republice Federalnej, uzasadniając to tym, że rząd niemiecki „zobowiązał się” do przestrzegania wszystkich zasad orzecznictwa i wartości określonych w art. 2 TUE „w szczególności zasady państwa prawnego”. Jest wysoce wątpliwe, aby rząd niemiecki mógł zobowiązać się do łamania własnej praworządności, pozwalając sobie na wydawanie nakazów Trybunałowi Konstytucyjnemu, ignorując jego orzeczenia lub zmieniając jego skład! W rzeczywistości Komisja wycofała się, ponieważ jest jasne, że Europejski Trybunał Sprawiedliwości byłby w tej sprawie zarówno sędzią, jak i stroną, a przede wszystkim nie mógłby poważnie podważyć demokratycznie i prawnie bezbłędnej argumentacji niemieckiego sądu. Dlatego lepiej było uniknąć bezpośredniej konfrontacji z państwem prawnym w kraju, w którym to pojęcie się narodziło.
Na szczeblu europejskim mamy więc do czynienia z konfliktem między dwiema koncepcjami piramidy normatywnej: sąd wewnętrzny umieszcza na jej szczycie swoją demokratyczną konstytucję, podczas gdy sędzia europejski tupie i dowodzi z własnej inicjatywy i kosztem empirycznej oraz szerokiej interpretacji traktatów, nadrzędności technokratycznego prawa europejskiego nad konstytucjami krajowymi.
Koncepcja buforowa mająca zapewnić jednolitość ideologiczną i prawną
W art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej zasada państwa prawnego wydaje się dziwnie zagubiona pośród obcych jej pojęć podstawowych.
Lektura tego artykułu skłania do interpretacji, która odmówiłaby mu jakiejkolwiek normatywności, gdyż użyta formuła wydaje się mieć na celu wyłącznie przywołanie europejskich „korzeni” filozoficznych. Zapewne właśnie z tego powodu francuska Rada Konstytucyjna nie wpadła na to, żeby z urzędu stwierdzić zwyczajowe zastrzeżenie Francji do pojęcia „mniejszości”, które jest bezpośrednio sprzeczne z republikańskim uniwersalizmem zapisanym w konstytucji francuskiej. Jako że zawarta w art. 7 TUE sankcja polegająca na pozbawieniu prawa głosu państwa, które narusza te wartości, ma w istocie charakter polityczny i symboliczny, wartość prawna tego art. 2 nie była całkiem oczywista.
Komisja Europejska, głośno zachęcana przez wojowniczych europosłów, postanowiła jednak zbombardować postępowaniami o naruszenie praworządności niektóre kraje Europy Środkowej, których konserwatywne rządy, wybierane wielokrotnie przez wyborców, okazały się odporne na anglosaską wielokulturową doksę narzuconą przez władze europejskie[18]. Wobec nieskuteczności istniejących procedur Komisja postanowiła nawet, ponownie pod naciskiem Parlamentu Europejskiego, uderzyć te państwa „po kieszeni”, tworząc od podstaw nowy mechanizm sankcji finansowych oparty na tzw. warunkowości „praworządności” (państwa prawnego)[19].
To pieczołowicie przygotowane rozporządzenie próbuje przekonać ludzi, że naruszenia praworządności, które ma sankcjonować, są związane z należytym zarządzaniem europejskimi pieniędzmi i interesem finansowym Unii. W rzeczywistości, za cenę skomplikowanej akrobatyki, dochodzi tu do próby ustalenia związku między „wartościami” wymienionymi w art. 2 TUE, do których należy również państwo prawne (praworządność), a art. 322 TFUE, który stanowi, że „Parlament Europejski i Rada, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą i po konsultacji z Trybunałem Obrachunkowym, przyjmują w drodze rozporządzenia: a) zasady finansowe określające w szczególności warunki uchwalania i wykonywania budżetu oraz przedstawiania i kontrolowania rachunków”.
Rozporządzenie rozpoczyna zatem od określenia w art. 2 znaczenia pojęcia państwa prawnego „na potrzeby niniejszego rozporządzenia”, tj. proponuje własną definicję, która brzmi następująco: „’państwo prawne’ odnosi się do wartości Unii wymienionej w art. 2 TUE. Obejmuje ono: zasadę legalności, która oznacza przejrzysty, rozliczalny, demokratyczny i pluralistyczny proces stanowienia prawa; zasadę pewności prawa; zakaz arbitralności w działaniu władz wykonawczych; zasadę skutecznej ochrony sądowej, w tym dostępu do wymiaru sprawiedliwości, zapewnianej przez niezawisłe i bezstronne sądy, również w odniesieniu do praw podstawowych; zasadę podziału władzy; oraz niedyskryminację i równość wobec prawa. Państwo prawne jest rozumiane w sposób uwzględniający pozostałe wartości i zasady Unii zapisane w art. 2 TUE”. Definicja ta jest co najmniej myląca.
Zasady legalności, pewności i równości prawa, zapobiegania arbitralności władzy wykonawczej oraz sądowej gwarancji tej legalności przez niezawisłych sędziów stanowią z pewnością powszechnie akceptowane podłoże tej koncepcji. Natomiast prawa podstawowe, podział władzy, prawa mniejszości i niedyskryminacja są obce koncepcji państwa prawnego. Podział władzy, od czasu jego teoretycznego zarysu zaproponowanego przez Monteskiusza, był w państwach europejskich przedmiotem tysiąca różnych ustaleń; niedyskryminacja jest postmodernistyczną, wielokulturową wersją równości, która raczej przeciwdziała zasadzie równości wobec prawa niż ją wzmacnia, a prawa podstawowe i prawa mniejszości dotyczą treści i beneficjentów norm, a nie ich struktury.
Rozporządzenie zachowuje zatem ogólną definicję państwa prawnego pozbawioną jakiegokolwiek rygoru intelektualnego, ale dodaje w art. 4, że podejmuje się odpowiednie środki „w przypadku stwierdzenia zgodnie z art. 6, że naruszenia zasad państwa prawnego w państwie członkowskim wpływają lub stwarzają poważne ryzyko wpływu – w sposób wystarczająco bezpośredni – na należyte zarządzanie finansami w ramach budżetu Unii lub na ochronę interesów finansowych Unii”. Dodanie na samym końcu tekstu wymogu „wystarczająco bezpośredniego” sposobu świadczy o tym, że autorzy rozporządzenia sami nie są przekonani o wiarygodności związku między tak szerokim i nieostrym pojęciem a tak konkretnymi sankcjami finansowymi. W żadnym prawdziwym państwie prawnym nie byłoby dopuszczalne wymierzanie jednostkom kar na podstawie tak niejasnych, nieokreślonych i rozwlekłych oskarżeń.
Tak zresztą właśnie słusznie argumentowały Węgry i Polska przed Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości, gdy zaskarżały to rozporządzenie. Jednakże w swojej decyzji z 16 lutego 2022 r. Trybunał w sposób oczywisty odrzucił argumenty obu państw członkowskich, przedstawiając argumentację, która była co najmniej chwiejna i sprzeczna i w której nie zdołał wyraźnie oddzielić zasady państwa prawnego od wartości podstawowych zawartych w art. 2, a w końcu dopuścił „mechanizm warunkowości horyzontalnej”, w którym wartości te są w rzeczywistości pomieszane[20]. Trybunał jest zmuszony do stwierdzenia, że postępowanie w sprawie kary finansowej może być wszczęte tylko w przypadku stwierdzenia „nie tylko” naruszeń praworządności, „ale przede wszystkim” wtedy, gdy naruszenia te podważają lub stwarzają poważne ryzyko podważenia należytego zarządzania finansami budżetu lub interesów finansowych Unii „w wystarczająco bezpośredni sposób”. Wydaje się więc, że wymaga on w ten sposób zaistnienia „rzeczywistego związku” między tymi dwoma zjawiskami, ale jest oczywiste, że oceny te pozostaną w dużej mierze uznaniowe. Systematyczne odrzucanie argumentów dwóch skarżących państw, choć bardzo dobrze uzasadnionych, po raz kolejny pokazuje stronniczość Trybunału na rzecz Komisji.
Najbardziej niezwykły paradoks, który dobrze pokazują Węgry i Polska, polega na tym, że nieobliczalna i nieprzewidywalna kazuistyka, która rozwija się na podstawie niekompletnych i rozwlekłych tekstów, jest całkowicie sprzeczna z pierwotną ideą państwa prawnego, które miało eliminować właśnie arbitralność poprzez zagwarantowanie przewidywalności i bezpieczeństwa prawnego. Obecnie znajdujemy się w sytuacji, w której sam ustawodawca krajowy nie wie z góry, czy przepis, nad którym ma głosować, spodoba się sądowi europejskiemu, a zatem jest zdany na dobrą wolę tego sądu[21].
Dowody na to, że Parlament i Komisja nie czują się komfortowo z koniecznością istnienia „bezpośredniego związku” między naruszeniem zasad państwa prawnego a interesami finansowymi Unii, można znaleźć we wnioskach panelu drugiego konferencji na temat przyszłości Europy „Europejska demokracja, wartości i prawa, państwo prawne, bezpieczeństwo”. Po omówieniu tematów równości płci i dobrostanie zwierząt, oś 2 zatytułowana „Ochrona demokracji i państwa prawnego” w punkcie 10 stwierdza: „Zalecamy, aby rozporządzenie w sprawie systemu warunkowości (2020/2092, przyjęte 16 grudnia 2020 r.) zostało zmienione tak, aby miało zastosowanie do wszystkich naruszeń praworządności, a nie tylko do naruszeń mających wpływ na budżet UE”. Autorzy krytykują obecne brzmienie za „ochronę budżetu i instytucji Unii, a nie obywateli państw członkowskich”. Można podejrzewać, że zalecenie to zostało zainspirowane przez europosłów i przedstawicieli instytucji i organizacji pozarządowych, którzy moderowali panele i selekcjonowali ich propozycje.
Ponadto, gdy Trybunał Sprawiedliwości uznaje, że państwo prawne „obejmuje zasadę legalności”, powstrzymuje się jednocześnie od sprecyzowania, o jaką „legalność” chodzi. To, że demokratyczne państwo prawne szanuje Konstytucję i prawa, które przegłosowali obywatele lub wybrani przez nich przedstawiciele, jest oczywiste. Nie ulega jednak wątpliwości, że dla Trybunału nie jest to kwestia prawa krajowego, a jedynie legalności europejskiej z jej zasadą bezwarunkowej nadrzędności, także nad konstytucjami krajowymi. W rezultacie „legalność”, o której jest tutaj mowa, nie ma tej samej treści na poziomie krajowym co na poziomie europejskim.
W tych warunkach każde naruszenie prawa europejskiego interpretowanego przez instytucje i Trybunał w sposób uznaniowy staje się naruszeniem zasady państwa prawnego, a pojęcie to w rzeczywistości nie jest już ograniczone, lecz po prostu łączy się z zasadą nadrzędności prawa europejskiego. Wszystko, od procedury mianowania sędziów do regulacji odnośnie do prozelityzmu LGBT wśród nieletnich, od systemu rozpatrywania wniosków o azyl do nałożenia na organizacje pozarządowe obowiązku przejrzystości, może stanowić „naruszenie państwa prawnego” (praworządności) i uruchomić którąś z istniejących procedur sankcyjnych.
Współczesna prawda jest taka, że państwo prawne stało się totemem[22] i argumentem władzy wykorzystywanym przez oligarchie polityczne, gospodarcze i społeczne do systematycznego udaremniania rządów większości właściwych dla wyborów powszechnych, a tym samym do przeciwdziałania werdyktowi urny wyborczej[23]. Państwo prawne nie jest już zasadą hierarchicznej organizacji norm opartych na legitymizacji ich autora, ale maską arystokratycznej konfiskaty władzy przez sieciowe oligarchie.
Zasada państwa prawnego (praworządności) skierowana przeciwko państwu narodowemu, uznanemu za despotyczne i dominujące z natury, staje się mantrą promującą „prawo bez państwa” na wzór amerykański, polegający na samoregulacji społeczeństwa obywatelskiego przez sądy i lawyers[24] (prawników). Oderwana od swoich demokratycznych ram staje się w istocie instrumentem represji i obchodzenia demokratycznej władzy politycznej, co ilustruje tytuł niektórych dzieł apologetycznych sławiących „Politykę zawładniętą przez prawo” lub „Prawo przeciwko demonom polityki”, które ilustruje obraz ze św. Jerzym zabijającym smoka[25]. Europejskie „dobro” prawne przeciwko krajowemu „złu” politycznemu to pobożny obraz, który obecnie oferuje się „wiernym”[26].
Oderwanie od rządów prawa i zasad demokracji doprowadziło w rzeczywistości do suwerenności technokratów, aktywistów-ekspertów i europejskich sądów. Jak słusznie zauważył niemiecki Trybunał Konstytucyjny w Karlsruhe, systematycznie rozszerzana interpretacja kompetencji i działań Unii powoduje strukturalnie istotne przesunięcie kosztem państw członkowskich i tworzy „ciągłą erozję”, która nie jest już przez nie politycznie kontrolowana, co prowadzi do osłabienia demokratycznej legitymacji władzy publicznej[27].
[1] Giovanni SARTORI, Théorie de la démocratie, Armand Colin, 1973, s. 350.
[2] Histoire de la guerre du Péloponnèse, II -37 – 431 av. J.-C.- Paris, Hachette – BnF – 1883 [Wojna peloponeska, polski przekład: Kazimierz Kumaniecki].
[3] http://www.bverfg.de/entscheidungen/es20090630
[4] Yves MÉNY, Démocratie : l’héritage politique grec – Mythes – Pouvoir – Institutions, Paris, L’Harmattan – Bibliothèque – Paris – 2021.
[5] Kaarlo TUORI, L’État de droit, [w:] Traité international de droit constitutionnel, (red. Michel Troper i Dominique Chagnollaud), Paris, Dalloz, 2012, tom 1, s. 643 i s.
[6] Michel TROPER, Le concept d’État de droit, [w:] La théorie du droit, le droit, l’État, Léviathan, Paris, PUF, 2001, s. 276.
[7] Jacques CHEVALIER, L’État de droit, Paris, Montchrestien, Clefs, 1992, s. 127 i s.
[8] Op. cit. 370.
[9] Alexandre VIALA, (red.), Demain, l’épistocratie ? Mare&Martin, Paris, LGDJ, 2022; Le macronisme ou le spectre de l’épistocratie, Le Monde, 19 października 2017 r.
[10] Michel TROPER, op.cit., s. 277.
[11] Alexander HAMILTON, Le Fédéraliste, 1787, n° LXXVIII, Paris, Economica, 1988, s. 644.
[12] Hans KELSEN, La garantie juridictionnelle de la Constitution, RDP, 1928, s. 240 i 241 ; Michel TROPER, „Kelsen et le contrôle de constitutionnalité”, [w:] La théorie du droit, le droit, l’État, Paris, PUF, Léviathan, 2001, s. 173.
[13] Sprawa 6/64.
[14] Sprawa 11/70.
[15] Sprawa 70/77.
[16] 2BvE 2/08 i inni, 30 czerwca 2009 r.
[17] 2 BvR 859/15; 1651/15; 2006/15; 980/16.
[18] Jean-Éric SCHOETTL, La démocratie au péril des prétoires – De l’État de droit au gouvernement des juges, Paris, Gallimard, Le Débat, 2022, s. 178.
[19] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2020/2092.
[20] Sesja plenarna TSUE, 16 lutego 2022 r. – C-156/21,
[21] Anne-Marie LE POURHIET, Rébellion ou soumission à la Cour de cassation, Revue Droit & Littérature – LGDJ-Lextenso – nr 3 – 2019 – s.21,
[22] Ghislain BENBASSA, Le totem de l’État de droit, Paris, L’Artilleur, 2021.
[23] Bertrand MATHIEU, Le droit contre la démocratie ? Paris, LGDJ-Lextenso, 2017.
[24] Laurent COHEN-TANUGI, Le droit sans l’État, Paris, PUF, 1985 ; La métamorphose de la démocratie – De l’État jacobin à l’État de droit, Paris, Gallimard, 1993.
[25] Louis FAVOREU, La politique saisie par le droit, Paris, Economica, 1988 ; François SAINT-PIERRE, Le Droit contre les démons de la politique, Paris, Odile Jacob, 2019.
[26] Anne-Marie LE POURHIET, L’État postmoderne et la soumission du politique, Revue des deux mondes, wrzesień 2020, s. 116.
[27] 2 BvR 859/15 i inne, 5 maja 2020 r., punkty 157 i 158.
