Wprowadzenie
Zgodnie z art. 15 TUE Rada Europejska nie pełni funkcji prawodawczej. Według tego samego przepisu Rada Europejska (RE) nadaje impulsy niezbędne dla rozwoju Unii Europejskiej (UE), określa ogólne kierunki i priorytety polityczne. Oznacza to, że konkluzje RE mają przede wszystkim charakter polityczny. Mogą więc wpływać na kierunki i priorytety działań UE, w tym działania innych instytucji UE, zwłaszcza Komisji Europejskiej (KE), niemniej nie są dla tych instytucji wiążące prawnie.
Istotny jest przy tym pewien szerszy kontekst polityczny, a więc nieformalne wpływy państw członkowskich na inne instytucje UE, zwłaszcza KE i Parlament Europejski (PE). Wpływ na te instytucje mają przede wszystkim największe państwa członkowskie z Europy Zachodniej. Dlatego od nieformalnego wpływu tych państw zależy w dużym stopniu praktyka interpretowania politycznego konkluzji Rady Europejskiej.
Warto w tym miejscu przytoczyć orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości UE (TSUE) w omawianej sprawie. W wyroku Trybunału dnia 21 czerwca 2018 roku[1] przypomniano, że w art. 15 ust. 1 TUE zadania Rady Europejskiej zostały określone w ten sposób, że nadaje ona „Unii impulsy niezbędne do jej rozwoju i określa ogólne kierunki i priorytety polityczne. W postanowieniu tym uściślono, że instytucja ta „nie pełni funkcji prawodawczej”. Kompetencje prawodawcze zastrzeżone dla Parlamentu i Rady w art. 14 ust. 1 TUE i w art. 16 ust. 1 TUE, które wpisują się w ramy zasady podziału uprawnień określonej w art. 13 ust. 2 TUE, a ujmując rzecz szerzej, stanowią wyraz zasady równowagi instytucjonalnej, charakterystycznej dla struktury instytucjonalnej Unii, oznaczają więc, że ustalanie treści aktu prawodawczego leży w gestii wyłącznie tych instytucji. Zasada równowagi instytucjonalnej (art. 13 ust. 2 TUE) powoduje, że ani Komisja, ani Rada UE nie są związane prawnie konkluzjami Rady Europejskiej.
Zgodnie z innym wyrokiem TSUE z dnia 6 września 2017 roku[2], konkluzje Rady Europejskiej nie mogą ograniczać inicjatywy ustawodawczej Komisji. We wspomnianym orzeczeniu Trybunał stwierdził, że prawo inicjatywy ustawodawczej przyznane Komisji na mocy art. 17 ust. 2 TUE oraz art. 289 TFUE wpisuje się w ramy zasady podziału uprawnień określonej w art. 13 ust. 2 TUE, a ujmując rzecz szerzej, stanowi wyraz zasady równowagi instytucjonalnej, charakterystycznej dla struktury instytucjonalnej Unii. Oznacza to, że tylko Komisja ma prawo do decydowania o przedstawieniu wniosku w sprawie aktu ustawodawczego. W tym kontekście to do Komisji – która zgodnie z art. 17 ust. 1 TUE wspiera ogólny interes Unii i podejmuje w tym celu odpowiednie inicjatywy – należy też określenie przedmiotu, celu i treści tego wniosku. Ponadto, konkluzje Rady Europejskiej nie mogą być podstawą dla Trybunału do stwierdzenia nieważności decyzji Komisji.
Trybunał orzekł, że dotyczy to nie tylko decyzji Komisji ws. inicjatywy ustawodawczej, ale również wszystkich innych decyzji, które mogą być przez Komisję podejmowane zgodnie z jej kompetencjami. We wspomnianym wyroku napisano, że konkluzje Rady Europejskiej nie mogą ograniczać lub zobowiązywać prawnie Komisji, a więc w sposób wiążący, do przyjmowania aktów nieustawodawczych takich jak decyzje i wnioski.
Praktyka polityczna
Z punktu widzenia traktatów oraz orzecznictwa TSUE konkluzje RE nie są więc wiążące dla Komisji, ani dla Rady, ani nie mają wpływu legislacyjnego. Niemniej praktyka jest zasadniczo inna o czym świadczą rozliczne badania w studiach europejskich.
Rada Europejska powstała jako nieformalne ciało Wspólnot Europejskich w roku 1974 i od tego dnia wpływała na zasadnicze kierunku rozwoju tej organizacji. Miła walny wpływ na takie projekty, jak Jednolity Rynek Europejski, Unia Gospodarcza i Walutowa, wreszcie wyjście z klęski ratyfikacyjnej Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy. Specjaliści są zgodni, że polityczne znaczenie tej instytucji wzmocnił Traktat z Lizbony oraz seria kryzysów na początku XXI wieku, w których wzmocniła się nieformalna rola polityczna RE[3]. Traktat lizboński sformalizował status RE i wzmocnił ją przez funkcję stałego przewodniczącego. Zaś kryzysy stały się okazją do znaczącego nieformalnego wpływu omawianej instytucji nie tylko na określanie ogólnych kierunków i priorytetów politycznych, ale również na legislację unijną. W praktyce oznaczało to wchodzenie przez RE w traktatowe kompetencje Komisji [z art. 17(2) TUE][4]. W ten sposób uwidoczniła się bardzo wyraźnie cecha integracji europejskiej, czyli potężna luka między formalnymi zapisami traktatów a praktyką polityczną.
Rada Europejska odpowiada w dużym stopniu za wyznaczanie strategicznych kierunków rozwoju integracji, w tym za kluczowe projekty zmieniające UE, takie jak wprowadzenie transformacji klimatycznej. Odpowiada również za projektowanie działań, w tym legislacyjnych, w sytuacji poważnych kryzysów. Było to szczególnie widoczne w czasie problemów strefy euro po roku 2010[5], jak również w kryzysie pandemicznym. Wreszcie RE zajmuje się problemami drażliwymi politycznie, a tym samym mającymi zasadnicze znaczenie wyborcze[6]. Tak było w kryzysie migracyjnym i podczas negocjowania reform systemu azylowego w UE oraz towarzyszących im zmian w zakresie polityki migracyjnej i uchodźczej[7].
W ten sposób RE nie tylko wyznacza kierunki strategiczne, ale także szczegóły poszczególnych zmian, w tym projektując założenia dla kolejnych inicjatyw legislacyjnych[8]. Składa również zamówienia do KE w celu przygotowania odpowiednich projektów legislacyjnych (zgodnie z własnymi instrukcjami) lub raportów w określonych sprawach[9]. Ponadto, monitoruje instytucje odpowiedzialne za proces legislacyjny, takie jak KE i Radę, starając się egzekwować pożądane kierunki prac legislacyjnych. RE wywierała również wielokrotnie presję na PE w celu osiągnięcia pożądanego skutku legislacyjnego. Coraz częściej zajmuje się więc nie tylko kwestiami strategicznymi lecz również monitorowaniem codziennych prac instytucji unijnych, bieżących spraw politycznych na arenie wewnętrznej i poza-unijnej[10]. Niektóre badania wskazują nawet, że ciężar pracy RE przesuwa się od kwestii strategicznych w stronę monitorowania codziennych wydarzeń i działań innych instytucji[11]. Takie zachowanie dotyczy zwłaszcza spaw związanych z energetyką, klimatem i rynkiem wewnętrznym[12]. Dowodzi tego również częstotliwość spotkań RE, która systematycznie wzrasta ponad wyznaczane w traktacie (art. 15 TUE) dwa oficjalne spotkania w ciągu roku. Obecnie wynosi średnio 7-8 spotkań rocznie[13], choć w kryzysie strefy euro wyniosła nawet 11[14].
Wiele miejsca w badaniach naukowych zajmuje kwestia relacji między Radą Europejską i Komisją. Z jednej strony RE jest uznawana za instytucję dominującą politycznie w UE[15]. Jej konkluzje mają więc bardzo duży ciężar w sferze politycznej, nawet jeśli formalnie nie liczą się w pracach legislacyjnych. Rada Europejska jest także źródłem legitymizacji demokratycznej w UE, w znacznie większym stopniu niż przykładowo PE. Innymi słowy jej konkluzje stanowią legitymizacyjne wsparcie dla późniejszych działań legislacyjnych[16]. Z tego punktu widzenia rola KE jest usługowa, czyli zapewniająca implementację decyzji kierunkowych podejmowanych przez RE[17]. Jednocześnie badacze obserwują, że relacje między obu instytucjami cechuje pewna konkurencja. Najlepiej świadczy o tym cyklicznie powtarzająca się rywalizacja między przewodniczącymi obu instytucji – ostatnio między Ursulą von der Leyen i Charlesem Michelem, a wcześniej m.in. Jean-Claude Junckerem i Donaldem Tuskiem.
Komisja z reguły podąża za wytycznymi RE, niemniej stara się również wpływać na stanowisko państw członkowskich, m.in. podsuwając im rozliczne dokumenty i raporty mające wpływać na konkluzje RE[18]. W takim wypadku Komisja wykorzystuje swój potencjał informacyjny i administracyjny, aby wpłynąć na RE zgodnie z własnymi preferencjami. Często zmierzała faktycznie w kierunku centralizacji, a więc przekazania nowych uprawnień do KE[19]. Zdaniem naukowców jest to najbardziej skuteczny sposób działania KE. Uzyskuje ona największe rezultaty jeśli potrafi umiejętnie wpływać na RE, tak aby jej konkluzje wyznaczały takie kierunki dalszych prac legislacyjnych, które odpowiadają Komisji, a co więcej legitymizują politycznie jej działania[20].
Niekiedy jednak Komisja stara się bronić własnej prerogatywy w zakresie wyłącznej inicjatywy ustawodawczej (art. 17 ust. 2 TUE) i nawet posuwa się do tego, że ignoruje konkluzje RE lub występuje z pomysłami sprzecznymi z kierunkami nakreślonymi w tych konkluzjach[21]. Takie rywalizacyjne podejście wykorzystuje z reguły podziały w łonie państw członkowskich oraz wsparcie ze strony PE[22]. Zazwyczaj konfrontacja polityczna z RE jest przeciwskuteczna dla inicjatyw Komisji, zwłaszcza jeśli urzędnicy działają przeciwko woli politycznej największych państw członkowskich z Europy Zachodniej.
Rola polityczna konkluzji RE jest wiec ogromna, zwłaszcza w sprawach społecznie wrażliwych, kontrowersyjnych, w czasie kryzysów, ale również w sytuacji, kiedy Unia podejmuje nowy kierunek działania lub poważne zmiany w tym również ustrojowe. Kiedy przykładowo następuje proces federalizacji fiskalnej lub centralizacji zarządzania mający fundamentalne znaczenie nie tylko dla kosztów redystrybucyjnych między poszczególnymi państwami członkowskimi (tj. przemieszczania się bogactwa z jednych obszarów UE do drugich), ale również zmieniających podstawowe zasady i podział władzy w UE. Są to niekiedy nowe kierunki w politykach gospodarczych (unia walutowa, polityka klimatyczna, zwalczanie pandemii itp.), ale faktycznie mające poważne skutki konstytucyjne dla funkcjonowania integracji europejskiej. Wymagają więc nowych traktatów.
Tymczasem konkluzje RE są zręcznym zabiegiem politycznym, aby wprowadzać kontrowersyjne zmiany bez zgody wszystkich państw na korektę traktatów, a więc bez żmudnych negocjacji w ramach Konferencji Międzyrządowej. Jednomyślna zgoda przywódców państw członkowskich w RE jest więc namiastką decyzji traktatowej, właśnie dlatego ma tak duży ciężar polityczny dla następnie wprowadzanych działań legislacyjnych. Są one z reguły wdrażane już poprzez tradycyjną metodę wspólnotową, czyli na drodze głosowania większością kwalifikowaną w Radzie i poprzez decyzję PE. Ta ostatnia instytucja należy do awangardy takich właśnie „reform” unijnych, które zmierzają w stronę centralizacji i federalizacji. Tego typu działania wspiera również KE, zwłaszcza jeśli prowadzą do przeniesienia nowych uprawnień w gestię urzędników unijnych.
W tym kontekście wzmocnienie RE w procesach decyzyjnych nie zastępuje, ani nie ogranicza innych instytucji UE, zwłaszcza technokratycznych[23]. Trudno zwłaszcza uznać, aby wzrost znaczenia RE oznaczał pogłębienie integracji międzyrządowej bez tej ponadnarodowej[24]. Wręcz przeciwnie, umożliwia dalszą centralizację[25], a nawet rozwój federalizmu w UE. Pozwala wyjść poza impas niemożności przyjęcia nowych traktatów, a tym samym wprowadza zmiany ustrojowe niejako „tylnymi drzwiami”, a więc bez konieczności rewizji traktatów.
Naukowcy wskazują na to, że konkluzje RE uruchamiają procesy fundamentalnych zmian w UE przede wszystkim dając im legitymizację demokratyczną. Następnie zgodnie z tymi konkluzjami jest uruchamiana machina biurokratyczna KE oraz decyzyjna w ramach klasycznej metodologii wspólnotowej[26], która wprowadza w życie tak poważne programy zmian jak transformacja klimatyczna. Wymagałoby to przynajmniej korekty art. 192 TFUE, który wymaga jednomyślnej zgody wszystkich państw na decyzje wpływające na wybór między różnymi źródłami energii i ogólną strukturę zaopatrzenia w energię (tzw. miks energetyczny). Trudno bowiem nie zauważyć, że coraz bardziej ambitne cele transformacji klimatycznej w UE wpływają na wybór źródeł energii oraz miks energetyczny w poszczególnych państwach, tym samym wymagają ich jednomyślnej zgody.
Wspomniane regulacje opierają się wprawdzie na jednomyślnej zgodzie RE w zakresie ogólnego kierunku zmian, niemniej są już decydowane w zakresie szczegółów w głosowaniu większościowym. I tutaj pojawia się wątpliwość, która została zauważona w literaturze. Konsensualna decyzja w RE nie zastępuje w pełni rewizji prawa traktatowego, a ponadto, może spotkać się z oczekiwaniem podobnej decyzji konsensualnej w stosunku do niektórych regulacji na późniejszym etapie procedowania. Dlatego jednomyślna zgoda RE może zostać wypowiedziana przez któreś z państw, a więc skutkować odmową implementowania regulacji przyjętej w głosowaniu większościowym. W ten sposób omijanie traktatów poprzez konkluzje RE może przynieść odwrotny od zamierzonego skutek polityczny, a więc tendencje dezintegracyjne[27].
Warto na zakończenie wspomnieć jeszcze o jednej ważnej kwestii pokazującej sposób funkcjonowania nieformalnej polityki w UE. Otóż wpływ na konkluzje RE mają głównie największe państwa członkowskie z Europy Zachodniej, zwłaszcza Niemcy[28], co wynika m.in. z wprowadzenia funkcji stałego przewodniczącego tej instytucji, będącego szczególnie podatnego na takie wpływy[29]. Są to dokładnie te same kraje, które na późniejszym etapie procedury wspólnotowej mają z reguły większość w Radzie, jak również dysponują znaczącymi wpływami w KE i PE.
Wybrane przykłady
Polityka energetyczna i klimatyczna UE
Wspomniany obszar jest przełomowy dla wielu polityk publicznych w UE, a decyzje Unii pociągają za sobą ogromne koszty dla społeczeństw i przedsiębiorców. Wymuszają także zmianę miksu energetycznego i wpływają na wybór między różnymi źródłami energii w państwach członkowskich. Zgodnie z art. 192 TFUE wymagają więc jednomyślnej zgody państw członkowskich, co jak wiadomo w przypadku większości regulacji określającej kierunki tej polityki nie jest dotrzymane. Tym większe znaczenie miały więc kolejne konsensualne decyzje RE w tym obszarze. Naukowcy wskazują na to, że współpraca RE i KE w omawianych sprawach była wyjątkowo intensywna, a Rada Europejska wielokrotnie korzystała z dokumentów roboczych przygotowywanych przez Komisję zanim przyjęła swoje konkluzje[30]. RE oczekiwała też od KE różnorodnych dokumentów merytorycznych i projektów legislacyjnych, a więc nie tylko wskazywała na ogólne kierunki strategiczne, ale wyznaczała ich ramy, jak również wnosiła o podjęcie prac legislacyjnych przez KE, Radę i PE zgodnie z przyjmowanymi konkluzjami. Ponadto, omawiany obszar jest przykładem silnych wpływów niemieckich na podejmowane prace, zarówno w przypadku RE, jak również innych instytucji[31].
Było kilka spotkań RE, które specjaliści uznają za przełomowe dla omawianej polityki. Przykładowo szczyt w Hampton Court w 2005 roku wzywał Komisję do przedstawienia bardziej kompleksowych założeń w zakresie polityki energetycznej i klimatycznej, w tym zapewniających liberalizację handlu surowcami i większą liczbę połączeń międzynarodowych (w tym interkonektorów) w UE. Takie działania służyły bezpieczeństwu energetycznemu, jak również były korzystne dla największych eksporterów surowców lub energii w UE. W tym kontekście warto zwrócić uwagę, że 29 sierpnia 2006 rosyjska firma Gazprom oraz niemieckie firmy E.ON Ruhrgas i BASF podpisały w Moskwie porozumienie końcowe dotyczące budowy Gazociągu Północnego i utworzenia konsorcjum Nord Stream. Ponadto szczyt RE z 2005 roku powiązał politykę energetyczną z transformacją klimatyczną i ochroną przyrody.
Na szczycie RE w roku 2007 z inicjatywy Angeli Merkel przyjęto ustalanie dotyczące celów w zakresie energii odnawialnej oraz redukcji emisji gazów cieplarnianych. Zwrócono się też do Komisji o przygotowanie pakietu odpowiednich inicjatyw legislacyjnych w tej sprawie, w tym dotyczących wiążących celów dla poszczególnych państw[32]. Na szczycie RE w roku 2008 przyjęto zobowiązania klimatyczne dotyczące 2020 roku, które miały następnie zostać wprowadzone do prawodawstwa europejskiego. Kolejne ważne szczyty dla agendy klimatycznej odbyły się w latach 2011 i 2013, gdzie m.in. udało się pokonać opór Polski wobec ambitnych celów klimatycznych i narzędzi mających je implementować[33].
W roku 2014 RE przyjęła w konkluzjach założenia dotyczące Unii Energetycznej, która miała przede wszystkim zapewnić jak najlepszy transfer surowców i energii między państwami członkowskimi. Zamówiła również stosowne inicjatywy regulacyjne u Komisji, które miały zapewnić implementację tego projektu. Gorącymi orędownikami tej idei był m.in. ówczesny komisarz ds. energii Günther Oetinger, szef KE Jean-Claude Juncker, jego bliski współpracownik Niemiec Martin Selmayr, a także Donald Tusk, wkrótce później mianowany na nowego przewodniczącego RE[34].
Konkluzje Rady Europejskiej z grudnia 2022 roku przyniosły kolejny przełom. Szefowie rządów i głowy państw członkowskich zgodziły się na podwyższenie celu klimatycznego tj. redukcji gazów cieplarnianych do roku 2030 o co najmniej 55 proc. w porównaniu do poziomu z roku 1990. Wezwały także KE do przygotowania projektów stosownych aktów prawnych, zaś Radę i PE do jak najszybszego przyjęcia inicjatyw legislacyjnych Komisji[35].
Polski rząd długo opierał się przyjętym na szczycie konkluzjom, w końcu jednak ustąpił w zamian za ogólną deklarację polityczną, że Polska otrzyma nieco większe wsparcie finansowe UE na transformację klimatyczną. Na tym samym szczycie w grudniu 2020 roku podjęto również dwie inne decyzje, na które zgodziła się polska delegacja pod kierunkiem premiera Mateusza Morawieckiego. Po pierwsze przyjęto decyzje kierunkowe dotyczące wieloletnich ram finansowych na lata 2021-2027 oraz dodatkowo w sprawie specjalnego funduszu przeciwdziałającego skutkom pandemii, opierającego się na wspólnym długu. Po drugie, premier zgodził się wycofać zastrzeżenia dotyczące mechanizmu warunkowości dla tych funduszy zgodnie z regułą „pieniądze w zamian za praworządność”. Zgoda na ten mechanizm spowodowała, że KE wstrzymywała fundusze unijne dla Polski przez kolejne lata (do czerwca 2023 roku polski rząd otrzymał jedynie niewielkie kwoty z tzw. pomocy technicznej oraz awaryjne środki przeciwdziałające kryzysowi uchodźczemu i w rolnictwie).
Next Generation EU
W kwietniu 2020 roku przy udziale przewodniczącej Komisji spotkali się przywódcy Francji, Niemiec, Włoch, Hiszpanii oraz Niderlandów, w celu omówienia propozycji KE w zakresie nowego funduszu UE opierającego się na zaciągnięciu wspólnego długu na rynkach finansowych. Będący w przewadze zwolennicy redystrybucji unijnej wymuszali na tym spotkaniu ustępstwa od Berlina i Hagi. Do przełomu doszło w rozmowach bilateralnych między Emmanuelem Macron i Angelą Merkel w maju 2020 roku. Kanclerz Niemiec ustąpiła w zakresie powołania nowego funduszu, który miał pochodzić ze wspólnie zaciągniętego długu przez Komisję Europejską gwarantowanego przez wszystkie państwa UE i wieloletnie ramy finansowe (WRF, czyli budżet unijny). Oznaczało to, że wsparcia dla osłabionych przez pandemię państw południa strefy euro udzielą wszyscy członkowie UE. Był to sukces kanclerz Merkel, której zależało na tym, aby nie pogłębiać podziału na członków unii walutowej i resztę, a ponadto, aby stabilizację południa strefy euro wzięła na siebie cała UE. Innym sukcesem Merkel była rezygnacja z pomysłu corona-obligacji, zwłaszcza tzw. wieczystych, a więc takich, które byłyby bezterminowe, a spłacane miały być jedynie odsetki od tego kredytu. Nowy instrument dłużny nazwany Europejskim Funduszem Odbudowy (a później Next Generation EU, NGEU) – nie prowadził więc do skokowego zwiększenia głównego budżetu UE (tj. WRF). Ponadto, miał funkcjonować tylko przez kilka lat, formalnie do końca 2023 roku (faktycznie do roku 2026), choć jego spłata mogła być rozciągnięta aż do 2058 roku. Miał być dystrybuowany nie tylko w formie dotacji, ale również pożyczek, co było kolejnym sukcesem Merkel i jej sojuszników.
Szczegóły funkcjonowania NGEU wypracowano na kolejnych szczytach Rady Europejskiej w 2020 roku[36]. Doszło wówczas do swoistej konfrontacji między dwoma obozami politycznymi, czyli między Europą Północną pod wodzą Berlina, a Europą Południową kierowaną przez Paryż[37]. Europa Środkowa była tylko tłem dla tego sporu, choć w pewnym sensie również pozwoliła na jego rozwiązanie. Krytyka dotycząca praworządności, której obiektem była przede wszystkim Warszawa i Budapeszt – ułatwiła bowiem ostateczny kompromis między Paryżem i Berlinem, a dokładnie przeforsowanie własnych celów przez stronę niemiecką.
Nic więc dziwnego, że największą rolę negocjacyjną pełnili na tych szczytach przywódcy z Francji i Niemiec[38]. Wprawdzie oba kraje niejednokrotnie spierały się o przyszłość integracji, w tym o sposoby wychodzenia z kolejnych kryzysów, niemniej miały dominujący wpływ na decyzje UE, zwłaszcza po brexicie[39]. Ostatecznie uzgodniono, że fundusz odbudowy będzie wynosił 750 mld euro, w tym 390 mld euro w formie grantów oraz 360 mld jako pożyczki dla państw członkowskich. Największymi beneficjentami grantów były Hiszpania, Włochy, Francja i Niemcy[40]. Część pożyczkowa cieszyła się znacznie mniejszym zainteresowaniem wśród członków Unii, zwłaszcza z południa unii walutowej. W 2022 roku z tej formy wsparcia zamierzało skorzystać jedynie 7 państw (w tym Polska)[41]. Było to związane z tym, że ta forma wsparcia musiała zwiększać zadłużenie państwowe, a ponadto była uznawana za stosunkowo mało atrakcyjną formę zaciągania pożyczki.
Sukcesem zwolenników federalizacji i centralizacji unijnej była gotowość wprowadzenia podatków europejskich, które miały spłacać NGEU, choć później pozostałyby już na stałe dochodami własnymi UE. Początkowo wprowadzono jedynie opłatę od plastiku, następnie graniczny podatek węglowy (ang. Carbon Border Adjustment Mechanism), ale zapowiedziano m.in. udział Unii w parapodatku z systemu ETS, od największych i najbardziej rentownych przedsiębiorstw wielonarodowych, podatku cyfrowym i od transakcji finansowych. Możliwe było także wprowadzenie kolejnych unijnych opłat i podatków w przyszłości. Planowano np. nowe formy opodatkowania przedsiębiorstw[42]. Podstawą dla tych działań miało być wprowadzenie wspólnej bazy podatkowej w UE, minimalnego poziomu opodatkowania przedsiębiorstw (w przypadku Polski podatki musiałby zapewne wzrosnąć przynajmniej do 25 proc.)[43]. Inne rozważane propozycje podatkowe przewidywały wprowadzenie podatku od bogactwa (ang. wealth taxation)[44].
Pogłębiało to federalizm fiskalny w UE, ale potencjalnie otwierało także drogę do zwiększenia władzy instytucji unijnych, przede wszystkim autonomii Komisji względem państw członkowskich[45]. Przejawem centralizacji było wzmocnienie kompetencji KE, w tym jej dyskrecjonalności nad zarządzaniem i dystrybucją NGEU. Na wniosek państw „oszczędnych” wprowadzono mechanizm kontroli sprawowanej przez instytucje międzyrządowe nad postępowaniem Komisji. Jednak praktyka pokazała, że o ile władza Komisji wzrosła znacząco, to system kontroli sprawowanej przez rządy narodowe był stosunkowo powierzchowny.
Komisja uzyskała możliwość negocjowania z państwami członkowskimi tzw. kamieni milowych, czyli warunków stawianych w zamian za otrzymanie funduszy NGEU. W praktyce dawało to jej ogromną władzę nad poszczególnymi rządami, aby wymuszać reformy strukturalne, w tym dotyczące ograniczania wydatków budżetowych. Był to więc na koniec sukces Niemiec w polityce antykryzysowej. Powróciła bowiem kwestia oszczędności, ale również centralizacji zarządzania i rozbudowanej warunkowości. Komisja postawiła bowiem ogółem ponad 3.5 tys. warunków wszystkim państwom członkowskim. W przypadku Polski wśród kamieni milowych znalazło się m.in. zobowiązanie do wprowadzenia nowego podatku od właścicieli samochodów, zmiany w regulaminie Sejmu, konieczność nałożenia składki ZUS we wszystkich rodzajach umów, jak również wprowadzenie większej liczby płatnych dróg w całym kraju[46]. Z kolei elity polityczne w Belgii sprzeciwiały się narzucanej przez Brukselę reformie emerytalnej, która wywoływała ogromne poruszenie społeczne i protesty związków zawodowych[47]. Nawet ten wyrywkowy przegląd wskazuje, że urzędnicy brukselscy wkraczali w szereg spraw publicznych, które zasadniczo nie były kompetencjami UE, a więc nigdy nie zostały przekazane do Unii przez państwa członkowskie. Komisja nie miała przy tym odpowiedniego mandatu demokratycznego do wymuszania tak daleko idących zmian, których ewentualne polityczne konsekwencje musieli ponieść rządzący na poziomie narodowym.
Uzasadnieniem dla wzrostu dyskrecjonalności Brukseli i centralizacji zarządzania był przede wszystkim kryzys pandemiczny i chęć reformowania poszczególnych krajów, zwłaszcza największych beneficjentów funduszy unijnych z południa strefy euro. Dodatkowo pojawiła się argumentacja mająca legitymizować politykę warunkowości, a więc możliwość nakładania sankcji finansowych przez urzędników unijnych. Narracja ta dotyczyła poszanowania tzw. wartości europejskich oraz praworządności w UE. Zważywszy na wcześniejsze zastrzeżenia Berlina wobec Komisji, że jest zbyt otwarta na postulaty francuskie oraz pobłażliwa wobec zadłużenia krajów południowej części unii walutowej, ostatecznie urzędnicy europejscy wzięli pod uwagę także oczekiwania decydentów niemieckich. Według naukowców duże znaczenie miały tutaj nieformalne relacje między przewodniczącą von der Leyen a politykami niemieckimi[48].
Rezultatem przyjęcia konkluzji RE w grudniu 2020 roku było więc ustrojowe wzmocnienie KE i pogłębienie asymetrii władzy między największymi państwami Europy Zachodniej a krajami Europy Środkowej. Wzrosło również upolitycznienie europejskiej technokracji i sądownictwa. Ponadto, UE silniej niż dotychczas rozwijała swój federalizm fiskalny, ale również prawny, gdyż szereg wyroków TSUE wyraźnie wzmacniało warunkowość dotyczącą tzw. praworządności w UE, jak również supremację prawa unijnego nad narodowymi konstytucjami.
Wnioski i rekomendacje
- Rola polityczna konkluzji RE jest poważna, zwłaszcza w sprawach społecznie wrażliwych, kontrowersyjnych, w czasie kryzysów, ale również w sytuacji, kiedy Unia podejmuje nowy kierunek działania lub poważne zmiany – w tym również ustrojowe.
- Jednomyślna zgoda przywódców państw członkowskich w RE jest namiastką decyzji traktatowej, właśnie dlatego ma tak duży ciężar polityczny dla następnie wprowadzanych działań legislacyjnych. Są one z reguły wdrażane już poprzez tradycyjną metodę wspólnotową, czyli na drodze głosowania większością kwalifikowaną w Radzie i poprzez decyzję PE. W wyniku takiej konstrukcji procedowania aktorzy prący do zmian w UE uzyskują legitymację demokratyczną (dzięki konkluzjom RE), a jednocześnie możliwość przegłosowywania oponentów w zakresie kontrowersyjnych spraw szczegółowych już na etapie metody wspólnotowej.
- Opisany powyżej system decyzyjny jest przede wszystkim korzystny dla interesów największych państw Europy Zachodniej, zwłaszcza dla Niemiec.
- Coraz częściej stosowana w praktyce metodyka postępowania opisana w niniejszej opinii nakłada na państwa członkowskie konieczność przywiązywania większej wagi do negocjacji prowadzonych w RE, monitorowania spraw będących przedmiotem szczytów UE, jak również szacowania konsekwencji przyjmowanych zapisów konkluzji RE[49].
- Istnieją przykłady skutecznego blokowania postępów integracji w niektórych dziedzinach już na poziomie RE, a więc poprzez niezgodę na przyjmowanie konkluzji uruchamiających machinę działania metody wspólnotowej. Jednym z takich sposobów jest domaganie się utrzymania konsensusu w sprawach kluczowych, czego przykładem było zatrzymanie postępów w polityce migracyjnej UE po kryzysie 2015 roku[50].
- Seria niekorzystnych dla Polski regulacji z obszaru polityki klimatycznej może zostać potencjalnie zatrzymana poprzez odwołanie się do art. 192 TFUE i stosowny wniosek do polskiego Trybunału Konstytucyjnego.
[1] Wyrok Trybunału (druga izba) z dnia 21 czerwca 2018 r., Skarga o stwierdzenie nieważności – Decyzja (UE) 2015/1814 – Określenie podstawy prawnej – Uwzględnienie skutków aktu – Brak – Artykuł 192 ust. 1 TFUE – Artykuł 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) TFUE – Środki wywierające znaczący wpływ na wybór państwa członkowskiego między różnymi źródłami energii oraz na ogólną strukturę jego zaopatrzenia w energię – Zasada lojalnej współpracy – Artykuł 15 TUE – Kompetencje Rady Europejskiej – Zasady pewności prawa oraz ochrony uzasadnionych oczekiwań – Zasada proporcjonalności – Ocena skutków.
[2] Wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 6 września 2017 r., Republika Słowacka i Węgry przeciwko Radzie Unii Europejskiej, Skarga o stwierdzenie nieważności – Decyzja (UE) 2015/1601 – Środki tymczasowe w obszarze ochrony międzynarodowej na rzecz Republiki Greckiej i Republiki Włoskiej – Nadzwyczajna sytuacja charakteryzująca się nagłym napływem obywateli państw trzecich na terytorium niektórych państw członkowskich – Relokacja tych obywateli na terytoria innych państw członkowskich – Kwoty relokacji – Artykuł 78 ust. 3 TFUE – Podstawa prawna – Przesłanki stosowania – Pojęcie „aktu ustawodawczego” – Artykuł 289 ust. 3 TFUE – Wiążący dla Rady Unii Europejskiej charakter konkluzji przyjętych przez Radę Europejską – Artykuł 15 ust. 1 TFUE i art. 68 TFUE – Istotne wymogi proceduralne – Zmiana wniosku Komisji Europejskiej – Wymogi ponownej konsultacji z Parlamentem Europejskim oraz jednolitego głosowania w Radzie Unii Europejskiej – Artykuł 293 TFUE – Zasady pewności prawa i proporcjonalności, Sprawy połączone C-643/15 i C-647/15.
[3] P. Bocquillon, M. Dobbels (2014) An elephant on the 13th floor of the Berlaymont? European Council and Commission relations in legislative agenda setting, Journal of European Public Policy, 21:1, 20-38.
[4] T. Christiansen (2012) ‘The European Union after the Lisbon Treaty: an elusive institutional balance?’, [in:] A. Biondi and P. Eeckhout (eds), European Union Law after the Treaty of Lisbon, Oxford: Oxford University Press, pp. 228–47; D. Corona, C. Hermanin, P. Ponzano (2012) The Power of Initiative of the European Commission: A Progressive Erosion, Paris: Notre Europe, Studies and Research no. 889; W. Wessels, O. Höing (2013) ‘The European Commission’s position in the post-Lisbon institutional balance: secretariat or partner to the European Council?’, [in:] M. Chang, J. Monar (eds), The European Commission in the Post-Lisbon Era of Crises, Brussels: P.I.E.-Peter Lang, College of Europe Studies Vol. 16, pp. 123–46.
[5] P. de Schoutheete (2012) The European Council and the Community Method, Paris: Notre Europe, Policy Paper no. 856; U. Puetter (2012) ‘Europe’s deliberative intergovernmentalism: the role of the Council and European Council in EU economic governance’, Journal of European Public Policy 19(2): 161–78.
[6] S. Fabbrini, U. Puetter (2016) Integration without supranationalisation: studying the lead roles of the European Council and the Council in post-Lisbon EU politics, Journal of European Integration, 38:5, 481-495 [zwłaszcza 489].
[7] A. Maricut (2016) With and without supranationalisation: the post-Lisbon roles of the European Council and the Council in justice and home affairs governance, Journal of European Integration, 38:5, 541-555.
[8] E. Bressanelli, N. Chelotti (2016) The Shadow of the European Council. Understanding Legislation on Economic Governance, Journal of European Integration, 38:5, 511-525.
[9] F. Eggermont (2012) The Changing Role of the European Council in the Institutional Framework of the European Union: Consequences for the Integration Process, Brussels: Intersentia, 104-118.
[10] S. Fabbrini, U. Puetter (2016) Integration without supranationalisation… op. cit., p. 482.
[11] M. Carammia, S. Princen, A. Timmermans (2016), From Summitry to EU Government: An Agenda Formation Perspective on the European Council, Journal of Common Market Studies, vol. 54, no. 4, pp. 809-825.
[12] P. Alexandrova (2017) Institutional issue proclivity in the EU: the European Council vs the Commission, Journal of European Public Policy, 24:5, 755-774 [zwłaszcza 767].
[13] P. Alexandrova (2017) Institutional issue proclivity in the EU… op. cit., p. 759.
[14] E. Bressanelli, N. Chelotti (2016) The Shadow of the European Council… op. cit., p. 514.
[15] A. Moravcsik, (2002) ‘In defence of the democratic deficit: reassessing legitimacy in the European Union’, Journal of Common Market Studies 40(4): 603–624 [zwłaszcza 612].
[16] S. Fabbrini, U. Puetter (2016) Integration without supranationalisation… op. cit., p. 486.
[17] J. Werts (2008) The European Council, London: John Harper Publishing, p. 52.
[18] F. Eggermont (2012) The Changing Role of the European Council in the Institutional Framework of the European Union: Consequences for the Integration Process, Brussels: Intersentia, p. 76; House of Commons European Scrutiny Committee (2008) The Conclusions of the European Council and the Council of Ministers: Tenth Report of Session 2007-08, London: TSO, pp. 28-29.
[19] S. Bulmer, W. Wessels (1986) The European Council: Decision-Making in European Politics, Houndmills: The Macmillan Press, p. 110.
[20] P. Bocquillon, M. Dobbels (2014), op. cit., p. 27.
[21] S. Smeets, D. Beach (2022) ‘It takes three to tango’: new inter-institutional dynamics in managing major crisis reform, Journal of European Public Policy, 29:9, 1414-1432 [zwłaszcza 1418-1419].
[22] M.A. Pollack (1997) ‘Delegation, agency, and agenda-setting in the European Community’, International Organization 51(1): 99–134 [zwłaszcza 124-128].
[23] S. Fabbrini, U. Puetter (2016) Integration without supranationalisation… op. cit., p. 490.
[24] S. Fabbrini, U. Puetter (2016) Integration without supranationalisation… op. cit.
[25] D. Beach, S. Smeets (2020) New Institutionalist Leadership – how the new European Council-dominated crisis governance paradoxically strengthened the role of EU institutions, Journal of European Integration, 42:6, 837-854.
[26] D. Beach, S. Smeets (2020) New Institutionalist Leadership… op. cit.
[27] S. Fabbrini, U. Puetter (2016) Integration without supranationalisation… op. cit., p. 488.
[28] S. Smeets, D. Beach (2022) ‘It takes three to tango’… op. cit., p. 1416; E. Bressanelli, N. Chelotti (2016) The Shadow of the European Council… op. cit., p. 514.
[29] I. Tömmel (2017) The standing president of the European Council: intergovernmental or supranational leadership?, Journal of European Integration, 39:2, 175-189; D. Beach, S. Smeets (2020) New Institutionalist Leadership… op. cit., p. 843.
[30] P. Thaler (2016) The European Commission and the European Council: Coordinated Agenda setting in European energy policy, Journal of European Integration, 38:5, 571-585.
[31] P. Thaler (2016) The European Commission and the European Council… op. cit., p. 579; P. Bocquillon, M. Dobbels (2014), op. cit., p. 30.
[32] P. Bocquillon, M. Dobbels (2014), op. cit., p. 30.
[33] P. Thaler (2016) The European Commission and the European Council… op. cit., p. 581.
[34] P. Thaler (2016) The European Commission and the European Council… op. cit., p. 579.
[35] Konkluzje. Posiedzenie Rady Europejskiej 10-11 grudnia 2020 roku, EUCO 22/20, Bruksela, 11 grudnia 2020 r., s. 5.
[36] European Council, Conclusions, EUCO 10/20, 17–18–19-20-21 July 2020, https://www.consilium.europa.eu/media/45109/210720-euco-final-conclusions-en.pdf, European Council, Conclusions, EUCO 22/20, 10–11 December 2020, https://www.consilium.europa.eu/media/47296/1011-12-20-euco-conclusions-en.pdf [29.04.2023].
[37] U. Krotz, L. Schramm, Embedded Bilateralism, Integration Theory, and European Crisis Politics: France, Germany, and the Birth of the EU Corona Recovery Fund, Journal of Common Market Studies, vol. 60, no. 3, 2022, pp. 526-544 [zwłaszcza 528, 532].
[38] H. Kassim, The European commission and the COVID-19 pandemic. Journal of European Public Policy, 2023, Journal of European Public Policy, 30:4, pp. 612-634 [zwłaszcza 1368].
[39] U. Krotz, L. Schramm, An Old Couple in a New Setting: Franco-German Leadership in the post-Brexit EU, Politics and Governance, 2021, vol. 9, no. 1, pp. 48– 58.
[40] RRF: Update of the maximum financial contribution, Commission note to the Council and European Parliament. 30 June 2022, https://commission.europa.eu/system/files/2022-06/2022_06_30_update_maximum_financial_contribution_rrf_grants.pdf [29.04.2023].
[41] L. Schramm, U. Krotz, B. De Witte, Building ‘Next Generation’ after the pandemic: The implementation and implications of the EU Covid Recovery Plan, Journal of Common Market Studies, 2022, vol. 60, Annual Review, pp. 114-124 [zwłaszcza 116].
[42] Kolejna generacja zasobów własnych dla budżetu UE, Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów, COM(2021) 566 final, Bruksela, dnia 22.12.2021 r., s. 6.
[43] Por. Business Taxation for the 21st Century, Communication from the Commission to the European Parliament and the Council, COM(2021) 251 final, Brussels, 18.5.2021.
[44] ETUC Position on the next generation of own resources for the EU Budget, The European Trade Union Confederation, 16-17 March 2022, https://www.etuc.org/en/document/etuc-position-next-generation-own-resources-eu-budget [dostęp: 27.11.2022].
[45] F. Fabbrini, The Legal Architecture of the Economic Responses to COVID‐19: EMU beyond the Pandemic, Journal of Common Market Studies, 2022, vol. 60, no. 1, pp. 186–203 [zwłaszcza 194].
[46] M. Dobrowolski, Krajowy Plan Odbudowy – dobry interes, tylko dla kogo? Rzeczpospolita, 22.12.2022, https://www.rp.pl/opinie-prawne/art37653571-marek-dobrowolski-krajowy-plan-odbudowy-dobry-interes-tylko-dla-kogo [29.04.2023].
[47] P. Tamma, Belgium’s knotty politics gives EU’s recovery fund its trickiest test yet, Politico, January 18, 2023, https://www.politico.eu/article/belgium-government-alexander-de-croo-paul-magnette-offers-litmus-test-for-eu-cash-for-reforms-recovery-fund/ [29.04.2023].
[48] H. Kassim, The European Commission and the COVID-19 pandemic… op. cit., p. 626.
[49] D. Beach, S. Smeets (2020) New Institutionalist Leadership… op. cit.
[50] S. Smeets, D. Beach (2022) ‘It takes three to tango’… op. cit.
