Zwalczanie korupcji w Unii Europejskiej

Czym jest korupcja?

Powierzchowna analiza problemu korupcji sprowadza się do twierdzenia, że dotyczy ona wręczania korzyści majątkowej urzędnikowi państwowemu w zamian za wydanie przez niego korzystnego rozstrzygnięcia dla przekazującego korzyść. Takie znaczenie terminu „korupcja” znajduje się w Słowniku Języka Polskiego; chodzi o „przyjmowanie łapówek przez urzędników lub funkcjonariuszy”[1]. Jednak zagadnienie korupcji ma o wiele głębsze podłoże aksjologiczne i wielowymiarowy charakter. Jej źródło tkwi bowiem w istocie natury ludzkiej oraz takich jej cechach, jak żądza panowania i zysku, chęć szybkiego i łatwego wzbogacenia się oraz wygrania rywalizacji z innymi osobami. Powoduje to, że walka z korupcją to trudne zadanie, a ponadto łapownictwo zbyt często postrzegane jest, jako element świadczący o zaradności człowieka. Mit taki współgra z faktem, że przekupstwo nie powoduje bezpośredniego zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego albo szkody w mieniu innych osób i dlatego pozornie jawi się, jako działanie neutralne. Skoro korupcja jest zakorzeniona w „gorszej stronie” natury człowieka, to nie może zaskakiwać fakt, że „nękała” ona ludzkość od najdawniejszych czasów, niezależnie od funkcjonującego w danej chwili systemu politycznego, społecznego czy gospodarczego[2].

W rzeczywistości bowiem, co wskazano w Preambule do Konwencja przeciwko korupcji Organizacji Narodów Zjednoczonych[3], korupcja niszczy życie społeczne, podważa demokrację i praworządność, prowadzi do naruszeń praw człowieka, zakłóca mechanizmy wolnego rynku, pogarsza jakość egzystowania, a z drugiej strony sprzyja przestępczości, terroryzmowi oraz innym zagrożeniom wpływającym negatywnie na poziom życia zarówno osoby indywidualnej, jak i całych społeczności. To nieprzychylne zjawisko występuje we wszystkich krajach: dużych i małych, bogatych oraz biednych, chociaż jego zasięg i struktura są różne. Najbardziej destrukcyjne skutki korupcji dotyczą państw ubogich: korupcja nieproporcjonalnie szkodzi biednym, marnując środki przeznaczone na ich rozwój, podważając zdolność rządów krajów rozwijających się do skutecznego świadczenia podstawowych usług. Co więcej, owa patologia w „zapalnych” częściach świata podsyca nierówności i niesprawiedliwość oraz zniechęca kraje bogatsze do niesienia pomocy i inwestycji w zubożałe gospodarki[4].

Niemniej korupcja stanowi problem ogólnoświatowy, co pokazuje jej „ranking”[5] prowadzony przez Transparency International. Nawet, jeśli zestawienie zawiera niekiedy oceny kontrowersyjne, to nakreśla jednak ogólną tendencję: od ponad dekady średnia globalna „punktów antykorupcyjnych” pozostaje niezmieniona i wynosi zaledwie 43 na 100 możliwych do otrzymania przez poszczególne kraje. Ponad dwie trzecie państw osiąga wynik poniżej 50 jednostek, a 26 spośród nich przyznano najgorszy rezultat z możliwych. Pomimo znacznych wysiłków wspólnoty międzynarodowej oraz samych mieszkańców poszczególnych obszarów, od 2012 r. aż 155 krajów nie poczyniło znaczących postępów w walce z korupcją.

Problem korupcji dotyczy także państw tworzących Unię Europejską; jak podkreślono w Raporcie Wysokiego Przedstawiciela UE do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa z 2023 r., stała się ona integralną częścią niemal każdej formy przestępczości zorganizowanej. Komisja szacuje, że przestępcy wykorzystują działania korupcyjne do infiltracji ponad 60% zasobów sektora publicznego i prywatnego UE. Podważa to zaufanie obywateli do państwa, a więc osłabia zdolność realizacji przez państwo jego polityki względem społeczeństwa i świadczenia usług na wysokim poziomie. Korupcja, oprócz tego, że generuje poważne formy przestępczości, to może nawet przyczyniać się do ingerencji obcych, wrogich państw w procesy demokratyczne wewnątrz Unii. Dlatego skuteczne zapobieganie i zwalczanie szeroko rozumianego łapownictwa jest działaniem niezbędnym zarówno dla ochrony europejskich wartości, skuteczności polityk UE oraz utrzymania praworządności i zaufania do rządzących i instytucji publicznych[6]. Nie zmienia tego fakt, że globalne wskaźniki plasują wiele unijnych państw wśród krajów postrzeganych jako najmniej skorumpowane na świecie, gdyż korupcja wciąż stanowi realny problem w funkcjonowaniu poszczególnych regionów Starego Kontynentu, jak też całej wspólnoty na szczeblu centralnym. To, że dotyka ona nawet najwyższych szczytów władzy, pokazała ostatnio afera z udziałem członków Parlamentu UE (tzw. Katargate), która wybuchła w grudniu 2022 r. Śledztwo w tej sprawie prowadzone jest przez prokuraturę belgijską i dotyczy kilku europosłów łącznie z wiceszefową Parlamentu Evą Kaili, a ponadto byłych urzędników oraz osób lobbujących w Brukseli na rzecz ustalonych krajów arabskich.

Ponieważ korupcja jest zjawiskiem, które przyjmuje różne formy, a ponadto (niestety) trwale zakotwiczonym w życiu społecznym, to polityka walki z korupcją wymaga podejścia kompleksowego na gruncie prawa, ekonomii, socjologii, a nawet psychologii społecznej. Od strony przedmiotowej oznacza to konieczność wykorzystania wszelkich dostępnych metod oraz narzędzi służących przeciwdziałaniu i zwalczaniu przestępczości korupcyjnej tak, aby wzajemnie się one uzupełniały oraz wspomagały uzyskanie optymalnego efektu. W zakresie podmiotowym, efektywna polityka antykorupcyjna wymaga pogłębionej współpracy pomiędzy służbami, organami i instytucjami zaangażowanymi w przeciwdziałanie i zwalczanie tej formy przestępczości także w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego[7]. Takie szerokie podejście do problemu stanowi właściwy punkt wyjścia do zrozumienia tego, czym jest korupcja i jak niwelować groźne praktyki stosując cały wachlarz środków dotyczących różnych sfer aktywności ludzkiej: od edukacji po karanie. „Miękkie” narzędzia walki z korupcją dotyczą promowania „etyki uczciwości” w życiu społecznym. Niniejsze opracowanie skupia się na rozwiązaniach prawnych, ale siłą rzeczy nawiązuje także do innych środków przeciwdziałania patologiom. Skoro bowiem korupcja jest tak niebezpiecznym, ale także powszechnym zjawiskiem, to nie zaskakuje fakt, że walka z nią zajmuje centralne miejsce w polityce wewnętrznej i zewnętrznej Unii Europejskiej.

Definicja pojęcia „korupcja”

Termin „korupcja” wywodzi się od łacińskiego słowa „corrumpere”, które oznacza „przekupić”[8]. Jednoznaczne zdefiniowanie, czym jest korupcja, jest zadaniem trudnym, ale też nie zachodzi konieczność tworzenia takiej uniwersalnej definicji. Chodzi bowiem o pojęcie obszerne ze względu na wieloznaczność i złożoność działań je utożsamiających. W grę wchodzą takie pokrewne zwroty, jak „łapownictwo”, „przekupstwo”, „sprzedajność”, które w języku potocznym często są przyjmowane jako synonimy. W związku z tym wyodrębnia się dwa poziomy funkcjonowania pojęcia korupcji. Pierwszy nawiązuje do szerokiego jej rozumienia, jako upadku, zła i zepsucia. Drugi poziom, to rozpoznanie węższe, dotyczące zdefiniowanych zachowań, często penalizowanych przez prawo^[9]. Ze względu na tematykę opracowania, najbardziej przydatne będzie omówienie definicji zogniskowanych na aspektach prawnych korupcji w ujęciu prawa europejskiego oraz krajowego.

W cywilnoprawnej Konwencji o korupcji, korupcję zdefiniowano, jako „proponowanie, wręczanie lub przyjmowanie, bezpośrednio lub pośrednio, łapówki lub jakiejkolwiek innej nienależnej korzyści lub jej obietnicy, które wypacza prawidłowe wykonywanie jakiegokolwiek obowiązku lub zachowanie wymagane od osoby otrzymującej łapówkę, nienależną korzyść lub jej obietnicę” (art. 2 Konwencji)[10]. Taki, tradycyjny podział, odnosi się do formy biernej i czynnej korupcji. W art. 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/1371 z dnia 5 lipca 2017 r. w sprawie zwalczania za pośrednictwem prawa karnego nadużyć na szkodę interesów finansowych Unii zapisano, że w rozumieniu dyrektywy:

korupcja bierna oznacza działanie urzędnika publicznego, który bezpośrednio lub przez pośrednika żąda lub uzyskuje korzyść jakiegokolwiek rodzaju dla siebie lub dla osoby trzeciej lub przyjmuje obietnicę takiej korzyści w zamian za podjęcie działań lub wstrzymanie się od działań – leżących w zakresie jego obowiązków lub przy wykonywaniu jego funkcji – w sposób, który szkodzi lub może zaszkodzić interesom finansowym Unii;
korupcja czynna oznacza działanie osoby, która obiecuje, proponuje lub wręcza urzędnikowi publicznemu, bezpośrednio lub przez pośrednika, korzyść jakiegokolwiek rodzaju przeznaczoną dla niego lub dla osoby trzeciej w zamian za podjęcie działań lub wstrzymanie się od działań – leżących w zakresie jego obowiązków lub przy wykonywaniu jego funkcji – w sposób, który szkodzi lub może zaszkodzić interesom finansowym Unii.

W polskiej doktrynie prawa korupcja czynna nazywana jest „sprzedajnością urzędniczą” lub „łapówkarstwem czynnym” i stypizowana w art. 228 § 1 k.k.[11] Istota tego przestępstwa polega na przyjmowaniu korzyści majątkowej lub osobistej albo jej obietnicy w związku z pełnioną funkcją publiczną urzędnika zatrudnionego w jednostce samorządowej lub organach administracji rządowej. Przestępstwo popełnia także sprawca, który na podstawie przepisów szczególnych uprawniony jest do wydawania decyzji administracyjnych lub rozporządza środkami pieniężnymi zaliczanymi do sfery finansów publicznych (np. lekarz pracujący w prywatnej przychodni zdrowia, który niezgodnie z prawem wypisuje recepty refundowane przez Skarb Państwa). Przekupstwo (tzw. łapówkarstwo bierne) stypizowano w art. 229 § 1 k.k.; dopuszcza się go ten, kto udziela albo obiecuje udzielić korzyści majątkowej lub osobistej osobie pełniącej funkcję publiczną za przekroczenie uprawnień w związku z pełnieniem tej funkcji. Płatną protekcję z kolei penalizuje art. 230 § 1 k.k. Odpowiedzialności karnej podlega ten, kto w zamian za korzyść majątkową lub osobistą albo jej obietnicę, podejmuje się pośrednictwa w załatwieniu sprawy, powołując się na wpływy, wywołując u innej osoby przekonanie o istnieniu wpływów, wykorzystując takie przekonanie lub utwierdzając ją w przekonaniu o istnieniu wpływów w instytucjach, organizacjach i podmiotach gospodarczych wymienionych w tym przepisie. Płatna protekcja czynna, opisana w art. 230a § 1 k.k., dotyczy udzielania albo obiecywania udzielenia korzyści w zamian za pośrednictwo w załatwieniu sprawy w takich samych podmiotach, polegające na bezprawnym wywarciu wpływu na decyzję, działanie lub zaniechanie osoby pełniącej funkcję publiczną, w związku z pełnieniem tej funkcji.

Jednak modus operandi sprawców nielegalnych działań często wykraczają poza tradycyjne rozumienie „łapówkarstwa”, czego dowodzi szerokie rozumienie korupcji w definicji obowiązującej na gruncie ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym[12]. W art. 3a pkt 3 i 4 tej ustawy, oprócz typowych działań korupcyjnych, wskazano także na czyny godzące w prawidłowość i uczciwość obrotu gospodarczego, tj.:

popełniane w toku działalności gospodarczej, obejmującej realizację zobowiązań względem władzy (instytucji) publicznej, polegający na obiecywaniu, proponowaniu lub wręczaniu, bezpośrednio lub pośrednio, osobie kierującej jednostką niezaliczaną do sektora finansów publicznych lub pracującej w jakimkolwiek charakterze na rzecz takiej jednostki, jakichkolwiek nienależnych korzyści, dla niej samej lub na rzecz jakiejkolwiek innej osoby, w zamian za działanie lub zaniechanie działania, które narusza jej obowiązki i stanowi społecznie szkodliwe odwzajemnienie;
popełniane w toku działalności gospodarczej obejmującej realizację zobowiązań względem władzy (instytucji) publicznej, polegający na żądaniu lub przyjmowaniu bezpośrednio lub pośrednio przez osobę kierującą jednostką niezaliczaną do sektora finansów publicznych lub pracującą w jakimkolwiek charakterze na rzecz takiej jednostki, jakichkolwiek nienależnych korzyści lub przyjmowaniu propozycji lub obietnicy takich korzyści dla niej samej lub dla jakiejkolwiek innej osoby, w zamian za działanie lub zaniechanie działania, które narusza jej obowiązki i stanowi społecznie szkodliwe odwzajemnienie.

Chodzi zatem o tzw. korupcję menadżerską, której znamiona obejmuje art. 296a § 1 i 2 k.k. W prawie unijnym działania takie nazywane są „sprzeniewierzeniem” oznaczającym delikt osoby, której powierzono zarządzanie środkami finansowymi lub aktywami, polegające na zaciągnięciu zobowiązań na środki finansowe lub wypłaty tych środków lub na przywłaszczeniu lub wykorzystaniu aktywów, w sposób sprzeczny z celem, który był dla nich przewidziany w jakikolwiek sposób, ze szkodą dla interesów finansowych Unii. Przedmiot ochrony stanowi tutaj prawidłowe funkcjonowanie szeroko rozumianych jednostek gospodarczych: interesy przedsiębiorców, nabywców towarów i usług oferowanych na rynku, a także zasady uczciwej, wolnej i opartej na dobrych obyczajach konkurencji[13]. Wpisują się to w czyny karane z art. 305 § 1 i 2 k.k., penalizujące zakłócenie przetargu publicznego.

Dodatkowo przepisy szczególne, czy to ogólnoeuropejskie, czy też krajowe, ustanawiają, można by rzec, szczególne rodzaje korupcji. Na przykład, korupcję sportową zdefiniowano w art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie[14]. Odpowiedzialności karnej podlega osoba, która w związku z zawodami sportowymi organizowanymi przez polski związek sportowy lub podmiot działający na podstawie umowy zawartej z tym związkiem, lub podmiot działający z jego upoważnienia, przyjmuje korzyść majątkową lub osobistą albo jej obietnicę lub takiej korzyści albo jej obietnicy żąda w zamian za nieuczciwe zachowanie, mogące mieć wpływ na wynik lub przebieg tych zawodów. Wspomniana ustawa penalizuje także nieuczciwy udział w zakładach wzajemnych oraz płatną protekcję w sporcie. Kolejna forma korupcji, nazywana nepotyzmem, to nadużywanie zajmowanego stanowiska poprzez faworyzowanie, protegowanie członków własnej rodziny przy osiąganiu korzyści materialnych, pozycji społecznych czy określonych przywilejów. Podobnie, jak kumoterstwo oznaczające wzajemne popieranie się ludzi związanych ze sobą pokrewieństwem, zażyłością lub przynależnością do określonej grupy, zwykle dla osiągnięcia wyższej pozycji społecznej lub zawodowej, a także w celu uzyskania profitów materialnych, nieopierające się na ocenie przydatności i wartości tych osób, lecz wyłącznie na fakcie znajomości lub powiązań towarzyskich. Można także mówić o korupcji politycznej, którą Senat Rzeczpospolitej Polskiej w uchwale z dnia 15 marca 2007 r. określił, jako „wykorzystanie własnej lub grupowej pozycji politycznej dla przysporzenia sobie lub tej grupie sprzecznie z prawem i zasadami powszechnie obowiązującego porządku etycznego – korzyści majątkowej, osobistej lub grupowej”[15].

Skoro korupcja posiada tak wiele „twarzy”, to europejski system walki z nią powinien działać na kilku płaszczyznach. Jak zatem wyglądają mechanizmy instytucjonalne i prawne zwalczania korupcji w Unii Europejskiej?

Mechanizm instytucjonalne i prawne zwalczania korupcji w Unii Europejskiej

Podstawą funkcjonowania Unii Europejskiej są traktaty przyjęte w demokratycznym głosowaniu przez jej członków. Stanowią one wiążące umowy międzynarodowe określające cele wspólnoty, zasady działania jej instytucji, sposób podejmowania decyzji oraz relacje między UE a państwami członkowskimi. W tej perspektywie fundamentem stanowiącym podwaliny do walki z korupcją i zobowiązującym Unię Europejską do wdrożenia skutecznych mechanizmów antykorupcyjnych, jest art. 83 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej[16]. Stanowi on, że Parlament Europejski i Rada mogą ustanowić w drodze dyrektyw normy minimalne odnoszące się do enumeratywnie wymienionych przestępstw oraz kar w dziedzinach szczególnie poważnej przestępczości o wymiarze transgranicznym, wynikających z rodzaju lub skutków tych nadużyć lub ze szczególnej potrzeby wspólnego ich zwalczania (art. 83 ust. 1 i 2 Traktatu). W art. 83 wymieniono także korupcję.

Praktycznie, każdy organ tworzący wspólnotę w większym lub mniejszym stopniu kreuje lub przynajmniej wpływa na walkę z korupcją. Kluczowe decyzje podejmowane są w Radzie Europejskiej składającej się z szefów państw lub rządów. Chociaż Rada nie pełni żadnej funkcji prawodawczej, to określa strategiczne interesy i cele UE dotyczących m.in. wspólnej polityki bezpieczeństwa i sprawiedliwości, a ponadto może podejmować interwencje w sprawach z dziedziny polityki karnej. I tak w konkluzjach Rady na temat korupcji, jako przeszkody dla rozwoju, przyjętych w dniu 4 maja 2023 r., stwierdzono, że korupcja jest złożonym i utrzymującym się problemem społecznym, politycznym, gospodarczym oraz rodzi negatywne skutki w zakresie bezpieczeństwa; dotyka ona wszystkie kraje i regiony na świecie, w tym Europę. Z tych powodów w Agendzie na rzecz zrównoważonego rozwoju 2030, wymieniono korupcję jako przeszkodę dla takiegoż rozwoju, co pogłębiły jeszcze zawirowania związane z pandemią COVID-19, która nadwyrężyły zasoby i potwierdziła duże znaczenie skutecznego nadzoru nad wydatkami publicznymi. Także rosyjska wojna napastnicza przeciwko Ukrainie przyczyniła się do światowego kryzysu żywnościowego i energetycznego. W związku z tym, zauważyła Rada, coraz pilniejsza staje się potrzeba przyjęcia nowego podejścia do zwalczania korupcji przez Unię Europejską[17].

Także Rada Unii Europejskiej, którą tworzą ministrowie z poszczególnych krajów wspólnoty, reprezentuje rządy swoich państw, przyjmuje akty prawne i koordynuje politykę organizacji w zakresie przeciwdziałania najpoważniejszym formą przestępczości. Znajduje to zastosowanie, gdy zbliżenie prawa karnego państw członkowskich okazuje się konieczne dla zapewnienia skutecznego wdrażania unijnych polityk i wówczas Rada UE współdziała z Paramentem Europejskim. Stało się tak, gdy w oparciu o wspomniany już art. 83 ust. 2 Traktatu przyjęto dyrektywę w sprawie zwalczania za pośrednictwem prawa karnego nadużyć na szkodę interesów finansowych UE[18]. Jej zakres przedmiotowy ustanowił przepisy minimalne dotyczące definiowania przestępstw i sankcji karnych w zakresie walki z nadużyciami oraz innymi rodzajami nielegalnej działalności naruszającymi interesy finansowe Unii, a art. 4 ust. 2 dyrektywy zobowiązuje państwa członkowskie do podjęcia niezbędnych środki w celu zapewnienia, by korupcja czynna i bierna, jeżeli dopuszczono się jej umyślnie, stanowiła przestępstwo.

Realizacją bezpośrednią zapisów traktatowych, także w zakresie polityki antykorupcyjnej, zajmuje się Komisja Europejska, która proponuje i wdraża przepisy zgodne z celami unijnych traktatów, zachęca obywateli do wniesienia wkładu w proces stanowienia prawa UE i dba o prawidłową implementacje regulacji, ich ocenę oraz aktualizację stosownie do rodzących się potrzeb. Dlatego Komisja oraz pozostałe, działające pod jej przewodnictwem unijne instytucje (m.in. Dyrekcja Generalna ds. Migracji i Spraw Wewnętrznych oraz Dyrekcja Generalna ds. Sprawiedliwości i Konsumentów), zajmuje się zwalczaniem korupcji zarówno na szczeblu centralnym, jak i regionalnym. Działania takie obejmują usprawnienie i modernizację przepisów prawnych mających wpływ na korupcję, monitorowanie postępów w walce z omawianą przestępczością w państwach członkowskich w ramach „europejskiego semestru”[19], wspieranie wdrażania krajowych środków antykorupcyjnych poprzez wsparcie pieniężne i pomoc techniczną oraz wymianę doświadczeń[20].

Wynika z tego, że walka z korupcją w Unii Europejskiej realizowana jest na dwóch, podstawowych poziomach: centralnym i krajowym. Dotyczy ona podejmowania różnorodnych działań, których realizacji wymaga niekiedy stosowania odmiennych mechanizmów opartych na współpracy międzynarodowej, tworzeniu prawa i dobrych praktyk postępowania, edukacji, implementacji przepisów ogólnych na grunt krajowy, aż po ich zastosowanie, wykrywanie i ściganie przestępstw oraz karanie osób, które swoim zachowaniem wypełniły znamiona czynów karalnych. Zatem polityka antykorupcyjna UE niekiedy opierać się będzie na środkach pochodząca wprost od organów Unii (np. w postaci dyrektyw), a kiedy indziej inicjatywa i mechanizmy walki z korupcją tworzone są wewnątrz poszczególnych krajów, uwzględniając ich własne, specyficzne potrzeby. Ponadto Unia Europejska stale współpracuje z organizacjami międzynarodowymi i państwami trzecimi, których działalności ukierunkowana jest na zwalczanie korupcji, tworząc wspólne programy, rekomendacje i projekty przepisów „antyłapówkarskich” oraz ścigając przestępstwa finansowe. Przykładowo, w 2019 r. unijna agenda, przy wsparciu hiszpańskich służb celnych i współpracując z władzami Kolumbii i Meksyku, doprowadziła do zajęcia 400 ton, a więc ilości wystarczającej do napełnienia kilku basenów pływackich, podrobionego szamponu z Chin[21].

Na poziomie unijnym funkcjonują wyspecjalizowane podmioty, których zadaniem jest walka z korupcją i przestępstwami z nią powiązanymi: praniem pieniędzy i przeciwdziałaniem terroryzmowi. Rolę taką pełni Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF). Urząd powstał w 1999 r. jako niezależny organ prowadzący śledztwa w krajach UE i poza nią w sprawach malwersacji, korupcji i innych nielegalnych działań mających wpływ na budżet wspólnoty; OLAF prowadzi także dochodzenia wewnętrzne w instytucjach, organach i jednostkach organizacyjnych wspólnoty dotyczące poważnych uchybień unijnych urzędników, które mogłyby doprowadzić do wszczęcia postępowań dyscyplinarnych lub karnych[22]. Urząd, jako departament Komisji, opracowuje politykę UE w zakresie zwalczania nadużyć finansowych. Zapewnia także państwom członkowskim pomoc ze strony Komisji Europejskiej w organizacji ścisłej i regularnej współpracy między ich właściwymi organami w celu koordynowania działań służących ochronie interesów finansowych Unii przed nadużyciami finansowymi związanych z korupcją i wszelką inną nielegalną działalnością. Podstawę prawną działania Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych stanowią: decyzja Komisji z dnia 27 września 2013 r. zmieniająca decyzję 1999/352/WE, EWWiS, Euratom ustanawiającą Urząd[23] oraz decyzja Komisji z dnia 28 kwietnia 1999 r. ustanawiająca Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych[24].

Kolejną, ważną instytucją na omawianym polu jest Prokuratura Europejska[25] (ang. The European Public Prosecutor’s Office, EPPO), jako niezależny organ Unii Europejskiej odpowiedzialny za ściganie sprawców przestępstw naruszających interesy finansowe wspólnoty w wyniku typowych czynów korupcyjnych, ale także nadużyć finansowych, czy sprzeniewierzenia środków z unijnych funduszy. EPPO ustanowiono na mocy rozporządzenia Rady (UE) 2017/1939[26], przyjętego przez 22 kraje członkowskie w drodze procedury wzmocnionej współpracy. Polska na dzień dzisiejszy nie przystąpiła do tejże Prokuratury, chociaż biorąc pod uwagę zmiany na krajowej scenie politycznej po wyborach parlamentarnych z października 2023 r. można przypuszczać, że nasz kraj dołączy do grona państw tworzących EPPO.

Jeśli chodzi o kwestie proceduralne, to Prokuratura Europejska jest organem działającym w formie jednego urzędu zorganizowanego dwupoziomowo na szczeblach:

centralnym z siedzibą w Luksemburgu, który składa się z kolegium, tj. Europejskiego Prokuratora Generalnego oraz 22 prokuratorów europejskich (po jednym z każdego kraju uczestniczącego w podmiocie),
krajowym, zintegrowanym z wymiarem sprawiedliwości każdego z uczestników EPPO; tworzy go co najmniej dwóch, zatrudnionych w wymiarze sprawiedliwości danego państwa, delegowanych prokuratorów europejskich.

Akty oskarżenia o przestępstwa korupcyjne wnoszone są przed sądami krajowymi, a centrala Prokuratury zapewnia koordynację i nadzorowanie postępowań prowadzonych przez delegowanych prokuratorów EPPO w ich własnych krajach. Na stronie Prokuratury Europejskiej można zapoznać się z komunikatami[27] dotyczącymi zrealizowanych w 2023 r. spraw karnych, np. w europejskim śledztwie w Mediolanie sędzia Trybunału w Brescii skazał funkcjonariusza włoskiej policji (Guardia di Finanza) za przyjęcie od przedsiębiorcy łapówki w wysokości 50 000 euro; czeskie służby skonfiskowały 16 400 euro i zatrzymały podejrzanych o praktyki korupcyjne i malwersacje związane z zamówieniami publicznymi w Muzeum Regionalnym w Ołomuńcu; jeszcze inna sprawa realizowana przez EPPO dotyczyła Wydziału Geodezji Uniwersytetu w Zagrzebiu i śledztwa prowadzonego przeciwko obywatelom Chorwacji, podejrzanym o sprzeniewierzenie dotacji unijnych i korupcję na szkodę interesów finansowych UE.

Chociaż każda z wymienionych instytucji unijnych, zaprzęgnięta w walkę z korupcją, ma własną strukturę i podstawy prawne działania, to w praktyce współdziałają one ze sobą, ich kompetencje zazębiają się, a nierzadko nawet krzyżują, a dodatkowo kooperują one z podmiotami zewnętrznymi w celu efektywnego ścigania nadużyć. Kooperacja prowadzona jest m.in. z Organizacją Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (ang. Organisation for Economic Cooperation and Development, OECD), która powstała 1961 r., zrzesza 36 państw, a do jej podstawowym celem należy promowanie polityki nastawionej na osiągnięcie możliwie najwyższego, trwałego wzrostu gospodarczego, pełnego zatrudnienia oraz wysokiego standardu życia w państwach członkowskich, przy jednoczesnym utrzymaniu stabilizacji finansowej oraz współdziałanie na rzecz równomiernego rozwoju gospodarczego na całym świecie. W ramach OECD uchwalono w dniu 17 grudnia 1997 r. Konwencję o zwalczaniu przekupstwa zagranicznych funkcjonariuszy publicznych w międzynarodowych transakcjach handlowych[28]. Z kolei w 1999 r. Rada Europy powołała Grupę Państw Przeciwko Korupcji (ang. Group of States against Corruption, GRECO), której cel stanowi podnoszenie efektywności krajów należących do GRECO w zakresie walki z korupcją m.in. poprzez monitorowanie zgodności ich wewnętrznych przepisów ze standardami wyznaczonymi przez Radę Europy. W przypadku wykrycia „niedostatków ustawodawstwa” krajowego, Grupa wzywa stosowne władze do przeprowadzenia odpowiednich zmian prawnych i instytucjonalnych. W system ten wpisuje się także integracyjna rola Eurojustu i zdolności analityczne Europolu. Eurojust ułatwia i spaja, prowadzone przez państwa członkowskie UE, skomplikowane transgraniczne postępowania karne dotyczące korupcji. W latach 2016–2021 był on zaangażowany w 505 takich spraw, a więc Eurojustu posiada praktyczną wiedzę na temat zagadnień, rozwiązań i najlepszych praktyk, które mogą przyczynić się do skutecznej współpracy sądowej w walce z omawianą przestępczością m.in. poprzez tworzenie międzynarodowych zespołów śledczych (ang. Joint Investigation Team, JIT)[29].

Unia Europejska korzysta ponadto z dorobku prawnego Rady Europy, a mowa tu przede wszystkim o Prawnokarnej konwencja o korupcji[30] i Cywilnoprawnej konwencji o korupcji[31]. Pierwsza z wymienionych umów, sporządzona w Strasburgu dnia 27 stycznia 1999 r., ma na celu prowadzenie przez członków Rady oraz pozostałych sygnatariuszy Konwencji wspólnej polityki karnej chroniącej społeczeństwa przed korupcją, włączając w to przyjęcie odpowiedniego ustawodawstwa oraz podejmowanie środków prewencyjnych. Konwencja, chociaż nie została ratyfikowana bezpośrednio przez organy UE, to stanowi w ramach wspólnoty jeden z podstawowych instrumentów skoordynowanej kryminalizacji dużej liczby czynów o charakterze korupcyjnym np. przekupstwa czynnego i biernego funkcjonariuszy publicznych oraz członków krajowych parlamentów, czy łapownictwa w sektorze prywatnym. W Konwencji mowa jest także o penalizacji prania pieniędzy pochodzących z korupcji, handlu wpływami i przestępstwach księgowych. Reguluje ona wiele dodatkowych kwestii proceduralnych, które mają wpływ na skuteczne ściganie omawianej przestępczości: odpowiedzialność osób prawnych, immunitety, zasady jurysdykcji karnej oraz współpracy międzynarodowej. Protokół dodatkowy do Prawnokarnej konwencji o korupcji sporządzony w Strasburgu dnia 15 maja 2003 r.^[32]oraz rezolucja w sprawie dwudziestu zasad wiodących w walce z korupcją z dnia 6 listopada 1997 r.^[33] wzywa państwa do podejmowania skutecznych działań zapobiegających korupcji w tym m.in. poszerzania świadomości obywateli na temat szkodliwości tego zjawiska, promowania etycznych wzorców postępowania, a ponadto skoordynowanej kryminalizacji korupcji na poziomie krajowym i międzynarodowym.

Cywilnoprawna Konwencja o korupcji, sporządzona pod egidą Rady Europy w Strasburgu dnia 4 listopada 1999 r., która weszła w życie w dniu 1 listopada 2003 r., bazuje na przekonaniu, że odpowiednie regulacje w prawie cywilnym także przyczyniają się do zwalczania korupcji w szczególności przez umożliwienie uzyskania godziwego zadośćuczynienia osobom, które poniosły szkodę. Strony umowy zobowiązały się zapewnić na gruncie krajowym skuteczne środki prawne umożliwiające obronę praw i interesów osób pokrzywdzonych korupcją, w tym zyskanie słusznego odszkodowania za poniesione szkody. W Konwencji określono m.in., jakie są przesłanki poniesienia odpowiedzialności odszkodowawczej pozwanego lub Skarbu Państwa, czas przedawnienia takich roszczeń, ważność umów powiązanych z dokonaniem przestępstwa oraz zasady współpracy międzynarodowej w zakresie realizacji postanowień Konwencji.

Przepisy antykorupcyjne w Kodeksie karnym z 1997 r.

Skuteczność unijnej polityki walki z korupcją zależy od tego, jak będzie ona realizowana wewnątrz państw członkowskich. Nie wystarczy do tego obligatoryjna implementacja aktów prawnych UE, ale należy także wdrażać lub propagować wypracowane na szczeblu centralnym rekomendacje, zalecenia, czy programy stanowiące tzw. soft law. Niemniej, to właśnie dyrektywy wiążą każde państwo członkowskie w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty na podstawie zapisanych w dyrektywie przepisów, pozostawiając organom krajowym swobodę wyboru sposobu implementacji. Podobnie ma się rzecz z zawartymi przez Rzeczpospolitą Polską umowami międzynarodowymi. Pomimo, że obowiązek realizacji ich postanowień przez sygnatariuszy został jednoznacznie określony w prawie międzynarodowym, to suwerennym decyzjom państw pozostawiono swobodę wcielenia w życie zapisów umowy zgodnym z ich wewnętrznym porządkiem konstytucyjnym. Dlatego zasadniczy trzon przyjętych przez Polskę, ale mających także zakorzenienie w rodzimej doktrynie prawa i orzecznictwie, regulacji penalizujących korupcję w sposób naturalnych znalazł się w obowiązującym Kodeksie karnym; chodzi przede wszystkim o przepisy artykułów: 228 k.k., 229 k.k., 230 k.k., 230a k.k., 231 k.k., 296a k.k. i 305 k.k. W dalszej części omówiony zostanie po krótce każdy z tych przepisów oraz przytoczone wyroki sądowe, dotyczące osób skazanych za wyczerpanie znamion poszczególnych przestępstw.

Można powiedzieć, że podstawowymi w założeniach teoretycznych i praktyce przepisami każącymi za branie łapówek są art. 228 k.k. i art. 229 k.k. dotyczące przyjmowania nienależnych korzyści przez osoby pełniące funkcję publiczną w związku z pełnieniem tej funkcji oraz wręczania takim osobom korzyści.

M. S. został uznany winnym tego, że w dniu 23 lutego 2019 r. w /…/, pełniąc funkcję publiczną koordynatora Oddziału Szpitala /…/ w K., działając w celu osiągnięcia korzyści majątkowej, przyjął od T. B. korzyść majątkową w kwocie 1000 zł w zamian za leczenie i opiekę medyczną nad pacjentką K. B., tj. popełnienia przestępstwa z art. 228 § 1 k.k.[34]

A. S. został uznany winnym tego, że w dniu 5 lutego 2019 r. w /…/ w przychodni /…/ R. obiecał udzielić korzyści majątkowej w postaci pieniędzy w kwocie 400 zł lekarzowi sądowemu w osobie K. R. w zamian za wydanie zaświadczenia o niemożności stawiennictwa na rozprawie w postępowaniu o sygn. akt VII P 39/16 w Sądzie Okręgowym Warszawa – Praga w Warszawie, przy czym czyn ten stanowił wypadek mniejszej wagi, tj. popełnienia przestępstwa z 229 § 2 k.k.[35]

Była już mowa o „płatnej protekcji” (art. 230 § 1 k.k.), a więc udzielania przez sprawcę korzyści majątkowej albo osobistej lub obietnicy takiej korzyści w zamian za to, że inna osoba podejmie się pośrednictwa w załatwieniu sprawy u osób zatrudnionych w podmiotach wymienionych w ustawie; chodzi m.in. o instytucje państwowe lub samorządowe, przedsiębiorstwa państwowe oraz spółki handlowe z udziałem Skarbu Państwa, samorządu terytorialnego lub państwowej osoby prawnej. Karalne jest także wywołanie u innej osoby przekonanie o istnieniu takich wpływów, wykorzystanie takiego przekonania lub utwierdzenie przez sprawcę innej osoby w przekonaniu, że takie wpływy posiada.

M. S. został uznany winnym tego, że w styczniu 2010 r. w /…/ działając wspólnie i w porozumieniu z inną osobą, powołując się na wpływy w instytucji samorządowej Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w K. /…/ podjął się pośrednictwa w załatwieniu sprawy polegającej na bezprawnym wywarciu wpływu na działanie pełniącego funkcję publiczną egzaminatora i uzyskaniu pozytywnego wyniku egzaminu na prawo jazdy kategorii /…/ dla M. P. w zamian za korzyść majątkową w wysokości 1500 zł, którą przyjął na przełomie stycznia i lutego 2010 r., tj. popełnienia przestępstwa z art. 230 § 1 k.k.[36]

Kolejny przepis, tj. art. 230a § 1 k.k., penalizuje płatną protekcję czynną polegającą na udzielaniu albo obietnicy udzielenia korzyści majątkowej lub osobistej w zamian za pośrednictwo w załatwieniu sprawy w podmiocie wskazanym w art. 230 § 1 k.k., polegające na bezprawnym wywarciu wpływu na decyzję, działanie lub zaniechanie osoby pełniącej funkcję publiczną w związku z pełnieniem tej funkcji.

M. S. został uznany winnym tego, że w bliżej nieustalonym okresie od listopada 2011 r. do grudnia 2011 r. w /…/ złożył obietnicę udzielenia korzyści majątkowej w nieustalonej kwocie K. K. i D. G. w zamian za pośrednictwo w korzystnym załatwieniu postępowania wyjaśniającego, zawisłego przed Urzędem Skarbowym /…/, dotyczącego złożenia bez zachowania ustawowego terminu zgłoszenia SD-Z1 o udzielonej przez niego A. T. darowiźnie w kwocie 265 000 zł, poprzez wywarcie bezprawnego wpływu na działanie urzędnika Urzędu Skarbowego /…/ zajmującego się sprawą, tj. popełnienia przestępstwa z art. 230a § 1 k.k.[37]

Zgodnie z art. 231 § 1 k.k. odpowiedzialności karnej podlega „funkcjonariusz publiczny, który, przekraczając swoje uprawnienia lub nie dopełniając obowiązków, działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego”. Z kolei § 2 ww. artykułu ma charakter czynu zabronionego o zabarwieniu wybitnie korupcyjnym i dotyczy urzędnika dopuszczającego się przekroczenia uprawnień bądź nie dopełnia swoich obowiązków w zamian za przysporzenie o charakterze osobistym lub majątkowym. Zakres takich obowiązków wynika z przepisów prawa powszechnie obowiązujących, aktów prawa wewnętrznego (regulaminów, zarządzeń), ale może także być formułowany ad hoc na podstawie poleceń osoby przełożonej służbowo względem urzędnika.

A. D. został uznany winnym tego, że w okresie od dnia 29 września 2012 r. do dnia 21 grudnia 2012 r. w /…/, będąc pracownikiem Urzędu Gminy w D. zatrudnionym na stanowisku Inspektora ds. Dróg i Inwestycji, uprawnionym do reprezentowania Gminy D. – inwestora budowy budynku sali gimnastycznej /…/ odpowiedzialnym z racji piastowanego stanowiska i pełnionej funkcji wynikającej z zawartej umowy o nadzór w zakresie rozliczeń finansowych z wykonawcą inwestycji oraz nadzór sanitarny, będąc zobowiązanym do sprawdzenia jakości wykonanych robót budowlanych, /…/ działając w warunkach czynu ciągłego, w celu osiągnięcia korzyści majątkowej, nie dopełnił swoich obowiązków w ten sposób, że nie sprawował należytej kontroli robót budowlanych realizowanych przez wykonawcę /…/ w zakresie ich jakości i stanu zaawansowania oraz zgodności z projektem i harmonogramem rzeczowo-finansowym inwestycji, a następnie /…/ poświadczył nieprawdę w Protokole Częściowego Odbioru robót Nr /…/ z dnia 21 grudnia 2012 r. potwierdzającym wykonanie robót budowlanych o dobrej jakości w postaci: 55% ścian przyziemia wartości 151 333,19 zł netto, 55,11% elementów żelbetonowych wylewanych wartości 92 546,33 zł netto, dachu sali gimnastycznej wartości 81 323,73 zł netto, będącego podstawą wypłaty ww. wykonawcy wynagrodzenia w kwocie 325 203,25 zł netto powiększonego o podatek VAT w stawce 23%, /…/ wiedząc, iż w rzeczywistości wykonawca ten realizował odebrane powołanym wyżej Protokołem roboty budowlane na poziomie niższym od deklarowanego /…/ czym spowodował szkodę w kwocie 178 229,00 zł netto /…/ stanowiącą nienależnie wypłacone spółce /…/ wynagrodzenie w wysokości 219 221,67 zł na szkodę Gminy D., tj. popełnienia przestępstwa z art. 271 § 3 k.k. w zb. z art. 231 § 2 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k. w zw. z art. 12 k.k.[38]

Jednak korupcja dotyczy nie tylko administracji publicznej, ale równie niebezpieczne, jak wśród urzędników, są układy korupcyjne między podmiotami prywatnymi. Wpływają one negatywnie na koszty prowadzonej działalności gospodarczej przez uczciwych przedsiębiorców, sprawiają, że usługi publiczne są droższe; korupcja w gospodarce niszczy zasady uczciwej konkurencji, wpływa na spowolnienie rozwoju ekonomicznego i bezpodstawnie zwiększa koszty prowadzonej działalności ponoszone przez uczciwych biznesmenów. Takim „patologią” przeciwdziałać ma art. 296a § 1 k.k. Podmiotem tego przestępstwa może być osoba pełniąca funkcję kierowniczą w jednostce organizacyjnej wykonującej działalność gospodarczą lub pozostająca z nią w stosunku pracy, umowy zlecenia lub umowy o dzieło, która żąda lub przyjmuje korzyść albo jej obietnicę, w zamian za nadużycie udzielonych jej uprawnień lub niedopełnienie ciążącego na niej obowiązku, co może wyrządzić tej jednostce szkodę majątkową albo stanowi czyn nieuczciwej konkurencji lub niedopuszczalną czynność preferencyjną na rzecz nabywcy lub odbiorcy towaru, usługi lub świadczenia. Z drugiej strony karalne jest udzielanie korzyści majątkowej lub osobistej za takie działanie, jak wyżej opisane (art. 296a § 2 k.k.).

J. O. został uznany winnym tego, że w okresie od września 2009 r. do lutego 2010 r. w /…/ wspólnie i w porozumieniu z I. C., działając z góry powziętym zamiarem i w krótkich odstępach czasu, w celu uzyskania od firmy /…/ zlecenia na dostawę tokarki wielkogabarytowej firmy /…/ o wartości 2 241 900 euro, udzielił korzyści majątkowej w postaci kotła grzewczego D. /…/ o wartości rynkowej nie mniejszej niż 8 000 zł, pozostającemu w stosunku pracy z firmą /…/, w zamian za nadużycie udzielonych mu uprawnień i niedopełnienie ciążącego na nim obowiązku mogące wyrządzić szkodę majątkową /…/ SA i stanowiące czyn nieuczciwej konkurencji oraz niedopuszczalną czynność preferencyjną na rzecz firmy /…/, polegające na wydaniu pozytywnej opinii technicznej o oferowanej tokarce wielkogabarytowej niezależnie od faktycznej jej oceny, udzielaniu informacji o procesie wyboru oferty na dostawę urządzenia i osobach podejmujących decyzję w tym zakresie, wysokości środków przewidzianych w planie inwestycyjnym na zakup tokarki oraz cenie przygotowywanej oferty umożliwiającej jej wybór, tj. popełnienia przestępstwa z art. 296a § 2 k.k. w zw. z art. 12 k.k.[39]

Komisja Europejska raportowała, że na korupcję często narażone są takie sektory gospodarki, jak służba zdrowia, transport, budownictwo, gospodarka odpadami, przemysł lotniczy i obronny, a także sektor rolniczy i żywnościowy[40]. W tym kontekście szczególną uwagę poświęciła zamówieniom publicznym, które generują ponad 14% PKB państw członkowskich. Wprowadzone mechanizmy antykorupcyjne dotyczą wyeliminowania sytuacji związanych z konfliktem interesów pomiędzy podmiotami biorącymi udział w przetargach, czy wykluczenia oferentów mających „korupcyjną przeszłość”. W raporcie z 2023 r. zwrócono uwagę, że w Polsce do przejrzystości przetargów przyczyniła się elektroniczna forma ich realizacji[41]. Na gruncie zamówień publicznych przedstawione zachowania korupcyjne wystąpić mogą już na etapie przygotowywania przetargu poprzez kreowanie zapisów jednoznacznie i w sposób nieuzasadniony preferujących z góry upatrzony podmiot gospodarczy. Na etapie realizacji pojawiają się zmowy cenowe, przekazywanie jednemu uczestnikowi informacji o ofertach złożonych przez jego konkurentów, czy bezzasadne odrzucenie najkorzystniejszej oferty. Ponadto członkowie komisji, która odpowiedzialna jest za wybór wykonawcy, mogą zostać przekupieni i działać na korzyść określonego podmiotu. Zachowania takie penalizuje art. 305 § 1 k.k.; zgodnie z tym przepisem karze pozbawienia wolności podlega ten, „kto utrudnia lub udaremnia przetarg albo postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego, działając na szkodę właściciela mienia, osoby lub instytucji, na rzecz której przetarg jest dokonywany bądź która prowadzi postępowanie, albo na szkodę interesu publicznego”. Przepis § 2 penalizuje natomiast zachowanie ukierunkowane na wywarcia bezprawnego wpływu na wynik trwającego lub przygotowywanego przetargu poprzez wejście w porozumienie z inną osobą, przekazanie lub rozpowszechnianie informacje lub przemilczenie istotnych okoliczności i w taki sposób działanie na szkodę właściciela mienia, osoby lub instytucji, na rzecz której przetarg jest lub ma być dokonywany albo na szkodę interesu publicznego.

M. F. został uznany winnym tego, że w dniu 12 września 2018 r. w Urzędzie Miejskim w P., działając wspólnie i w porozumieniu z L. F., w celu osiągnięcia korzyści majątkowej, w związku z przetargiem publicznym nieograniczonym na sprzedaż nieruchomości położonej w obrębie miejscowości W. oznaczonej numerem geodezyjnym /…/ o powierzchni 365 m², objętej księgą wieczystą KW Nr /…/ z ceną wywoławczą ustaloną na kwotę 18 000 zł, weszli w porozumienie z uczestniczącą w tym przetargu L. D. w ten sposób, że w zamian za korzyść majątkową w kwocie 5000 zł odstąpili od złożenia oferty zakupu ww. nieruchomości, w wyniku czego L. D. zwyciężyła w przetargu składając ofertę zakupu ww. działki gruntu za kwotę 18 180 zł, czym działał na szkodę Gminy P., tj. popełnienia przestępstwa z art. 305 § 1 k.k.^[42]

Część ogólna Kodeksu karnego przewiduje ponadto instytucje prawne, które służą zwalczaniu korupcji, takie jak: zakazy związane z wykonywaniem pracy zarobkowej lub zajmowaniem stanowiska, jeśli osoba została prawomocnie skazana za korupcję (art. 41 § 1aa k.k.), czy przepadek korzyści majątkowych uzyskanych w wyniku popełnienia przestępstwa lub jej równowartości (art. 45 k.k.). Zmowy milczenia i jedność środowiska przestępczego, zazwyczaj bardzo hermetycznego w przypadku korupcji, ma rozbić uregulowana w art. 229 § 6 k.k. i art. 230a § 3 k.k. tzw. klauzula bezkarności.

Pozostałe działania mające na celu zwalczanie korupcji

Obowiązujące przepisy, oprócz Kodeksu karnego, dostarczają wiele innych rozwiązań antykorupcyjnych zamieszczonych w różnych aktach prawnych: niekiedy chodzi o kompleksowe regulacje, a innym razem o incydentalne zapisy. Niektóre z owych regulacji są wprost wymagane przez prawotwórczą działalność Unii Europejskiej, a inne tylko „inspirowane” z Brukseli. Ponieważ kwestie związane z przeciwdziałaniem praniu pieniędzy niezmiennie znajdują się w centrum zainteresowań organów unijnych, to już od dłuższego czasu na poziomie UE prowadzone są prace nad jednolitym zbiorem przepisów w tym zakresie, a kraje członkowskie, w tym Polska, implementowały kolejne tzw. dyrektywy AML. Zapisy ustawy z dnia 1 marca 2018 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu[43] utrudniają ukrywanie nielegalnych środków pochodzących z korupcji m.in. poprzez ograniczenia ich niekontrolowanego transferowania pomiędzy różnymi podmiotami, czy inwestowania „owoców przestępstwa” w legalnym obiegu gospodarczym z wykorzystaniem firm fasadowych. Na gruncie tej ustawy, przeciwdziałaniu korupcji służą również takie instytucje, jak rozpoznanie swoich klientów przez instytucje obowiązane i szacowanie poziomu ryzyka transakcji wykonywanych z ich udziałem, stosowanie środków bezpieczeństwa finansowego, wprowadzenie mechanizmów ochrony osób zgłaszających nieprawidłowości, procedury raportowania podejrzanych transakcji, identyfikacja beneficjentów rzeczywistych oraz obowiązek ich rejestracji. Przepisy antykorupcyjne znajdują się ponadto w takich aktach prawnych, jak np.:

ustawa z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy^[44] ( 54-84 dotyczą przestępstw skarbowych i wykroczeń skarbowych przeciwko obowiązkom podatkowym i rozliczeniom z tytułu dotacji lub subwencji),
ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych^[45] (art. 56 § 1 normuje obowiązek powstrzymywania się od jakiejkolwiek działalności sprzecznej z interesem spółki przez wspólnika spółki jawnej. Przepis ten stosuje się odpowiednio do pozostałych spółek osobowych),
ustawa z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych^[46] (np. art. 18 ust. 1 gwarantujący jawność postępowania o udzielenie zamówienia, art. 56 dotyczy konfliktu interesów i wyłączenia osób wykonujących czynności w postępowaniu),
ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne^[47] (ustawa „antykorupcyjna” ma przeciwdziałać temu patologicznemu zjawisku wśród osób sprawujących najważniejsze urzędu publiczne w administracji rządowej i samorządowej tak, aby zapobiec przenikaniu się sfery władztwa publicznego i gospodarki).

Jednak nawet najlepiej brzmiące przepisy prawa, aby nabrały faktycznej mocy, muszą być efektywnie egzekwowane przez podmioty instytucjonalne. Walka z korupcją wymaga przeznaczenia na działalność organów państwowych odpowiednich środków finansowych, zasobów ludzkich oraz logistycznych. Coraz większą rolę w ściganiu przestępstw, także korupcyjnych, odgrywają narzędzia cyfrowe, pozwalające m.in. przeprowadzać zaawansowane analizy kryminalne na dużych pakietach danych. W celu zapewnienia wykonania budżetu UE dostępne są różne narzędzia administracyjne np. kontrole i audyty, których kształt zależy od tego, czy programami finansowymi zarządza bezpośrednio Komisja lub pozostawiono to zadanie krajom członkowskim. Przykładowo, system wczesnego wykrywania i wykluczania pomaga w detekcji oszukańczych lub nierzetelnych przedsiębiorców i dyskwalifikuje ich z procesie uzyskiwania środków unijnych[48]. Także na szczeblu krajowym prowadzonych jest wiele akcji informacyjnych i edukacyjnych o charakterze antykorupcyjnym takich, jak np. „szkolenia antykorupcyjne” pod patronatem Centralnego Biura Antykorupcyjnego[49]. Jest to ogólnodostępna, bezpłatna platforma dla osób zainteresowanych tematyką korupcji w Polsce, w szczególności urzędników, przedsiębiorców, studentów i uczniów. Trzy odrębne moduły szkoleniowe w formie e-learningowej dotyczą korupcji w administracji publicznej i biznesie oraz uczą, jak przeciwdziałać takim patologiom. Dochodzą do tego wolne media i prowadzone w nich śledztwa dziennikarskie mające na celu ujawniania nieprawidłowości. Odpowiednia polityka sektora publicznego powinna zapewniać prawne i instytucjonalnych instrumenty walki z korupcją. Chodzi m.in. o wskazówki, w jaki sposób pracownicy administracji publicznej powinni zachować się w przypadku zaistnienia niekorzystnych zjawisk oraz jak mogą przyczynić się do ich ograniczenia. Skoro w pierwszym rozdziale artykułu powiedziano, że rozmiar korupcji uzależniony jest w dużej mierze od społecznego przyzwolenia na zachowania nieetyczne, to ważne jest, aby walkę prawną z korupcją powiązać z jej aspektem psychologicznym. Skuteczne polityki antykorupcyjne wymagają praworządności, a także poszanowania niezawisłości sądów, wolnych i pluralistycznych mediów; zawsze sprzyja im przejrzysta i wysokiej jakości administracja publiczna, etyka korporacyjna oraz wolne i aktywne społeczeństwo obywatelskie.

Podsumowanie

Analiza tematu zwalczania korupcji w Unii Europejskiej pokazała, że przestępczość taka stanowi poważne niebezpieczeństwo zarówno na szczeblu ogólnoeuropejskim, jak i krajowym; jest zagrożeniem dla poszczególnych grup społecznych, ale także ma negatywny wpływ w wymiarze indywidualnym jednostki. Korupcja stanowi przeszkodę w zrównoważonym wzroście gospodarczym, podważa zasadność inwestycji publicznych oraz pogłębia nierówności wśród ludzi. Utrudnia skuteczne i sprawne funkcjonowanie jednolitego, unijnego rynku i stwarza niepewności w prowadzeniu działalności gospodarczej. Dlatego UE podejmuje ciągłe wysiłki na rzecz walki z korupcją poprzez efektywne wykorzystanie istniejących już mechanizmów oraz włączenie nowych środków jej zapobiegających do systemu projektowania ogólnej, wspólnotowej polityk, jak i cząstkowych inicjatyw i programów, a ponadto aktywnie wspiera prace państw członkowskich na rzecz skutecznej walki z łapownictwem. Istotne, jeśli nie najważniejsze miejsce w tym systemie, zajmują przepisy antykorupcyjne, obejmujące szeroki wachlarz środków nie tylko mających na celu wykrywanie już popełnionych przestępstw oraz karanie ich sprawców, ale także profilaktykę zapobiegania korupcji. Słusznie podkreślono w unijnym raporcie[50], że skuteczne, proporcjonalne i odstraszające sankcje za korupcję oraz efektywne odzyskiwanie i konfiskata „owoców przestępstwa” wspierają wiarygodność wymiaru sprawiedliwości i egzekwowania prawa, a ponadto działają odstraszająco na potencjalnych sprawców czynów zabronionych. Ostatecznie to społeczeństwa obywatelskie, respektujące prawa i wolności człowieka, o prężnie rozwijającej się gospodarce, to „remedium” na zwalczanie korupcji. Unia Europejska niejednokrotnie podkreślała, że system polityczny i instytucjonalny oparty na uczciwości, przejrzystości i odpowiedzialności życia publicznego jest najlepszą gwarancją zapobiegania nadużyciom i malwersacją. Systemy decyzyjne oparte na przejrzystych rozstrzygnięciach i procedurach wdrożeniowych, stanowią kluczowe narzędzie w niwelowaniu zachować korupcyjnych. W administracji publicznej odpowiedniej kulturze sprawowania urzędu w sukurs przychodzi godziwe wynagradzanie urzędników. Poza tym w przeciwdziałaniu nadużyciom finansowym coraz większą rolę odgrywają nowe technologie, związane np. z cyfrowym obiegiem dokumentów, co zwiększa transparentność podejmowanych decyzji w administracji. Ostateczny sukces na omawianym polu zależał będzie od wspólnego i ciągłego podejmowania wysiłki zwalczania korupcji na poziomie unijnym, krajowym, regionalnym i lokalnym z udziałem organów władzy centralnej, samorządu terytorialnego, organizacji non-profit, społeczeństwa obywatelskiego i sektora prywatnego. Wychodzą temu naprzeciw działania Unii Europejskiej, która prowadzi aktualnie prace nad wdrożeniem bardziej kompleksowego podejścia strategicznego do walki z korupcją, obejmującego nowe metody i środki dostosowane do skali i rodzaju wyzwań, jakie stoją przed wspólnotą w następnych latach[51].

[1] https://sjp.pwn.pl/slowniki/korupcja.html, data odczytu: 10.11.2023 r.

[2] R. E. Dominiuk, Korupcja w ujęciu historycznym i współczesnym. Pojęcie zachowania korupcyjnego na tle art. 229 k.k., Miscellanea Historico-Iuridica Tom XIX, z. 2 rok 2020, s. 185. Opisy przypadków korupcji, odnotowanych m.in. w Starym Testamencie, Starożytnej Grecji, czy Rzymie, można przeczytać w: K. Patora, Analiza korupcji, Studia Iuridica Toruniensia, tom XXII, s. 254 i nast.

^[3] United Nations Convention against Corruption, https://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/Publications/Convention/08-50026_E.pdf, data odczytu: 23.10.2023 r.

[4] En Eneuropean Commission High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy Brussels, 3.5.2023 JOIN(2023) 12 final joint communication to The European Parliament, The Council and The European Economic and Social Committee on the fight against corruption, Brussels, https://ud.interia.pl/html/getattach,mid,91000,mpid,7,uid,a2f64d0f9d66c94f,min,0,nd,1,mimetype,application%2Fpdf,/super_JOIN_2023_12_1_EN.pdf?f=super_JOIN_2023_12_1_EN.pdf, s. 1, data odczytu: 23.10.2023 r.

[5] https://www.transparency.org/en/cpi/2022, data odczytu: 23.10.2023 r.

[6] En Eneuropean Commission High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy Brussels, op. cit., s. 1.

[7] Uchwała nr 207 Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 2017 r. w sprawie rządowego Programu Przeciwdziałania Korupcji na lata 2018–2020, Monitor Polski Dziennik Urzędowy Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa, dnia 5 stycznia 2018 r., poz. 12, data odczytu: 23.10.2023, s. 4-5.

[8] https://pl.glosbe.com/la/pl/corrumpere, data odczytu: 10.11.2023 r.

[9] Zob. A. Stankiewicz, Korupcja jako przyczyna dysfunkcji w sektorze publicznym, Prokuratura i Prawo z 2022 r., nr 5, źródło: Lex.

[10] Cywilnoprawna konwencja o korupcji sporządzona w Strasburgu dnia 4 listopada 1999 r. (Dz.U. 2004 r., nr 244, poz. 2443).

[11] Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1138 z późn. zm.).

[12] Dz. U. z 2022 r. poz. 1900, z 2023 r. poz. 240 z późn. zm.

[13] M. Wantoła, Odpowiedzialność przedsiębiorców będących osobami fizycznymi oraz osób przez nich zatrudnionych za przestępstwo biernej korupcji gospodarcze (art. 296a § 1 k.k.), Czasopismo Prawa Karnego i Nauk Penalnych z 2016., nr 2, źródło: Lex.

[14] Dz. U. z 2023 r. poz. 2048.

[15] Uchwała Senatu Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 15 marca 2007 r. w sprawie korupcji (Monitor Polski z 2007, nr 19, poz. 228).

[16] Wersja skonsolidowana Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej: https://oide.sejm.gov.pl/oide/index.php?option=com_content&view=article&id=14804&Itemid=946, data odczytu: 11.11.2023 r.

[17] Korupcja jako przeszkoda dla rozwoju. Konkluzje Rady, https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-9015-2023-INIT/pl/pdf, data odczytu: 05.11.2023 r.

[18] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/1371 z dnia 5 lipca 2017 r. w sprawie zwalczania za pośrednictwem prawa karnego nadużyć na szkodę interesów finansowych Unii, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?uri=CELEX%3A32017L1371, data odczytu: 05.11.2023 r.

[19] Semestr europejski jest rocznym cyklem koordynacji polityki gospodarczej i budżetowej w UE, w którym państwa UE otrzymują wytyczne przed podejmowaniem decyzji dotyczących polityki na poziomie krajowym. Wytyczne określane są w kontekście paktu stabilności i wzrostu oraz procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej (źródło: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?uri=LEGISSUM:european_semester, data odczytu: 02.11.2023 r.

[20] https://eur-lex.europa.eu/summary/chapter/fight_against_fraud.html?locale=pl&root_default=SUM_1_CODED%3D22, data odczytu: 11.11.2023 r.

[21] OLAF w 2019 r.: dochodzenia zapobiegają nadużyciom finansowym w różnych krajach i sektorach, https://anti-fraud.ec.europa.eu/media-corner/news/olaf-2019-investigations-stop-fraud-across-borders-and-sectors-2020-09-10_pl, data odczytu: 11.11.2023 r.

[22] OLAF (Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych), https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?uri=LEGISSUM:european_antifraud_office, data odczytu: 23.10.2023 r.

[23] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/ALL/?uri=CELEX:32013D0478, data odczytu: 23.10.2023 r.

[24] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/ALL/?uri=CELEX%3A31999D0352, data odczytu: 23.10.2023 r.

[25] https://www.eppo.europa.eu/en, data odczytu: 23.10.2023 r.

[26] Rozporządzenie Rady (UE) 2017/1939 z dnia 12 października 2017 r. wdrażające wzmocnioną współpracę w zakresie ustanowienia Prokuratury Europejskiej, EUR-Lex – 32017R1939 – EN – EUR-Lex (europa.eu), data odczytu: 23.10.2023 r.

[27] Home | European Public Prosecutor’s Office (europa.eu).

[28] Dz. U. 2001 nr 23, poz. 264.

[29] Eurojust casework on corruption 2016-2021, Eurojust casework on corruption 2016-2021 | Eurojust | European Union Agency for Criminal Justice Cooperation (europa.eu), data odczytu: 19.11.2023 r.

[30] Prawnokarna Konwencja o korupcji sporządzona w Strasburgu dnia 27 stycznia 1999 r., która weszła w życie w dniu 1 kwietnia 2003 r. (Dz.U. z 2005, nr 29, poz. 249).

[31] Cywilnoprawna konwencja o korupcji, sporządzona w Strasburgu dnia 4 listopada 1999 r. (Dz. U. 2004 nr 244 poz. 2443).

[32] Dz. U. z 2014 poz. 981.

[33] Dz. U. z 2014 poz. 981.

[34] Wyrok Sądu Rejonowego w Kętrzynie z dnia 21 grudnia 2021 r., sygn. II K 465/20, LEX nr 3286071.

[35] Wyrok Sądu Rejonowego dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie z dnia 30 maja 2022 r., sygn. III K 1/20, LEX nr 3499683.

[36] Wyrok Sądu Okręgowego w Gliwicach z dnia 26 października 2018 r., sygn. VI Ka 701/18, LEX nr 2670788.

[37] Wyrok Sądu Rejonowego dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie z dnia 25 maja 2021 r., sygn. III K 684/17, LEX nr 3404085

[38] Wyrok Sądu Rejonowego w Szczytnie z dnia 25 lutego 2019 r., sygn. II K 231/17, LEX nr 2667178.

[39] Wyrok Sądu Rejonowego w Opolu z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. VII K 124/15, LEX nr 2776390.

[40] En Eneuropean Commission High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy Brussels…, op. cit., s. 3.

[41] Tamże, s. 6.

[42] Wyrok Sądu Rejonowego w Piszu z dnia 29 listopada 2019 r., sygn. II K 632/18, LEX nr 2753870.

[43] Dz. U. z 2023 r. poz. 1124 z późn. zm.

[44] Dz. U. z 2023 r. poz. 654, 818.

[45] Dz. U. z 2022 r. poz. 1467 z późn. zm.

[46] Dz. U. z 2023 r. poz. 1605, 1720.

[47] Dz. U. z 2023 r. poz. 1090.

[48] En Eneuropean Commission High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy Brussels…, op. cit., s.

[49] https://szkolenia-antykorupcyjne.edu.pl/, data odczytu: 23.10.2023 r.

[50] En Eneuropean Commission High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy Brussels…, op. cit., s. 5.

[51] Convention on the fight against corruption involving officials of the European Communities or officials of Member States of the Euroean Union, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX%3A41997A0625%2801%29, data odczytu: 02.11.2023 r.