Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2020/2092 z dnia 16 grudnia 2020 r. w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu wprowadza przepisy ustanawiające środki ochrony budżetu Unii w przypadku naruszenia wspólnych wartości UE, w tym zasady państwa prawnego w państwach członkowskich. Mechanizm warunkowości odnoszący się do ochrony praworządności narusza elementy zasady państwa prawnego, takie jak zakaz arbitralności, zasadę pewności prawa i zakaz obchodzenia prawa.
Po pierwsze, Rozporządzenie nie wprowadza jasnych kryteriów co do praworządności, lecz przyznaje instytucjom Unii Europejskiej dyskrecjonalne uprawnienia w odniesieniu do procesowych i materialnoprawnych przesłanek stosowania środków ochrony budżetu UE. Pod ogólnymi sformułowaniami dotyczącymi wartości wprowadzono uznaniowość, a wręcz arbitralność decyzji podejmowanych przez organy Unii. Wyrażenia zawarte w Rozporządzeniu mogą być różnie interpretowane i służyć do ingerowania w samodzielność państw, ich politykę oraz strukturę organów poprzez swoisty szantaż finansowy.
Po drugie, nie wymaga się, aby praworządność była powiązana – na zasadzie wystarczająco bezpośredniego związku przyczynowego – z określonymi (konkretnymi) naruszeniami zagrażającymi budżetowi UE, mimo że deklarowanym celem jest ochrona interesów finansowych Unii.
Po trzecie, Rozporządzenie powiela i w pewnym stopniu modyfikuje procedurę przewidzianą w art. 7 TUE służącą ochronie praworządności, co stanowi naruszenie prawa pierwotnego UE. Mechanizm warunkowości jest wyraźnie obliczony na ominięcie wymogów wynikających z art. 7 TUE, takich jak konieczność uzyskania jednomyślności co do naruszenia wartości wskazanych w art. 2 TUE.
Słowa kluczowe: mechanizm warunkowości, mechanizm ekonomiczny, zasada państwa prawnego, państwo prawne, praworządność, budżet UE, środki ochrony budżetu UE
Mechanizmy ochrony państwa prawnego w Unii Europejskiej
Zasada państwa prawnego stanowi jedną z podstawowych wartości, na jakich opiera się Unia Europejska. W świetle art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) do wartości wspólnych państwom członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn należą wartości: poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości.
W prawie unijnym przewidziano dwa mechanizmy ochrony wspólnych wartości, w tym zasady państwa prawnego: mechanizm polityczny oraz mechanizm ekonomiczny. Mechanizm polityczny, zawarty w art. 7 TUE, przewiduje dwie procedury na wypadek naruszenia unijnych wartości przez państwa członkowskie UE. Stwierdzenie stałego i poważnego naruszenia wartości UE wymaga jednomyślności wśród szefów państw i rządów UE.
Mechanizm ekonomiczny ochrony praworządności obowiązuje od dnia 1 stycznia 2021 r. na mocy Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2020/2092 z dnia 16 grudnia 2020 r. w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii. Rozporządzenie wprowadza przepisy ustanawiające środki ochrony budżetu Unii w przypadku naruszenia zasady państwa prawnego w państwach członkowskich.
I. Pojęcie państwa prawnego
Koncepcja państwa prawnego (praworządność) polega na założeniu, iż obowiązujące prawo ma pozycję nadrzędną w systemie politycznym, wiążąc rządzących i wyznaczając zakres ich kompetencji, a obywatelom gwarantując szereg praw i wolności. Praworządność oznacza zatem obowiązek władz publicznych do działania zgodnie z prawem i w granicach prawa oraz zakaz podejmowania arbitralnych decyzji i umożliwienie obywatelom zaskarżenia działań organów władzy przed niezależnymi sądami. Gwarantuje również walkę z korupcją, która niesprawiedliwie faworyzuje jednych ze szkodą dla innych, oraz ochronę wolności mediów, zapewniając tym samym, że opinia publiczna jest właściwe informowana o działaniach rządu.
Definicję legalną państwa prawnego, niezbędną do określenia czy dane państwo członkowskie kieruje się wspólnymi wartościami UE, sformułowano w art. 2 pkt a) Rozporządzenia.
Państwo prawne odnosi się do wartości Unii wymienionej w art. 2 TUE. Obejmuje ono: zasadę legalności, która oznacza przejrzysty, rozliczalny, demokratyczny i pluralistyczny proces stanowienia prawa; zasadę pewności prawa; zakaz arbitralności w działaniu władz wykonawczych; zasadę skutecznej ochrony sądowej, w tym dostępu do wymiaru sprawiedliwości, zapewnianej przez niezawisłe i bezstronne sądy, również w odniesieniu do praw podstawowych; zasadę podziału władzy; oraz niedyskryminację i równość wobec prawa. Państwo prawne jest rozumiane w sposób uwzględniający pozostałe wartości i zasady Unii zapisane w art. 2 TUE.
Zgodnie z pkt 3 preambuły Rozporządzenia, zasada państwa prawnego wymaga, by wszystkie władze publiczne działały w granicach określonych przez prawo, zgodnie z wartościami, jakimi są demokracja i poszanowanie praw podstawowych – zgodnie z Kartą praw podstawowych Unii Europejskiej oraz innymi mającymi zastosowanie instrumentami – oraz pod kontrolą niezawisłych i bezstronnych sądów. Zasada państwa prawnego wymaga w szczególności przestrzegania zasady legalności, która oznacza przejrzysty, rozliczalny, demokratyczny i pluralistyczny proces stanowienia prawa, zasady pewności prawa zakazu arbitralności w działaniu władz wykonawczych, zasady skutecznej ochrony sądowej, w tym dostępu do wymiaru sprawiedliwości, zapewnianej przez niezawisłe i bezstronne sądy oraz zasady podziału władz.
W pkt 6 preambuły wskazano, że chociaż nie istnieje hierarchia unijnych wartości, poszanowanie państwa prawnego ma zasadnicze znaczenie dla ochrony pozostałych podstawowych wartości, na których opiera się Unia, takich jak wolność, demokracja, równość i poszanowanie praw człowieka. Poszanowanie państwa prawnego jest nierozerwalnie związane z poszanowaniem demokracji i praw podstawowych.
W pkt 7 preambuły Rozporządzenia podkreślono, że w każdej sytuacji, w której państwa członkowskie wykonują budżet Unii poszanowanie państwa prawnego jest jednym z zasadniczych warunków zgodności z zasadą należytego zarządzania finansami wyrażoną w art. 317 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Należyte zarządzanie finansami może być zapewnione przez państwa członkowskie jedynie wówczas, gdy organy publiczne działają zgodnie z prawem oraz gdy przypadki nadużyć finansowych, w tym oszustw podatkowych, uchylania się od opodatkowania, korupcji, konfliktu interesów oraz innych naruszeń prawa są skutecznie ścigane przez służby dochodzeniowo-śledcze i prokuraturę. Arbitralne lub bezprawne decyzje organów publicznych, w tym organów ścigania, mogą być poddane skutecznej kontroli sądowej dokonywanej przez niezawisłe sądy oraz Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (pkt 8 preambuły).
W Rozporządzeniu wskazano, że istnieje zatem wyraźne powiązanie między poszanowaniem państwa prawnego a skutecznym wykonywaniem budżetu Unii zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami (pkt 13 preambuły).
II. Naruszenie zasady państwa prawnego
Naruszenie zasad państwa prawnego, w szczególności oddziałujące na prawidłowość funkcjonowania organów publicznych i skuteczność kontroli sądowej, może poważnie szkodzić interesom finansowym Unii. Ma to miejsce w przypadku indywidualnych naruszeń zasady państwa prawnego, a w szczególności w przypadku naruszeń, które są powszechne lub wynikają z powtarzających się praktyk lub zaniechań ze strony organów publicznych, lub z przyjętych przez takie organy środków o charakterze ogólnym (pkt 15 preambuły Rozporządzenia).
W świetle Rozporządzenia na naruszenie zasad państwa prawnego może wskazywać:
a) zagrożenie niezawisłości sądownictwa;
b) niezapobieganie arbitralnym lub bezprawnym decyzjom organów publicznych, w tym organów ścigania, nieskorygowanie takich decyzji lub nienakładanie za nie kar, wstrzymywanie zasobów finansowych i ludzkich wpływające na prawidłowe funkcjonowanie tych organów lub niezapewnienie sytuacji braku konfliktu interesów;
c) ograniczanie dostępności i skuteczności środków prawnych, w tym przez restrykcyjne przepisy proceduralne oraz niewykonywanie wyroków lub ograniczanie skutecznego prowadzenia postępowań przygotowawczych w przypadku naruszeń prawa, wnoszenia i popierania oskarżeń w związku z takimi naruszeniami lub nakładania w związku z nimi kar.
Szczególne miejsce w preambule rozporządzenia poświęcono niezawisłości i bezstronności sądownictwa, wskazując, że powinny one być zawsze zagwarantowane, a służby dochodzeniowo-śledcze i prokuratura powinny być w stanie prawidłowo wypełniać swoje zadania. Sądownictwo, służby dochodzeniowo-śledcze i prokuratura powinny dysponować wystarczającymi zasobami finansowymi i ludzkimi oraz odpowiednimi procedurami, by działać skutecznie i w sposób zapewniający pełne poszanowanie prawa do bezstronnego sądu, w tym poszanowanie prawa do obrony. Prawomocne wyroki powinny być skutecznie wykonywane. Warunki te są niezbędne jako minimalna gwarancja chroniąca przed bezprawnymi i arbitralnymi decyzjami organów publicznych mogącymi szkodzić interesom finansowym Unii (pkt 9 preambuły).
Niezawisłość sądownictwa zakłada w szczególności, że dany organ wymiaru sprawiedliwości jest w stanie wypełniać – zarówno na mocy stosownych przepisów, jak i w praktyce – swe zadania w zakresie wymiaru sprawiedliwości w pełni autonomicznie, bez podległości w ramach hierarchii służbowej, bez podporządkowania komukolwiek, w sposób wolny od nakazów czy wytycznych z jakiegokolwiek źródła, pozostając w ten sposób pod ochroną przed ingerencją lub naciskami z zewnątrz, które mogą zagrozić niezależności osądu jego członków i wpływać na ich rozstrzygnięcia. Gwarancje niezależności i bezstronności wymagają istnienia zasad, w szczególności co do składu organu, powoływania jego członków, okresu trwania ich kadencji oraz powodów ich wyłączenia lub odwołania, pozwalających wykluczyć, w przekonaniu uczestników postępowania, wszelką uzasadnioną wątpliwość co do niezależności tego organu od czynników zewnętrznych oraz neutralności względem ścierających się przed nim interesów (pkt 10 preambuły).
Na potrzeby Rozporządzenia naruszenia zasad państwa prawnego muszą dotyczyć co najmniej jednego z następujących elementów:
a) prawidłowego funkcjonowania organów wykonujących budżet Unii, w tym pożyczki i inne instrumenty gwarantowane przez budżet Unii, w szczególności w kontekście postępowań o udzielenie zamówienia publicznego lub procedur przyznawania dotacji;
b) prawidłowego funkcjonowania organów przeprowadzających kontrolę finansową, monitorowanie oraz audyty, a także prawidłowego funkcjonowania skutecznych i przejrzystych systemów zarządzania finansami i rozliczalności;
c) prawidłowego funkcjonowania służb dochodzeniowo-śledczych i prokuratur w związku z prowadzeniem postępowań przygotowawczych oraz wnoszeniem i popieraniem oskarżeń w związku z nadużyciami finansowymi, w tym oszustwami podatkowymi, korupcją lub innymi naruszeniami prawa Unii związanymi z wykonywaniem budżetu Unii lub z ochroną interesów finansowych Unii;
d) skutecznej kontroli sądowej działań lub zaniechań organów, o których mowa w lit. a), b) i c), dokonywanej przez niezawisłe sądy;
e) zapobiegania i karania nadużyć finansowych, w tym oszustw podatkowych, korupcji lub innych naruszeń prawa Unii związanych z wykonywaniem budżetu Unii lub z ochroną interesów finansowych Unii oraz nakładania na odbiorców skutecznych i odstraszających sankcji przez sądy krajowe lub organy administracji;
f) odzyskiwania nienależnie wypłaconych środków;
g) skuteczności i terminowości współpracy z OLAF oraz – z zastrzeżeniem uczestnictwa danego państwa członkowskiego – EPPO w ramach prowadzonych przez te organy postępowań przygotowawczych lub wnoszonych i popieranych przez nie oskarżeń na podstawie mających zastosowanie aktów Unii zgodnie z zasadą lojalnej współpracy;
h) innych sytuacji lub działań organów, mających znaczenie dla należytego zarządzania finansami w ramach budżetu Unii lub ochrony interesów finansowych Unii.
III. Środki ochrony budżetu Unii Europejskiej w przypadku naruszenia praworządności
W myśl art. 4 ust. 1 Rozporządzenia odpowiednie środki są przyjmowane w przypadku stwierdzenia, że naruszenia zasad państwa prawnego w państwie członkowskim wpływają lub stwarzają poważne ryzyko wpływu – w sposób wystarczająco bezpośredni – na należyte zarządzanie finansami w ramach budżetu Unii lub na ochronę interesów finansowych Unii.
Pojęcie interesów finansowych Unii nie zostało zdefiniowane w Rozporządzeniu, natomiast przepis art. 2 pkt 1 rozporządzenia nr 883/2013 definiuje je jako „dochody, wydatki i aktywa objęte budżetem Unii Europejskiej i budżetami instytucji, organów, urzędów i agencji, a także budżetami, którymi one zarządzają lub które monitorują”.
W razie stwierdzenia naruszenia zasad państwa prawnego dla ochrony budżetu UE może zostać przyjęty co najmniej jeden z wymienionych w Rozporządzeniu środków.
W przypadku gdy Komisja wykonuje budżet Unii w ramach zarządzania bezpośredniego lub pośredniego i gdy odbiorcą jest jednostka rządowa:
(i) zawieszenie płatności lub wykonania zobowiązania prawnego lub zakończenie jego obowiązywania na podstawie art. 131 ust. 3 rozporządzenia finansowego;
(ii) zakaz zaciągania nowych zobowiązań prawnych;
(iii) zawieszenie wypłaty rat w całości lub w części lub przedterminowa spłata pożyczek gwarantowanych przez budżet Unii;
(iv) zawieszenie lub zmniejszenie korzyści gospodarczej na mocy instrumentu gwarantowanego przez budżet Unii;
(v) zakaz zawierania nowych umów w sprawie pożyczek lub innych instrumentów gwarantowanych przez budżet Unii.
W przypadku gdy Komisja wykonuje budżet Unii w ramach zarządzania dzielonego z państwami członkowskimi może skorzystać z następujących środków w stosunku do państw członkowskich:
(i) zawieszenie zatwierdzenia programu lub programów lub zmiana takiego zawieszenia;
(ii) zawieszenie zobowiązań;
(iii) ograniczenie zobowiązań, w tym w drodze korekt finansowych lub przesunięcia środków do innych programów wydatkowania;
(iv) zmniejszenie płatności zaliczkowych;
(v) wstrzymanie biegu terminów płatności;
(vi) zawieszenie płatności.
Przy określaniu środków, które należy przyjąć, powinna mieć zastosowanie zasada proporcjonalności, w szczególności poprzez uwzględnienie powagi sytuacji, czasu, który upłynął od rozpoczęcia odnośnego działania, czasu jego trwania i jego powtarzalności, intencji i stopnia współpracy danego państwa członkowskiego przy eliminowaniu naruszeń zasad państwa prawnego, jak również skutków tych naruszeń dla należytego zarządzania finansami w ramach budżetu Unii lub dla interesów finansowych Unii (pkt 18 preambuły Rozporządzenia).
Przepis art. 4 ust. 3 Rozporządzenia stanowi, że podejmowane środki są proporcjonalne. Określa się je w świetle faktycznego lub potencjalnego wpływu naruszeń zasad państwa prawnego na należyte zarządzanie finansami w ramach budżetu Unii lub na interesy finansowe Unii. Przy wymierzaniu środków wobec państwa członkowskiego odpowiednio uwzględnia się charakter, czas trwania, wagę i zakres naruszeń zasad państwa prawnego.
IV. Procedura przyjmowania środków ochrony budżetu Unii Europejskiej
Na mocy art. 6 ust. 1 Rozporządzenia procedura wdrażania środków ochrony budżetu jest uruchamiana, jeżeli Komisja stwierdzi, że istnieją uzasadnione powody, by uznać, że naruszenia zasad państwa prawnego w państwie członkowskim wpływają lub stwarzają poważne ryzyko wpływu – w sposób wystarczająco bezpośredni – na należyte zarządzanie finansami w ramach budżetu Unii lub na ochronę interesów finansowych Unii. Jeżeli Komisja nie uzna, że inne procedury umożliwiłyby jej skuteczniejszą ochronę budżetu Unii, przesyła danemu państwu członkowskiemu pisemne powiadomienie o zastosowaniu odpowiedniego środka ochrony zasady państwa prawnego, podając elementy faktyczne i konkretne przyczyny, na których oparła swoje ustalenia. Komisja niezwłocznie informuje Parlament Europejski i Radę o każdym takim powiadomieniu i jego treści, a Parlament może wezwać Komisję do udziału w dialogu na temat jej ustaleń.
Komisja może zwrócić się o dodatkowe informacje niezbędne do przeprowadzenia oceny naruszenia. Państwo członkowskie przekazuje wymagane informacje i może przedstawić uwagi dotyczące ustaleń zawartych w powiadomieniu, w określonym przez Komisję terminie wynoszącym co najmniej miesiąc i nie więcej niż trzy miesiące od daty powiadomienia o ustaleniach. W swoich uwagach państwo członkowskie może zaproponować przyjęcie środków zaradczych w odniesieniu do ustaleń przedstawionych w powiadomieniu Komisji. Państwo członkowskie ma także możliwość przedłożenia uwag na temat proporcjonalności przewidywanych środków.
Jeżeli Komisja uzna, że środki zaradcze zaproponowane przez państwo członkowskie nie są adekwatne do dokonanego naruszenia, przedkłada Radzie wniosek dotyczący decyzji wykonawczej w sprawie odpowiednich środków w terminie miesiąca od otrzymania uwag od państwa członkowskiego lub, w przypadku braku uwag, bez zbędnej zwłoki.
Rada przyjmuje decyzję wykonawczą w sprawie odpowiednich środków w terminie miesiąca od otrzymania wniosku Komisji. W przypadku wystąpienia wyjątkowych okoliczności termin ten może zostać przedłużony o maksymalnie dwa miesiące.
Rada może zmienić wniosek Komisji i przyjąć zmieniony tekst w drodze decyzji wykonawczej stanowiąc większością kwalifikowaną, co oznacza, że środki wynikające z naruszenia praworządności muszą być zatwierdzone przez Radę większością 55 proc. krajów reprezentujących co najmniej 65 proc. ludności UE.
V. Uchylanie środków ochrony budżetu Unii Europejskiej
Najpóźniej po roku od przyjęcia środków ochrony budżetu UE przez Radę na mocy Rozporządzenia, Komisja dokonuje ponownej oceny sytuacji w danym państwie członkowskim na wniosek tego państwa lub z własnej inicjatywy, biorąc pod uwagę ewentualne dowody przedłożone przez państwo członkowskie, a także adekwatność nowych środków zaradczych przyjętych przez to państwo.
Państwo członkowskie może w dowolnym momencie przyjąć nowe środki zaradcze i przedłożyć Komisji pisemne powiadomienie zawierające dowody wskazujące, że warunki nałożenia środków przestały być spełniane, tzn. naruszenia zasad państwa prawnego w państwie członkowskim przestały wpływać lub stwarzać poważne ryzyko wpływu na należyte zarządzanie finansami w ramach budżetu Unii lub na ochronę interesów finansowych Unii.
Jeżeli Komisja uzna, że naruszenie praworządności przestało zagrażać finansom Unii, przedkłada Radzie wniosek dotyczący decyzji wykonawczej w sprawie uchylenia przyjętych środków. Jeżeli Komisja uzna, że tylko częściowo zaradzono sytuacji, która doprowadziła do przyjęcia środków, przedkłada Radzie wniosek dotyczący decyzji wykonawczej dostosowującej przyjęte środki. Jeżeli Komisja uzna, że nie zaradzono sytuacji, która doprowadziła do przyjęcia środków i nie ma podstaw do ich uchylenia, kieruje do danego państwa członkowskiego decyzję wraz z uzasadnieniem i informuje o tym Radę.
Procedura przyjmowania i uchylania środków powinna zapewniać poszanowanie zasad obiektywności, niedyskryminacji i równego traktowania państw członkowskich oraz być prowadzona bezstronnie i w oparciu o dowody (pkt 26 preambuły Rozporządzenia). Jeżeli dane państwo członkowskie uzna, że te zasady zostały w poważnym stopniu naruszone, może zwrócić się do przewodniczącego Rady Europejskiej o przekazanie sprawy następnej Radzie Europejskiej. W takich wyjątkowych okolicznościach nie należy podejmować żadnej decyzji w sprawie odnośnych środków do momentu gdy Rada Europejska nie omówi tej sprawy. Proces ten, co do zasady, nie może trwać dłużej niż trzy miesiące od przedłożenia Radzie wniosku przez Komisję.
VI. Ochrona beneficjentów końcowych
Zgodnie z art. 5 ust. 2 Rozporządzenia, o ile decyzja w sprawie przyjęcia środków nie stanowi inaczej, nałożenie odpowiednich środków nie wpływa na obowiązki jednostek rządowych lub państw członkowskich w zakresie wdrażania programu lub funduszu objętego środkiem, a w szczególności na obowiązki, jakie te jednostki lub państwa mają wobec odbiorców końcowych lub beneficjentów. W preambule do Rozporządzenia podkreślono (pkt 19), że niezwykle istotne jest, by przy przyjmowaniu środków w przypadku naruszeń zasad państwa prawnego odpowiednio chronione były uzasadnione interesy odbiorców końcowych i beneficjentów (np. organizacje pozarządowe, rolnicy czy studenci). Rozpatrując przyjęcie środków, Komisja powinna uwzględnić ich możliwy wpływ na te podmioty.
Państwa członkowskie, których dotyczą środki, powinny regularnie, co trzy miesiące od przyjęcia tych środków, składać Komisji sprawozdania na temat wywiązywania się ze swoich zobowiązań płatniczych wobec odbiorców końcowych lub beneficjentów.
W celu wzmocnienia ochrony odbiorców końcowych lub beneficjentów Komisja udostępnia odbiorcom końcowym lub beneficjentom za pośrednictwem strony internetowej lub portalu internetowego informacje i wskazówki na temat obowiązków państw członkowskich, wraz z odpowiednimi narzędziami, które umożliwiają informowanie Komisji o naruszeniach tych obowiązków.
Ocena zgodności Rozporządzenia z prawem unijnym i Konstytucją RP
Zarzuty dotyczące naruszenia zasad państwa prawnego postawiono dotychczas Polsce i Węgrom. W przypadku Polski to brak niezależności sądownictwa i kwestionowanie prymatu prawa unijnego, w przypadku Węgier – korupcja, nieprawidłowości w zakresie wydawania funduszy unijnych i wątpliwości co do niezależności prokuratury. Oba państwa zaskarżyły Rozporządzenie i jego mechanizm, określany jako „pieniądze za praworządność”, do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wskazując na jego niezgodność z prawem unijnym. Polska zarzuciła organom UE jedenaście naruszeń, w tym m.in.: brak kompetencji do przyjęcia Rozporządzenia, brak precyzji i jasności przepisów Rozporządzenia wynikających z zasady pewności prawa oraz naruszenie zasady proporcjonalności. W skardze do TSUE Polska argumentowała, że uruchomienie procedury powinno wymagać jednomyślności Rady. Podnoszono, iż autonomiczność tego mechanizmu względem procedury z art. 7 TUE, czyli brak uzależnienia wszczęcia procedury „pieniądze za praworządność” od wszczęcia procedury traktatowej i wprowadzenie tego mechanizmu drogą rozporządzenia jest próbą ominięcia prawa Unii Europejskiej.
W dniu 16 lutego 2022 r. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej oddalił skargę złożoną przez Polskę (wspieraną przez Węgry) w sprawie uznania nieważności Rozporządzenia (C-157/21 Polska vs. Parlament i Rada). Trybunał stwierdził, że mechanizm został przyjęty na odpowiedniej postawie prawnej, zachowuje spójność z procedurą z art 7. TUE, szanuje zasadę pewności prawa oraz nie wykracza poza kompetencje przyznane Unii Europejskiej.
Trybunał podkreślił, że omawianą procedurę można zainicjować tylko wtedy, gdy istnieją uzasadnione powody, by uznać nie tylko, iż w danym państwie członkowskim doszło do naruszeń zasad państwa prawnego, ale przede wszystkim, że naruszenia te wpływają lub stwarzają poważne ryzyko wpływu – w sposób wystarczająco bezpośredni – na należyte zarzadzanie finansami w ramach budżetu Unii lub na ochronę jej interesów finansowych. Ponadto środki, jakie można przyjąć na podstawie Rozporządzenia, odnoszą się wyłącznie do wykonywania budżetu Unii i mogą prowadzić do ograniczenia finansowania z tego budżetu. W rezultacie celem rozporządzenia jest ochrona budżetu Unii przed wystarczająco bezpośrednim wpływem naruszeń zasad państwa prawnego w państwie członkowskim, a nie samo w sobie nakładanie kar za takie naruszenia.
Tymczasem należyte zarządzanie finansami w ramach budżetu Unii i jej interesy finansowe mogą zostać poważnie zagrożone wskutek naruszeń zasad państwa prawnego w państwie członkowskim. Takie naruszenia mogą skutkować w szczególności brakiem gwarancji, że wydatki pokrywane z budżetu Unii spełniają wszystkie warunki finansowania przewidziane w prawie Unii i w konsekwencji odpowiadają celom realizowanym przez Unię, gdy finansuje ona takie wydatki.
W rezultacie mechanizm warunkowości horyzontalnej, taki jak ustanowiony w Rozporządzeniu, który uzależnia korzystanie z finansowania z budżetu Unii od poszanowania przez państwa członkowskie zasad państwa prawnego, może wchodzić w zakres przyznanej Unii przez traktaty kompetencji do określania „zasad finansowych” dotyczących wykonywania budżetu Unii.
W dniu wydania wyroku przez TSUE, polski Trybunał Konstytucyjny bezterminowo odroczył rozprawę w sprawie K 1/22 dotyczącej wniosku Prokuratora Generalnego o zbadanie zgodności Rozporządzenia z Konstytucją RP w zakresie, w jakim jest podstawą do: (i) przyjmowania przez organy unijne zasad finansowych określających kryteria naruszenia zasad państwa prawnego oraz warunki przyznawania środków budżetowych państwu członkowskiemu uzależnione od oceny spełniania ww. kryteriów oraz (ii) możliwości oceny przez Komisję spełniania przez państwo członkowskie wymogów państwa prawnego oraz, ewentualnie, wskazywania środków ochrony budżetu UE i (iii) możliwości przyjmowania przez Radę decyzji wykonawczych dotyczących zastosowania środków ochrony tego budżetu wskazanych przez Komisję.
Wnioski
Wprowadzony Rozporządzeniem 2020/2092 system warunkowości odnoszący się do ochrony praworządności narusza elementy zasady państwa prawnego, takie jak zakaz arbitralności, zasadę pewności prawa i zakaz obchodzenia prawa.
Po pierwsze, Rozporządzenie nie wprowadza jasnych kryteriów co do praworządności. Akt ten przyznaje instytucjom Unii Europejskiej dyskrecjonalne uprawnienia w odniesieniu do procesowych i materialnoprawnych przesłanek stosowania środków ochrony budżetu UE. Pod ogólnymi sformułowaniami dotyczącymi wartości, z którymi trudno się nie zgodzić, wprowadzono uznaniowość, a wręcz arbitralność decyzji podejmowanych przez organy Unii. Wyrażenia zawarte w Rozporządzeniu w praktyce mogą być różnie interpretowane i służyć do ingerowania w samodzielność państw, ich politykę oraz strukturę organów poprzez swoisty szantaż finansowy.
Po drugie, nie wymaga się, aby praworządność była powiązana – na zasadzie wystarczająco bezpośredniego związku przyczynowego – z określonymi (konkretnymi) naruszeniami zagrażającymi budżetowi UE, mimo że deklarowanym celem jest ochrona interesów finansowych Unii. W preambule Rozporządzenia zawarto tylko stwierdzenie, że istnieje wyraźne powiązanie między poszanowaniem państwa prawnego a skutecznym wykonywaniem budżetu Unii zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami (pkt 13), co miało uzasadnić tzw. mechanizm „pieniądze za praworządność”.
Po trzecie, Rozporządzenie powiela i w pewnym stopniu modyfikuje procedurę traktatową służącą ochronie praworządności, co stanowi naruszenie prawa pierwotnego UE poprzez obejście przepisów art. 7 TUE. Procedura przewidziana w tym przepisie jest trudniejsza do wszczęcia niż procedura w ramach systemu warunkowości ze względu na wymaganą większość w Radzie i jednomyślność w Radzie Europejskiej.
Prawo pochodne nie może zmieniać, uzupełniać ani wywoływać skutku obchodzenia procedury traktatowej. Tymczasem Rozporządzenie pozwala zastosować takie sankcje finansowe (środki prawne o charakterze finansowym), jak te przewidziane w art. 7 ust. 3 TUE, ale bez spełnienia przesłanek z art. 7 ust. 2 TUE (w szczególności bez odpowiedniego stwierdzenia poważnego i stałego naruszenia zasady państwa prawnego).[1] Co więcej, w art. 2 lit. a) Rozporządzenia została przyjęta definicja legalna pojęcia „państwo prawne”, zawartego w art. 2 TUE, co prowadzi do sytuacji, w której normatywna treść przepisu aktu hierarchicznie wyższego, czyli TUE, jest definiowana przez akt niższego rzędu – rozporządzenie, tworząc pozatraktatowe kryteria oceny ewentualnych naruszeń wartości wymienionych w art. 2 TUE.
Podsumowując, mechanizm warunkowości jest wyraźnie obliczony na ominięcie wymogów wynikających z art. 7 TUE, takich jak konieczność uzyskania jednomyślności co do naruszenia wartości wskazanych w art. 2 TUE. Zamiast deklarowanej w Rozporządzeniu ochrony praworządności, akt ten stanowi naruszenie tej zasady i polityczny instrument w rękach organów Unii, które niezgodnie z traktatem rozszerzyły swoje kompetencje
[1] Warto podkreślić, że ze sporządzonej dla potrzeb Rady Unii Europejskiej opinii prawnej wynika jednoznacznie, że omawiany mechanizm stanowi uzupełnienie istniejących procedur z art. 258 TFUE oraz z art. 7 TUE i jako taki nie jest zgodny z zasadą przyznania. Wskazywano, że art. 7 TUE, jako jedyny przepis prawa pierwotnego UE, przewiduje kompetencję Unii do oceny praworządności, celowo ustanawiając wysokie progi umożliwiające wszczęcie procedur, ale nie przewidując jednocześnie podstaw do zmiany lub uzupełniania tej procedury. Jak wskazano w opinii, Traktaty nie zapewniają żadnej podstawy prawnej, która uprawniałaby instytucje do stworzenia nowego mechanizmu nadzoru nad poszanowaniem praworządności przez państwa członkowskie, dodatkowo do zapisów w art. 7 TUE, ani też do zmiany, modyfikacji czy uzupełnienia procedury określonej w tym artykule (opinia Służby Prawnej z dnia 17 maja 2014 r. dotycząca Komunikatu Komisji w sprawie nowych ram UE na rzecz umocnienia praworządności – zgodność z Traktatami, pkt 24, s. 7, Rada Europejska. Rada Unii Europejskiej, https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-10296-2014-INIT/pl/pdf).
