Mowa nienawiści w przekazie internetowym a wolność słowa

1. Wprowadzenie. Zjawisko mowy nienawiści w perspektywach językoznawczych, medioznawczych i socjologicznych.

 

Zjawisko mowy nienawiści ma niewątpliwie wielowiekową historię, jednak dopiero w ostatnich latach termin ten pojawił się w obiegu powszechnym, zyskał znamię terminu prawnego i prawniczego. Nasilenie się mowy nienawiści wiąże się z upowszechnieniem przekazów internetowych i związanej z tym możliwością ekspresji praktycznie dla każdego użytkownika sieci. Na kwestię tę zwracano już wielokrotnie uwagę, podkreślając, że media społecznościowe tworzą przestrzeń, która pozwala na przekazanie przez członków społeczeństw swoich odczuć, nastrojów, ocen, wyładowania frustracji, zademonstrowania poglądów politycznych, społecznych, światopoglądowych oraz zaprezentowania swojego stosunku do religii i jej dogmatów^[1]. Podkreśla się przy tym, że „media społecznościowe bogate w fora, czaty, grupy dyskusyjne udostępniły w szerokim zakresie różnego rodzaju narzędzia służące do dystrybucji nienawiści”^[2].

Oczywiście, przekaz werbalny nie jest jedyną formą mowy nienawiści można ją zidentyfikować także w rysunkach, symbolach graficznych, memach, grafity, a niekiedy w obscenicznych, wulgarnych gestach. Generalnie, zauważa się, że mowa nienawiści jest przejawem agresji^[3]. Zjawisko mowy nienawiści niektórzy odróżniają od hejtu, aczkolwiek wydaje się, że taka dyferencjacja jest dość trudna do przeprowadzenia i częstokroć sztuczna^[4]. Nie dając się w tę kwestię, wypada jedynie zauważyć, że hejt to najczęściej złośliwe, a częstokroć wulgarne wpisy w Internecie. Są one mocno uzależnione od kontekstu a sprowadzają się do przypisywania negatywnych cech osobom bądź zjawiskom, wzywania do podejmowania dyskryminujących działań^[5]. Widzi się przy tym hejt jako zjawisko, które przy poczuciu anonimowości użytkowników sieci sprzyja ujawnianiu się patologicznych skłonności oraz eskalacji negatywnych zjawisk społecznych^[6]. Podkreśla się, że jest to fenomen kulturowy, który stał się istotną częścią życia wirtualnej społeczności. U podstaw jego leży chęć negowania treści zamieszczanych w Internecie, która przybiera postać agresji słownej^[7]. Niektórzy widzą w hejcie jedynie jeden z przejawów mowy nienawiści[8]. Istotnym polem rozważań jest funkcjonowanie mowy nienawiści w mediach społecznościowych^[9]. W literaturze rozważa się, czy i na ile i możliwe jest oddanie władzy nad kształtem sfery publicznej algorytmom. Zauważa się, że wyprowadzenie decyzji dotyczących tej problematyki poza władzę państw narodowych będzie wywoływać sprzeciw zainteresowanych podmiotów^[10].

W literaturze zwraca się uwagę, że agresja językowa mieści się w obrębie agresji psychicznej będąc, obok agresji fizycznej, jedną z dwóch odmian zachowań agresywnych^[11]. Znamienne jest to, że agresja obu wspomnianych wyżej odmianach polega na sprawienie komuś przykrości lub wyrządzeniu krzywdy. Podkreśla się przy tym, że agresja jest zazwyczaj wynikiem frustracji i przejawem wrogości^[12]. Zauważa się także, że agresja językowa w przeciwieństwie do fizycznej, bywa w ocenie społecznej wartościowana pozytywnie^[13]. Doszukując się przyczyn manifestowania agresji werbalnej w Internecie wskazuje się, że należy do nich anonimowość tego typu komunikacji, a obok niej spektakularność, czyli chęć zwrócenia na siebie uwagi, dawanie świadectwa zamiast prezentowania i odnoszenia się do faktów, demonstrowanie postaw egocentrycznych i narcystycznych, lekceważenie konwencji^[14].

Podkreśla się, że agresja językowa może się przejawiać w różny sposób podniesieniem głosu, przyspieszeniem tempa wypowiedzi, ostrością argumentacji, ironią, sarkazmem, wymownym milczeniem, aluzjami fonetycznymi. Oczywiście, w formie pisemnej przejawy agresji można dostrzec w różnych środkach leksykalnych m.in. w słownictwie wartościującym systemowo i konotacyjnie, w różnego typu derywatach ekspresywnych, słowotwórczych, w przekształceniach nazw, nazwisk i imion, modyfikacjach frazeologicznych. Agresywny język to zachowania werbalne „wyrażające negatywne wartościowania i złe emocje wobec odbiorcy lub kogoś przedstawionego w tekście”^[15]. Wskazuje się także, że agresja słowna to „działania werbalne, które mają na celu wyrządzenie rzeczywistej lub symbolicznej krzywdy psychicznej jakiejś osobie lub czemuś, co ją zastępuje”^[16].

W literaturze S. Gajda wyróżnił trzy rodzaje agresji językowej a mianowicie: najbardziej bezpośrednią i spontaniczną agresję eksplicytną bogatą w słowa obraźliwe, pogardliwe i wartościujące negatywnie; po drugie agresję manipulacyjną znamienną etykietowaniem i stygmatyzacją oraz po trzecie agresję implicytną nasyconą ironią dość trudną do identyfikacji przez przeciętnego odbiorcę^[17].

Widząc mowę nienawiści jako jeden z przejawów agresji słownej i część składową hejtu, opisuje się ją jako wypowiedź szydzącą, lżącą obraźliwą i poniżającą. Zalicza się do niej wszelkie językowe akty obrażania, pogardy, kpiny, zniewagi, szyderstwa, upokarzania, a niekiedy nawet wyrazistej i dosadnej krytyki^[18]. Konstatuje się przy tym, że nie zawsze nadawcy umieją zdefiniować i rozróżniać polemikę publicystyczną i mowę nienawiści. Zauważa się, że niska świadomość genologiczna dziennikarzy praktyków prowadzi do zatarcia granic między leksyką wykorzystywaną w polemice publicystycznej i społecznie akceptowana, a słownictwem naznaczonym piętnem agresji leksykalnej^[19]. Dostrzega się, że język nienawiści spowszedniał, stając się językiem debaty politycznej. Skutkiem jest przybieranie różnych form przez mowę nienawiści, co utrudnia zdefiniowanie tego zjawiska.

Zdaniem Lecha Nijakowskiego, mowę nienawiści charakteryzuje nadmierne uogólnianie negatywnych cech jakiejś postaci bądź grupy, co prowadzi do budowy negatywnych stereotypów, ponadto posługiwanie się uwłaczającą leksyką prowadzącą do dehumanizacji obiektów agresji. Charakterystyczne dla tego zjawiska jest też budowanie demaskujących i dyskryminujących list bądź katalogów dotyczących zwłaszcza grup etnicznych oraz wyróżniania przedmiotów nienawiści z racji płci, koloru skóry, języka, upodobań seksualnych, ewentualnie z racji światopoglądu bądź religii^[20].

W literaturze definiując mowę nienawiści wskazuje się, że jest ona w zasadzie skierowana do zbiorowości a nie jednostek, natomiast jednostka dotknięta tą mową traktowana jest jako przedstawiciel określonej zbiorowości, której to zbiorowości cechy i motywy oraz zachowania są jej przypisywane. Charakterystycznym jest przy tym przekonanie, że uczestnictwo w takowej zbiorowości jest determinowany biologicznie lub społecznie i nie ma znaczenia czy w istocie rzeczy określona jednostka rzeczywiście należy do takiej zbiorowości. Mowa nienawiści funkcjonuje bowiem w świecie wyobrażonym i sama wyznacza sobie cele^[21]. Mowa nienawiści pojmowana bywa także jako określona postawa charakteryzowana jako „nadmiernie zgeneralizowane, stereotypowe stanowisko czy pogląd o innych, wyrażone bez liczenia się z urażającymi konsekwencjami dla poczucia godności dla osób będących ich podmiotem”^[22]. Zdaniem M. Głowińskiego cechami mowy nienawiści jest retoryka racji bezwzględnych, istniejących zawsze po stronie stosującego tę mowę, które mają różne uzasadnienia m.in. polityczne, narodowe, religijne, niepodlegające dyskusji i refleksji. Znamienna dla tej mowy jest podział dychotomiczny, wynikający z bezwzględności racji i uprzedmiotowienia adresata „my – oni”, przy czym po stronie „my” stoją wartości absolutne. Ponadto oceny w tej retoryce mają charakter wyłącznie negatywny i bezpośredni, nie podlegają niuansowaniu, mając podłoże ideologiczne i polityczne lub odnoszą się do biografii pochodzenia danej osoby. Charakterystyczne jest także nieposługiwanie się perswazją i rezygnacja z próby zmiany adresatów mowy nienawiści. Zauważalne jest postrzeganie świata poprzez teorie spiskowe i przypisywanie obiektom mowy nienawiści podstępnych działań na szkodę pozostałych grup społecznych^[23].

Pojęcie „mowy nienawiści” zostało wykrystalizowane w obszarze języka angielskiego jako hate speech na oznaczenie negatywnych emocjonalnie wypowiedzi u podstaw których leżą jakieś uprzedzenia bądź stereotypy^[24]. Podkreślano, że wyznacznikami mowy nienawiści uogólnione negatywne cechy przypisywane jakimś grupom. W literaturze wskazuje się, że mowa nienawiści jest mechanizmem rozpowszechniania uprzedzeń i stereotypów, służąc najczęściej dyskryminacji zarówno poszczególnych osób jak i grup społecznych z uwagi na rasę, pochodzenie społeczne, narodowość, pochodzenie etniczne, płeć i tożsamość płciową, orientację psychoseksualną, niepełnosprawność, wiek, wyznanie bądź światopogląd religijny.

 

Język nienawiści stał się obiektem badań nie tylko językoznawców, lecz także medioznawców, politologów, kulturoznawców, filozofów, psychologów społecznych, a także socjologów. Podejmowane są także rozważania dotyczące problematyki etycznej wiążącej się z mową nienawiści. Odnoszono się także do zagadnienia języka nienawiści w kampaniach wyborczych. Wiele uwagi poświęcano kwestii definiowania mowy nienawiści. Opisując zwalczanie mowy nienawiści, wiele uwagi poświęcano przy tej okazji odpowiedzialności dostawców usług internetowych.

 Badacze, podejmujący tematykę mowy nienawiści, z natury rzeczy zwracając uwagę na różne aspekty tego zjawiska, stosują swoiste dla siebie perspektywy dociekań i właściwe swoim dyscyplinom metody badawcze. Pewną trudnością w klasyfikacji rozmaitych kierunków badań jest zauważalny fakt, że podejmujący te dociekania traktują przedmiot badań dość interdyscyplinarnie, częstokroć przekraczając w swoich rozważaniach granice swojej specjalności. Jest to niewątpliwie podyktowane złożonością i wieloaspektowością mowy nienawiści jako przedmiotu badań.

W ostatecznym rozrachunku to prawnicy, zarówno teoretycy, zajmujący się prawem karnym, lecz także zagadnieniami własności intelektualnej, a nawet prawem konstytucyjnym, zmuszeni są dokonywać oceny jurydycznej tego zjawiska, badać czy i na ile jest ona dopuszczalna, w jakich warunkach prowadzi do przestępstwa zniewagi, narusza dobra osobiste w postaci godności, dobrego imienia, czci, godzi w swobodę sumienia, twórczość naukową i artystyczną kiedy uderza w gwarantowaną aktami międzynarodowymi i zasadami konstytucyjnymi wolność wypowiedzi^[25].

W literaturze wskazuje się, że aktualne badania nad mową nienawiści koncentrują się głównie na aspektach prawnych w szczególności na problemie penalizacji mowy nienawiści, a także na zagadnieniach socjologicznych i psychologicznych. Zauważa się przy tym, że dociekania językoznawcze w tym względzie są w Polsce dość zaniedbane^[26], chociaż analiza literatury konstatacji tej raczej nie potwierdza. Wyróżnia się przy tym szereg pól badawczych odnoszących się do mowy nienawiści. Jako pierwszy z nich wskazuje się zbieranie, tłumaczenie i dokonywanie wykładni aktów normatywnych, odnoszących się do tej problematyki. W dalszej kolejności wymienia się: obszar analizy orzeczeń sądów w różnych systemach prawnych, styk nauki o języku i prawie, dotyczący m.in. dyskredytacji i zniesławienia. Jedynie marginalnie podnosi się kwestię metod badania mowy nienawiści zwłaszcza w odniesieniu do środków przekazu. Wątpliwe wydaje się przy tym czy w sytuacji, kiedy zasadniczo prawie wszystkie dyscypliny nauk społecznych i humanistycznych podejmują problem mowy nienawiści, możliwe jest znalezienie wspólnej metodologii naukowej oraz metod badawczych.

 

 

2. Europejska Komisja przeciwko Rasizmowi i Nietolerancji Rady Europy (ECRI)

 

a. Powstanie i organizacja ECRI

 

Treść Międzynarodowej Konwencji w sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji rasowej otwartej do podpisu w Nowym Jorku 7 marca 1966 r.^[27] stanowiła nowe wyzwanie zarówno dla państw będących członkami Organizacji Narodów Zjednoczonych (ONZ), jak i dla międzynarodowych organizacji regionalnych mających stać na straży praw człowieka. Jakkolwiek, generalnie rzecz biorąc, celem Konwencji było zniesienie wszelkich form dyskryminacji między ludźmi z powodu rasy, koloru skóry, pochodzenia etnicznego, to jednak w jej treści wskazano, że pojęcie dyskryminacja rasowa oznacza wszelkie zróżnicowanie wykluczenie ograniczenie lub uprzywilejowanie, które ma na celu lub pociąga za sobą przekreślenie bądź uszczuplenie uznania, wykonywania lub korzystania na zasadzie równości z praw człowieka i podstawowych wolności w dziedzinie politycznej, gospodarczej, społecznie kulturalnej lub w jakiejkolwiek innej dziedzinie życia publicznego. Zadeklarowano także potrzebę utworzenia Komitetu ds. likwidacji dyskryminacji rasowej, który przedstawiając roczne sprawozdania swojej działalności miał wysuwać sugestie i zalecenia ogólne opierając się na analizę sprawozdań i informacji otrzymanych od państw będących stronami Konwencji^[28]. Żadne z postanowień wspomnianej Konwencji nie dotykało w najmniejszym stopniu kwestii odnoszących się do problematyki zwalczania mówi nienawiści. Jednak efektem uchwalenia Międzynarodowej Konwencji w sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji rasowej było podjęcie w systemie prawnym Rady Europy decyzji o utworzeniu Europejskiej Komisji przeciwko Rasizmowi i Nietolerancji (dalej ECRI). Decyzja ta została podjęta w Deklaracji Wiedeńskiej podczas szczytu szefów państw i rządów państw członkowskich Rady Europy w październiku 1993 r. w Wiedniu^[29]. ECRI rozpoczęła swoją działalność 22 marca 1994 r.^[30].

Podczas obrad wspomnianego szczytu szefowie państw i rządów państw członkowskich Rady Europy w październiku 1993 r. zobowiązali się do zwalczania rasizmu, ksenofobii, antysemityzmu i nietolerancji. Zadeklarowano, że poszczególne państwa członkowskie Rady Europy dokonają przeglądów ustawodawstw oraz wszelkich innych regulacji prawnych, zmierzając do wyeliminowania tych norm prawnych, które mogłyby przyczyniać się do jakiejkolwiek dyskryminacji. Postanowiono też wdrożyć regulacje służące zwiększeniu rasizmu, ksenofobi, antysemityzmu i nietolerancji^[31]. Jednocześnie postanowiono powołać Komitet Ekspertów Rządowych, którego zadaniem miało być formułowanie zaleceń dla państw członkowskich oraz podejmowanie działań na rzecz wzmocnienia instrumentów prawnych przeciwdziałających rasizmowi, ksenofobii, antysemityzmu i nietolerancji^[32]. W dokumentach tych nie dotknięto problemu mowy nienawiści, gdyż zjawisko nietolerancji nie było jeszcze wiązane z zagadnieniem mowy nienawiści.

Na następnym szczycie w 1997 r. w Strasburgu szefowie państw i rządów, potwierdzając znaczenie zwalczanie rasizmu i nietolerancji, zobowiązali Radę Europy do wzmożenie aktywności w tej dziedzinie. Jednocześnie przedłużono mandat ECRI nie określając momentu jego zakończenia. Stwierdzono wówczas, że zadaniem ECRI jest zwalczanie rasizmu, dyskryminacji rasowej, a także ksenofobii, antysemityzmu i nietolerancji w całej Europie z perspektywy ochrony praw człowieka i europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (dalej: EKPCz) oraz jej Protokołów Dodatkowych i powiązanego z jej przepisami orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Wśród celów ECRI wskazano także formułowanie ogólnych zaleceń politycznych dla państw członkowskich i potrzebę badania międzynarodowych instrumentów prawnych mających zastosowanie w zwalczaniu dyskryminacji i nietolerancji. Podkreślono, że ECRI powinna dostarczać państwom członkowskim Rady Europy konkretnych i praktycznych porad jak rozwiązywać problemy rasizmu i nietolerancji w ich krajach. Uznano, że zobowiązana jest także analizować w każdym z państw ramy prawne zwalczania rasizmu i dyskryminacji rasowej oraz funkcjonowanie niezależnych organów pomagających ofiarom takich działań w obszarach edukacji, zatrudnienia, mieszkalnictwa, zdrowia, dostępu do towarów i usług. Do zadań ECRI zaliczono także analizowanie debaty politycznej i publicznej wokół kwestii istotnych dla tych obszarów^[33]. W deklaracjach tych i wskazaniach nie dotknięto jednak kwestii mowy nienawiści, chociaż samo zjawisko jej niewątpliwie istniało, mimo że nie było określane tym mianem.

Zarówno podczas obrad drugiego szczytu w Strasburgu, jak i w trakcie Europejskiej Konferencji przeciwko Rasizmowi 2000 r., zwrócono uwagę na potrzebę wzmocnienia instytucjonalnego ECRI. Widocznym tego efektem był przyjęty w dniu 13 czerwca 2002 r. przez Komitet Ministrów Rady Europy tekst statutu ECRI^[34]. W jego treści odwołano się do tekstu Deklaracji i planu działania, przyjęte 9 października 1993 r. w Wiedniu, przez pierwszy szczyt szefów państw i rządów państw członkowskich Rady Europy. Ponadto przywołano Deklarację i plan działania, przyjęte 11 października 1997 r. w Strasburgu, przez drugi szczyt szefów państw i rządów państw członkowskich Rady Europy, który zdecydował o zintensyfikowaniu działań Komisji Europejskiej przeciwko rasizmowi i nietolerancji. Odniesiono się także w statucie do Deklaracji politycznej przyjętej przez ministrów państw członkowskich rady Europy w dniu 13 października 2002 r. na sesji zamykającej Europejską Konferencję przeciwko Rasizmowi, w konkluzji której rządy państw członkowskich zobowiązały się do rozważenia najlepszego sposobu wzmocnienia ECRI. Konkluzje tej Konferencji legły także u podstaw tekstu statutu.

W dalszej części statutu uwzględniono rezolucję przyjętą przez Europejską konferencję ministerialną ds. praw człowieka w Rzymie 4 listopada 2000 r. oraz zalecenie 1438 (2000) Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy, prosząc Komitet Ministrów, aby wspierał pracę ECRI i zapewniał, że państwa członkowskie podejmę konkretne działania w związku z zaleceniami Zgromadzenia.

 

b. Kompetencje ECRI

W treści statutu wskazano, że ECRI jest organem Rady Europy, któremu powierzono zwalczanie rasizmu, dyskryminacji rasowej, ksenofobii, antysemityzmu i nietolerancji w Europie z perspektywy ochrony praw człowieka w świetle EKPCz i jej Protokołów Dodatkowych oraz powiązanego z EKPCz orzecznictwa. Podkreślono, że celami ECRI jest dokonanie przeglądu ustawodawstwa państw członkowskich, polityk tych państw oraz środków zwalczania w tych państwach rasizmu, ksenofobii, antysemityzmu i nietolerancji ze szczególnym uwzględnieniem skuteczności tych środków. Ponadto zauważono, że do celów tej organizacji należy proponowanie dalszych działań na szczeblu lokalnym, krajowym i europejskim, a także formułowanie ogólnych zaleceń politycznych dla tych państw oraz badanie międzynarodowych instrumentów prawnych, mających zastosowanie do tych kwestii (art. 1). W statucie nie poruszono natomiast kwestii mowy nienawiści, aczkolwiek zjawisko to niewątpliwie w tym czasie istniało, będąc narzędziem zachowań rasistowskich, ksenofobicznych, antysemickich i nietolerancyjnych.

Nie prezentując dalszej części treści tego statutu, należy jedynie wskazać, że dla każdego z państw członkowskich miał zostać wyznaczony jeden członek ECRI, wybierany na pięcioletnią kadencję, która może być dwukrotnie odnowiona, działający we własnym imieniu, niezależny i bezstronny w wypełnianiu swojego mandatu, który nie ma otrzymywać żadnych instrukcji od swojego rządu (art. 2, 3 ust. 6 statutu). Dodać należy, że w pracach ECRI, zgodnie ze statutem, mogą brać udział przedstawiciele Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy, Kongres Władz Lokalnych i Regionalnych oraz przedstawiciele organów Unii Europejskiej, jednak bez prawa głosu. Ponadto każdy państwo, korzystając ze statusu obserwatora w Radzie Europy, może na swój wniosek, po uzyskaniu pozytywnej opinii ECRI i decyzji Komitetu Ministrów, zostać zaproszone do udziału w pracach ECRI bez prawa głosu (art. 5).

W art. 6 statutu wskazano, że ECRI w swoich działaniach może zwrócić się o pomoc do sprawozdawców lub konsultantów; organizować konsultacje z zainteresowanymi stronami, powoływać grupy robocze, zajmujące się określonymi tematami, korzystać z pomocy organizacji pozarządowych, zasięgać opinii innych organów Rady Europy. Ma przy tym obowiązek okresowo informować ministrów o wynikach swojej pracy. Zgodnie z art. 7 statutu ECRI powinno składać roczne sprawozdanie ze swojej działalności, które przedkłada Komitetowi Ministrów i podaje do publicznej wiadomości. Posiedzenia ECRI odbywają się przy drzwiach zamkniętych, chyba że organizacja postanowi inaczej. Funkcjonowanie ECRI opracowany przez tę organizacje regulamin wewnętrzny (art. 8)^[35].

 W treści art. 11 statutu wskazano, że ECRI będzie monitorować zjawiska rasizmu, dyskryminacji rasowej, ksenofobii, antysemityzmu i nietolerancji, dokładnie badając sytuację w każdym z państw członkowskich Rady Europy, opracowując raporty zawierające analizy rzeczowe oraz sugestie i propozycje w jaki sposób każde z państw może rozwiązać wszelkie zidentyfikowane problemy rasizmu, ksenofobii, antysemityzmu i nietolerancji. Podkreślono, że w ramach monitorowania ECRI, prowadzi we współpracy z władzami krajowymi, wizyty kontaktowe w zainteresowanych krajach, podejmując poufnych dialog z władzami tych państw, które w trakcie ich trwania mogą komentować ustalenia ECRI. Wskazano, że wspomniane raporty mogą być publikowane po przekazaniu ich władzom poszczególnych państwa, chyba że te sprzeciwią się wyraźnie takiej publikacji. Wywiedziono, że prace ECRI polegają na przyjmowaniu ogólnych zaleceń dotyczących polityki, które kierowane są do rządów państw członkowskich oraz na gromadzeniu i rozpowszechnianiu przykładów dobrych praktyk w zwalczaniu rasizmu, dyskryminacji rasowej, ksenofobii, antysemityzmu i nietolerancji (art. 12).

Należy zauważyć, że ze statutu ani z innych dokumentów ECRI nie wynika wprost, aby do kompetencji tej organizacji należało zwalczanie mowy nienawiści. Akcentuje się przy tym, że zadaniem jej jest zwalczanie rasizmu, ksenofobii, antysemityzmu i nietolerancji. Oczywiście, język nienawiści jest instrumentem, który może służyć i wielokrotnie służy wzmacnianiu postaw rasistowskich, ksenofobicznych, antysemickich i nietolerancyjnych. Wypada jednocześnie zauważyć, że w toku swoich prac ECRI wyraźnie dążąc do zwalczania postaw, którym miała przeciwdziałać, podjęła problem zwalczanie rasizmu wobec Romów (zalecenie nr 2 z 6 marca 1996 r.) oraz zwalczenia nietolerancji i dyskryminacji wyznawców islamu (zalecenie nr 5 z 27 kwietnia 2007 r.^[36]). Trudno jednak uznać, aby wydając wspomniane zalecenia ECRI rozszerzyła swoje kompetencje^[37].

ECRI nie ma uprawnień do formułowania formalnych zaleceń, które obowiązywały by rządy państw Rady Europy. Może jedynie przedstawiać swoją ocenę sytuacji, formułować sugestie, wskazywać na możliwości działania i diagnozować ewentualne braki^[38]. W literaturze akcentuje się, że ECRI prowadząc monitoring w państwach członkowskich Rady Europy, pełni funkcję kontrolną, której wyrazem jest także przegląd prawodawstwa i polityki poszczególnych państw. Sprawuje także funkcję prewencyjną (zwaną czasem funkcją wczesnego ostrzegania), sygnalizując te płaszczyzny działań, które wymagają naprawy^[39]. Kolejna z funkcji to funkcja edukacyjna, sprowadzająca się do podnoszenia świadomości społecznej, oddziaływania na ośrodki władzy w poszczególnych państwach, polegająca na informowaniu w raportach o zauważonych niedociągnięciach oraz edukowaniu społeczeństw państw członkowskich^[40].

Mimo dość ograniczonej możliwości oddziaływania prawnego, ECRI podjęła szereg ważnych inicjatyw, sprowadzających się do uściślenia obowiązujących regulacji prawnych, a także uwypuklenia w ich treści kwestii dotyczących nietolerancji, rasizmu, dyskryminacji i ksenofobii, zwłaszcza na tle etnicznym. Wśród tych inicjatyw zwrócić należy szczególniejszą uwagę na próbę uzupełnienia EKPCz stosownym protokołem, wzmacniającym instrumenty zwalczanie rasizmu i dyskryminacji. Z inicjatywy ECRI Komitet Ministrów Rady Europy podjął pracę nad przygotowaniem stosownego dokumentu mającego na celu uregulowanie kwestii dotyczących rasizmu, dyskryminacji rasowej, ksenofobii, antysemityzmu i nietolerancji. Pracując nad takowym projektem, dyskutowano czy powinien on przybrać formę ramowej konwencji, czy też protokołu dodatkowego. Ostatecznie zdecydowano się na formę Protokołu Dodatkowego, który został przyjęty przez Komitet Ministrów Rady Europy 26 czerwca 2000 r. i wszedł w życie 1 kwietnia 2005 r. (po upływie 3 miesięcy od dnia, w którym 10 państw członkowskich Rady Europy wyraziło zgodę na związanie się tym Protokołem).

Protokół nr 12 w art. 1 stwierdza, że „korzystanie z każdego prawa powinno być zapewnione bez dyskryminacji wynikające z takich powodów, jak płeć, rasę, kolor skóry, język, religia, przekonania polityczne lub inne, pochodzenie narodowe lub społeczne, przynależność do mniejszości narodowej, majątek, urodzenie lub z jakichkolwiek innych przyczyn”. W gruncie rzeczy, w tekście tym zdefiniowano pojęcie dyskryminacji i zapewniono szerszą ochronę w korzystaniu z praw, niż ta, która dotąd była gwarantowana przez EKPCz. Podjęto także próbę odwołania się do katalogu podstaw dyskryminacji.

Istotnymi instrumentem oddziaływania ECRI są formułowane przez nią oceny systemu prawnego państw Rady Europy i ich polityki w zakresie zwalczania rasizmu, nietolerancji, ksenofobii i antysemityzmu. Zawierają one szereg zaleceń dla poszczególnych państw oraz oceny ich wdrażanie. Ważną ich rolą jest wskazanie wspólnych standardów prawnych i instytucjonalnych^[41]. Zasadniczym narzędziem są analizy ECRI ubrane w formę Zaleceń, które przedstawione są najpierw Komitetowi Ministrów Rady Europy. Dotyczą one dość szerokiego katalogu problemów – czasem o szczegółowym, a czasem bardzo ogólnym znaczeniu. Znalazły się wśród nich kwestie odnoszące się do nietolerancji wobec Romów, a także wyznawców islamu; poruszające kwestie doznawania i odbierania dyskryminacji z punktu widzenia potencjalnych ofiar; prawodawstwa krajowego dotyczącego zwalczenia rasizmu i dyskryminacji rasowej; antysemityzmu, rasizmu i dyskryminacji w oświacie i procesie edukacji, w działalności w działalności policji, w sporcie oraz przy okazji zatrudnienia.

Efektem wahań czy posługiwanie się mową nienawiści należy penalizować jako odrębne przestępstwa, czy też traktować ją jako jeden z przejawów w znanych już czynów karalnych w postaci zniewagi bądź zniesławienia wydają się być prace legislacyjne zarówno Rady Europy jak i Unii Europejskiej.

 

c. Zalecenia ECRI w zakresie mowy nienawiści w Internecie

W Zaleceniu nr 6 Europejska Komisja przeciwko Rasizmowi i Nietolerancji (ECRI) Rady Europy[42], dotyczącej zwalczania rasizmu, ksenofobii i antysemityzmu w Internecie, wydanej w dniu 15 grudnia 2000 r. powołując się na deklarację przyjętą przez szefów państw i rządów państw członkowskich Rady Europy na szczycie w Wiedniu w dniach 8-9 października 1993 r., oraz na art. 4 Międzynarodowej Konwencji w sprawie likwidacji wszystkich form dyskryminacji rasowej, a także Zalecenie nr R(92)19 Komitetu Ministrów i szereg innych dokumentów, wskazano, że Internet oferuje bezprecedensowe środki ułatwiające transgraniczne przekazywanie informacji na temat praw człowieka, związanych z przeciwdziałaniem dyskryminacji i podkreślając możliwości wykorzystanie Internetu do tworzenia sieci edukacyjnych uświadamiających potrzebę zwalczenia rasizmu i nietolerancji. Wyrażono głębokie zaniepokojenie, że jest on także wykorzystywany do rozpowszechniania przez osoby i grupy osób materiałów rasistowskich ksenofobicznych i antysemickich, których celem jest nawoływanie do nietolerancji lub nienawiści rasowej i etnicznej.

Podkreślono, że sama natura Internetu wymaga rozwiązań na szczeblu międzynarodowym, a zatem woli wszystkich państw do zwalczania podżeganie do nienawiści rasowej. Sformułowano szereg zaleceń. Podkreślono, że konieczne jest włączenie kwestii zwalczenia rasizmu, ksenofobi i antysemityzmu do wszystkich, zarówno obecnych, jak i przyszłych prac na poziomie międzynarodowym, których celem jest zwalczanie nielegalnych treści w Internecie. Zauważono, że w tym kontekście powinien być przygotowany specjalny raport odnoszący się do działania konwencji od cyberprzestępczości i zwalczaniu przestępczości rasistowskich, ksenofobicznych i antysemickich popełnianych za pośrednictwem Internetu. Wywiedziano, że należy podjąć niezbędne środki w celu wzmocnienia współpracy międzynarodowej i wzajemnej pomocy organów ścigania na całym świecie po to, aby podejmować najskuteczniejsze działania przeciwko rozpowszechnianiu materiałów rasistowskich ksenofobicznych i antysemickich za pośrednictwem Internetu.

Dostrzeżono w Zaleceniu, że konieczne jest zapewnienie, aby ustawodawstwo krajowe miały zastosowanie również do przestępstw rasistowskich, ksenofobicznych i antysemickich popełnionych za pośrednictwem Internetu oraz umożliwiało ściganie osób odpowiedzialnych za tego rodzaju czyny. Wskazano, że należy podjąć wysiłki na rzecz szkolenia organów ścigania w zakresie rozpowszechniania w Internecie takich materiałów. Zaproponowano także utworzenie krajowych organów konsultacyjnych które mogłyby pełnić rolę stałego ośrodka monitorowania a także organu mediacyjnego i partnera w przygotowaniu kodeksów postępowania. Zadeklarowano wspieranie istniejących inicjatyw antyrasistowskich Internecie oraz rozwój nowych stron poświęconych w walce z rasizmem, ksenofobią, antysemityzmem i nietolerancją. Wskazano na konieczność wyjaśnienia odpowiedzialności dostawców usług internetowych oraz wydawców witryny za rozpowszechnianie treści rasistowskie, ksenofobiczne i antysemickie. Zadeklarowano potrzebę wspierania środków samoregulacyjnych podejmowanych przez branżę internetową w celu zwalczanie rasizmu, ksenofobii i antysemityzmu w sieci oraz propagowania antyrasistowskich gorących linii, kodeksów postępowania i oprogramowania filtrującego, zachęcając do podjęcia badań w tej dziedzinie. Podkreślono konieczność prac nad zwiększenie świadomości społecznej na temat problemu rozpowszechnianie treści rasistowskich, ksenofobicznych i antysemicki w Internecie, zwracając szczególną uwagę na uświadamianie młodych użytkowników Internetu, w szczególności dzieci, co do możliwości natrafienia na strony rasistowskie, ksenofobiczne i antysemickie oraz potencjalne ryzyko związane z obcowaniem z takimi witrynami.

W zaleceniu nr 7 Europejska Komisja przeciwko Rasizmowi i Nietolerancji (ECRI) Rady Europy ws. prawodawstwa krajowego dotyczącego zwalczania rasizmu i dyskryminacji rasowej, przyjętym 13 grudnia 2002 r., przypominając Deklarację przyjętą przez Szefów Państw i Rządów państw członkowskich Rady Europy podczas ich pierwszego Szczytu, który odbył się w Wiedniu w dniach 8-9 października 1993 r., zauważono, że w jej treści w Planie Działania w sprawie zwalczania rasizmu, ksenofobii, antysemityzmu i nietolerancji, ujętym jako część tej Deklaracji, wezwano Komitet Ministrów do ustanowienia Europejskiej Komisji przeciwko Rasizmowi i Nietolerancji, która posiadałaby mandat, między innymi, do formułowania zaleceń dotyczących polityki ogólnej państw członkowskich. W pkt 18 Zalecenia nr 7 ECRI, odnoszącym się do spraw karnych wskazano, że obecna praktyka pokazuje, że w pewnych przypadkach, zachowanie rasistowskie nie podlega ściganiu, ponieważ nie jest uważane za czyn o charakterze publicznym. Dlatego też państwa członkowskie powinny zapewnić, aby spełnienie warunku “publiczności” czynu nie było zbyt trudne. Zaproponowano, aby uznać, że warunek ten mógł być uważany za spełniony, gdy treści o charakterze rasistowskim są wygłaszane podczas spotkań organizacji neofaszystowskich, albo na forum dyskusyjnym w Internecie. Jednocześnie, zwracając uwagę na kwestie rozpowszechniania, dystrybucję, produkcję oraz magazynowanie pisemnych, obrazkowych i jakichkolwiek innych materiałów, zawierających treści rasistowskie, podkreślono, że zakresem rozpowszechniania, dystrybucji, produkcji i magazynowanie należy objąć także Internet. Wskazano, że prawo w poszczególnych państwach powinno przewidywać powstanie niezależnego wyspecjalizowanego organu do walki z rasizmem i dyskryminacją rasową, wyposażonego w niezbędne uprawnienia, zgodnie z procedurami krajowych porządków prawnych. Organy te powinny być przy tym uprawnione do wnoszenia spraw do sądów oraz interweniowania w postępowaniach jako eksperci. Funkcją ich miałoby być także monitorowanie ustawodawstwa wymierzonego w rasizm i dyskryminację rasową oraz kontrola jego zgodności z zasadami równości.

Do treści w Zalecenia nr 6 nawiązało Zalecenie nr 8 w sprawie walki z rasizmem przy zwalczaniu terroryzmu 17 marca 2004 r. W jego treści przypominając Konwencję o zwalczaniu cyberprzestępczości oraz Protokół dodatkowy tej konwencji odnoszących się do penalizacji czynów o charakterze rasistowskim lub ksenofobicznym popełnionych przy użyciu systemów komputerowych. Podkreślano, że konieczne jest zapewnienie, aby odpowiednie ustawodawstwo krajowe stosowało się także do przestępstw rasistowskich popełnionych za pośrednictwem Internetu, umożliwiając ściganie odpowiedzialnych za tego rodzaju przestępstwa. Podobny charakter miało zalecenie nr 9 ws. walki z antysemityzmem w przyjętej 25 czerwca 2004 r., w którym wskazano, że koniecznym jest, aby prawo karne obejmowało przestępstwa o charakterze antysemickim, popełniane za pomocą Internetu, telewizji satelitarnej i innych nowoczesnych środków informacji i łączności.

W zaleceniu nr 10 dotyczące zwalczania rasizmu i dyskryminacji rasowej w oświacie i procesie edukacji przyjętym 15 grudnia 2006 r. wskazano na rosnącą uwagę nowoczesnych technologii, w tym Internetu edukacji szkolnej oraz na potrzebę wzięcia tego faktu pod uwagę w kwestiach związanych z walką z rasizmem i dyskryminacją rasową. Wymieniano wśród licznych wskazań odnoszących się do zwalczania rasizmu i dyskryminacji rasowej oświacie także szkolenie uczniów korzystania z Internetu, jako narzędzia nauki możliwości zwalczenia rasizmu i dyskryminacji rasowej, przy jednoczesnym udostępnianiu stosownych zasobów takich jak oprogramowania filtrujące w celu ochrony dzieci przed treściami rasistowskimi.

W zaleceniu nr 12 w sprawie zwalczania rasizmu i dyskryminacji rasowej w sporcie^[43] rekomendowano, aby rządy państw członkowskich zwalczając rasizm i dyskryminację rasową zakazały rozpowszechniania materiałów rasistowskich przez Internet, gdyż poza terenami sportowymi Internet jest dodatkowym forum, na którym może rozwijać się związany ze sportem rasizm. Z tego względu ECRI zaleciło, aby prawo państw członkowskich penalizował także przestępstwa rasistowskie popełniane za pośrednictwem Internetu. Przyjętym 24 czerwca 2011 r. zalecenie nr 13 w sprawie zwalczania antycyganizmu i dyskryminacji wobec Romów^[44] ECRI domagała się, aby rządy państw członkowskich zaczęły sprzyjać systemowi monitorowania przejawów podstaw antycygańskich w Internecie, zapewniając ich skuteczne ściganie i postępując zgodnie z zasadami określonymi przez Protokół Dodatkowy do Konwencji o cyberprzestępczości, dotyczący kryminalizacji czynów o charakterze rasistowskim i ksenofobicznym popełnionych za pośrednictwem systemów komputerowych.

Najszerzej odniesiono się do zwalczania mowy nienawiści w przyjętym 8 grudnia 2015 r. zaleceniu nr 15 w sprawie zwalczania mowy nienawiści^[45]. W jego treści wskazano, że mowa nienawiści może przybierać formę publicznego zaprzeczania, trywializacji, usprawiedliwiania lub aprobaty dla zbrodni ludobójstwa, zbrodni przeciwko ludzkości lub zbrodni wojennych, które zostały stwierdzone przez sądy, oraz gloryfikacji osób skazanych za popełnienie takich przestępstwa. Podkreślono, że te wypowiedzi, które obrażają, szokują lub niepokoją nie zawsze są mową nienawiści. Zauważono, że działania przeciwko używaniu mowy nienawiści powinny służyć ochronie jednostek i grup osób, a nie określonych przekonań, ideologii czy religii. Skonstatowano, że używanie mowy nienawiści może wynikać z nieuzasadnionego założenia, że posługujący się nią jest lepszy od jakiejś osoby lub grupy osób, które są celem jego wypowiedzi. Wskazano, że użycie mowy nienawiści może podżegać do aktów przemocy, zastraszania, wrogości lub dyskryminacji w odniesieniu do tych, którzy są jej celem.

W mowie nienawiści ECRI dopatrzyła się poważnego niebezpieczeństwa dla spójności demokratycznego społeczeństwa, ochrony praw człowieka i rządów prawa. Z drugiej jednak strony konieczne jest, aby ograniczenia w odniesieniu do mowy nienawiści nie były nadużywane w celu uciszenia mniejszości i tłumienia krytyki. Dostrzeżono wagę mowy nienawiści kierowanej do kobiet ze względu na ich płeć i tożsamość płciową. Skonstatowano, że używanie mowy nienawiści rośnie zwłaszcza za pośrednictwem elektronicznych form komunikacji, które zwiększają jej oddziaływanie. Zdaniem ECRI ignorancja i niewystarczająca umiejętność korzystania ze środków przekazu, a także wyobcowanie dyskryminacja, indoktrynację i marginalizacja mogą być wykorzystywane do zachęcania do posługiwania mową nienawiści. Podkreślano znaczenie edukacji dla podważania błędnych przekonań i dezinformacji, które stanowią podstawę dla mowy nienawiści, zauważając, że takie przekazy edukacyjny zwalczające mowę nienawiści, powinny być w szczególności kierowane do młodzieży. Za ważny sposób walki z mową nienawiści uznano konfrontację z nią i bezpośrednie potępienie przez „kontrmowę” obnażającą destrukcyjny i niedopuszczalny charakter mowie nienawiści. Uświadomiono, że wszelkie media zarówno online, jak i offline mogą odegrać istotną rolę zarówno w rozpowszechnianiu, jak i zwalczaniu mowy nienawiści.

Dostrzeżono, że skutkiem używania mowy nienawiści jest wyobcowanie osób będących jej celem, co prowadzi do ich radykalizacji, powodując szkody dla spójności społeczeństwa. Uznano, że samoregulację i dobrowolnie przyjmowane zasady postępowania mogą być skutecznymi środkami zapobiegania i potępiania mowy nienawiści. Ważne jest przy tym, aby osoby będące celem mowy nienawiści były w stanie odpowiedzieć na nią przez kontrmowę, potępienie, a także poprzez wszczęcie postępowania przed właściwymi sądami i organami. Podkreślono, że kryminalizacja mowy nienawiści nie jest wystarczająca do jej wykorzenienia. Jednak zakazy karne są konieczne w sytuacjach, w których mowa nienawiści podżeganie do przemocy, zastraszania, wrogości lub dyskryminacji wobec osób, które są jej celem. Za ważne uznano niewspieranie organizacji ułatwiających stosowanie mowy nienawiści podkreślając, iż konieczne jest zakazanie funkcjonowania takich organizacji, które to czynią mając na celu podżeganie do aktów przemocy zastraszania, wrogości lub dyskryminacji. Za niezbędne uznano potrzebuję szybkiego i skutecznego rozpatrywania skarg dotyczących mowy nienawiści oraz unikania nadmiernie restrykcyjnych interpretacji przepisów odnoszących się do jej stosowania.

Przypomniano, że z przepisów prawa międzynarodowego wynika obowiązek kryminalizacji niektórych form mowy nienawiści. Podkreślono, że przepisy zostały ustanowione w celu ochrony członków grup szczególnie wrażliwych. Jednak z zaniepokojeniem zauważono, że mogą one być wykorzystywane w sposób nieproporcjonalny lub z niewłaściwych powodów. Zauważono, że prace ECRI koncentrują się na mowie nienawiści ze względu na rasę, kolor skóry, język, religię, narodowość, pochodzenie społeczne lub etniczne, tożsamość płciową lub orientację seksualną, jednak wskazano że mowa nienawiści może opierać się także na innych przesłankach.

W tekście omawianego dokumentu zalecono, aby rządy państw członkowskich ratyfikowały Protokół Dodatkowy do Konwencji o cyberprzestępczości dotyczący kryminalizacji czynów o charakterze rasistowskim i ksenofobicznym popełnianych za pośrednictwem systemów komputerowych oraz Konwencję Ramową o ochronie mniejszości narodowych[46], a także protokół nr 12 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Ponadto wskazano, że rządy państw członkowskich powinny wycofać wszelkie zastrzeżenia do art. 4 Międzynarodowej Konwencji w sprawie Likwidacji Wszelkich Form Dyskryminacji Rasowej i art. 20 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz uznać kompetencje Komitetu ds. Likwidacji Dyskryminacji Rasowej w zakresie otrzymywania i rozpatrywania zawiadomień od osób lub grup osób na podstawie art. 14 Międzynarodowej Konwencji w sprawie Likwidacji Wszelkich Form Dyskryminacji Rasowej. W dalszej części wskazano, że dążąc do określenia warunków sprzyjających używaniu mowy nienawiści jako zjawiska mającego różne formy, a także mierzenia zasięgu i szkód jakie ta mowa wyrządza, jak również w celu zniechęcenia i zapobiegania jej używaniu wskazano na konieczność: opracowania w tym celu niezawodnych narzędzi, zapewnienia, że istnieją władze publiczne wyznaczone do korzystania z tych narzędzi, zapewnienia aby gromadzenie danych dotyczących mowy nienawiści nie ograniczało się do przestępców i aby dane w tym przedmiocie były odpowiednio zdezagregowane. Podkreślono, że istnieje konieczność wspierania monitorowania mowy nienawiści przez społeczeństwo obywatelskie oraz kontynuowania badań, które mają na celu analizy warunków sprzyjających używaniu takiej mowy. Za właściwe uznano korzystanie z wyników monitoringu i badań w celu opracowania strategii walki z nawoływaniem do nienawiści. Wiązano z tym konieczność rozpowszechniania na bieżąco danych o występowaniu mowy nienawiści, jej formach i warunkach sprzyjających stosowaniu.

Uznano za konieczne podjęcie działań mających na celu uświadomienie społeczeństwu znaczenia poszanowania pluralizmu i zagrożeń, jakie niesie mowa nienawiści oraz wykazania fałszywości podstaw, na których się one opiera, jak i jej niedopuszczalności^[47]. Wskazano w zaleceniu, iż konieczne jest udzielanie wsparcia osobą które są celem mowy nienawiści, zarówno indywidualnie, jak i zbiorowo. W tym celu uznano, że trzeba starać się poprzez poradnictwo i wskazówki, aby takim osobom pomóc uporać się ze wszystkimi traumatycznymi przeżyciami i poczuciem wstydu. Podkreślono, że konieczne jest, aby osoby będące celami mowy nienawiści były świadomy swoich praw w postępowaniu administracyjnym, cywilnym i karnym. Uznano, że należy zachęcać i ułatwiać im zgłaszanie przypadków stosowania wobec nich mowy nienawiści oraz sankcjonować szkodliwe traktowanie lub nękanie jakiejkolwiek osoby, która takowe skargi składa. Zaakcentowane, że podmiotom, będącym celami mowy nienawiści należy okazywać solidarność i długoterminowe wsparcie.

Za potrzebne wskazano wspieranie samoregulacji instytucji publicznych i prywatnych w tym partii politycznych, instytucji edukacyjnych oraz organizacji kulturalnych i sportowych, uznając to za środek zwalczania mowy nienawiści. W tym celu – jak zauważono – należy zachęcać do przyjęcia odpowiednich kodeksów postępowania, które przewidują sankcje za używanie mowy nienawiści. Ponadto za właściwe uznano zachęcaniem partii politycznych do podpisania Karty Europejskich Partii Politycznych na rzecz społeczeństwa wolnego od rasizmu. Uznano, że należy promować monitorowanie dezinformacji negatywnych stereotypów i stygmatyzacji wspierać odpowiednie szkolenia, dotyczące negatywnych skutków mowy nienawiści, promować i pomagać w tworzeniu mechanizmu skarg.

Podkreślono, że państwa powinny korzystać z uprawnień regulacyjnych w odniesieniu do środków przekazu w tym dostawców Internetu, pośredników internetowych i mediów społecznościowych i promować działania na rzecz zwalczania mowy nienawiści. W tym celu konieczne jest zapewnienie skutecznego wykorzystania istniejących uprawnień, w tym także mechanizmów samoregulacji. Widziano potrzebę, aby władze publiczne państw członkowskich monitorowały i potępiały wykorzystywanie i rozpowszechnianie mowy nienawiści. Zauważono, że możliwe jest, aby w tym celu w razie potrzeby ograniczenia treści, korzystać z botów filtrujących słowa i innych podobnych technik. Za właściwe uznano zachęcanie redaktorów, dziennikarzy i innych osób pracujących w organizacjach medialnych do odpowiednich szkoleń dotyczących mowy nienawiści. Wszystkich pracowników środków przekazu winno się przy tym zachęcać do promowania etycznego dziennikarstwa. Jako kolejny problem wskazano potrzebę doprecyzowania zakresu odpowiedzialności na mocy prawa cywilnego i administracyjnego w przypadkach używania mowy nienawiści. W tym celu za konieczne uznano szczegółowe określenie obowiązków autorów, posługujących się mową nienawiści, dostawców usług internetowych, prowadzących fora internetowe i hostów, pośredników internetowych, a także platformy mediów społecznościowych moderatorów blogów i inne osoby pełniące podobne role. Za niezbędne uznano opracowanie procedury żądania usunięcia mowy nienawiści z materiałów dostępnych w sieci oraz blokowania stron zawierających takową mowę^[48]. Dostrzeżono że państwa członkowskie powinny zapewnić legitymację procesową osobom których dotyczy mowa nienawiści, organom ds. równości oraz krajowym instytucjom zajmującym się prawami człowieka oraz zainteresowanym organizacjom rządowym do wszczynania i prowadzenia postępowania w celu usunięcia mowy nienawiści, a także zmuszenia w postępowaniu do ujawnienia tożsamości osób posługujących się taką mową.

Wskazano, iż konieczne jest wycofanie wszelkich finansowych i innych form wsparcia udzielanych przez organy publiczne partiom politycznym i innym organizacjom stosującym mowę nienawiści, przy poszanowaniu prawa do wolności zrzeszania się, jednak z możliwością rozwiązania takich organizacji, niezależnie od tego czy otrzymują jakiekolwiek formy wsparcia od organów publicznych, w przypadkach, gdy używanie przez takowe organizacje mowy nienawiści podżega do aktów przemocy, zastraszania, wrogości lub dyskryminacji. Domagając się podjęcie odpowiednich i skutecznych działań przeciwko publicznemu używaniu mowy nienawiści, wskazywano na konieczność odwołania się do prawa karnego pod warunkiem, że żaden inny mniej restrykcyjny środek nie okazał się skuteczny oraz przy przestrzeganiu prawa do wolności wypowiedzi i opinii. Zauważono jednak, że określając przestępstwa polegające na używaniu mowy nienawiści, należy uczynić to tak, aby takie określenie nadążało za rozwojem technologicznym. Ściganie takich przestępstw winno się przy tym odbywać na zasadach niedyskryminacyjnych i nie może być wykorzystywane do tłumienia krytyki, ograniczenia opozycji politycznej lub godzić przekonania religijne. Należy przy tym zapewnić skuteczny udział osób, których dotyczy mowa nienawiści w takich postępowaniach. Kary za przestępstwa polegające na posługiwaniu się mową nienawiści powinny uwzględniać zarówno konsekwencje mowy nienawiści, jak i potrzebę proporcjonalnej reakcji. Za niezbędne uznano zapewnienie skutecznej współpracy między policją a prokuraturą oraz zapewnienie szkoleń i wymiany dobrych praktyk między funkcjonariuszami organów ścigania, prokuratorami i sędziami – słowem wszystkich, którzy zajmują się sprawami dotyczącymi mowy nienawiści. Uznano, że konieczna jest także współpraca państw członkowskich w celu zwalczania transgranicznego rozpowszechniania mowy nienawiści we wszystkich formach.

Analiza zaleceń ECRI dowodzi, że długi czas organizacja ta skupiała się na problemie zwalczenia rasizmu, ksenofobii, antysemityzmu i nietolerancji, nie zauważając kwestii mowy nienawiści. Podkreślić także należy, iż organizacja ta była dość mocno wyczulona na kwestie odnoszące się do dyskryminacji Cyganów (kwestii tej dotyczą zalecenia nr 3 i 13), odniesiono się także w osobnym zaleceniu do nietolerancji i dyskryminacji wobec wyznawców islamu (zalecenie nr 5). Kwestia antysemityzmu obecna była w zasadzie we wszystkich zaleceniach, ale szczególnie podjęto ją zaleceniu nr 9. Problem rozpowszechniania mówi nienawiści za pośrednictwem Internetu rozważono szczegółowo w zaleceniu nr 6, natomiast zalecenie nr 15 najobszerniejsze ze wszystkich, zostało w całości poświęcone mowie nienawiści i potrzebie jej zwalczania. Wypada zauważyć, że ECRI kładła w zaleceniach nacisk na potrzebę działań profilaktycznych, szkolenia, uświadamiania niestosowności używania mowy nienawiści, potrzebę monitorowania takich czynów, konieczność współdziałania między państwami oraz potrzebę rozszerzenia kompetencji organów, które winny podjąć problem walki z takową mową. Dopiero w zaleceniu nr 15 jednoznacznie wskazano, że państwa członkowskie powinny uznać mowę nienawiści za przestępstwo, określić szczegółowo jego formy, strony podmiotową i przedmiotową.

d. „Memorandum wyjaśniające”

Problem używania mowy nienawiści ECRI uznała za szczególnie istotne i dlatego zaleceniu nr 15 towarzyszy niezwykle obszerne liczące ponad 50 stron Memorandum wyjaśniające odnoszące się do licznych aspektów tego zjawiska. We wstępie do jego treści wskazano, że zalecenie nr 15 odnoszące się do ogólnej polityki koncentruje się na zjawisku mowy nienawiści i niszczących konsekwencjach jej używania dla jednostek, określonych grup i społeczeństwa jako całości. Podkreślono, że te konsekwencje zostały zauważone w trakcie monitoringu państw członkowskich przez ECRI. Zadeklarowano, że zalecenie przedstawia jak ECRI rozumie mowę nienawiści oraz jak widzi środki które można i należy podjąć w celu jej zwalczania.

W Memorandum stwierdzono, że punktem wyjścia dla Zalecenia jest uznanie fundamentalnego znaczenia wolności słowa, tolerancji i poszanowania godności, które są gwarantowane licznymi aktami prawa międzynarodowego, w tym także regionalnego, przyjętymi przez państwa członkowskie Rady Europy. Zadeklarowano, że ECRI jest świadoma w szczególności tego, że wszelkie wysiłki zmierzające do zwalczenia mowy nienawiści nie powinny nigdy przekroczyć dopuszczalnych ograniczeń wolności wypowiedzi. Jest również pewna, że na mowę nienawiści można skutecznie odpowiedzieć bez ograniczenia wolności wypowiedź. Wskazano, że pogląd, iż stosowanie sankcji karnych nie powinno być głównym celem działań przeciwko używaniu mowy nienawiści odzwierciedla nie tylko znaczenie poszanowania prawa do wolności wypowiedzi, ale także uznanie, że zajęcie się warunkami sprzyjającymi używaniu mowy nienawiści i energiczne przeciwdziałanie takiemu używaniu okażą się bardziej skuteczne na drodze do wyeliminowania zjawiska mowy nienawiści. Podkreślono, że ECRI uważa, iż zwalczając mowę nienawiści należy podnieść świadomość społeczną, przeciwdziałać wszelkim nawoływania do nienawiści, zapewnić wsparcie osobom będącym obiektem ataku ze strony takiej mowy, a jednocześnie promować samoregulację i podejmowanie działań regulacyjnych. W ostateczności przewidziano najpierw odpowiedzialność administracyjną i cywilną, wycofywanie poparcia dla określonych organizacji, wreszcie odpowiedzialność karną w szczególnych okolicznościach. Stwierdzono, że skuteczna realizacja zalecenia wymagać będzie zaangażowania państw członkowskich Rady Europy, a także podmiotów prywatnych i pozarządowych. Podkreślano, że zalecenie dotyczy w szczególności mowy nienawiści mieszczącej się w zakresie kompetencji ECRI, jednak postanowienia zalecenia powinny mieć zastosowanie do wszelkich form takiej mowy zwłaszcza w sytuacjach, gdy użycie mowy nienawiści wynika z niechęci do rasy, koloru skóry, języka, religii, narodowości, pochodzenia etnicznego, tożsamości płciowej lub orientacji seksualnej.

W dalszej części wskazano, że mowa nienawiści w rozumieniu Zalecenia pociąga za sobą użycie jednej lub kilku poszczególnych form wypowiedzi, a mianowicie, popieranie, promowanie, podżeganie do oczerniania, nienawiści, a także wszelkiego nękania, znieważania, negatywnego stereotypizowania, stygmatyzacji lub gróźb wobec osoby lub osób oraz wszelkie usprawiedliwianie wszystkich form wypowiedzi czyli oparte na mnie wyczerpującym wykazie cech osobowych lub statusu obejmujących rasę, kolor skóry, język religię lub światopogląd, narodowość lub pochodzenie etniczne, wiek, niepełnosprawność płeć, tożsamość płciową i orientację seksualną. Wskazano, że w Zaleceniu, w odróżnieniu od innych dokumentów, istotnym elementem mowy nienawiści staje się popieranie, promowanie, podżeganie w jakiejkolwiek formie do oczerniania i nienawiści, nękanie, znieważanie, negatywne stereotypizywanie, stygmatyzowanie, które ma na celu nie tylko nakłanianie do popełnienia aktów przemocy, zastraszania, wrogości lub dyskryminacji, ale także do takiego działania, co do którego należy oczekiwać, że przyniesie określony skutek. Wskazano, że wypowiedzi i publikacje mające charakter mowy nienawiści, mogą być przekazywane w różnej formie także z wykorzystaniem elektronicznych środków przekazu. Mowa nienawiści może przybierać przy tym formę pisemną, werbalną, a także przejawia się w obrazach, znakach, symbolach, muzyce, sztukach teatralnych oraz filmach, także wideo. Obejmuje ona swym zasięgiem również gesty, prezentowane w celu przekazania jakiejś idei bądź opinii. Gloryfikowania osób, które dopuściły się mowy nienawiści i popełniły przestępstwa z taką mową związane, także stanowi mowę nienawiści wtedy, kiedy dotyczy wspomnianych czynów. Nie obejmuje natomiast mowa nienawiści takich form jak satyra, karykatura, obiektywne relacje i analizy wiadomości, które mogą obrażać ranić lub powodować niepokój. W mowie nienawiści dopatrzeć się można zamiaru podżeganie do popełnienia aktów przemocy, zastraszanie, użycia siły. Taki zamiar może wynikać zarówno z jednoznacznych sformułowań, jak i z takich okoliczności, jak wcześniejsze zachowanie nadawcy przekazu[49]. Zauważono, że mowa nienawiści przejawia się w różnych formach wypowiedzi przybierając częstokroć formę zachowanie, które samo przez się stanowi przestępstwo.

Działania, które ECRI uważa za konieczne, obejmują, jak wskazano w Memorandum: podnoszenie świadomości społecznej, przeciwdziałanie wszelkimi nawoływanie do nienawiści, zapewnienie wsparcia osobom, które są obiektem takiej mowy, promowanie samoregulacji oraz regulacji, odpowiedzialność administracyjna i cywilna, wycofanie poparcia dla określonych organizacji, a nawet zakazanie ich działalności, wreszcie w szczególności ograniczonych okolicznościach nakładanie sankcji karnych. Stosowanie sankcji karnych uznano za uzasadnione wówczas, gdy użycie mowy nienawiści skutkuje podżeganie innych do popełnienia aktów przemocy, zastraszania, wrogości lub dyskryminacji.

Jakkolwiek Zalecenie skierowane jest do rządów państw członkowskich Rady Europy, to jednak – jak wskazano w Memorandum – jego skuteczna realizacja będzie wymagać zaangażowania szerokiego grona podmiotów prywatnych i pozarządowych oraz aktywnego udziału podmiotów publicznych. W Memorandum wskazano, że Zalecenie nr 15 zostało przyjęte, kiedy w państwach członkowskich Rady Europy wzrasta zaniepokojenie używaniem mowy nienawiści w zróżnicowanych społeczeństwach europejskich, a także jej rolą w podważaniu szacunku do członków grup szczególnie wrażliwych, naruszając spójność i podżegając do popełnienia aktów przemocy, zastraszania, wrogości lub dyskryminacji. Zaniepokojenie to nasiliło się w wyniku wielu incydentów, w których osoby, instytucje, miejsca pamięci i mienie zostały poddane brutalnym atakom z powodu przejawów wrogości o różnym podłożu.

W Memorandum wywiedziono, że rzeczywisty zakres stosowania mowy nienawiści trudny jest do oceny, gdyż brak jest kompleksowych i porównywalnych danych w tym względzie, ponieważ adresaci mowy nienawiści nie zawsze zgłaszają takie zdarzenia, częstokroć z powodu braku zaufania do wymiaru sprawiedliwości. Nie wszystkie skargi dotyczące stosowania mowy nienawiści są przez kompetentne organy badane. Podkreślono, że używanie mowy nienawiści jest szczególną cechą niektórych elektronicznych form komunikacji, przy czym strony internetowe, fora w sieciach społecznościowych, zdają się mieć posługiwanie się takową mową za główny cel. Niektóre z nich używają mowy nienawiści nawet wtedy, gdy są hostowane przez władze. W dalszej części stwierdzono, że odnotowano wiele przypadków, w których nie podjęto żadnych działań przeciwko używaniu mowy nienawiści, czasami z powodu ograniczonego zasięgu ustawodawstwa krajowego, ale także z powodu zawężającej wykładni przepisów, niechęci do działania w braku konkretnych skarg, braków rzetelnego śledztwa i zbyt pochopnego wykluczenia możliwości wszczęcie postępowania przeciwko domniemanym sprawcom. Jednocześnie wskazano, że osoby będące celem mowy nienawiści są dyskryminowane, nękane, a groźby i przemoc, których doznają, tylko się wzmacniają w wyniku takich działań. Za szczególnie dotknięte mową nienawiści uznano imigrantów, Żydów, wyznawców islamu, Romów. ECRI odnotowała przypadki mowy nienawiści, skierowanej przeciwko osobą ze względu na ich płeć, tożsamość płciową lub orientację seksualną, rasę bądź religię.

W dalszej części Memorandum zauważono, że wielokrotnie w aktach prawa międzynarodowego potępiano używanie mowy nienawiści^[50]. Konstatując, że postanowienia tych aktów nie zostały w sposób skuteczny wprowadzone w życie, co napiętnowywał Komitet Praw Człowieka ONZ i Komitet ds. Likwidacji Dyskryminacji Rasowej. Odnotowano jednak, że wolność wypowiedzi, na straży której stoi między innymi art. 20 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, nie jest absolutna, lecz podlega ograniczeniom wskazanym w art. 19 ust. 3 tego Paktu^[51]. Przywołano także w Memorandum stanowisko Komitetu ds. Likwidacji Dyskryminacji Rasowej, który stwierdził, że „związek między zakazem rasistowskiej mowy nienawiści, a wolnością słowa powinien być postrzegany jako komplementarny, a nie przejaw gry o sumie zerowej”. Wskazał, że prawo do równości i wolności od dyskryminacji oraz prawo do wolności wypowiedzi powinny się harmonijnie wspierać^[52]. Odnotowano przy tym liczne judykaty: Komitetu Praw Człowieka ONZ, Międzynarodowego Trybunału Wojskowego w Norymberdze, ETPCz oraz stanowiska Komitetu ds. Likwidacji Dyskryminacji Rasowej.

Wskazano liczne traktaty Rady Europy odnoszące się do problematyki mowy nienawiści, a mianowicie: Protokół Dodatkowy do Konwencji o cyberprzestępczości, dotyczący kryminalizacji czynów o charakterze rasistowskim i ksenofobicznym, popełnionych za pośrednictwem systemów komputerowych^[53], Europejską Konwencję o Telewizji Ponadgranicznej^[54] oraz Konwencja Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej^[55]. W towarzyszącym Zaleceniu nr 15 Memorandum Wyjaśniającym ECRI zwróciła uwagę na konieczność ratyfikowania przez państwa członkowskie wspomnianego wyżej Protokołu Dodatkowego do Konwencji o cyberprzestępczości, Ramowej Konwencji o ochronie mniejszości narodowych oraz Protokołu nr 12 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności^[56].

 

Zwrócono także uwagę, na liczne inne dokumenty kształtujące europejskie i międzynarodowe standardy w zakresie zwalczania mowy nienawiści. Wśród nich na Zalecenie Komitetu Ministrów Rady Europy, zalecenia i rezolucję Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy, Raport Europejskiej Komisji na rzecz demokracji przez prawo (Komisja Wenecka)^[57], Deklaracja i Programy działania z Durbanu 2001 r.^[58], Dokument Końcowy Konferencji Przeglądowej w Durbanie 2009 r.^[59] oraz plan działania z Rabatu ws. zakazu propagowania nienawiści narodowej rasowej lub religijnej, stanowiącej podżeganie do dyskryminacji, wrogości lub przemocy z 2012 r.^[60], a także raporty dla Zgromadzenia Ogólnego ONZ i Rady Praw Człowieka ONZ ds. współczesnych form rasizmu, dyskryminacji rasowej, ksenofobi i związanej z nimi nietolerancji, kwestii mniejszości oraz promowanie ochrony prawdą wolności opinii i wypowiedzi.

W dalszej części Memorandum skonstatowano, że wiele zaleceń Komitetu Ministrów Rady Europy oraz zaleceń i rezolucji Zgromadzenia Parlamentarnego rady Europy dotyczyło określonych form mowy nienawiści takich jak: agresywny nacjonalizm, ekstremizm, neonazizm, etnocentryzm i nienawiść rasowa. Inne koncentrowały się na działaniach skierowanych przeciwko określonym grupą osób takich jak: antycyganizm, antysemityzm, ksenofobia, islamofobia, homo/transfobia, status migranta i przynależności religijnej. W niektórych zajęto się wykorzystanie mowy nienawiści w określonych kontekstach, zwłaszcza w cyberprzestrzeni, mediach internetowych, dyskursie politycznym i grach wideo. Zwrócono uwagę, że zalecenie nr R(97)20 Komitetu Ministrów Rady Europy definiuje mowy nienawiści jako „wszelkie formy wypowiedzi, które szerzą, podżegają, promują lub usprawiedliwiają nienawiść rasową, ksenofobię, antysemityzm lub inne formy nienawiści opartej na nietolerancji, w tym nietolerancji wyrażającej się w agresywnym nacjonalizmie i etnocentryzmie, dyskryminacji i wrogości wobec mniejszości, migrantów i osób pochodzenia imigranckiego”^[61]. W dokumencie tym zalecono państwom członkowskim, aby ich ustawodawstwo, a także praktyka kierowały się szeregiem zasad w zakresie zwalczania mowy nienawiści. Wezwano także do przyjęcia różnych środków administracyjnych, cywilnych i karnych w celu zwalczania wykorzystywania takich wypowiedzi przy jednoczesnym poszanowaniu prawa do wolności wypowiedzi.

Memorandum przywołało także Decyzję Ramową Rady 2008/913/WSiSW w sprawie zwalczania pewnych form i przejawów rasizmu i ksenofobii za pomocą środków prawnokarnych^[62] oraz dyrektywę 2010/13/UE w sprawie koordynacji niektórych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich dotyczących świadczenia audiowizualnych usług medialnych (dyrektywa o audiowizualnych usługach medialnych)^[63]. Przygotowano także stanowisko Specjalnego Sprawozdawcy ds. współczesnych form rasizmu, dyskryminacji rasowej, ksenofobi i związanej z nimi nietolerancji, który wskazał na znaczenie środków legislacyjnych w każdej strategii zwalczania i zapobiegania rasizmowi i nienawiści na tle etnicznym oraz ksenofobicznym, zwłaszcza w Internecie i mediach społecznościowych^[64]. Zwrócenie uwagi na rolę Internetu i mediów społecznościowych było pewnym wyjątkiem na tle innych dokumentów, które kwestii tych nie akcentowały. Specjalny sprawozdawca podkreślił także potrzebę wzmocnienia środków zapobiegających ksenofobicznym i rasistowskim incydentom podczas imprez sportowych. Odniesiono się także do raportu opracowanego przez Specjalnego Sprawozdawcę ds. Mniejszości, który przedstawił raport poświęcony mowie nienawiści i nawoływaniu do nienawiści wobec mniejszości w mediach. Wezwał w nim do przyjęcia przepisów zakazujących propagowania nienawiści narodowej, rasowej lub religijnej, oraz do przyjęcia planu działania z Rabatu ws. zakazu propagowania nienawiści narodowej rasowej lub religijnej, stanowiącej podżeganie do dyskryminacji, wrogości lub przemocy z 2012 r. Podkreślił także znaczenie utrzymywania przez środki przekazu najwyższych standardów etycznego dziennikarstwa i unikania tworzenia stereotypów. W raporcie zauważono, że dostawcy usług internetowych powinni ustanowić szczegółowe warunki świadczenia usług wytyczne oraz procedury zgłaszania i usuwania treści dotyczących mowy nienawiści^[65]. Troska o mowę nienawiści była także przedmiotem ważnego raportu Specjalnego Sprawozdawcy ws. promowania i ochrony prawa do wolności opinii i wypowiedzi. W jego treści podkreślono, że przepisy dotyczące zwalczania mowy nienawiści muszą być starannie interpretowane i stosowane przez wymiar sprawiedliwości, aby nie ograniczać nadmierny wolności słowa^[66]. Odniesiono się także do działań Biuro Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. praw człowieka, które wskazało środki zalecone państwom do przeciwdziałania podżeganie do nienawiści i przemocy ze względu na orientację seksualną i tożsamość płciową. Podkreślono, że zwieńczeniem działań Biura Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Praw Człowieka było przyjęcie planu działań z Rabatu. W dalszej części Memorandum przedstawiło wcześniejsze działania ECRI odnoszące się do mowie nienawiści.

Wskazano, że w ramach międzynarodowego prawa powszechnego publicznego oraz międzynarodowego prawa regionalnego istnieje uzasadniona podstawą do nakładania ograniczeń dotyczących używania mowy nienawiści. Pojawia się jednak obawa ze strony organów odpowiedzialnych za nadzorowanie realizacji zobowiązań państw w tym zakresie, że może doprowadzić do ograniczenia praw mniejszości, tłumienia krytyki, opozycji politycznej i przekonaj religijnych. Zauważono także, że zakazy odnoszące się do mowy nienawiści mogą być nieproporcjonalne lub niezasadnie stosowane wobec tych, których mają chronić.

Analizując problematykę mowy nienawiści ECRI zwróciła uwagę na nie dociągnięcia w gromadzeniu danych, wynikające z różnych sposobów definiowania mowy nienawiści, przyjęcie różnych podejść do klasyfikacji bądź ograniczenie informacji tylko dla tych przypadków, w których użycie mowy nienawiści stanowiło przestępstwo. Zauważono, że usterki w gromadzeniu danych są dużej mierze odzwierciedleniem obaw, że ich agregacja może być niezgodna z obowiązkami w zakresie ochrony danych. Dlatego też, powołując się na ustalenia doktryny, podjęto w Memorandum próbę określenia wymogów w jaki sposób zebrane informacje dotyczące używania mówi nienawiści powinny być gromadzone, przechowywane i wykorzystywane^[67].

W dalszej części Memorandum Wyjaśniającego ECRI zaakcentowała, że należy dążyć do szerszego wyjaśnienia czego wymagają standardy praw człowieka i dlaczego ich przestrzeganie ma fundamentalne znaczenie dla społeczeństwa demokratycznego. Dlatego też uznała za konieczne zlecenie monitorowania przez państwa członkowskie przyjęcia środków promujących wzajemną tolerancję i szacunek w szkołach. Opowiedziano się też za usuwaniu za prowadzeniem dialogu międzykulturowego obejmującego otwartą i pełną szacunku wymianą poglądów między jednostkami i grupami należącymi do różnych kultur. Wywiedziono, że współpracę między różnymi społecznościami można wzmocnić przez wsparcie „tworzenia sieci współpracy w celu budowania wzajemnego zrozumienia promowania dialogu i inspirowania konstruktywnych działań na rzecz wspólnych celów politycznych i dążenia do konkretnych rezultatów w dziedzinie edukacji, zdrowia, zapobiegania konfliktom, zatrudnienia, integracji i edukacji medialnej”^[68].

Wskazano, że zwalczanie mowy nienawiści powinno być połączone z konkretnym, natychmiastowym i bezwarunkowym potępieniem stosowania mowy nienawiści jako działań antydemokratycznych. Zauważono, że jest to szczególnie ważne w odniesieniu do internetowych środków przekazu, aczkolwiek wszystkich użytkowników jakichkolwiek mediów należy zachęcać do zwracania uwagi na używanie mowy nienawiści. Dostrzeżono potrzebę perswazji, zwłaszcza w odniesieniu do funkcjonariuszy publicznych, osób pełniących funkcje publiczne, polityków, przywódców religijnych i społecznych, a także osobistości ze świata sztuki, biznesu i sportu, którzy powinni dawać przykład sprzeciwu wobec mowy nienawiści. Szczególny nacisk położono na pracę edukacyjną, mającą na celu podniesienie świadomości społecznej kwestii niebezpieczeństw związanych z mową nienawiści.

Skonstatowano, że osoby, będące obiektem oddziaływania takiej mowy mogą czuć się przestraszone, niepewne, ale także winne, zawstydzony lub poniżane, co prowadzi do utraty przez nie pewności siebie i poczucia własnej wartości^[69]. Wskazano, że takie osoby powinny mieć prawo do zadośćuczynienia w postępowaniu przed właściwymi sądami i organami. Natomiast państwa członkowskie powinny usuwać przeszkody w dochodzeniu przez te osoby roszczeń. Wiąże się z tym konieczność uproszczenia postępowań w takich sprawach i zapewnienie odpowiedniej pomocy prawnej obiektom mowy nienawiści. Należy przy tym zapewnić im bezpieczeństwo chroniąc przed ewentualnymi działaniami odwetowymi. Zwrócono uwagę na potrzebę samoregulacji jako jednego ze sposobów przeciwdziałania mowie nienawiści, wskazując, że ściganie używania takiej mowy nie powinno w jakikolwiek sposób godzić w wolność wypowiedzi. Za właściwe uznano tworzenie kodeksu postępowania oraz stałego monitoringu rozmaitych wypowiedzi w przestrzeni publicznej^[70]. Zwrócono przy tym uwagę na istnienie różnych technik monitorowania.

Wiele uwagi w Memorandum poświęcono kwestii wykorzystywania mowie nienawiści w środkach przekazu oraz za pomocą Internetu. Wskazano, że zarówno środki przekazu jak i Internet powinny podejmować działania zarówno w obszarze regulacji, jak i samoregulacji, gdyż nie można zaprzeczyć, że są narzędziami używania oraz zwalczania mowy nienawiści. Podkreślono, że regulacje odnoszące się do mediów nie są sprzeczne z prawem do wolności wypowiedzi, ale działanie samo regulacyjne uznano za skuteczniejsze i bardziej odpowiednie. Wywiedziono, że określenie „media i Internet” obejmuje wiele form komunikacji o bardzo różnych cechach i wpływie. Wśród nich bowiem są przekazy drukowane: gazety, czasopisma, książki, broszury, ulotki, plakaty, a także audiowizualne i elektroniczne środki przekazu, takie jak: radio, telewizja cyfrowa, nagrania dźwięku i obrazu, strony internetowe, aplikację, emaile oraz media społecznościowy i gry wideo. Zauważono, że niektóre informacje, pochodzące z tych środków przekazu dotrą do odbiorcy niemal natychmiast, a inne będą zależeć od jego chęci słuchania, czytania, uzyskiwaniu dostępu. Niektóre będą szeroko rozpowszechniane, trwałe, inne ledwie zauważalne i ulotne. Wszystkie te elementy należy brać pod uwagę przy określaniu działanie regulacyjnych i samoregulacji, aby osiągnąć zamierzony realistyczne cele. Podkreślono, że w poszczególnych państwach stopień szczegółowych regulacji jakim podlegają środki przekazu internet poważnie się różni, gdyż w których istnieje wymóg uzyskania licencji bądź franczyzy na prowadzenie działalności. Niekiedy istnieje wymóg przestrzegania pewnych standardów z możliwością nałożenia sankcji przypadku naruszeń. Wszelkie działania regulacyjne w odniesieniu do Internetu w tym ukierunkowane na okiełznanie mowy nienawiści winny być – jak wskazano – zgodne z prawem do wolności wypowiedzi i zapewniać gwarancje przed nadużyciem władzy. Nie zawsze jednak są one używane skutecznie, chociażby z racji zbyt polskiego pojmowania terminu „mowa nienawiści”. Podkreślono, że organy regulacyjne powinny zapewnić świadomości opinii publicznej w kwestii roli środków przekazu i konieczności zwrócenia uwagi na przypadki używania mowy nienawiści. Organizacje medialne powinny przyjąć uznane i sprawdzone praktyki reagowania na mowę nienawiści zwłaszcza w przekazach internetowych^[71]. Zachęcając do przyjmowania kodeksów, regulujących możliwie najszerszy sposób zasady korzystania ze środków przekazu, zwłaszcza z Internetu, podkreślono, że takie normy powinny obowiązywać wszystkich, a nie tylko pracowników i organizacje medialne, chociaż wydaje się, że nie jest możliwe objęcie zakresem jednego kodeksu wszystkich inicjatyw. Za pożądane uznano, aby wspomniane kodeksy nie tylko zakazywały stosowania mowy nienawiści we wszystkich jej formach, ale także wskazywały sposoby przedstawiania informacji tak, aby niepotrzebnie nie wzmacniać postaw sprzyjających używaniu mowy nienawiści. Wywiedziono, że należy zachować ostrożność przy relacjonowaniu niektórych wydarzeń, zwłaszcza z udziałem ekstremistów lub terrorystów, gdyż szukanie sensacji i skupianie się na dramatach może w sposób niezamierzony wzmacniać uprzedzenia i rozpalać nienawiść. Za kluczowy aspekt samoregulacji uznano monitorowanie tego, co jest przekazywane przez środki przekazu i Internet, szczególnie wszędzie tam, gdzie nie zostały takie informacje podane w żadnej formie kontroli redakcyjnej^[72]. Uznano, że należy zachęcać użytkowników indywidualnych do zgłaszania przypadków wykorzystywania mowy nienawiści.

Zauważono, że konieczne jest usprawnienie rozpatrywania skarg na stosowanie mowy nienawiści, zapewnienie odpowiednich szkoleń dla osób zaangażowanych w funkcjonowanie środków przekazu, uświadomienie odpowiedzialności administracyjnej i cywilnej za nawoływanie do nienawiści i wyjaśnianie podstaw odpowiedzialności. Ze szczególnie niebezpieczne uznano bezkrytyczne działania portalów informacyjnych, które nie sprawdzając treści zamieszczanych wypowiedzi, przedrukowują przekazy zawierające taką mowę. Akcentowano znaczenie kontroli sądowej obok sankcji administracyjnych, widząc przy tym konieczność wprowadzenia przepisów zakazujących lub rozwiązujących partie polityczne i inne organizacje w przypadkach, gdy stosowanie przez nie mowy nienawiści ma poważniejszych charakter^[73]. Podkreślano, że żądanie zakazu lub rozwiązania partii politycznej bądź innej organizacji są bardzo rygorystyczne, ale dopuszczalne w sytuacji, gdy mowa nienawiści podżega do aktów przemocy, zastraszania, wrogości lub dyskryminacji. Opowiedziano się w końcu za odpowiedzialnością karną osób posługujących się mową nienawiści wywodząc, że opisując jako przestępstwa w kodeksach karnych posługiwanie się mową nienawiści, należy przepisy takowe formułować sposób jasny i precyzyjny, aby nie było wątpliwości co do zakresu zakazanego zachowania. Odwołanie się do sankcji karnych jest konieczne, gdyż może dojść do ingerencji w wolność wypowiedzi, która jest dopuszczalna, jeśli jest przewidziane przez prawo. Należy przy tym bezwzględnie postawić tamę nadużyciom w toku ścigania, aby niemożliwe było wykorzystywanie odpowiedzialności karnej do tłumienia krytyki polityków, ograniczania praw opozycji politycznej oraz zwolenników niektórych religii. Kary za przestępstwa polegające na używaniu mowy nienawiści powinny uwzględniać konsekwencje, wynikające z takiego używania, cierpienie osób, będących celem takich działań oraz wpływ, jaki taka mowa może mieć na inne osoby i grupy osób.

Na koniec wskazano, że szerzenie mowy nienawiści nie ogranicza się do terytorium poszczególnych państw. Częstokroć takie działania mają swoje źródło poza terytorium i jurysdykcja określonego państwa członkowskiego, zwłaszcza w sytuacji, gdy przekaz zawierający mowę nienawiści rozpowszechniany jest w Internecie przez serwery, które znajdują się w krajach niemających wymagań odniesieniu do stosowania mowy nienawiści.

 

3. Raporty i konkluzje ECRI dotyczące Polski

a. Założenia normatywne i procedura opracowywania raportów

Z dokumentów ECRI wynika, że realizując swoją funkcję kontrolną, prewencyjną i edukacyjną, istotne znaczenie przywiązywała do przeglądu ustawodawstw, polityk i innych działań państw członkowskich służących zwalczaniu rasizmu, ksenofobii, antysemityzmu i nietolerancji. Początkowo w dokumentach nie wspomina się w ogóle o kwestii mowy nienawiści, a tym bardziej o fenomenie mowy nienawiści w Internecie. Z treści przekazów można jednak dociec, że zamiarem tej organizacji była chęć zaproponowania ogólnych zaleceń dotyczących polityki państw członkowskich w tym zakresie oraz wszelkich działań odnoszących się do tej problematyki na poziomie lokalnym, krajowym, i europejskim. Towarzyszył temu zamiar zbadania międzynarodowych instrumentów prawnych, odnoszących się do kwestii, których monitorowanie powierzono ECRI. Dążąc do wypełnienia swojej misji, ECRI postanowiła dokonać analizy sytuacji we wszystkich państwach członkowskich Rady Europy i przedstawić rządom tych państw konkretne propozycje. W tym celu ECRI organizuje cykliczne wizyty monitoringowe w państwach członkowskich, w trakcie których jej członkowie spotykają się z władzami, a także organizacjami pozarządowymi, zbierając materiał do przygotowania raportów wraz z zaleceniami dla władz krajowych. Wstępne zbieranie informacji oraz przygotowanie tekstów projektów raportów dokonywane jest przez małe grupy robocze ECRI. Analizowane są: ustawodawstwo, polityka i środki przedsięwzięte przez państwo, w ramach działań mających na celu zwalczanie rasizmu i dyskryminacji. Oceniana jest przy tym efektywność podjętych działań oraz prowadzonej polityki w aspekcie obowiązującego w określonym państwie członkowskim. Z uwagi na określony dla niniejszego tekstu zakres rzeczowy ograniczono się w tym miejscu jedynie do przedstawienia raportów ECRI dotyczących Polski.

ECRI wypracowała szczegółową procedurę jakiej zbierane powinny być materiały i tworzone w oparciu o nie raporty. Prace nad każdym z raportów miało otwierać przesłanie do rządu państwa członkowskiego kwestionariusza. Po otrzymaniu odpowiedzi na kwestionariusz, w następnym etapie analizowano jego treść, zderzając go z zebranymi informacjami na temat ustawodawstwa takiego państwa członkowskiego. Dane o ustawodawstwie przedstawiał ECRI Szwajcarski Instytut Prawa Porównawczego. Ponadto źródłami są informacje z międzynarodowych i krajowych organizacji pozarządowych oraz publikacje i dane zamieszczane w środkach przekazu.

W kolejnym etapie ECRI omawia na sesji plenarnej wstępny projekt raportu w odniesieniu do każdego państwa członkowskiego i przyjmuje jego projekt. Tekst ten przesyłany jest do rządu odpowiedniego państwa członkowskiego w celu przeprowadzenia poufnego dialogu przez wyznaczonego przez ten rząd oficera łącznikowego. W reakcji na to rząd może przedstawić swoją odpowiedź na takowy raport. Następnie projekt jest ponownie analizowany i może być poddany zmianom. W kolejnym etapie ostateczna wersja raportu jest przyjmowana przez ECRI i przekazywana za pośrednictwem Komitetu Ministrów Rady Europy rządowi określonego państwa członkowskiego. Dwa miesiące po przekazaniu tego sprawozdania jest ono podawane do wiadomości publicznej, chyba że rząd takiego państwa wyraźnie zażąda, aby tego nie czynić. Podczas kolejnej wizyty ECRI analizuje działania podjęte przez państwo w celu realizacji przedstawionych mu zaleceń.

Procedurę tę ECRI prowadziła przygotowując raporty w odniesieniu do wszystkich państw członkowskich Rady Europy. Po pierwszej sesji 11 raportów które ukończono do czerwca 1997 r., rozpoczęto nową serię, odnoszącą się do pozostałych państw członkowskich^[74]. Zastrzegano przy tym, że kolejność tworzenia tych raportów jest całkowicie bez znaczenia. Akcentując jednocześnie, że ECRI z zadowoleniem przyjmie wkład organizacji pozarządowych i wszelkich instytucji działających w obszarze, który leży w jej kompetencji.

b. Pierwszy raport ECRI

W pierwszym raporcie dotyczącym Polski przedstawionym w 1997 r. wskazano na wstępie, że państwo to przeżywa okres przewrotów i przemian społecznych, gospodarczych i kulturowych. Zauważono, że istnieje w nim kilka grup mniejszości narodowych, które wyróżniają się kulturą, językiem i religią. Najliczniejsza z nich, zdaniem Raportu, jest niemieckojęzyczną ludność Górnego Śląska i Mazur. Ponadto zaś Litwini, Białorusini, Ukraińcy, Czesi, Słowacji^[75]. Zważywszy, iż w 1997 r. nie istniały dokładne dane statystyczne, stwierdzenia zawarte w Raporcie co do istnienia mniejszości i ich liczebności mają charakter szacunkowy.

W dalszej części Raportu stwierdzono, że „rząd polski ma generalnie dość pozytywny stosunek do grup mniejszości narodowych i dokłada rzeczywistych starań w celu rozwiązywania ich problemów”. Zauważono, że mi stanowisko społeczeństwa polskiego wobec mniejszości jest częstokroć mniej pozytywne, aczkolwiek przejawy dyskryminacji lub nietolerancji są rzadkie, to jednak w pewnych regionach podejmowano działania przeciwko różnym grupom mniejszościowym. Utrzymują się jednak, jak stwierdzono w Raporcie, nastroje antysemickie wśród niektórych grup społecznych, co może mieć wpływ na klimat tolerancji w Polsce i na sytuację małej społeczności żydowskiej. Odnotowano przy tym wzrost migracji do Polski przewidując, że może to zmienić strukturę demograficzna.

Wskazano w Raporcie, że istnieją pola, które powinny zostać potraktowane ze szczególną uwagą. Zaliczano do nich strategie radzenia sobie ze zjawiskiem migracji, opracowanie działań legislacyjnych do walki z rasizmem i dyskryminacja oraz opracowanie spójnej polityki państwa w kwestiach z tym związanych. Zauważono, że istnieje potrzeba ustalenia liczebność grup mniejszościowych w Polsce i podnoszenie świadomości ich sytuacji. Oprócz tego dostrzeżono potrzebę budowy w społeczeństwie pozytywnych postaw wobec przedstawicieli mniejszości i ich kultury, w szczególności tych mniejszości, które od wieków zamieszkiwały na terytorium tego państwa.

Analizując międzynarodowe instrumenty prawne z zadowoleniem odnotowano decyzję Polski o podpisaniu i ratyfikacji Europejskiej Karty Społecznej. Odnotowano jednak polskie stanowisko w kwestii art. 14 Międzynarodowej Konwencji w sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji rasowej odnośnie kompetencji Komitetu ds. Likwidacji Dyskryminacji Rasowej do przyjmowania i rozpatrywania skarg osób lub grup osób podlegających jurysdykcji tego państwa stwierdzających, że są ofiarami naruszenia przez to państwo któregokolwiek spraw wymienionych w Konwencji^[76]. Jednak dopiero w oświadczeniu rządowym z dnia 25 marca 1999 r. Polska zadeklarowała uznanie kompetencji Komitetu ds. likwidacji dyskryminacji rasowej, utworzonego na podstawie Międzynarodowej Konwencji w sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji rasowej^[77]. Ten ostatni akt był niewątpliwie zgodny z żądaniami, zawartymi w Raporcie.

W Raporcie wyrażono także stanowisko, że Polska ratyfikuje Kartę Języków Regionalnych lub Mniejszościowych^[78] oraz Konwencja Ramowa o ochronie mniejszości narodowych^[79]. Przyznano, że Polska może borykać się z trudnościami administracyjnymi i finansowymi, które mogą ograniczać jej możliwości w wypełnianie zobowiązań, podjętych przez ratyfikację instrumentów międzynarodowych, jednak wyrażono przekonanie, że ta ratyfikacja jest wykonalna i warta zachodu.

Z zadowoleniem przyjęto w raporcie fakt podpisania traktatu między Republiką Federalna Niemiec a Rzeczpospolitą Polską o dobrym sąsiedztwie i przyjaznej współpracy z dnia 17 czerwca 1991 r.^[80], widząc w nim solidną podstawę ochrony mniejszości niemieckiej do jej tożsamości etnicznej, kulturowej, językowej i religijnej. Odnotowano także podpisanie podobnych umów z Ukrainą, Litwą i Białorusią. Zauważono, że w czasie przygotowywania Raportu Polska jest w trakcie prac nad nową Konstytucją, a więc ma okazję do przeglądu rozwiązań odnoszących się do implementacji międzynarodowych praw człowieka do prawa krajowego. Z zadowoleniem zauważono, że projekt nowej konstytucji przyjęty w czerwcu 1996 r. zawiera postanowienie, na mocy którego wszystkie ratyfikowane traktaty międzynarodowe są bezpośrednio wdrażane do prawa krajowego. Z uznaniem przyjęto istniejącą po stronie polskiej chęć stworzenia i ustawy dotyczącej mniejszości narodowych^[81]. Ustawa ta znajdowała się dyskusji w komisji sejmowej.

W raporcie skonstatowano, że przepisy polskiego prawa karnego mogą być uzupełnione w odniesieniu do zwalczania rasizmu i dyskryminacji. Zauważono, że w Polsce podobnie jak innych państwach postkomunistycznych istnienie niewiele szczegółowych przepisów prawa cywilnego i administracyjnego, odnoszących się do zwalczania rasizmu, antysemityzmu, ksenofobi i nietolerancji, sugerując wprowadzenie takich rozwiązań prawnych do istniejących aktów normatywnych. Postulowano konieczność powołania niezależnego wyspecjalizowanego organu na szczeblu administracji centralnej, który posiadałby pełne kompetencje w zakresie ochrony grup mniejszościowych oraz problemów rasowych lub etnicznych. Wskazano, że w Polsce istnieją trzy instytucje zajmujące się mniejszościami narodowymi i problemami etnicznymi: Biuro ds. Mniejszości Narodowych w Ministerstwie Kultury i Sztuki, Biuro ds. Imigrantów i Uchodźców w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych oraz Sejmowa Komisja ds. Mniejszości Narodowych i etnicznych. Ponadto problemem problem ten leży w kompetencji Rzecznika Praw Obywatelskich, ale w praktyce organy te nie obejmują całego obszaru zjawiska rasizmu i nietolerancji, dlatego Raport postulował Powołanie niezależnego organu, który mógłby koordynować różne polityki dotyczące tych kwestii na całym obszarze państwa.

Wskazano, że wobec rosnącej liczby uchodźców i imigrantów napływających do Polski należy ponownie przeanalizować politykę i praktykę w tej kwestii, badając czy odpowiadają one wyzwaniom wynikających z nowej sytuacji faktycznej. Zaproponowano, że odpowiedni organ powinien pomóc Biuro ds. Imigrantów i Uchodźców w wykonywaniu jego zadań. Podkreślono konieczność rozważenia właściwej polityki azylowej i objęcie pomocą tych azylantów, którzy chcą się osiedlić w Polsce. Postulowano szkolenie funkcjonariuszy wymiaru sprawiedliwości i organów ścigania w kwestiach dotyczących rasizmu i nietolerancji oraz podnoszenie świadomości społecznej w tym przedmiocie. Wskazano, że podmiotem, który mógłby odegrać pozytywną rolę w tym przedmiocie jest Kościół Katolicki. Zauważono, że liderzy polityczni powinni bardziej interesować się kwestią mniejszości narodowych i osób niebędących obywatelami. Domagano się także w Raporcie, aby w płaszczyźnie edukacji promować wzajemne zrozumienie między większością, a grupami mniejszościowymi, co wymaga rewizji podręczników i nauczania historii. Silny nacisk położono na zapewnienie oświaty mniejszościowym narodowym i etnicznym w ich języku, zauważając, że poziom wykształcenia szczególnie wyższego wśród mniejszości jest niski, a większość Romów nie kończy nawet szkoły podstawowej. Z zadowoleniem stwierdzono, że w Polsce potroiła się w ciągu ocenianych przez Raport lat liczba zezwoleń na pracę dla osób z krajów byłego ZSRR. Stwierdzono, że trudno ocenić czy przedstawiciele mniejszości mają trudności z zatrudnieniem. Uznano jednak, że ten trudności dotyczą społeczności Romów.

Za niezbędne uznano ustanowienie wiarygodnego systemu gromadzenie danych o grupach etnicznych, zgodnie z istniejącymi w Europie przepisami. Wskazano, że należy rozszerzyć dostęp mniejszości do programów radiowych i telewizyjnych ich językach oraz do prasy drukowanej. Jakkolwiek mniejszości narodowe są reprezentowane w samorządzie terytorialnym, to już nie na poziomie administracji wojewódzkiej, a ponadto trudno przedstawicielom tych mniejszości zdobyć mandaty w Sejmie i w Senacie. W Raporcie domagano się rozszerzenia używania języków mniejszości w organach administracji publicznej, zwłaszcza na terenach zamieszkiwanych przez przedstawicieli tych mniejszości. Wskazano, że trzeba wspierać i zachęcać przedstawicieli mniejszości do tworzenia stowarzyszeń, organizacji samorządowych i społecznych.

Czytając z perspektywy lat treść raportu nie można oprzeć się wrażeniu że w gruncie rzeczy jest on mało konkretny i tworząc go ECRI wyszła poza zakres swoich kompetencji podejmując problem mniejszości narodowych i nie pochylając się nad kwestiami dyskryminacji, rasizmu, ksenofobi i nietolerancji. Wydaje się, że wszystkie te kwestie Umknęły z pola widzenia twórców raportu. Być może takie stanowisko wynika wynikało z osobistych zainteresowań twórców raportu niedostatecznej wiedzy o sytuacji w Polsce. Niemniej, kwestie podstawowe dla działalności ECRI zostały całkowicie zmarginalizowane.

c. Drugi raport ECRI

Prace ECRI na drugim raportem z dotyczącym Polski rozpoczęły się w styczniu 1999 r. Wizyta w Polsce przedstawicieli ECRI odbyła się W dniach 8 – 10 września 1999 r. W trakcie jej trwania doszło do spotkania z przedstawicielami rozmaitych minister i innych organów administracji publicznej odpowiedzialnych za problemy leżące w orbicie zainteresowań ECRI. Wizyta została zorganizowana i prowadzona przez polskiego urzędnika kontaktowego zwanego czasem w dokumentach oficerem łącznikowym, którego umiejętności i kompetencje zostały bardzo wysoko ocenione przez uczestników wizyty. W trakcie pobytu w Polsce przedstawiciele ECRI spotkali się także z reprezentantami organizacji pozarządowych. Raport obejmuje sytuację w Polsce do 10 grudnia 1999 r.

Merytoryczną część raportu otwiera rozdział zatytułowany przegląd sytuacji. W jego treści odniesiono się do implementacji przez Polskę międzynarodowych dokumentów prawnych mających związek ze zwalczaniem rasizmu i nietolerancji. Z zadowoleniem odnotowano ratyfikację przez Polskę Europejskiej Karty Społecznej jednak zachęcona do podpisania i ratyfikacji Zrewidowanej Karty Społecznej^[82]. ECRI z zadowoleniem powitała deklarację złożoną przez Polskę w zakresie art. 14 Międzynarodowej Konwencji w Sprawie Likwidacji Wszelkich Form Dyskryminacji Rasowej.

ECRI wezwało w Raporcie władze polskie do ratyfikacji podpisanej wcześniej Konwencji Ramowej ochronie mniejszości narodowych oraz do podpisania i ratyfikacji Karty języków regionalnych i mniejszościowych, a także Konwencji europejskiej o statusie prawnym robotników migrujących i Konwencji o udziale cudzoziemców w życiu publicznym na szczeblu lokalnym.

Odnotowując uchwalenie Konstytucji RP z 1997 r., ECRI odniosła się do treści art. 32, 13 i 35 tej Konstytucji, wskazują, że w treści art. 32 nie wyliczono podstaw dyskryminacji i wskazując, że możliwe przyczyny dyskryminacji powinny być w treści tego przepisu wyliczone chociażby w formie przykładowej, ze wskazaniem np. rasy czy pochodzenia etnicznego. Do pozostałych przepisów konstytucyjnych nie zgłoszono zastrzeżeń i wątpliwości. Odniesiono się do prac ustawodawczych nad projektem ustawy o mniejszościach narodowych i etnicznych, wskazując jego powiązanie z ratyfikację Konwencji ramowej i zachęcając Polskę do szybkiego sfinalizowania działań dotyczących uchwalenia tej ustawy. W dalszej części odnotowano, iż Ordynacja Wyborcza do Sejmu z 28 maja 1993 r. przyznaje kandydatom mniejszości narodowych preferencje, gdyż komitety wyborcze zarejestrowanych organizacji mniejszości narodowych nie są ograniczone progami, wyznaczającymi liczbę głosów. Stwierdzono, że jedynie mniejszość niemiecka dzięki dużej gęstości zaludnienia w jednym z regionów ma swoich przedstawicieli w organach władzy ustawodawczej.

Odnosząc się do treści nowego kodeksu karnego, który wszedł w życie we wrześniu 1998 r., przywołano treść art. 118, 119, 256, 257, nie zgłaszając krytycznych uwag do ich brzmienia. Stwierdzono natomiast że przypadki okazywania nienawiści lub pogardy rasowej rzadko trafia ją na wokandę co może świadczyć o tym, że przypadki takie nie zawsze zauważalne są przez właściwe organy. Odnotowano z zadowolenie, że Ministerstwo Sprawiedliwości oraz Sąd Najwyższy organizują szkolenia oraz seminaria dotyczące walki przeciwko nienawiści rasowej. W Raporcie wyrażono zaniepokojenie istnieniem skrajnie prawicowej aktywności, które znajduje swój wyraz w publikowaniu rasistowskich i antysemickich materiałów łatwo dostępnych w punktach sprzedaży, przy czym przypadki skazania ich autorów są bardzo rzadkie i wezwano władze polskie do podjęcia zdecydowanych kroków przeciwko publikacji i rozpowszechnianiu materiałów rasistowskich.

Oceniając przepisy prawa cywilnego i administracyjnego, ECRI odnotowano treść art. 11 ust. 3 Kodeksu pracy wskazując, że użyte w tym przepisie sformułowanie, iż jakakolwiek dyskryminacja ze względu na płeć, wiek, niepełnosprawność, rasę, narodowość itd. jest niedopuszczalna – jest niejasne, mimo że władze polskie uważają, że w praktyce osoba dyskryminowana może żądać wyrównania szkód materialnych i moralnych wynikłych z dyskryminacji. Zachęcono władze polskie do wprowadzenia całościowego zestawu przepisów karnych, cywilnych i administracyjnych, zakazujących rasizmu i dyskryminacji we wszystkich dziedzinach życia oraz do podjęcia działań, które umożliwią przyspieszenie rozstrzygnięć, wydawanych przez sądy w takich sprawach.

Z zadowoleniem odnotowano, że biuro Rzecznika Praw Obywatelskich zajmowało się wieloma sprawami związanymi z problemami rasizmu i nietolerancji, dotyczącymi zarówno osób nieposiadających obywatelstwa polskiego, jak i mniejszości narodowych. Z uznaniem powitano stworzenie przez Rzecznika Praw Obywatelskich osobnego wydziału, który powinien zajmować się tymi problemami. Pozytywnie oceniono pracę Biura ds. Mniejszości Narodowych w Ministerstwie Kultury i Sztuki oraz działalność Komisji Sejmowej ds. Mniejszości Narodowych i Etnicznych.

Przedmiotem oceny ECRI było przyjmowanie oraz status osób nieposiadających obywatelstwa, w tym ubiegających się o azyl oraz uchodźców. Przy tej okazji zachęcano władze polskie do zapewnienia, że Straż Graniczna i osoby odpowiedzialne za rozpatrywanie wniosków o przyznanie azylu, będą poddawane wszechstronnemu i stałemu szkoleniu podnoszącemu świadomość problemów rasizmu i dyskryminacji. Zachęcono także władze do współpracy z UNHCR oraz innymi ciałami międzynarodowymi w monitorowaniu procedur azylowych. Zajęto się kwestią nielegalnej migracji i integracji imigrantów zauważając, iż rzeczą konieczne jest, aby jednostki odpowiedzialne za programy, służące integracji uchodźców, miały narzędzia i kompetencje umożliwiające im wypełnianie zadań. Zwrócono uwagę na podjęcie działań, umożliwiających migrantom opanowanie języka, kształcenie, otrzymywanie świadczeń socjalnych oraz działania ułatwiające integrację na rynku pracy. Wskazano, że nowe formy migracji mogą mieć wpływ na pojawienie się przejawów rasizmu i dyskryminacji w społeczeństwie polskim. Uznano przy tym, że za tę problematykę powinien odpowiadać właściwy organ rządowy.

Rozważając problem dostępu do usług publicznych, zauważono, że Ministerstwo Edukacji Narodowej powinna dbać nadal dbać o publikację w podręczniku w językach mniejszości, odnotowując, że w większości szkół religii uczą przedstawiciele Kościoła Katolickiego, aczkolwiek rodzice mogą występować o wprowadzenie opłaconej przez Ministerstwo nauki religii każdego legalnie zarejestrowanego związku religijnego. Zauważono, że z przekazanych danych wynika, że nauczanie etyki zamiast religii nie jest możliwe z powodu ograniczeń finansowych. Wskazano, że dzieci Romów powinny mieć równe szanse dostępu do szkolnictwa, mimo niekorzystnej sytuacji ekonomicznej barier językowych oraz analfabetyzmu rodziców.

W dalszej części ECRI zadeklarowała, że chce zwrócić uwagę na niektóre problemy, które uznaje za szczególnie ważne dla zwalczania rasizmu i dyskryminacji, a mianowicie antysemityzmu i sytuację społeczności Romów/Cyganów. . Podkreślono, że już w pierwszym raporcie odnotowano brak zainteresowania społeczeństwa polskiego innymi kulturami i społecznościami, jak również utrzymywanie się nastrojów antysemickich. Odnotowano, że nie ma zgodnej opinii, co do tego, czy po upadku wcześniejszego systemu politycznego nastąpił wzrost nastrojów rasistowskich, ksenofobii, antysemityzmu i nietolerancji, czy też większa wolność, jaka w tym momencie zaistniała, umożliwiła wyrażania uczuć, które już wcześniej istniały w świadomości społecznej. Zauważono, że niepokojące są negatywne postawy wobec pewnych grup mniejszościowych, przy czym antysemityzm jest wyraźnym problemy społeczeństwa polskiego.

ECRI stwierdziła, że podejmowane przez władze publiczne kroki zmierzające w kierunku ustanowienia ram prawnych i politycznych istnienia mniejszości narodowych w Polsce należy powitać z zadowoleniem. Podkreślił także że przed 1989 r. nie dopuszczono do uznania istnienia mniejszości narodowych. Niemniej, w Polsce priorytetowym problemem jest uznanie istnienia rasizmu i dyskryminacji w życiu społeczeństwa. Kwestia ta nie wzbudza większego zainteresowania publicznego, a poparcie dla działań antyrasistowskich ze strony członków społeczeństwa jest ograniczone. Dlatego ECRI podkreślając rolę jaką odgrywa proces edukacji uświadamianiu problemów rasizmu i nietolerancji zachęcało w Raporcie do skupienia wysiłków na tym obszarze. Pozytywnie odnotowano wprowadzenie do nauczenia programów zawierających informacje o dziedzictwie kulturowym różnych grup mniejszości narodowych. Z niepokojem jednak przyjęto wiadomość o pojawieniu się na liście podręczników zalecanych przez ministerstwo edukacji narodowej kontrowersyjnej książki historycznej zawierającej akcenty antysemickie^[83].

Więc zauważono, że szersze działania uświadamiające są niezbędne w skali całego społeczeństwa, mimo że postawy ksenofobiczne i antysemickie występują jedynie marginesowe i grupie partii politycznych i wśród skinheadów. Jednak niektóre partie głównego nurtu życia politycznego wykorzystują w pewnym stopniu retorykę nacjonalistyczną oraz akceptują w swoich szeregach ekstremistycznych aktywistów prawicowych. ECRI dała wyraz swojemu zaniepokojeniu sygnałami, że w wypowiedziach niektórych polityków pojawiają się akcenty antysemickie i „oskarżenia” przeciwników o pochodzenie żydowskie. Wskazano że politycy powinni występować przeciwko przypadkowo rasizmu, antysemityzmu, ksenofobi i nietolerancji zwalczając te zjawiska.

Podkreślono rolę rozmaitych osób oraz instytucji odgrywających rolę opiniotwórczą w zwalczaniu specyficznych problemów antysemityzmu w Polsce. Do tej grupy zaliczono kościół Katolicki, środki przekazu i podmioty społeczeństwa obywatelskiego. Odnotowano, że krytyka antysemityzmu w Polsce jest często postrzegana jako ingerencja zewnętrzne. Tak jest odbierany spór wokół „krzyży oświęcimski” oraz wnioski Żydów amerykańskich, dotyczących restytucji własności^[84]. Pozytywnie przyjęta inicjatywy, dzięki którym propagowana jest wiedza o kulturze żydowskiej oraz wkładzie społeczności żydowskiej w życie społeczeństwa polskiego.

Analizując sytuację Romów/Cyganów zauważono, że utrzymują się w społeczeństwie polskim uprzedzenia wobec tej mniejszości. Przykładem negatywnym są akty agresji ze strony skinheadów, dyskryminacyjne postępowania władz lokalnych, instrukcja jednego z banków, aby nie udzielać Romom/Cygana kredytów.

Podsumowując, w Raporcie ECRI zaleciła władzom polskim podjęcie dalszych działań zwalczających rasizm, ksenofobię, antysemityzm i nietolerancję w różnych dziedzinach. Zalecenia te obejmują między innymi potrzeby zapewnienia przestrzegania w praktyce odpowiednich przepisów prawnych, potrzebę szkolenia i uświadomienia urzędników w wielu kluczowych sektorach administracji, potrzebę ustanowienia systemu nadzorowania i oceny sytuacji grup mniejszościowych w odniesieniu do możliwej dyskryminacji, a także natężenia i przejawów rasizmu i nietolerancji w społeczeństwie, zwłaszcza wobec społeczności Romów/Cyganów, oraz konieczności podniesienia świadomości i podjęcia, w całym społeczeństwie oraz w kręgu osób opiniotwórczych, stosownych działań, szczególnie w odniesieniu do problem antysemityzmu.

Stwierdzono ponadto, że w społeczeństwie polskim kwestii rasizmu, ksenofobii, antysemityzmu i nietolerancji są nadal raczej nieprzyjmowane do wiadomości. Legislację dotyczącą tych problemów ECRI uznała za niewystarczającą, a wprowadzenie przepisów prawnych odnoszących się bezpośrednio do mniejszości narodowych i etnicznych odbywa się jej zdaniem zbyt wolno. Zauważono jednocześnie, że w postawach dominujących w społeczeństwie wydaje się przeważać zamknięcie na zróżnicowanie, a odczucia antysemickie są głęboko utrwalone. Wiedza na temat przejawów i skali rasizmu i antysemityzmu jest raczej niewielka, nie prowadzi się ich szczegółowej obserwacji. Ma to oczywiście wpływ na brak skutecznych działań przeciwdziałających tym zjawiskom.

Taka ocena spotkała się z krytycznym stanowiskiem władz polskich, mimo że w ostatecznym tekście raportu uwzględniono niektóre uwagi polskiego urzędnika kontaktowego. Na jego wyraźną prośbę uwagi krytyczne władz polskich zostały przedstawione jako załącznik do Raportu. Władze polskie podniosły, że zawarte w streszczeniu Raportu sformułowanie „odczucia antysemickie pozostają głęboko utrwalone” jest nie mającym pokrycia uogólnieniem, które może się przyczyniać do kreowania lub wzmacniania fałszywych i krzywdzących stereotypów. Ponadto władze polskie wskazały, że raport nie wymienia wszystkich artykułów Konstytucji RP odnoszących się do kwestii rasizmu i dyskryminacji^[85]. Odnosząc się do uwag raportu dotyczących przepisów prawa cywilnego i administracyjnego, wskazano że kodeks pracy zabrania jakiejkolwiek jakiegokolwiek dyskryminacji w dziedzinie pracy i zapewnia pełną zgodność polskiego prawa z wymogami Rady Europy Unii Europejskiej. Zauważono, że zastrzeżenia co do zbyt długiego czasu trwania postępowania procesowego w sprawach cywilnych i administracyjnych oraz co do egzekucji orzeczeń sądowych dotyczą generalnego problemu istniejącego w tym względzie w Polsce i w żadnym razie nie odnoszę się szczególnie do ofiar dyskryminacji na tle rasowym bądź etnicznych.

Podniesiona, że wśród ciał instytucji wyspecjalizowanych Raport nie wymieniał Departamentu Ochrony Granic, Migracji i Uchodźstwa w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rady ds. Uchodźców. Nie wspomniał także o specjalnie utworzonym Wydziale ds. Mniejszości Narodowych w Departamencie Obywatelstwa Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, który zajmuje się problematyką mniejszości narodowych i etnicznych. W kwestii przyjmowania migrantów i statusu osób nieposiadających obywatelstwa wskazano, że cudzoziemcy mają swobodny dostęp do procedur uchodźczych i w Polsce nie ma w praktyce ograniczeń w tym zakresie. Stanowczo odrzucono także uwagi dotyczące dostępu do usług publicznych, w szczególności do szkolnictwa, wskazując, że obowiązek nauki do osiemnastego roku życia jest obowiązkowy, a kształcenie dzieci i młodzieży jest powszechny. Widoczny jest stały wzrost dzieci i młodzieży uczącej się języka ojczystego wśród mniejszości niemieckiej i ukraińskiej oraz stabilizację tej sytuacji odniesieniu do mniejszości białoruskiej, litewskiej i słowackiej. Wskazano, że problemem jest kształcenie dzieci i młodzieży Romów którzy nie wykazują zainteresowanie w swoich dialektach (odnotowano że jest ich 6 na obszarze Polski) oraz wyegzekwowania od tej mniejszości obowiązku szkolnego. Że nieuzasadnione uznano zawarte w Raporcie sugestie dotyczące utrudnionego dostępu mniejszości narodowych do szkolnictwa wyższego. Podkreślono, że szkoły z językiem mniejszości narodowych korzystają z preferencji finansowych. Odrzucono także zarzuty dotyczące dyskryminacji w zatrudnieniu obywateli Polski ze względu na ich narodowość.

Przyznano, że źródła policyjne potwierdzają incydentalne przypadki popełniania przestępstw na szkodę osób pochodzenia azjatyckiego, afrykańskiego, a także na przedstawicieli Romów polskich. Trudno jednak ustalić czy czyny te zostały popełnione nad rasistowski, a dochodzenia wskazują jedynie na ich chuligański charakter. Stwierdzono, że nie prowadzi się specjalnych szkoleń uczulających policjantów na problemy rasizmu i nietolerancji, ale kwestie te przekazywane są podczas szkoleń innego rodzaju wraz z problemami tolerancji wyznaniowej oraz wobec mniejszości seksualnych. W celu uregulowania działań policji w zakresie zapobiegania konfliktem społecznym na tle narodowościowym oraz wyznaniowym zostały, jak stwierdzono, opracowane specjalne wytyczne Komendanta Głównego Policji dla jednostek terenowych.

Wywiedziono, że od wyborów 1989 r. żadne ugrupowanie polityczne posługujący się retoryka ksenofobiczną i antysemicką nie uzyskało poparcie powyżej 0,1%. Odrzucono istniejące pierwotnej wersji Raportu zarzuty dotyczące profanacji cmentarzy żydowskich wskazując, że kwestia ta dotyczy nierozwiązanego problemu młodocianych przestępców, działalnością sekt i nie odnosi się wyłącznie do cmentarzy żydowskich^[86]. Wskazano, że władze lokalne nie potwierdzają zarzutów w sprawie dyskryminacji Romów, podkreślając, że w niektórych gminach w Polsce 70% rodzin z tej grupy systematycznie korzystać ze świadczeń pomocy społecznej. Wywiedziono, że problem Romów pojawia się w Polsce podobnie jak i w innych państwach.

Przedstawiony drugi Raport ECRI jest znacznie bardziej szczegółowy od poprzedniego. Zauważyć jednak należy, że podejmując rozmaite kwestie dotyczące dyskryminacji rasizmu ksenofobi i antysemityzmu nie poruszono w nim kwestii używania mowy nienawiści.

d. Trzeci raport ECRI

Trzeci raport dotyczący polskich został przyjęty 17 grudnia 2004 r. a jego treść opublikowano 14 czerwca 2005 r. We wprowadzeniu do jego treści stwierdzono, że prace nad nim rozpoczęły się w styczniu 2003 r., a treść Raportu koncentruje się na problemie wprowadzenia w życie podstawowych zaleceń ECRI, zawartych w poprzednich raportach. Metody pracy nad Raportem objęły analizę dokumentów, wizytę kontaktową oraz poufnych dialog z władzami państwowymi^[87].

Od momentu opublikowania drugiego Raportu dotyczącego Polski nastąpił – zdaniem ECRI – postęp w wielu dziedzinach. Konwencja Ramowa o Ochronie Mniejszości Narodowych weszła w stosunku do Polski w życie w 2001 r. Władze polskie podjęły środki mające na celu podniesienie świadomości policji i organów sądowych co do konieczności skuteczniejszej walki z przestępstwami i wykroczeniami o podłożu rasistowskim. W 2003 r. opracowały one również Program dla Społeczności Romów w Polsce oraz w 2004 r. Krajowy Program Walki z Dyskryminacją Rasową, Ksenofobią i Nietolerancją z nimi związaną. Od tej pory kodeks pracy zawiera nowe przepisy zakazujące dyskryminacji rasowej bezpośredniej i pośredniej. Kompetencje Pełnomocnika Rządu do Spraw Równego Statusu Kobiet i Mężczyzn zostały rozszerzone na dyskryminację rasową. Podjęto pewne kroki mające na celu ochronę praw kulturalnych i językowych mniejszości narodowych i etnicznych. Władze polskie podejmują i popierają liczne inicjatywy w celu zwalczania antysemityzmu, szczególnie w szkołach.

Jednak pewne zalecenia zawarte w drugim Raporcie ECRI nie zostały wprowadzone w życie lub też są wprowadzane w sposób niekompletny. Policja i prokuratura nie przywiązują, zdaniem ECRI, wystarczającej wagi do rasowej motywacji wykroczeń, mimo że są informacje o występowaniu tego typu przypadków, gdy ofiarami byli członkowie grup mniejszościowych, jak imigranci i Romowie. Przypadki nienawiści rasowej rzadko stanowią przedmiot śledztwa i ścigania. Publikacje zawierające elementy rasistowskie, a szczególnie antysemickie, są dostępne w wolnej sprzedaży. Ciągle brak całościowego zbioru cywilnego i administracyjnego ustawodawstwa zabraniającego dyskryminacji rasowej we wszystkich dziedzinach życia. Istnieje konieczność stworzenia integrującej polityki imigracyjnej. Uchodźcy „tolerowani” napotykają na trudności w korzystaniu ze swych praw socjalnych. Stwierdza się występowanie ukrytych postaw społecznych objawiających się niedocenianiem wagi problemu nietolerancji i dyskryminacji oraz potrzeby przeprowadzenia działań korekcyjnych. Mniejszości narodowe i etniczne, imigranci, występujący o azyl oraz uchodźcy spotykają się czasami z objawami nietolerancji ze strony niektórych członków populacji większościowej. ECRI szczególnie zwraca uwagę na utrzymywanie się antysemityzmu, zwłaszcza poprzez obelgi ustne i pisemne adresowane przeciwko Żydom. Romowie żyją często w ciężkich warunkach i są ofiarami dyskryminacji i wykluczenia.

W Raporcie ECRI zaleciła polskim władzom podjęcie dalszych działań w niektórych dziedzinach. Powinny one w szczególności podjąć kroki w celu pełnego wyczulenia organów władzy – zwłaszcza władz egzekwujących prawo – na problemy, które niosą ze sobą rasizm i dyskryminacja rasowa, tak by mogły wyjść im naprzeciw zawsze, gdy zaistnieje taka potrzeba. ECRI zaleciła przyjęcie całościowego zbioru praw mających na celu walkę z dyskryminacją rasową we wszystkich dziedzinach życia oraz stworzenie specjalnego organu pomocy ofiarom rasizmu i dyskryminacji rasowej. ECRI wezwała również do przyjęcia polityki imigracyjnej uwzględniającej problemy integracji. Władze powinny kontynuować i wzmacniać wysiłki mające na celu należyte zaspokajanie potrzeb wszystkich mniejszości narodowych i etnicznych. Powinny też podjąć kroki zmierzające do walki z przejawami rasizmu i antysemityzmu w mediach, a także w wystąpieniach politycznych i w innych publicznych wypowiedziach oraz w codziennym życiu. ECRI zaleciła również podjęcie serii działań związanych z niekorzystną sytuacją i dyskryminacją społeczności Romów.

W tekście raportu ECRI wyraziła zadowolenie z faktu, że Polska rozpoczęła proces ratyfikacji Europejskiej Karty Języków Regionalnych lub Mniejszościowych i zaleca, aby owa ratyfikacja została dokonana w sposób możliwie najbardziej kompletny. Ponadto ECRI ponownie zaleciła Polsce ratyfikowanie Zrewidowanej Europejskiej Karty Społecznej, Europejskiej Konwencji o statusie prawnym pracowników migrujących oraz Europejskiej Konwencji o udziale obcokrajowców w życiu publicznym na szczeblu lokalnym oraz ratyfikowanie Konwencji Międzynarodowej o Ochronie Praw Wszystkich Pracowników Migrujących i ich Rodzin^[88], jak również Protokołu nr 12 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Oprócz tego Polsce rekomendowano ratyfikację Dodatkowego Protokołu Konwencji o Cyberprzestępczości, dotyczącego inkryminacji aktów o wydźwięku rasistowskim i ksenofobicznym, dokonywanych drogą systemów informatycznych.

ECRI ponownie zwróciła uwagę na fakt, że w art. 32 Konstytucji RP została zawarta niepełna jej zdaniem lista możliwych motywów dyskryminacji, takich jak: rasa, kolor skóry, język, religia, narodowość, pochodzenie narodowe lub etniczne. Rekomendowano w związku z tym polskim władzom kierowanie się Zaleceniem Polityki Ogólnej nr 7 o krajowym ustawodawstwie dotyczącym walki z rasizmem i dyskryminacją rasową. ECRI wyraźnie nie zauważyła, że art. 32 ust. 2 Konstytucji RP mówi wyraźnie, że nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny, a więc każdej przyczyny i nie matu żadnej niepełnej listy motywów dyskryminacji, gdyż byłoby to zawężeniem i ograniczeniem zagwarantowanej w Konstytucji RP wolności od dyskryminacji. Nie dostrzega także tego, że ewentualna zmiana konstytucji mogłaby być utrudniona. Oczywiście, rasa, kolor skóry, język, religia, narodowość, pochodzenie społeczne lub etniczne – mieszczą się w określeniu „z jakiejkolwiek przyczyny”.

ECRI domagała się by definicja mniejszości narodowych i etnicznych, zamieszczona w ustawie o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym, została zastosowana w Ordynacji Wyborczej do Sejmu w sposób gwarantujący pełne uczestnictwo wszystkich grup mniejszościowych w polskim życiu publicznym^[89].

ECRI zaleciła policji i władzom sądowym podejmowanie dogłębnych dochodzeń i śledztw, w przypadku przestępstw popełnianych na tle rasowym i prowadzenie postępowań identyfikujących i uwzględniających rasistowskie elementy przestępstw. ECRI usilnie zachęcała polskie władze do uchwalenia przepisów prawnych przewidujących, że rasistowska motywacja przestępstwa jest okolicznością obciążającą – jak to zaleca w § 21 swego Zalecenia Polityki Ogólnej nr 7 o krajowym ustawodawstwie dotyczącym walki z rasizmem i dyskryminacją rasową^[90].

ECRI zaleca władzom polskim bardziej aktywne podejście do zapewnienia odpowiednich szkoleń sędziom, prokuratorom i policji. Zaleca ona w tym względzie szczególne wyczulenie na problemy związane z rasizmem i dyskryminacją rasową, by w razie potrzeby mogli się im lepiej przeciwstawić. W związku z tym zachęca ona gorąco polskie władze do poświęcenia dostatecznych funduszy na ten cel. Zaleca ona ponadto ścisłą współpracę w tej dziedzinie z organizacjami pozarządowymi oraz z Rzecznikiem Praw Obywatelskich^[91]. Zalecono także władzom polskim zastosowanie obowiązującego prawa w celu nadzorowania i zwalczania rasistowskich organizacji. Zwrócono także uwagę polskich władz na artykuł 18 g) swego Zalecenia Polityki Ogólnej nr 7, w którym wezwano państwa członkowskie do uznania za przestępstwo tworzenie lub kierowanie ugrupowaniami popierającymi rasizm, a także popieranie takich ugrupowań lub uczestnictwo w ich działalności z zamiarem przyczyniania się do występków na tle rasowym. ECRI rekomendowała polskim władzom podjęcie wszelkich środków, niezbędnych do przeciwdziałania tego typu organizacjom i do pełnego zastosowania art.13 Konstytucji RP, w celu ochrony potencjalnych ofiar i całego społeczeństwa^[92].

ECRI wsparła polskie władze w wysiłkach dokonywanych na rzecz wprowadzania ustawodawstwa przeciwko dyskryminacji. Jednak zaleciła przyjęcie pełnego zestawu ustawodawstwa, przewidującego jasne i spójne przepisy antydyskryminacyjne w takich dziedzinach, jak: edukacja, zatrudnienie, mieszkalnictwo, służba zdrowia, dostęp do towarów i usług. W tym względzie poleca ona polskim władzom oparcie się na swym Zaleceniu Polityki Ogólnej nr 7. Rekomendowano ścisłe zdefiniowanie koncepcji podziału ciężaru dowodu w sprawach dotyczących dyskryminacji rasowej w taki sposób, by jej zakres i możliwość stosowania nie były źródłem nieporozumień w chwili, gdy sprawy takie zostają wnoszone do sądu. Zalecono także podjęcie wszelkich środków koniecznych dla poinformowania polskiego społeczeństwa, jak również instytucji państwowych, takich jak sądownictwo, o dyskryminacji rasowej oraz jej negatywnych konsekwencjach dla ofiar takiej dyskryminacji. Zalecono bliską współpracę w tej dziedzinie ze społeczeństwem obywatelskim, Rzecznikiem Praw Obywatelskich oraz Pełnomocnikiem Rządu do Spraw Równego Statusu Kobiet i Mężczyzn. Doradzono pełne uczestnictwo członków grup mniejszościowych w tego typu działaniach informacyjnych.

ECRI gorąco zachęcała władze polskie do stworzenia, w bliskiej przyszłości, niezależnego wyspecjalizowanego organu skoncentrowanego na walce z rasizmem i dyskryminacją, z uwzględnieniem Zalecenia ECRI dotyczących Polityki Ogólnej nr 2, odnoszącego się do organów wyspecjalizowanych do walki przeciwko rasizmowi, ksenofobii, antysemityzmowi i nietolerancji na szczeblu krajowym, oraz Zalecenia Polityki Ogólnej nr 7, dotyczącego krajowego ustawodawstwa do walki przeciwko rasizmowi i dyskryminacji rasowej^[93]. Wskazano, że należałoby włączyć do kompetencji tego organu: pomoc dla ofiar; uprawnienia śledcze; prawo wszczynania procedury sądowej i występowania przed sadem w charakterze strony; monitorowanie ustawodawstwa i poradnictwo dla władz legislacyjnych i wykonawczych; uświadamianie społeczeństwu problemów związanych z rasizmem i dyskryminacją rasową oraz popieranie polityk i działań zapewniających równość traktowania^[94]. Podkreślono konieczność zapewnienia temu organowi całkowitej niezależności, jak również środków prawnych oraz zasobów kadrowych i finansowych, niezbędnych do niesienia pomocy ofiarom rasizmu i dyskryminacji rasowej. W opinii ECRI, organ działający wewnątrz resortu rządowego nie powinien być uważany za całkowicie niezależny od rządu. Należy przewidzieć stworzenie biur na terenie całego kraju, by tego rodzaju organ stał się dostępny dla wszystkich potencjalnych ofiar.

Podkreślono w Raporcie konieczność dołożenia starań, mających na celu przyjęcie ogólnej polityki integracyjnej, obejmującej cały kraj i dotyczącej nie tylko uznanych prawnie uchodźców, ale także innych nie-obywateli, takich jak imigranci ekonomiczni lub osoby “tolerowane”. Stwierdzono, że działania integracyjne mogłyby obejmować m.in.: nauczanie języka, pomoc i porady w celu uzyskiwania zasiłków socjalnych, programy szkoleniowe i inne środki, mające na celu ułatwienie integracji na rynku pracy, a także odpowiednie przeszkolenie urzędników, będących w kontakcie z imigrantami w ramach swej działalności. Za konieczne uznano, aby cudzoziemców traktować bardziej jako członków polskiego społeczeństwa, a nie jako podmioty ekonomiczne, i aby podjąć działania zgodne z takim podejściem, jak np. uwrażliwianie ogółu społeczeństwa na wkład cudzoziemców do polskiej kultury i społeczeństwa oraz na konieczność zwalczania nietolerancji^[95].

Zalecono ścisłe nadzorowanie stosowania zatrzymania w odniesieniu do osób nie posiadających obywatelstwa, a także podjęcie kroków w celu zapewnienia, iż takie zatrzymanie ma miejsce tylko w ostateczności. Rekomendowano podjęcie wszelkich koniecznych działań, prowadzących do polepszenia warunków życia we wszystkich ośrodkach zatrzymania oraz zapewnienia wszystkim zatrzymanym osobom, nie posiadającym obywatelstwa, należytego dostępu do informacji – w języku, który rozumieją – dotyczących ich praw, a w szczególności prawa do wystąpienia o azyl^[96].

Zachęcano władze polskie do szybkiego rozwiązania problemów, na które napotykają “tolerowani” w związku z trudnościami korzystania ze swych praw, a w szczególności praw socjalnych. Nakłaniano władze do udzielania pomocy tym osobom w poszukiwaniu pracy i mieszkania, przede wszystkim w momencie, gdy opuszczają ośrodek przyjęcia. Zdaniem ECRI należało przeznaczyć odpowiednie zasoby ludzkie i finansowe, konieczne dla usunięcia niedociągnięć istniejących w tym zakresie. Zalecono podjęcie odpowiednich działań dla polepszenia dostępu do edukacji osobom występującym o azyl i przebywającym w ośrodkach przyjęcia. Podkreślono konieczność zapewnienia wszystkim osobom nie posiadającym obywatelstwa, a szczególnie znajdującym się w ośrodkach zatrzymania, dostępu do informacji o ich prawach – w języku dla nich zrozumiałym.

ECRI zaleciła kontynuację i wzmożenie starań podjętych dla zapewnienia ogółowi personelu, będącego w kontakcie z występującymi o azyl i uchodźcami, szkoleń na temat praw człowieka, nastawionych na zwalczanie rasizmu i dyskryminacji rasowej. Doradzono podjęcie wszelkich środków dla zwalczania przesądów lub negatywnych stereotypów na temat osób nieposiadających obywatelstwa, poprzez większe wyczulenie ogółu społeczeństwa na sytuację uchodźców i występujących o azyl. Rekomendowano rozpatrzenie wniosków i zaleceń Biura UNHCR w Polsce oraz organizacji pozarządowych, działających w dziedzinie praw człowieka, dotyczących konieczności zmian w ustawodawstwie i w praktyce, dotyczących osób występujących o azyl, uchodźców i osób o statusie “tolerowanych”, w celu polepszenia ich ogólnej sytuacji.

ECRI zaleciła wprowadzenie dodatkowych środków stanowiących reakcję na problem handlu ludźmi, szczególnie poprzez akcje prewencyjne i budzące świadomość tego poważnego problemu, kierowane do wszystkich zainteresowanych grup ludności. Zachęcała polskie władze do ochrony ofiar handlu ludźmi, w szczególności poprzez udzielanie im pomocy oraz zapewnienie im bezpieczeństwa. Doradzono również skuteczne karanie handlarzy^[97].

Rekomendowano kontynuację i wzmożenie wysiłków, nakierowanych na zaspokojenie potrzeb mniejszości narodowych i etnicznych w Polsce we wszystkich dziedzinach, a przede wszystkim w zakresie kultury i edukacji^[98]. Zalecono polskim władzom zastosowanie środków podnoszących świadomość ludności większościowej w odniesieniu do tożsamości kulturowej mniejszości narodowych i etnicznych. Uznano za konieczne zapewnienie ochrony przed aktami nietolerancji, a gdyby do takich aktów dochodziło – zapewnienie rzeczywistego ukarania ich sprawców i stosownego zadośćuczynienia dla ofiar.

Władzom polskim doradzono zwrócenie uwagi fachowców i organizacji medialnych na niebezpieczeństwa rasizmu i nietolerancji. W wypadku opublikowania rasistowskich artykułów, ECRI usilnie nakłaniała władze polskie do dołożenia wszelkich starań w ściganiu i karaniu winowajców. Odnotowano z satysfakcją, że władze polskie dołożyły starań w celu zapewnienia mniejszościom narodowym i etnicznym większej obecności i większego dostępu do mediów, choć przedstawiciele mniejszości podkreślają konieczność dalszego postępu w tym zakresie. Przyjęto z zadowoleniem fakt, iż Krajowy Program Walki z Dyskryminacją Rasową i Ksenofobią oraz Nietolerancją z nimi Związaną uwzględnił takie projekty, jak badanie objawów rasizmu w mediach oraz opracowanie i wdrożenie systemu zapewniającego egzekwowanie postanowień prawnych zakazujących rasizmu i dyskryminacji w mediach. Za godne pochwały uznano również to, że Zasady etyki dziennikarskiej w polskiej telewizji zakazują dziennikarzom dyskryminowanie na tle rasowym, religijnym czy odrębności kulturowej. Komisja Etyczna Telewizji Polskiej ma za zadanie czuwać nad zastosowaniem tych zasad przez dziennikarzy. Organ ten jest upoważniony do przyjmowania skarg dotyczących naruszeń z zakresu zasad etyki. Jej decyzje przekazywane są przełożonemu dziennikarza, przeciwko któremu mogą być zastosowane środki dyscyplinarne.

Zalecono podjęcie dodatkowych środków w celu zapewnienia, że policja nie dopuszcza się jakiegokolwiek nagannego zachowania w stosunku do członków grup mniejszościowych. Podkreślono znaczenie utworzenia niezależnego organu śledczego, upoważnionego do badania zarzutów niewłaściwego zachowania policji i ewentualnego pociągnięcia osób podejrzanych do odpowiedzialności^[99]. Rekomendowano by policja brała pod uwagę ewentualny, rasistowski aspekt przestępstw, aby w ten sposób wzmocnić zaufanie ofiar do tej instytucji. Uznano za niezbędne podjęcie kroków w celu zatrudnienia w policji większej liczby członków grup mniejszościowych. ECRI ponowiła swoje zalecenie rekrutowania w szeregi policji mediatorów wywodzących się z grup mniejszościowych.

Z uwagi na doświadczenia ze spisu z 2002 r., ECRI usilnie zachęcała władze polskie, do rozpatrzenia możliwości stworzenia spójnego i obszernego systemu zbioru danych statystycznych, dla oceny sytuacji poszczególnych mniejszości zamieszkałych w Polsce, a również oceny skali występowania zjawisk rasistowskich i dyskryminacji rasowej. Taki zbiór danych statystycznych powinien być zgodny z ustawodawstwem krajowym oraz rozporządzeniami i zaleceniami europejskimi o ochronie danych osobowych i życia prywatnego, jak to wskazuje Zalecenie Polityki Ogólnej nr 1 ECRI o zwalczaniu rasizmu, ksenofobii, antysemityzmu i nietolerancji. W Raporcie wskazano, że władze polskie powinny upewnić się, iż zbieranie danych odbywa się z pełnym poszanowaniem anonimowości i godności osób pytanych, jak również w pełnej zgodności z zasadą pełnego przyzwolenia. Ponadto, system zbioru danych na temat rasizmu i dyskryminacji rasowej powinien uwzględniać zróżnicowanie płci, szczególnie z punktu widzenia ewentualnej, podwójnej lub wielorakiej dyskryminacji. Zbieranie danych z podziałem opartym na pochodzeniu etnicznym ułatwiłoby zidentyfikowanie dziedzin codziennego życia, w których bezpośrednia lub pośrednia dyskryminacja rasowa może zaistnieć, jak również opracowanie najlepszych sposobów walki przeciwko temu typowi dyskryminacji.

Z uznanie odnotowano zamiar polskich władz wyznaczenia sobie jako priorytetu wdrożenie Narodowego Programu Walki z Dyskryminacją Rasową i Ksenofobią oraz Nietolerancją z nimi Związaną. Podkreślono ważność zabezpieczenia odpowiednich środków dla tego przedsięwzięcia, jak również działania skoordynowanego ze wszystkimi stosownymi instytucjami publicznymi na szczeblu lokalnym i ogólnokrajowym, które powinny się ściśle przyczyniać do osiągania celów Programu. Powinien on, zdaniem ECRI, również służyć jako okazja do wzmocnienia współpracy z organizacjami pozarządowymi, działającymi w dziedzinie praw człowieka i zwalczającymi rasizm, jak również z organizacjami reprezentującymi i zainteresowane strony, takie jak mniejszości narodowe i etniczne, osoby nie będące obywatelami i wszelkie inne grupy mniejszościowe, narażone na rasizm i nietolerancję z nimi związaną.

Odnosząc się do problemu antysemityzmu, ECRI odnotowała w Raporcie, że Społeczność Żydowska w Polsce jest nieliczna; według różnych oszacowań składa się z ok. 5 000 do 10 000 członków, rozproszonych po całym terytorium Polski. Przed drugą wojną światową Żydzi polscy byli o wiele liczniejsi, ale w wyniku Holokaustu znaczna ich część zginęła, a później większość ocalałych opuściła Polskę z powodu prześladowań reżimu komunistycznego. Chociaż społeczność żydowska jest stosunkowo mała, ECRI wyraża swoje wielkie zaniepokojenie informacjami o tym, że antysemityzm ciągle stanowi poważny problem w polskim społeczeństwie. Sytuacja ta zdaje się być paradoksalna i określana czasami jako “antysemityzm bez Żydów”, czy też “antysemityzm wirtualny”. Wyrażono ubolewanie, że – według organizacji pozarządowych i przedstawicieli społeczności żydowskiej – środki dotychczas podjęte przez władze polskie są ciągle niewystarczające dla obniżenia w sposób znaczący liczby objawów antysemityzmu. Przez kilka ostatnich lat antysemityzm objawiał się sporadycznie poprzez fizyczną agresję przeciwko Żydom, szczególnie przez “skinheadów”, wandalizm synagog i żydowskich szkół, oraz przez bezczeszczenie żydowskich grobów i cmentarzy. Ilość takich aktów przemocy przeciwko członkom Żydowskiej społeczności i ich mienia jest jednak bardzo mała w porównaniu z ilością innych form antysemityzmu, takich jak pisemne czy też ustne obelgi, kierowane pod adresem Żydów. Zauważono obecność publikacji antysemickich wydawanych w Polsce w wolnej sprzedaży oraz w księgarniach. Podkreślono, że niektóre media nadają wypowiedzi antysemickie, a takie też treści pojawiają się wypowiedziach niektórych duchownych Kościoła Katolickiego. Podczas meczów Piłki Nożnej słowo „Żydzi” używany jest jako obelga kierowana do przeciwników. Również Internet używany jest do szerzenia antysemityzmu w Polsce. Korzysta się także ze stron internetowych zdecydowanie antysemickich, których serwery znajdują się w innych państwach, a czasami także w Polsce.

Nakłaniano w Raporcie władze polskie do nadania szczególnej wagi walce z antysemityzmem, przez zastosowanie wszelkich środków niezbędnych dla zwalczania wszystkich jego przejawów, niezależnie od ich pochodzenia. Zwraca uwagę na swoje Zalecenie Polityki Ogólnej nr 9 o zwalczaniu antysemityzmu, które podaje serię wytycznych w tej materii. Ponaglano również do podjęcia odpowiednich środków, nakierowanych na skuteczne zastosowanie ustawodawstwa, mającego na celu zapobieganie i karanie antysemityzmu przez wszystkie osoby związane z systemem wymierzania sprawiedliwości na wszystkich szczeblach (policja, prokuratorzy, sędziowie). ECRI zaleciła organizowanie specjalnych szkoleń dla tych osób, w celu doskonalenia ich wiedzy o przestępstwach antysemickich i o tym jak skutecznie ścigać tego typu akty. Rekomendowano współpracę z organizacjami pozarządowymi oraz do wspierania ich działalności. Organizacje te odgrywają ważną rolę w zwalczaniu antysemityzmu, w wyczulaniu na zalety różnorodności oraz w rozwijaniu dialogu i wspólnych działań antyrasistowskich różnych grup społeczności kulturowych, etnicznych i religijnych. Doradzono także zachęcanie polityków i autorytetów opinii publicznej, a szczególnie przywódców religijnych, do przyjęcia stanowczej, publicznej postawy przeciwko antysemityzmowi, konsekwentnego wypowiadania się przeciwko jego różnym, a szczególnie nowym formom i do dawania jasno do zrozumienia, że antysemityzm nie będzie tolerowany. Zalecono zachęcanie do debaty specjalistów z zakresu mediów na temat ich roli w zwalczaniu antysemityzmu i na temat ich szczególnej odpowiedzialności, polegającej na przedstawianiu wydarzeń w sposób unikający utrwalania przesądów. Zasugerowano władzom polskim, by dołożyły wszelkich starań mających na celu wprowadzenie edukacji antyrasistowskiej do programu szkolnego na wszystkich poziomach – ze szczególnym wyczuleniem na zjawisko antysemityzmu, na jego różne przejawy w historii i wagę zwalczania jego różnych form – nie zapominając przy tym o zapewnieniu nauczycielom niezbędnego szkolenia. W opinii ECRI władze powinny wspierać nauczanie historii Żydów, a również przekazywanie wiedzy o pozytywnym wkładzie Żydów, ich wspólnot i kultury żydowskiej do kultury polskiego społeczeństwa.

W Raporcie zachęcono do badania wpływu, jaki dyskryminacja wywiera na obecne trudności społeczności polskich Romów. Powinny one w trakcie badań wziąć pod uwagę poglądy samych Romów. Podkreślono po raz kolejny konieczność przyjęcia pełnego ustawodawstwa, zakazującego dyskryminacji we wszystkich dziedzinach życia społecznego. Doradzono uzupełnienie środków podjętych na rzecz społeczności Romów poprzez zorganizowanie systemu pomocy prawnej, co pozwoliłoby Romom na składanie skarg przed odpowiednimi władzami sądowymi, gdy spotykają się z dyskryminacją rasową lub przemocą na tle rasowym. Pomoc tego typu powinna być łatwo dostępna, proponowana na szczeblu lokalnym i nieodpłatna dla osób nie mogących sobie pozwolić na radcę prawnego. Pomoc mogłaby być udostępniana przez organ specjalizujący się w zwalczaniu rasizmu i dyskryminacji rasowej oraz dysponujący lokalnymi biurami w całym kraju, a szczególnie w regionach zamieszkałych przez Romów. Rekomendowano rozpowszechnianie – poprzez programy szkolne, inne formy edukacji, jak również poprzez media – informacji o kulturze, tradycjach i historii Romów, jak również o “wartości dodanej”, jaką stanowi tolerancja w danym społeczeństwie. Zachęcono również władze do współpracy i popierania organizacji pozarządowych, które promują kulturę Romów i pracują nad zwalczaniem ich dyskryminacji oraz z nimi współpracują. Przekonywano w Raporcie polskie władze do kontynuacji i wzmożenia starań ku zapewnieniu dzieciom Romów równych szans w dostępie do edukacji, a szczególnie do wykształcenia wyższego. W tym zakresie, ECRI ponagliła władze polskie, by doprowadziły do jak najszybszego zlikwidowania wszystkich oddzielnych klas dla Romów.

Wyrażono zadowolenie z wprowadzenia dwóch programów na rzecz społeczności Romów i zalecono kontynuowanie oraz wzmożenie dotychczasowych starań, przez przyjęcie zintegrowanej strategii w celu rozwiązywania problemów, na które Romowie są wystawieni. Podkreślono, że należy rozpatrzyć możliwość podejścia wielodyscyplinarnego i wieloresortowego w celu osiągnięcia możliwie najlepszych wyników. Każdemu projektowi na rzecz pomocy Romom powinno zapewnić się odpowiedni budżet oraz konsultację z Romami w czasie przygotowywania projektu. Odnotowano ważność podniesienia świadomości osób odpowiedzialnych za wdrażanie decyzji, jak i całego społeczeństwa. Przyczyny podejmowania odpowiednich działań, a także potrzeba włączenia polskiej mniejszości Romów do całego społeczeństwa jako jego równej i zintegrowanej części, powinny być odpowiednio wyjaśniane. Wskazano na potrzebę dokonywania regularnej oceny skutków nowych działań oraz udziału samej społeczności Romów w dalszym opracowywaniu, udoskonalaniu i wdrażaniu tych działań. Zwrócono uwagę władz polskich na Zalecenie Polityki Ogólnej nr 3 dotyczące zwalczania rasizmu i nietolerancji przeciwko Romom i Cyganom, w którym zwraca się do rządów o opracowanie mechanizmów instytucjonalnych dla wspierania aktywnej roli i aktywnego udziału społeczności Romów w procesie podejmowania decyzji – poprzez mechanizmy zapewniające konsultację na szczeblu krajowym, regionalnym i lokalnym – z pełnym poszanowaniem równego partnerstwa, jak również dotyczące zastosowania odpowiednich środków sprzyjających szkoleniu Romów w celu udostępnienia im pełnej wiedzy i możliwości korzystania ze swoich praw, a także znajomości funkcjonowania systemu prawnego.

Trzeci Raport jest znacznie bardziej szczegółowy niż dwa poprzednie, a uwagi i zalecenia zawarte w jego treści są zdecydowane, jasne i wolne od niechęci wobec władz polskich. W treści Raportu nie odniesiono się jednak w sposób bezpośredni do „mowy nienawiści”, odnotowując jednak popełnianie przestępstw motywowanych nienawiścią rasową, antysemityzmem i nietolerancją. W tekście raportu po raz pierwszy poświęcono uwagę problematyce środków przekazu, w tym elektronicznych (Internet).

e. Czwarty raport ECRI

Czwarty raport ECRI odnoszący się do Polski został przyjęty 28 kwietnia 2010 r., a opublikowany 15 czerwca tegoż roku. We wprowadzeniu do jego tekstu podkreślono, że w swojej działalności ECRI prowadzi monitoring państw członkowskich Rady Europy w zakresie wynikającym z swojego mandatu. Monitoring ten odbywa się w pięcioletnich cyklach i obejmuje od dziewięciu do 10 krajów rocznie. Przypomniano kiedy zostały ukończone kolejno trzy dotychczasowe rundy, wskazując, że prace nad raportami czwartej rundy rozpoczęły się 2008 r. Powtórzono znane z raportu drugiego, a zwłaszcza trzeciego, kwestie dotyczące metodologii i procedury tworzenia raportów. Wskazano, że raporty czwartego cyklu koncentrują się na implementację i ewaluacji. Badają w jakim stopniu główne zalecenia i zawarte w poprzednich raportach są przestrzegane i zawierają oceny przyjętych strategii i podjętych środków.

W raporcie skonstatowano, że pięć od momentu publikacji w dniu 14 czerwca 2005 r. trzeciego raportu ECRI dotyczącego Polski nastąpił postem w wielu dziedzinach objętych raportem. Mniejszości stały się coraz bardziej akceptowane i ogólne nastawienie do cudzoziemców jest życzliwe. Zanikł wpływ antysemickich polityków. Zostały podjęte wysoce symboliczne kroki, by podkreślić otwarty charakter kraju, w tym wsparcie dla kultury żydowskiej. Powołano Pełnomocnika Rządu ds. Równego Traktowania, a Krajowy Program Przeciwdziałania Dyskryminacji Rasowej, Ksenofobii i związanej z nimi Nietolerancji, który koordynuje Pełnomocnik, został przedłużony do 2013 r. Został też przygotowany projekt ustawy transponującej do prawa krajowego dyrektywy UE w sprawie dyskryminacji rasowej i równości w zatrudnieniu i w wykonywaniu zawodu. W Raporcie stwierdzono, że w sferze prawa karnego, Prokuratura Krajowa podjęła szereg ważnych inicjatyw przeciwko przestępstwom o motywacji rasistowskiej. Sędziowie, prokuratorzy i inni przedstawiciele organów ścigania przeszli odpowiednie szkolenia, ustanowiono też centra wspierania ofiar. Podkreślono również, że polska ustawa o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym przewiduje szereg pozytywnych środków na ich rzecz oraz organ konsultacyjny, Komisję Wspólną Rządu i Mniejszości Narodowych i Etnicznych. Ratyfikowano Europejską kartę języków regionalnych lub mniejszościowych. Znoszone są oddzielne klasy dla dzieci romskich. Przyjęto dobrze zabezpieczony finansowo Program na rzecz społeczności romskiej w Polsce na lata 2004-2013, który jest realizowany wraz z beneficjentami. Wypłata zasiłku integracyjnego została rozciągnięta na cudzoziemców, którzy wcześniej kwalifikowali się do statusu tolerowanego. Podjęto środki dla wsparcia edukacji dzieci cudzoziemców. Wreszcie zorganizowano wydarzenia o doniosłym znaczeniu, by ostrzec przed ryzykiem rasizmu w sporcie, a w policji powołano pełnomocników do spraw ochrony praw człowieka.

W dalszej części Raportu wywiedziono, że niektóre problemy dotyczące badanej płaszczyzny nadal budzą niepokój. Wskazano, że dyskryminacyjne podejście utrzymuje się w wielu sferach, w tym w zatrudnieniu, w mieszkalnictwie i w wymiarze sprawiedliwości. Tak samo, jak antysemityzm. Szczególnie niepokojącym aspektem jest jego milcząca akceptacja przez wpływową grupę mediów należącą do organizacji katolickiej, a czasami nawet przez główne partie polityczne. Zauważono, że niektórzy kibice piłki nożnej angażują się w jawnie rasistowskie zachowania. Stwierdzono, że liczne strony internetowe i publikacje zachęcają do nienawiści etnicznej i religijnej. Podkreślono wreszcie, że działalność pewnych skrajnie prawicowych organizacji niestety nie słabnie. Odnotowano również przypadki przemocy na tle rasistowskim.

Raporcie wytknięto, że reakcja władz na negatywnie oceniane sytuacje i zdarzenia nie zawsze jest odpowiednia. Przyznano, że władze napotykają poważne trudności techniczne i prawne. Dostępne środki przeznaczone na walkę z przestępczością internetową nie były wystarczające, a sprawców ze stadionów trudno zidentyfikować. Prawo do swobody wypowiedzi jest czasem interpretowane zbyt szeroko, a do współpracy międzynarodowa nie zawsze dochodzi. Wywiedziono, że przepisy zezwalające na rozwiązywanie stowarzyszeń są rzadko stosowane, a kodeks karny nie zawiera ogólnych zasad, które uznawałyby motywację rasistowską za okoliczność obciążającą w każdym przypadku. Ponadto ofiary niechętnie wnoszą skargi. Zauważono, że niewspółmiernie mało skarg otrzymują Rzecznik Praw Obywatelskich oraz Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji. Skonstatowano, że do dnia powstawania czwartego Raportu ECRI nie uchwalono ustawy, mającej na celu wprowadzenie całościowej regulacji antydyskryminacyjnej jeszcze nie obowiązuje i nie ma ciała wyspecjalizowanego w tym względzie. Zauważono, że nie ma niezależnego mechanizmu badania skarg składanych przeciwko organom ścigania. Podkreślono, że nie podjęto żadnych zadowalających działań, by oszacować rozmiary dyskryminacji w życiu społecznym i poszczególne organy nie posiadają danych dotyczących kwestii etnicznych.

Stwierdzono, że sytuacja społeczności romskiej nadal pozostawia wiele do życzenia. Za niepokojący uznano niski wskaźnik scholaryzacji wśród dzieci romskich. Zauważono, że historyczne mniejszości narodowe skarżą się na zakres stosowania ustawy z 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz języku regionalnym^[100], a także ustawę „o społeczności muzułmańskiej”^[101].

Zauważono, że duża liczba cudzoziemców przebywa w Polsce nielegalnie, mając w rezultacie ograniczone prawa socjalne. Integracja uchodźców i osób ubiegających się o azyl nie zawsze jest ułatwiana, istnieją też pewne wymagające poprawy aspekty opieki w ośrodkach recepcyjnych i strzeżonych. Niektórzy cudzoziemcy spotykają się trudnościami biurokratycznymi. Wreszcie pewna ograniczona liczba dzieci cudzoziemców nie chodzi do szkoły.

Stanowczo wskazano, że rząd powinien przedstawić władzy ustawodawczej całościową ustawę antydyskryminacyjną, czerpiąc inspirację z Zalecenia nr 7 w sprawie Polityki Ogólnej ECRI. Domagano się wprowadzenia do kodeksu karnego przepisu wyraźnie uznającego motywację rasistowską przestępstwa za okoliczność obciążającą. Podkreślano, że powinny istnieć jasno określone ogólne przepisy w kwestii rozkładu ciężaru dowodu w sprawach dyskryminacji rasowej. Wywiedziono, że należy czynić wysiłki, by interpretować istniejące przepisy Konstytucji RP w sposób, który pozwoliłby na naprawienie szkody wyrządzonej przez dyskryminację z jakichkolwiek względów zgodnie Zaleceniem w sprawie Polityki Ogólnej nr 7. Po raz kolejny zaakcentowano konieczność ratyfikowania^[102] przez Polskę: Protokołu nr 12 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka; Protokołu Dodatkowy do Konwencji o Cyberprzestępczości dotyczący kryminalizacji czynów o charakterze rasistowskim i ksenofobicznym popełnianych przy użyciu systemów komputerowych; Zrewidowanej Europejskiej Karty Społecznej; Europejskiej Konwencji o udziale cudzoziemców w życiu publicznym na szczeblu lokalnym i Międzynarodowej Konwencji o ochronie praw wszystkich pracowników migrujących i członków ich rodzin.

Wskazano, że Polska powinna mieć niezależne wyspecjalizowany organ do zwalczania rasizmu i dyskryminacji rasowej^[103]. Władze powinny kontynuować wysiłki, by ścigać wszystkie przestępstwa popełniane z motywów rasistowskich, w tym te popełniane przez Internet. Postulowano wzmocnienie centrów wspierania ofiar. Zauważono, że w celu zatrzymywania osób popełniających rasistowsko motywowane przestępstwa na stadionach, powinno się w większym stopniu korzystać z techniki. Sądy – zdaniem ECRI – powinny uznawać, że publiczne nawoływanie do nienawiści rasowej może przybrać różne formy. Należy aktywnie zbierać dowody pozwalające na rozwiązywanie grup promujących rasizm.

Zaproponowano, aby w Krajowym Programie przeciwdziałania dyskryminacji rasowej, ksenofobii i związanej z nimi nietolerancji wskazać konkretne i wymierne cele^[104]. Domagano się, aby Ministerstwo Edukacji Narodowej doprowadziło do zwiększenia liczby dzieci romskich uczęszczających do przedszkoli i to w ciągu najbliższych dwóch lat. Władze powinny podjąć kroki, by zapewnić taki sam poziom uczęszczania do szkół w ramach obowiązkowej edukacji dla obywateli i cudzoziemców bez względu na status ich pobytu. Zauważono, że należy zbadać sytuację w celu zmniejszenia rozmiaru dyskryminacji rasowej w zatrudnieniu, mieszkalnictwie i dostępie do towarów i usług. Uznano za niezbędne zapewnienie uchodźcom i osobom chronionym dalszej pomocy w znalezieniu pracy i mieszkania. Podkreślono konieczność rozwiązania kwestii nielegalnych osiedli romskich.

Uznano, że nietolerancyjne wypowiedzi polityczne powinny się spotykać z odpowiednią reakcją. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji winna wykazać zwiększoną czujność wobec rasizmu. Raporty w sprawach karnych nie powinny zawierać informacji na temat pochodzenia etnicznego, religii, języka czy narodowości oskarżonego, dopóki ujawnienie tych danych nie będzie konieczne. Władze powinny wnieść do Komisji Wspólnej Rządu i Episkopatu sprawę opiniotwórczej roli Kościoła Katolickiego w walce z rasizmem. Powinny także zachęcić Polski Związek Piłki Nożnej, by wspólnie z klubami wypracował kodeks postępowania w sprawie problemu rasizmu wśród kibiców. Ponadto należy spotęgować wysiłki zmierzające do podniesienia świadomości niebezpieczeństwa, jakie łączy się z rasizmem w sporcie.

Władze powinny kontynuować swoje aktywne zaangażowanie przeciwko antysemityzmowi i wspierać kulturę żydowską. Partie „mniejszości etnicznych” powinny być traktowane w ten sam sposób, w jaki traktowane są, na podstawie ordynacji wyborczej do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z 1993 r., partie „mniejszości narodowych”. Władze powinny kontynuować pracę z przedstawicielami historycznych mniejszości w sprawie ich pozostałych skarg. Województwa powinny ściśle śledzić liczbę i charakter projektów przedstawianych przez burmistrzów w ramach Programu na rzecz społeczności romskiej w Polsce, który powinien zostać odpowiednio wyjaśniony wszystkim grupom społeczeństwa w Polsce. Podobnie należy prowadzić akcje uświadamiające na temat sytuacji ubiegających się o azyl i uchodźców. Zauważono, że nielegalnie imigranci, którzy nie mogą zostać wydaleni, nie powinni być tymczasowo aresztowani. Za konieczne uznano stworzenie niezależnego mechanizmu badania skarg na funkcjonariuszy organów ścigania.

W raporcie zalecono kontynuowanie szkolenia przedstawicieli sądownictwa i organów ścigania na temat rasizmu i dyskryminacji rasowej. Rzecznik Praw Obywatelskich, Pełnomocnik Rządu do Spraw Równego Traktowania, właściwe organizacje międzynarodowe i pozarządowe, jak również sami członkowie mniejszości powinni być w niezaangażowani. Rekomendowano, aby władze kontynuowały swoje wysiłki wspierania edukacji dzieci romskich, a konkretnie, aby Ministerstwo Edukacji Narodowej przyjęło ambitny cel zwiększenia uczęszczania przez dzieci romskie do przedszkoli w ciągu następnych dwóch lat (przez stworzenie dodatkowych placówek bądź zwiększenie frekwencji w obecnie istniejących)^[105]. Zauważono, że należy podjąć środki, aby poprawić perspektywy zatrudnienia Romów.

Zalecono w Raporcie podjęcie kroków w celu zapewnienia, by frekwencja w szkole obowiązkowej obywateli i cudzoziemców była taka sama, bez względu na status ich pobytu. Jeżeli gdziekolwiek w ośrodkach strzeżonych dzieci nie mają zapewnionej edukacji, władze powinny podjąć natychmiastowe działanie, by zaradzić tej sytuacji. Rekomendowano zapewnienie dostępu do przedszkoli wszystkim rodzinom w ośrodkach recepcyjnych (zarówno przez stworzenie takich ośrodków, jak też przez relokację rodzin, które nie mają do nich dostępu). Doradzono kontynuowanie wysiłków w celu zapewnienia szczególnej pomocy dzieciom-cudzoziemcom. Z satysfakcją zauważono, że osoby pochodzące z państw trzecich nie muszą już w Polsce płacić za szkołę do poziomu szkoły średniej, co eliminuje dyskryminację z powodu narodowości.

Zalecono, aby władze polskie podjęły badania skali dyskryminacji rasowej w mieszkalnictwie i w sposób trwały rozwiązały problem nielegalnych osiedli romskich. Wskazano także na konieczność przeprowadzenia badań, dotyczących opieki zdrowotnej nielegalnych imigrantów, zwłaszcza w ośrodkach recepcyjnych. Uznano, że należy także zbadać skalę dyskryminacji rasowej w dostępie do dóbr i usług w sektorach publicznym i prywatnym.

Skonstatowano, że szczególnie niepokojące jest zainteresowanie społeczeństwa pochodzeniem etnicznym bardziej czy też mniej znaczących postaci historycznych, jak również współczesnych polityków, pisarzy i dziennikarzy, którzy nie identyfikują się jako członkowie grup mniejszościowych lub nie chcą być w ten sposób określani. Z niepokoju m zauważono, że antysemityzm w Polsce ciągle istnieje i stanowi podstawę, na której mogą zostać skonstruowane inne nietolerancyjne postawy. Zauważono, że u podstaw obecnego antysemityzmu leży kwestia odszkodowań za pozostawione mienie, także na ziemiach, które do Polski już nie należą. Uznano, że żywa jest wciąż w „żydowski spisek” przeciwko Polsce. Także inne mniejszości, które zamieszkują terytorium Polski od wielu lat, czasem wieków, są przedmiotem stereotypów i uprzedzeń – dotyczy to w szczególności Rosjan. Uznano, że w Polsce otwarcia działają partie antysemickie, a mianowicie Narodowe Odrodzenie Polski i Polska Partia Narodowa, aczkolwiek ich znaczenie jest marginalne. Z satysfakcją mimo to zauważono, że został osiągnięty znaczący postęp w kierunku uznania pełnoprawnego miejsca mniejszości w Polsce. Zalecono przy tym, aby władze kontynuowały taką politykę podkreślając otwarty charakter Polski, rekomendując odpowiednie reagowanie na nietolerancyjne wypowiedzi polityczne.

Odnosząc się do problematyki środków przekazu, także internetowych, stwierdzono w Raporcie, że rasizm w Internecie wzrasta w Polsce. W stosunku do właścicieli stron, na których zamieszczono takie treści, wszczynano, jak stwierdza ECRI, postępowanie karne. Jednak strony założone w innych państwach, w tym w USA, nadal zawierają treści rasistowskie w języku polskim i są dostępne z Polski. Zdaniem władz polskich, zasięg ich oddziaływania jest ograniczony. ECRI z satysfakcją dowiedziała się o zamknięciu księgarni sprzedającej literaturę antysemicką, natomiast wyraziła zaniepokojenie działalnością Radia Maryja i związanych z nich mediów w Polsce należących do organizacji katolickich. W Raporcie wskazano, że niepokojący jest sposób prezentowania historii polskich Żydów oraz stwierdzenia, w których padają określenia „przemysł holocaustu” i „bezczelna promocja kultury żydowskiej”. Zauważono także że nikt nie kontestuje tego, że antysemickie uwagi formują telefonujący do Radia odbiorcy, od których to treści prowadzący audycje się nie odcinają. Stwierdzono, że brak skarg związanych z rasizmem i nietolerancją, zgłaszanych do Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji może odzwierciedlać brak zaufania do tego organu. Rekomendowano by KRRiT wykazała zwiększoną czujność w kwestii rasizmu w sferze swojego działania. Ponadto zachęcono KRRiT do podnoszenia publicznej świadomości w sprawie istnienia mechanizmu skargowego przez ukierunkowaną informację i kampanie reklamy społecznej^[106]. W Raporcie zauważono, że środki wymiaru sprawiedliwości w walce z rasizmem powinny zostać zintensyfikowane, co wyraźnie zalecono w jego treści (pkt 103, s. 29).

Wskazano, że powinien zostać opracowany bardziej skuteczny proces sprawdzania osób powoływanych na wysokie stanowiska w sektorze publicznym, co pozwoli uniknąć zatrudniania osób, które publicznie i przekonujące nie odcięli się od wyrażonych w przeszłości rasistowskich twierdzeń. Odnotowano konieczność podjęcia przez władze odpowiednich działań w celu zapewnienia, aby w sprawach karnych nie ujawniano pochodzenia etnicznego, religii, języka czy narodowości oskarżonego, dopóki nie mają one bezpośredniego znaczenia^[107]. Zalecono także, aby władze kontynuowały ostrzeganie mediów o niebezpieczeństwach rasizmu.

Zaakcentowano w Raporcie odpowiedzialność polityków za podkreślanie otwartego charakteru Polski i zauważono, że zwierzchnicy kościoła katolickiego przy wielu okazjach zajmowali stanowisko, w którym opowiadali się za dobrymi relacjami między poszczególnymi wyznaniami. Odnotowano także, że duża część duchowieństwa zdystansowała się od Radia Maryja. Podkreślono opiniotwórczą rolę kościoła katolickiego, zauważając, że powinien wykorzystać swój wpływ większym stopniu, niż uczynił to dotychczas i doprowadzić do szerokiego religijnego pojednania się. W Polsce mogłoby ono zostać zbudowane na unikalnym wkładzie papieża Jana Pawła II. W związku z tym zalecono, aby władze na Forum Komisji Wspólnej Rządu i Episkopatu Polski podniosły sprawy opiniotwórczej roli kościoła w walce z rasizmem.

Odnotowano, że rasizm wśród kibiców piłki nożnej w Polsce stanowi duży problem, podkreślając, że zdarzyło się kilka incydentów poważnej obrazy czarnoskórych graczy. Wskazano, że antysemityzm kibiców nadal jest niepohamowany – chociaż, co interesujące, nie jest on skierowany przeciwko poszczególnym graczom, a określenie „Żyd” jest używane w celu wyśmiania kibiców przeciwnych drużyn, niezależnie od ich religii. Zachęcono Polski Związek Piłki Nożnej do opracowania wraz z klubami piłkarskimi kodeksu postępowania, który uwzględniałby m.in. problem rasizmu kibiców. Niezależnie od tego władze powinny zwiększyć wysiłki, aby podnieść świadomość kwestii niebezpieczeństwa, jakie niesie rasizm w sporcie.

Zauważono, że w Polsce nie dochodzi do incydentów związanych ze stosowaniem przemocy z motywacji rasistowskiej. Odnotowano jednak fizyczna napaść na Naczelnego Rabina Polski w maju 2006 r. i młodego amerykańskiego ortodoksyjnego Żyda w Warce w maju 2008 r. Stwierdzono przypadki zniszczeń miejsc kultu religijnego, głównie mniejszości religijnych, zwłaszcza żydowskiej, ale także muzułmańskiej i prawosławnej, chociaż sporadycznie dotyczyło to także miejsce kultu religijnego katolików. Podkreślono, że władze dowiodły, że są w stanie podjąć skuteczne działania przeciwko sprawcom takich incydentów. Polska, jak wywiedziono w Raporcie, osiągnęła znaczący postęp w sferze ochrony mniejszości historycznych przyjmując ustawy w 2005 r. Zdaniem ECRI, rozróżnienie między mniejszościami narodowymi i etnicznymi może rodzić problemy. Takim problemem może być wskazanie tylko jednego języka regionalnego, a mianowicie kaszubskiego. Wskazano także na konieczność uchwalenia nowej ustawy, dotyczącej społeczności muzułmańskiej, która zdezaktualizowała się, chociażby z tej racji, że wskazuje, iż siedzibą „przywódcy religijnego” jest Wilno^[108].

W raporcie odnotowano postępy w kwestii przywracania dóbr instytucją mniejszości historycznych. Zalecono dokonanie przeglądu zakresu stosowania ustawy z 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz języku regionalnym w celu zbadania, czy są potrzebne poprawki. Badanie to powinno zostać przeprowadzone we współpracy z przedstawicielami grup wymagających ochrony/dodatkowej ochrony. Zasugerowano natychmiastowe uchylenie prawa o społeczności muzułmańskiej. Wreszcie doradzono, by władze kontynuowały prace z przedstawicielami mniejszości historycznych w kwestii zwrotu dóbr ich instytucjom i w kwestii badania pozostałych wspomnianych wyżej skarg.

Odnosząc się do sytuacji społeczności żydowskiej w Polsce, wskazano, że czuję się ona narażona na niebezpieczeństwo, mimo podejmowanych przez władze wysiłków w celu zwalczania antysemityzmu. Podkreślono aktywne kroki władzy publicznej w celu wsparcia kultury żydowskiej i zgodę społeczeństwa, aby Polska stała się ważnym centrum tej kultury. Zauważono, że nie ma luk w edukacji na temat Holocaustu. Rekomendowano kontynuowanie aktywnego zaangażowania przeciwko antysemityzmowi i wspierania kultury żydowskiej z pomocą mediów i społeczeństwa obywatelskiego, w tym Kościoła Katolickiego. Zachęcono do poszukiwania wskazówek w tym względzie w swoim Zaleceniu nr 9 w sprawie Polityki Ogólnej dotyczącym walki przeciwko antysemityzmowi.

Powołanie Programu na rzecz społeczności romskiej w Polsce stanowi, zdaniem ECRI, znaczący postęp, który powinien mieć wpływ na warunki społeczności, która z niego korzysta, nie tylko z powodu zaangażowanych weń pieniędzy, ale również ze względu na poważne zamiary władz w kwestii planowania, implementacji i sprawdzania, jak działa. Podkreślono, że w ramach Programu na rzecz społeczności romskiej w Polsce funkcjonują następujące interesujące inicjatywy: wojewódzcy pełnomocnicy mniejszości, specjalni pracownicy władz miejskich (jak w Tarnowie), osoby zajmujące się społecznością romską w policji, wspólne szkolenia dla policji i Romów (też w Tarnowie), wizytatorzy zdrowia oraz Tarnowskie Muzeum Etnograficzne i studia podyplomowe w zakresie kultury Romów w Krakowie. Chwaląc wspomniany program, odnotowała również słowa krytyki pod jego adresem, wyrażone przez romskie organizacje pozarządowe uważające, że większa część środków finansowych programu powinna trafić do nich. Zauważono w Raporcie, że ECRI nie otrzymała informacji o niewłaściwym użyciu funduszy programu. Zgodzono się przy tym, że słuszną decyzją było oddanie odpowiedzialności za realizację programów władzom lokalnym. Konkludując, rekomendowano kontynuowanie implementacji Programu na rzecz społeczności romskiej w Polsce. Uznani, że władze polskie powinny kontynuować szkolenia romskich organizacji pozarządowych, chcących składać projekty w ramach Programu. Województwa winny śledzić liczbę i charakter projektów złożonych przez każdego z burmistrzów w ramach swojej właściwości. Program na rzecz społeczności romskiej w Polsce powinien zostać właściwie wyjaśniony wszystkim grupom polskiego społeczeństwa. ECRI zachęcała władze do skorzystania z jej Ogólnego Zalecenia nr 3 w kwestii zwalczania rasizmu i nietolerancji wobec Romów/Cyganów.

Odnosząc się do integracji cudzoziemców, zauważono, że w tym zakresie podjęto właściwe decyzje w rezultacie których wiele osób nie będących obywatelami, a mieszkających w Polsce otrzymało te same świadczenia, co uchodźcy. Kategoria nowego statusu tolerowanego dotyczy głównie tych, którzy nie mogą być wydaleni z powodów administracyjnych. Choć takie osoby nie otrzymują szczególnej pomocy integracyjnej, to mogą jednak pracować. Problem integracji cudzoziemców zdaniem ECRI nie został jednak w pełni rozwiązany z powodu braków kadrowych. Zalecono zbadanie kwestii wydłużenia okresu pomocy integracyjnej. Wskazano na potrzebę upewnienia się, że beneficjenci otrzymują odpowiednie szkolenia zawodowe i językowe we wszystkich województwach. Wreszcie wskazano na konieczność zapewnienia, by wszystkie województwa dysponowały odpowiednią kadrą, która zajmowałaby się opieką socjalną nad uchodźcami i osobami chronionymi oraz informowała cudzoziemców o ich prawach. Ponadto rekomendowano, aby władze zbadały skargi dotyczące nadawania statusu tolerowanego oraz zezwoleń na pobyt i pracę cudzoziemcom oraz przeprowadziły kontrolę odpowiednich procedur w celu stwierdzenia, gdzie pojawiają się trudności i jakie są ich główne przyczyny. Przypomniano również o wcześniejszym zaleceniu, by zapewnić pracownikom odpowiedzialnym za zajmowanie się cudzoziemcami odpowiednie szkolenie. Wyrażono zaniepokojenie sygnałami, że osoby o statusie tolerowanym napotykają na biurokratyczne trudności kwestii oficjalnego uznania ich statusu. Generalnie, zalecono aby ośrodki recepcyjne i ośrodki strzeżone posiadały odpowiednią kadrę, a pracownicy mający kontakt z uchodźcami i osobami ubiegającymi się o azyl, byli szkoleni w zakresie praw człowieka, znaczenia rasizmu i dyskryminacji rasowej.

Zachęcano w Raporcie, aby władze rozważyły możliwość przyjęcia nowej regulacji odpowiadającej potrzebom tych, którzy chcieliby podtrzymać rzeczywiste więzi z krajem swojego pochodzenia z racji sytuacji rodzinnej bądź długości pobytu. Zasugerowano rozważenie sprawdzenia innych narzędzi, takich jak te zawarte w Międzynarodowej konwencji o ochronie praw wszystkich pracowników migrujących i członków ich rodzin przez rozciągnięcie korzystania z pewnych praw socjalnych na wszystkich cudzoziemców i przez danie im realnej możliwości do korzystania z innych praw, jakie im być może już przysługują na podstawie prawa krajowego, władze zniosłyby „konkurencyjną przewagę” zatrudniania nielegalnych imigrantów. Tym samym zapewniłyby niedyskryminację i tolerancję w społeczeństwie. Zalecono, aby władze nie aresztowały nielegalnych imigrantów, których nie można wydalić oraz żeby nie trzymały dzieci ubiegających się o azyl w ośrodkach strzeżonych z powodu czynów ich rodziców.

Wskazano, że konieczne jest ustanowienie niezależnego mechanizmu do badania skarg na funkcjonariuszy organów ścigania. Zarekomendowano również, żeby członkowie mniejszości byli rekrutowani do policji. Zauważono, że w zakresie statystyki przestępstw o motywacji rasistowski istnieją cztery odrębne systemy, które stosują Ministerstwo Sprawiedliwości, Policja, Prokuratura Krajowa i Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji. Zauważono, że władze powinny zintegrować te systemy by osiągnąć synergię i uniknąć ryzyka rozbieżności.

Zalecono współpracę z mniejszościami w przygotowaniu i przeprowadzeniu spisu powszechnego. Rekomendowano systematyczne zbieranie danych etnicznych w różnych sektorach zgodnie z zasadami anonimowości, świadomej zgody i dobrowolnej samoidentyfikacji. W tym kontekście ECRI odwołała się do swojego Zalecenia nr 1 w sprawie Polityki Ogólnej dotyczącego zwalczania rasizmu, ksenofobii, antysemityzmu i nietolerancji. W trakcie przyjmowania takiego całościowego systemu, władzom doradzono wykorzystywanie, dla celów zbierania danych, skargi na dyskryminację rasową, które trafiły do poszczególnych organów.

Wypada zauważyć, że czwartym raporcie, podobnie jak dwóch poprzednich, skupiono się przede wszystkim na analizie aktów normatywnych i odbiorze tych dokumentów przez społeczeństwo. Zwracano uwagę na kwestię rasizmu, nietolerancji, przejawów antysemityzmu, analizując sytuację grup szczególnie narażonych na przejawy takiego zachowania. Jakkolwiek, poświęcono znaczącą uwagę kwestii środków przekazu i roli jaką one odgrywają, w tym także przekazów internetowych, to jednak nie zauważono wprost mowy nienawiści, wskazując jedynie na wypowiedzi, w których znalazły się treści rasistowskie, ksenofobiczne antysemickie itd. Mimo wszystko, podkreślano, że niektóre z przestępstw i naruszeń prawa niewyczerpujących znamion przestępstwa, podyktowane były nienawiścią.

f. Piąty raport ECRI

Piąty raport ECRI dotyczące Polski został przyjęty w dniu 20 marca 2015 r., a opublikowany w dniu 9 czerwca tegoż roku. W treści Raportu wskazano, że praca nad raportami z piątej rundy została rozpoczęta w listopadzie 2012 r. Przypomniano także metodologię i procedury dotyczące tworzenia kolejnych raportów. Wskazano, że piąta runda raportów krajowych koncentruje się na czterech plan problemach, a mianowicie: kwestiach legislacyjnych, mowie nienawiści, przemocy oraz w polityce integracyjnej. Zadeklarowano, że przedmiotem zainteresowania będą także zalecenia z czwartego cyklu, niezrealizowane przez poszczególne państwa lub zrealizowane częściowo.

W Raporcie na wstępie skonstatowano, że Polska przyprowadziła analizę zgodności swojego prawa z Protokołem Nr 12 i przyjęła ustawę o wdrażaniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania^[109], które są w szerokim zakresie spójne z Zaleceniem w sprawie Ogólnej Polityki ECRI. Ustawa ta, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2011 r., powierza Rzecznikowi Praw Obywatelskich kompetencję w zakresie ochrony zasady równego traktowania. W 2012 r. Rzecznik otrzymał potwierdzenie akredytacji z 1999 r., co oznacza, że jego status jest w pełni zgodny z Zasadami Paryskimi.

Prokurator Generalny w badanym okresie wydał różnego rodzaju wytyczne dla prokuratorów w październiku 2012 r., w lutym i w październiku 2014 r. w sprawie, między innymi, mowy nienawiści (w tym w Internecie) oraz przestępstw z nienawiści. W lipcu 2013 r. w każdym okręgu wyznaczono prokuraturę, a w niej wyznaczono po dwóch prokuratorów do prowadzenia postępowań w sprawie przestępstw z nienawiści oraz do poprawy praktyki w zakresie postępowania przygotowawczego. W stosunku do dwóch prokuratorów, którzy nie spełnili swoich obowiązków w zakresie zwalczania przestępstw rasizmu zostały podjęte odpowiednie środki dyscyplinarne. Zauważono, że w 2012 r. Polska rozpoczęła proces formułowania nowej polityki integracji mającej zastosowanie do wszystkich obcokrajowców w celu doprowadzenia do stanu, w którym cudzoziemcy będą samowystarczalni socjalnie i ekonomicznie. Wdrożenie rządowego programu dla społeczności romskiej przyniosło wzrost liczby młodych Romów, którzy ukończyli edukację na poziomie ponadpodstawowym. Poprawiła się również reakcja na nielegalne osiedlanie się. Powstała grupa ekspertów, którzy mają za zadanie proponowanie systemowych mechanizmów na szczeblu krajowym w celu załatwiania tych problemów, które nie mogą być rozwiązywane za szczeblu lokalnym czy regionalnym. Ponadto został przyjęty Krajowy Program działań na rzecz równego traktowania na lata 2013-2016^[110], a władze przeprowadziły liczne działania uświadamiające i szkoleniowe związane z przestępstwami rasizmu, nietolerancji i dyskryminacji.

Wskazano także w Raporcie, że Polska znowelizowała ustawę o bezpieczeństwie imprez masowych w 2011 r.^[111], wprowadzając wymogi odnośnie rejestracji wideo wydarzeń sportowych, identyfikacji i kontroli wstępu na stadiony. Na podstawie wytycznych Prokuratora Generalnego, Prokuratura Okręgowa w Białymstoku wnioskowała o rozwiązanie rasistowskiego związku kibiców piłki nożnej.

Odnotowano, że wystąpienia homofobiczne są powtarzającym się elementem dyskursu politycznego. Mowa nienawiści w Internecie znalazła nowy cel w postaci społeczności muzułmańskiej, a organizacje mediów mają trudności ze stosowaniem odpowiednich sankcji przeciwko uporczywie obraźliwym mediom, których rasistowska retoryka została już sygnalizowana. Wskazano także w Raporcie, że problemem pozostaje istnienie grup nacjonalistycznych, chociaż jest ich niewiele stają się coraz liczniejsze. Pokazały to zamieszki, które miały miejsce przy okazji obchodów Dnia Niepodległości, a których skala wzrosła w ciągu ostatnich lat. W celu zakłócenia wydarzeń publicznych grupy nacjonalistyczne połączyły siły ze związkami kibiców piłki nożnej oraz z innymi europejskimi ruchami ekstremistycznymi.

Wywiedziono, że kodeks karny wyraźnie nie zakazuje nawoływania do przemocy, nienawiści i dyskryminacji, czy publicznego obrażania, czy zniesławiania, czy też grożenia z powodu orientacji seksualnej czy tożsamości płciowej. Przemoc homofobiczna i transfobiczna jest obecna w szkołach, homoseksualizm jest nadal postrzegany przez większość społeczeństwa, jako choroba, a osoby transpłciowe są w niektórych przypadkach dyskryminowane w dostępie do opieki zdrowotnej. Uznano, że władze polskie powinny dostosować przepisy kodeksu karnego do treści paragrafów 18-21 Zalecenia Nr 7 w sprawie Ogólnej Polityki ECRI dotyczącego prawodawstwa krajowego w sprawie zwalczania rasizmu i dyskryminacji rasowej^[112]. Zauważono, że przepisy ustawy antydyskryminacyjnej powinny zostać zmienione, tak, by były spójne z paragrafami 6, 8, 9, 14, 16 i 26 tego Zalecenia. Język, obywatelstwo, tożsamość płciowa i orientacja seksualna powinny zostać włączone do cech przedmiotu ochrony we wszystkich właściwych przepisach. Należy podjąć środki, by zapewnić, że niezależny organ zajmie się sprawami dyskryminacji rasowej pomiędzy osobami prywatnymi. Konkludując, podniesiono, że władze powinny szybko zakończyć przegląd polskiego prawa pod kątem jego zgodności z Protokołem Nr 12 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i zaproponować stosowne nowelizacje, mając na względzie ratyfikację.

Bardzo stanowczy zalecono, aby język i obywatelstwo zostały dołączone do przedmiotu ochrony w art. 118, 118a, 119, 256 i 257 k. k.; by do kodeksu karnego włączyć przepisy uznające za przestępstwa następujące czyny: podżeganie do dyskryminacji i publiczne zniesławianie ze względu na cechy przedmiotu ochrony, w tym na wyżej wymienionych cechach przedmiotu ochrony; dyskryminacja rasowa w sprawowaniu urzędu lub wykonywaniu zawodu; publiczne zaprzeczanie, trywializowanie, usprawiedliwianie, czy aprobowanie w rasistowskim celu zbrodni ludobójstwa, zbrodni przeciwko ludzkości i zbrodni wojennych bez żadnych ograniczeń w kwestii obywatelstwa, czy pochodzenia etnicznego ofiary i angażowanie się w rasistowskie ugrupowania. Zakres art. 256 § 1 k.k. został rozszerzony w celu zakazania jakiejkolwiek formy publicznego wyrażania w celu rasistowskim jakiejkolwiek ideologii polegającej na wyższości jednej grupy ludzi w oparciu o cechy przedmiotu ochrony w tym o te wyżej wymienione, dodatkowe cechy. Do kodeksu karnego dodano przepis stanowiący wyraźnie, że motywacja rasistowska stanowi okoliczność obciążającą dla jakiegokolwiek pospolitego przestępstwa oraz aby art. 256 k.k. został zmieniony w ten sposób, by było jasne, że następujące czyny są również przestępstwami: rozpowszechnianie, dystrybucja, produkcja i magazynowanie materiałów rasistowskich w związku z podżeganiem do przemocy, czy dyskryminacji, publicznego znieważania i zniesławiania oraz gróźb ze względu na cechy przedmiotu ochrony wraz z wymienionymi wyżej dodatkowymi podstawami^[113].

W Raporcie odnotowano, że władze powinny promować skuteczną realizację wytycznych Prokuratora Generalnego w zakresie zwalczania mowy nienawiści i przemocy na tle rasistowskim oraz zracjonalizować system zbierania danych i sporządzania statystyk dotyczących takich czynów. Powinny również analizować przemoc ekstremistyczną, włączając sport i opracować plan działania w celu jej zapobiegania i zwalczania. Zauważono także, że władze polskie powinny opracować i przekazać parlamentowi projekt nowych przepisów bądź projekt nowelizacji istniejących przepisów, które zawierałyby regulacje gwarantujące poszanowanie równości i godności osób LGBT we wszystkich sferach życia. W tym celu powinny one wprowadzić zmiany w prawie gwarantujące wszechstronną ochronę ze względu na orientację seksualną i tożsamość płciową, zapewniając, że niezbędne dokumenty administracyjne mogą być wydawane osobom tej samej płci, które chcą zawrzeć związek małżeński czy partnerski w innym kraju oraz stosowne dokumenty umożliwiające zmianę płci oraz imienia i nazwiska. Rekomendowano włączenie do programów różnych gałęzi edukacji podnoszenie świadomości o dyskryminacji osób LGBT oraz o jej zwalczaniu.

Powrócono w treści raportu – już po raz piąty – do zalecenia, aby Polska ratyfikowała Protokół Nr 12 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Pokreślono, że polskie władze powinny szybko zakończyć swój przegląd prawa krajowego i przedłożyć parlamentowi projekty nowelizacji, które uważają za konieczne.

Zalecono w Raporcie, aby: obywatelstwo, język i religia zostały włączone do przedmiotu ochrony we wszystkich sferach, w których ochrona przeciwko dyskryminacji jest gwarantowana przez Ustawę antydyskryminacyjną; segregacja, dyskryminacja przez asocjację i ogłoszony zamiar dyskryminacji zostały dołączone do form dyskryminacji wymienionych w Ustawie antydyskryminacyjnej; obowiązek władz publicznych promowania równości i zapobiegania dyskryminacji w sprawowaniu ich funkcji zostały dołączone do ustawy antydyskryminacyjnej; prawo przewidywało obowiązek podmiotów, które otrzymały kontrakty, pożyczki, subwencje, czy też inne korzyści od władz publicznych, przestrzegania polityki niedyskryminacji, rozszerzając ten obowiązek na promowanie tej polityki oraz by przewidywało, że złamanie tego warunku może skutkować zakończeniem kontraktu, subwencji, czy innej korzyści zostały wprowadzone przepisy umożliwiające zmianę, czy uznanie za nieważne wszelkich dyskryminacyjnych zapisów zawartych w wewnętrznych regulaminach przedsiębiorstw, regulaminach stowarzyszeń zarobkowych i non-profit oraz w przepisach regulujących wolne zawody; do ustawy o stowarzyszeniach a także ustawy o partiach politycznych zostały włączone przepisy umożliwiające wycofanie publicznego finansowania jakiejkolwiek organizacji, czy partii politycznej, która promuje rasizm^[114]. Rekomendowano, żeby aktualne propozycje dotyczące wprowadzenia wszechstronnego systemu bezpłatnej pomocy prawnej dla ofiar dyskryminacji chcących wnieść powództwo, a nie posiadających wystarczających środków zostały doprowadzone do końca.

Doradzono w treści Raportu zmianę ustawy antydyskryminacyjnej^[115] w celu jasnego uregulowania tego, że Rzecznik Praw Obywatelskich ma kompetencje do prowadzenia dochodzenia w odpowiedzi na skargi dotyczące dyskryminacji rasowej pomiędzy podmiotami prywatnymi. Alternatywnym rozwiązaniem byłoby stworzenie niezależnego organu równościowego zajmującego się między innymi sprawami dyskryminacji rasowej, jak zaleca ECRI w swoim ZOP Nr 7 w sprawie prawodawstwa krajowego dotyczącego zwalczania rasizmu i dyskryminacji rasowej oraz Nr 2 w sprawie organów wyspecjalizowanych do zwalczania rasizmu, ksenofobii, antysemityzmu i nietolerancji na poziomie krajowym^[116].

W dalszej części Raportu zalecono, żeby orientacja seksualna i tożsamość płciowa zostały wyraźnie dodane do dóbr chronionych w art. 256 i 257 k.k. Zwrócono także uwagę na problem mowy nienawiści dotyczącej orientacji seksualnej (będący jednym z tematów piątego cyklu). W tym kontekście należy się odnieść do homofobicznych poglądów wyrażanych w trakcie prac parlamentarnych w sprawie projektu o związkach partnerskich; wypowiedź byłego Pełnomocnika Rządu do spraw Równego Traktowania w sprawie odwołania homoseksualnego nauczyciela; wypowiedzi byłego Prezydenta RP w telewizji o obecności homoseksualistów w parlamencie i niewłaściwe komentarze parlamentarzystów dotyczące transseksualnego parlamentarzysty, które były powtarzane i wspierane przez Radio Maryja, należące do Warszawskiej Kongregacji Najświętszego Odkupiciela.

ECRI podkreśliła także, że w Polsce istnieją antysemickie partie, wymieniając tym razem Ruch Narodowy, oraz Partie Imperium Słowiańskiego „Razem”, a także wskazywane już czwartym raporcie Narodowe Odrodzenie Polski, Obóz Narodowo-Radykalny, Stowarzyszenie Nacjonalistyczne Zadruga, Młodzież Wszechpolska i Polska Liga Obrony. Odnotowano, że niektóre z nich zostały włączone w międzynarodowej sieci, inne zaś nawiązały kontakt ze stowarzyszeniami rasistowskich kibiców piłki nożnej, z grupami chuliganów, których działalność charakteryzuje się częstym naruszaniem porządku publicznego. Organizacje te mają dużą zdolność mobilizacji^[117].

Zdaniem Raportu, sytuacja w zakresie mowy nienawiści w Internecie i w mediach nie poprawiła się od czasu jej ostatniego raportu. Rasistowskie i ksenofobiczne komentarze występują powszechnie w forach dyskusyjnych online. Skala tego zjawiska została opisana w raporcie przygotowanym przez fundację Wiedza Lokalna w czerwcu 2011 r. Zauważono także wzrost islamofobii, co odzwierciedla zawartość strony internetowej Polskiej Ligi Obrony, jej obecność na YouTube oraz dalszy, stały i szybki wzrost liczby popierających osób na portalu Facebook12. Odnotowano też, że pomimo zalecenia ECRI skierowanego do polskich władz w czwartym cyklu, stacja „Radio Maryja” ciągle zwraca na siebie uwagę przez swoją retorykę nietolerancji. Wskazano, że wydarzenia sportowe były w Polsce częstokroć zakłócony manifestacjami o charakterze rasistowskim i antysemickim.

Zauważono w Raporcie, że polskie władze są świadome opisanych w raporcie problemów i podjęły różne środki zaradcze. W październiku 2012 r. Prokurator Generalny wydał wytyczne w sprawie udziału prokuratorów w sprawach przestępstw ściganych na podstawie oskarżenia prywatnego, które częściowo odnoszą się do prowadzenia spraw dotyczących mowy nienawiści online i które mają na celu, między innymi, zachęcenie prokuratorów do badania, czy w takich sprawach istnieje interes publiczny przemawiający za wszczęciem postępowania z urzędu po wniesieniu prywatnego aktu oskarżenia. Biuro Prokuratora Generalnego opracowało szkolenia z zakresu przestępstw z nienawiści. Mowa nienawiści jest regularnie przedmiotem wystąpień wysokiej rangi polityków, czego przykładem jest potępienie przez Prezydenta i Premiera ekstremistycznej przemocy, która zakłóciła obchody Dnia Niepodległości w listopadzie 2012 r., czy też reakcje nowego Pełnomocnika Rządu do spraw Równego Traktowania na homo/transfobiczne uwagi w parlamencie. Konkludując ECRI zauważyła, że polskie władze generalnie uwzględniły jej zalecenia i na tej podstawie podjęły szeroki zakres działań, by zapewnić, między innymi, że sprawy mowy nienawiści w Internecie będą załatwiane w skuteczniejszy sposób. To może częściowo wyjaśniać zwiększenie liczby takich spraw w sądach.

Zalecono w Raporcie, aby polskie władze sporządziły i wdrożyły wszechstronny plan szkolenia funkcjonariuszy Policji i prokuratorów w stosowaniu wytycznych Prokuratora Generalnego o udziale prokuratorów w postępowaniach dotyczących przestępstw ściganych z oskarżenia prywatnego i o prowadzeniu przez prokuratorów postępowań w sprawach dotyczących przestępstw z nienawiści. Doradzono zracjonalizowanie systemu zbierania danych i sporządzania statystyk w celu zapewnienia spójnego, zintegrowanego przeglądu przypadków rasistowskiej i homo/transfobicznej mowy nienawiści zgłoszonych Policji, czy rozpatrywanych przed sądami. Zasugerowano włączenie do systemu statystycznego wskaźniki monitorowania skuteczności systemu sądowego w zajmowaniu się sprawami dotyczącymi mowy nienawiści oraz zorganizowanie na dużą skalę kampanię o tolerancji adresowaną do szerokiego społeczeństwa, jak to zostało zalecone w poprzednim Raporcie. Za pożądane uznano także rozszerzenie mandatu Wydziału do walki z cyberprzestępczością Biura Służby Kryminalnej Komendy Głównej Policji poprzez włączenie do niego monitoringu bezprawnych działań mających na celu podżeganie do nienawiści. Zauważono, że Białystok jego okolice stały się miejscem wybuchu przemocy na tle rasistowskim^[118]. Odnotowano akty przemocy skierowanej w Warszawie przeciwko przedstawicielom mniejszości etnicznych i ruchów LGBT, a także w różnych miejscowościach Polski niszczenie cmentarzy żydowskich synagog i różnych zabytków.

Stwierdzono w Raporcie, że utworzenie jednostki monitorującej w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji wyposażoną w kompetencje analizowania rasizmu i proponowania konkretnych działań. Według polskich władz jednostka ta otrzymała szerszy mandat w 2011 r. W rezultacie grupa odpowiedzialna za monitorowanie rasizmu i ksenofobii zbiera teraz informacje z organizacji pozarządowych i z zawiadomień krajowej Policji. Ponadto Rada przeciwko Dyskryminacji Rasowej, Ksenofobii i związanej z nimi Nietolerancji powołała grupę roboczą złożoną z przedstawicieli różnych rządowych ciał i organizacji pozarządowych (takich, jak Kampania przeciwko Homofobii i Stowarzyszenie Nigdy Więcej) w celu przeprowadzenia wstępnej analizy stworzenia platformy, która umożliwi skuteczniejsze monitorowanie przestępstw z nienawiści. Złożono dwie propozycje, jednakże bez akceptacji Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji. Pozytywnie odebrano powołanie sieci pełnomocników ds. praw człowieka w Policji, których kompetencje zostały rozszerzone o promowanie zasady równego traktowania.

ECRI zaleciła, aby polskie władze zracjonalizowały system zbierania danych i sporządzania statystyk w celu przygotowania spójnego, zintegrowanego przeglądu spraw dotyczących rasistowskiej i homo/transfobicznej mowy nienawiści zgłaszanych Policji, czy rozpatrywanych przez sądy, Rekomendowano wzmocnienie grupy utworzonej przez Radę przeciwko dyskryminacji rasowej, ksenofobii i związanej z nią nietolerancji w celu przeanalizowania rzeczywistej skali zjawiska przestępstw z nienawiści oraz przeanalizowanie, w konsultacji ze społeczeństwem obywatelskim, zjawiska ekstremistycznej przemocy, do której dochodzi w ramach obchodów Dnia Niepodległości i sporządziły wszechstronny plan działań w celu zapobieżenia jej i zwalczania. Generalnie, pozytywnie oceniono polityki integracyjne władz polskich, aczkolwiek wskazano, że winne one gromadzić systematycznie dane dotyczące równości. Przeanalizowano sytuację Romów jako mniejszości etnicznej, zalecając, aby władze kontynuowały wysiłki w celu wspierania edukacji dzieci romskich. Pozytywnie oceniono wydany w 2012 r. przez radę ministrów dokument Polityka migracyjna Polski stan obecny i postulowane działania^[119].

Władzom polskim zalecono, aby włączyły przepisy mające na celu ustanowienie systemu gromadzenia danych o równości w ramy przyszłej polityki integracji dla cudzoziemców w Polsce i towarzyszącego jej planu realizacji oraz rozszerzyły ten system na inne polityki integracyjne w Polsce, szczególnie dotyczące historycznych mniejszości etnicznych. Zasugerowano włączenie w program integracji społeczności Romów na lata 2014-2020 osobnego rozdziału poświęconego zwalczaniu rasizmu i dyskryminacji rasowej oraz podjęcia kroków w celu zapewnienia, że ten program jest realizowany w wyważony i skuteczny sposób przez wszystkie miasta/gminy, których dotyczy. Ponadto rekomendowano wydłużenie czasu trwania indywidualnych programów integracyjnych dla osób znajdujących się pod międzynarodową opieką, by były one w stanie rozwiązać problemy dotyczące znajomości języka i nabycia podstawowych umiejętności potrzebnych do znalezienia zatrudnienia. Doradzono ocenę pomysłu ustanowienia grupy ekspertów w celu przeprowadzenia analizy sytuacji społeczności Romów we Wrocławiu, jej metod pracy i rezultatów, jakie mogłaby osiągnąć w celu określenia strukturalnej i systemowej reakcji na poziomie krajowym, która mogłaby zostać włączona do programu integracyjnego dla społeczności Romów na lata 2014-2020.

Bardzo szczegółowo odniesiono się do problemów ekscesów rasistowski w czasie wydarzeń sportowych, zwłaszcza w trakcie meczów piłki nożnej. Już w czwartym Raporcie ECRI sugerowała zachęcenie Polskiego Związku Piłki Nożnej do opracowania kodeksu zasad, regulujący między innymi problem rasizmu wśród kibiców oraz by władze intensyfikowały wysiłki w celu podnoszenia świadomości niebezpieczeństw rasizmu w sporcie. Odnotowano, że polskie władze uważają, że środki inne niż kodeks zasad były skuteczniejsze w wykorzenianiu rasizmu i nietolerancji w sporcie. Chodzi o takie środki, jak ustanowienie krajowego centrum informacji sportowej i stworzenie funkcji „koordynatora do spraw kibiców”, „dyrektora do spraw bezpieczeństwa” i „delegata meczu”. Za pozytywne zjawisko uznano, że organizatorzy meczy mają obowiązek nagrywania wydarzeń przy użyciu sprzętu audiowizualnego. Za znamienne uznano to, że przedstawiciele społeczeństwa obywatelskiego wyrażają wątpliwości co do determinacji polskich władz użycia karnych instrumentów zwalczania rasizmu i nietolerancji na imprezach sportowych. Odnotowano też, że „Brązowa księga” powstała z dokumentów Stowarzyszenia Nigdy Więcej zawiera dowody fotograficzne nawrotu przypadków antysemityzmu, rasizmu skierowanego przeciwko osobom czarnoskórym oraz propagandę faszystowską lub neonazistowską w formie okrzyków czy banerów wywieszonych na trybunach, jak również regularną, zauważalną obecność grup ekstremistycznych wspomnianych już w tym raporcie.

W Raporcie ponownie zalecono, aby władze zachęciły Polski Związek Piłki Nożnej do opracowania, wspólnie z klubami piłkarskimi, kodeksu etyki, regulującego między innymi kwestię rasizmu wśród kibiców, w celu kontynuowania ich wysiłków na rzecz podnoszenia świadomości niebezpieczeństw występowania rasizmu w sporcie. Ponadto zasugerowano podjęcie kroków w celu zapewnienia, że regulacje organizacji meczów zawierają wyraźne przepisy stanowiące, że rasistowskie i nietolerancyjne zachowanie może być powodem wydania administracyjnych zakazów stadionowych i środków nadzorczych oraz że te przepisy są skutecznie stosowane. Doradzono podjęcie kroków w celu zapewnienia, że wytyczne Prokuratora Generalnego o udziale prokuratorów w postępowaniach w sprawie przestępstw ściganych z oskarżenia prywatnego i w sprawie prowadzenia przez prokuratorów postępowań w sprawach przestępstw z nienawiści, opisanych w rozdziałach dotyczących przestępstw i przemocy z nienawiści, są skuteczniej realizowane w sprawach rasizmu podczas imprez sportowych^[120]. Wskazano także, że winny one w pełnej zgodności z właściwymi przepisami i prawami podstawowymi, stosować środki w celu rozwiązania ekstremistycznych grup angażujących się w rasistowską działalność w trakcie meczów piłkarskich, np. poprzez ustanowienie współpracy z Polskim Związkiem Piłki Nożnej, klubami piłkarskimi i społeczeństwem obywatelskim w celu zbierania koniecznych dowodów.

Odnosząc się do dyskryminacji, zalecono przeprowadzenie badań i zebrały dane na temat osób LGBT w Polsce oraz o dyskryminacji i nietolerancji, której są ofiarami. Wskazano, że tzw. ustawa antydyskryminacyjna wymienia orientację seksualną wśród podstaw dyskryminacji, jednakże jedynie dla celów ochrony w sferze zatrudnienia, ale nie wspomina w ogóle o tożsamości płciowej. Polska nie ma szczególnego prawa regulującego kwestie zmiany płci. Każdy kto chce zmienić płeć czy imię i nazwisko może wnieść powództwo na podstawie art. 189 kodeksu postępowania cywilnego. Rekomendowano przygotowanie i przedłożenie parlamentowi projektu przepisów czy nowelizacji istniejących regulacji w celu zagwarantowania w polskim prawie równości i godności osób LGBT we wszystkich sferach życia. Wreszcie doradzono, by polskie władze zapewniły, żeby programy wszystkich rodzajów szkół, uniwersytetów i edukacji zawodowej obejmowały rozdział o osobach LGBT i zwalczaniu dyskryminacji wobec nich, zapewniły programy szkoleń ustawicznych, by podnieść świadomość wśród odpowiednich zawodów (w tym personelu opieki zdrowotnej). 

Należy zauważyć, w piątym Raporcie, znacznie bardziej wnikliwym od poprzednich, poświęcono już znaczącą uwagę mowie nienawiści, aczkolwiek nie w takim stopniu, w jakim można by oczekiwać. Przy okazji wypada podkreślić, że odnotowując przestępstwa i wykroczenie popełnione z nienawiści, nie podjęto próby zracjonalizowania tej kategorii, jaśniejszego ujęcia strony przedmiotowej takich czynów.

Raport nie akcentuje także problemu wolności słowa, który wyraźnie pozostaje w dychotomii do mowy nienawiści. Warto zauważyć, że o ile potrzeba zwiększenia skuteczności ściganiu mowy nienawiści w przestrzeni publicznej nie budzi sprzeciwu, to jak zauważa D. Bychwaska-Siniarska, zwiększenie roli moderatorów wywołuje sprzeciw. Podkreśla się, że wymógł pro moderacji możesz zmuszać właścicieli forów lub blogów do kontrolowania każdego wpisu przed upublicznieniem.

 

4. Podsumowanie

Zgodzić się należy jednak z poglądem, sformułowanym przez E. Łętowska co do tego, że nadmierna restrykcyjność w zakresie wypowiedzi wywołuje efekt mrożący i skłania do milczenia. Zauważyć na i przy tym należy istotne różnice między celowym zniesławieniem, obrażaniem, szczuciem, a krytycznym dyskursem publicznym^[121]. Ważna jest także inna myśl E. Łętowskiej, że prawo jest wprawdzie reakcją na patologię, ale samo przez się nie spowoduje, że przestępstw patologii nie będzie. Sukces prawa zależy nie od warunków w jakich prawo działa, lecz od tego jaki poziom zawodowy, organizacyjny, aksjologiczny i etyczny reprezentują czyniący z prawa użytek^[122].

 

 

 

[1] K. Cymanow-Sosin, Mowa nienawiści – etyczne ramy komunikowania i podmiotowa odpowiedzialność wobec walczących słów, „Studia Medioznawcze” 2018, nr 3 (74), s. 123; Z. Bauer, Polskie fora internetowe, w: J. Bartmiński, S. Niebrzegowska-Bartmińska, M. Nowosad-Bakalarczyk, J. Puzynina (red.), „Etyka słowa. Wybór opracowań”, t. I, Lublin 2017, s. 475-478.

[2] B. Drozd, Zjawisko hejtu w Internecie (studium przypadku). Analiza wypowiedzi dotyczących strajku lekarzy, w: I. Hofman, D. Kępa-Figura (red.), „Przemoc w mediach”, t. I, Lublin 2020, s.91.

[3] S. Gajda, Agresja językowa w stosunkach międzyludzkich, J. Bartmiński, S. Niebrzegowska-Bartmińska, M. Nowosad-Bakalarczyk, J. Puzynina (red.), „Etyka słowa. Wybór opracowań”, t. I, Lublin 2017, s. 222 i n.

[4] A. Olczyk, Czym jest hejt? Kilka słów o werbalnej nienawiści, w: J. Dynkowska, N. Lemann, M. Wróblewski, A. Zatora (red.) „Hejterstwo: nowa praktyka kulturowa? Geneza, przypadki, diagnozy”, Łódź 2017, s. 27 i n.; S. Stasiewicz, Hejt – zło odwiedzane czy kulturowy nowotwór, w: J. Dynkowska, N. Lemann, M. Wróblewski, A. Zatora (red.) „Hejterstwo: nowa praktyka kulturowa? Geneza, przypadki, diagnozy”, Łódź 2017, s. 13-24; M. Juza, Hejterstwo w komunikacji internetowej: charakterystyka zjawiska, przyczyny i sposoby przeciwdziałania, „Profilaktyka Społeczna i Resocjalizacja”, 2015, nr 25, s. 27-50; M. Wędzińska, Hejt i mowa nienawiści jako nieprawidłowości komunikacji w sieci, „Rocznik Towarzystwa Naukowego Płockiego”, 2022, nr 14, s. 403-432; A. Gawenda, Hejt jako przejaw patologicznych zachowań i konsekwencja rozwoju technologicznego, „Bezpieczeństwo Obronność Socjologia”, 2018, nr 9/10, s. 45-63; M. Jaworska, Fenomen hejtu – próba konceptualizacji, „Studia Methodologica”, 2019, nr 49, s. 73-86.

[5] K. Gawrol, Hejt w Internecie – analiza zjawiska, „Edukacja – Technika – Informatyka”, 2018, nr 4, s. 305; A. Frącz, Hejting – przejawy mowy nienawiści w sieci, „Parezja. Studia i Eseje”, 2019, nr 2 (12), s. 29-47; A. Wysokińska, Hejtowanie hejterów, czyli jak radzimy sobie z mową nienawiści w internecie, U. Dzieciątkowska, N. Lemann, M. Wróblewski, A. Zatora (red.), „Hejterstwo nowa praktyka kulturowa? Geneza, przypadki, diagnozy”, Łódź 2017, s. 81-99; D. Kalinowska, „Mowa nienawiści w Sieci”. Hejting i trolling w internetowej komunikacji społecznej na przykładzie wortalu Styl.pl, „Rynek – Społeczeństwo – Kultura” 2017, nr 4(25), s. 125-130; D. Siemieniecka, K. Majewska, Hejt i mowa nienawiści w Internecie – praktyczne wskazania dla służb mundurowych i ich rodzin, „The Prison Systems Review”, Warszawa 2022, nr 117, s. 201-219.

[6] R. Słabuszewski, Hejt i mowa nienawiści w orzecznictwie polskich sądów cywilnych – zagadnienia wybrane, „Studia Administracji i Bezpieczeństwa”, 2022, t. 13, nr 13, s. 213-231

[7] D. Kalinowska, „Mowa nienawiści w sieci”. Hejting i trolling w internetowej komunikacji społecznej na przykładzie wortalu Styl.pl, „Rynek – Społeczeństwo – Kultura”, 2017, nr 4(25), s. 125-130.

[8] A. Kukliński, Hejt w Internecie jako zagrożenie bezpieczeństwa człowieka, „Kultura Bezpieczeństwa. Nauka – Praktyka – Refleksje”, 2018, nr 32, s. 131-146; G. Urbanek, Hejt jako społeczne przejaw patologii w Internecie. Próba klasyfikacji adresatów, „Kultura Bezpieczeństwa. Nauka – Praktyka – Refleksje”, 2018, nr 29, s. 218-237.

[9] J. Wieczorkowski, A. Suwińska, Mowa nienawiści w mediach społecznościowych – możliwość automatycznej detekcji i eliminacji, „Zarządzanie Mediami”, 2021, t. 9(4), s. 681–693; P. Modrzejewski, Odpowiedzialność innych podmiotów niż sprawca za naruszenie dóbr osobistych w Internecie, „Przegląd Prawa Handlowego” 2017, nr 3, s. 50-58; D. Fleszer, Klauzula „usprawiedliwionego celu administratora danych” przetwarzania danych osobowych a prawo do sądu, „Przegląd Prawa Handlowego” 2016, nr 7, s. 18-23; P. F. Piesiewicz, Zarys problematyki odpowiedzialności cywilnej za naruszenie dóbr osobistych w postaci wpisów umieszczanych na forach internetowych, „Państwo i Prawo” 2019, nr 10, s. 91-104.

[10] M. Troszyński, Mowa nienawiści w Internecie, czy algorytmy mogą kształtować sferę publiczną?, „Polszczyzna w Dobie Cyfryzacji”, 2020, s. 73-78; M. Troszyński, A. Wawer, Czy komputer rozpozna hejtera? Wykorzystanie uczenia maszynowego (ML) w jakościowej analizie danych, „Przegląd Socjologii Jakościowej”, 2017, t. 13, nr 2, s. 62‒80.

[11] S. Akram, Agresja językowa w komentarzach internetowych, w: I. Hofman, D. Kępa-Figura (red.), „Przemoc w mediach”, t. I, Lublin 2020, s. 9; M. Peisert, Formy i funkcje agresji werbalnej. Próba typologii, w: A. Dąbrowska, A. Nowakowska (red.), „Język a kultura”, t. 17, „Życzliwość i agresja w języku i kulturze”, Wrocław 2005, s. 23 i n.; M. Głowiński, Retoryka nienawiści, „Nauka” 2007, nr 2, s. 19 i n.; I. Kamińska-Szmaj, Agresja językowa w życiu publicznym. Leksykon inwektyw politycznych, Wrocław 2007, passim; I. Kamińska-Szmaj, Źródła agresji językowej. Co to jest inwektywa polityczne? Językowe sposoby obrażania przeciwnika politycznego, w: J. Bartmiński, S. Niebrzegowska-Bartmińska, M. Nowosad-Bakalarczyk, J. Puzynina (red.), „Etyka słowa. Wybór opracowań”, t. I, Lublin 2017, s. 226 i n.

[12] A. Kansy, Mowa nienawiści w lokalnym forum internetowym. Studium patologii, „Media i Medioznawstwo”, 2013, nr 3-4, s. 89-102.

[13] M. Peisert, Formy i funkcje…, s. 23-26; S. Akram, Agresja językowa…, s. 10; J. Puzynina, A. Pajdzińska, Etyka słowa, w: w: J. Bartmiński, S. Niebrzegowska-Bartmińska, M. Nowosad-Bakalarczyk, J. Puzynina (red.), „Etyka słowa. Wybór opracowań”, t. I, Lublin 2017, s. 27.

[14] Z. Bauer, Polskie fora internetowe…, s. 478.

[15] J. Puzynina, Język porozumienia, język agresji, języka alienacji, J. Puzynina, A. Pajdzińska, Etyka słowa, w: w: J. Bartmiński, S. Niebrzegowska-Bartmińska, M. Nowosad-Bakalarczyk, J. Puzynina (red.), „Etyka słowa. Wybór opracowań”, t. I, Lublin 2017, s. 158.

[16] A. Kansy, Mowa nienawiści…, s. 89-102.

[17] S. Gajda, Agresja językowa…, s. 224. Por. także S. Akram, Agresja językowa…, s. 12-13.

[18] B. Drozd, Zjawisko hejtu w Internecie…, s. 93; A. Cegieła, Czym jest mowa nienawiści, „Poradnik Językowy”, 2004, z. 1, s. 7.

[19] O. Białek-Szwed, Brutalizacja języka we współczesnych mediach – krytyka czy mowę nienawiści?, w: I. Hofman, D. Kępa-Figura (red.), „Przemoc w mediach”, t. I, Lublin 2020, s. 25-26.

[20] J. Nijakowski, Mowa nienawiści w świetle teorii dyskursu, w: A. Horoltes (red.), „Analiza dyskursu w socjologii i dla socjologii”, Toruń 2008, s. 113-133.

[21] S. Kowalski, Obecność mowy nienawiści…, s. 239.

[22] E. Czykwin, Stygmat społeczny, Warszawa 2007, s. 375

[23] M. Głowiński, Retoryka nienawiści…, s. 19 i n. K. Cymanow-Sosin, Mowa nienawiści…, s. 120 i n.

[24] A. Brindle, The language of hate: a corpus linguistic analysis of white supremacist language, New York-London 2016, s. 21; S. Adamczak-Krysztofowicz, M. Jaszczyk, A. Szczepaniak-Kozak, Hate speech: an attempt to disperse terminological ambiguities, “Voci”, 2016, XIII, 13-28; M. Trębacka, Prawo europejskie wobec stereotypizacji i mowy nienawiści, “Folia Iuridica Universitatis Wratislaviensis”, 2022, vol. 11 (1), 212–233; Z. Chlewiński, Stereotypy: struktura, funkcje, geneza. Analiza interdyscyplinarna, w: Z. Chlewiński, I. Kurcz (red.), „Kolokwia psychologiczne nr 1: Stereotypy i uprzedzenia”, Warszawa 1992, s. 9 i n.

[25] C. A. Baker, Hate Speech, w: M. Herz, P. Molnar (red.), “The Content and Context of Hate Speech. Rethinking Regulation and Responses”, Cambridge 2012, s. 68; J. C. Knechtle, When to regulate hate speech, „Penn State Law Review”, 2006, vol. 110, nr 3, s. 539-578; E. Łętowska, Zwodnicze uroki pokusy karania hate speech, w: D. Bychawska-Siniarska, D. Głowacka (red.), „Mowa nienawiści w Internecie. Jak z nią walczyć?”, Warszawa 2013, s. 15-19. E. Bieńkowska, Przestępstwa z nienawiści w polskim prawie karnym (uwagi de lege lata i de lege ferenda), w: L. Mazowiecka (red.), „Ofiary przestępstw z nienawiści”, Warszawa 2013; K. Karsznicki, Przestępstwa popełnione z pobudek rasistowskich lub ksenofobicznych, „Prokuratura i Prawo” 2012, nr 2, s. 24; W. Klaus, Sprawcy przemocy motywowanej uprzedzeniami wobec cudzoziemców, „Biuletyn Polskiego Towarzystwa Kryminologicznego” 2016, nr 23, s. 58. E. Ryłko, Jak mówić o przestępstwach z nienawiści?, w: A. Lipowska-Teutsch, E. Ryłko (red.) „Przemoc motywowana uprzedzeniami. Przestępstwa z nienawiści”, Warszawa 2007, s. 11 i n.; W. Dadak, Przestępstwa motywowane uprzedzeniami (o problemach z analizą przestępczości z nienawiści), „Czasopismo Prawa Karnego i Nauk Penalnych” 2018, R. XXII, z. 4, s. 21-34; A. Szul-Szywała Przestępstwa z nienawiści w polskim prawie, w: A. Lipowska-Teutsch, E. Ryłko (red.) „Przemoc motywowana uprzedzeniami. Przestępstwa z nienawiści”, Warszawa 2007, s. 13-21; P. Banaszak-Grzechowiak, K. Burdziak, Kryminalizacja tzw. mowy nienawiści (analiza rozwiązań niemieckich), „Prawo karne i kryminologia”, Warszawa 2020, s. 5-18; J. Ławicki, Mowa nienawiści – problem odpowiedzialności karnej, w: w: J. Dynkowska, N. Lemann, M. Wróblewski, A. Zatora (red.) „Hejterstwo: nowa praktyka kulturowa? Geneza, przypadki, diagnozy”, Łódź 2017, s. 49-65; M. Woiński, Prawnokarne aspekty zwalczania mowy nienawiści, Warszawa 2014, passim; M. Płatek, Mowa nienawiści — przesłanki depenalizacji, w: A. Bodnar, A. Gliszczyńska-Grabias, R. Wieruszewski, M. Wyrzykowski (red.), „Mowa nienawiści a wolność słowa. Aspekty prawne i społeczne”, Warszawa 2010, s. 55-92; K. Palka, Analiza odpowiedzialności karnej za mowę nienawiści w wybranych porządkach prawnych, „Przegląd Prawno-Ekonomiczny”, 2019, nr 1 (46), s. 55-67; U. Belavusau, Hate speech and constitutional democracy in eastern Eirope: transitional and militant? (Czech Republic, Hungary and Poland), „Israel Law Review” 2014, r. 47, nr 1, s. 27-61; K. Gorazdowski, Próba oceny karnoprawnych regulacji zwalczania mowy nienawiści w Polsce, „Studia Administracji i Bezpieczeństwa” 2019, nr 6, s. 93-115; A. Malanowski, Orzecznictwo sądów polskich w sprawach dotyczących mowy nienawiści w świetle badań Stowarzyszenia przeciw Antysemityzmowi i Ksenofobii „Otwarta Rzeczpospolita”, w: A. Bodnar, A. Gliszczyńska-Grabias, R. Wieruszewski, M. Wyrzykowski (red.), „Mowa nienawiści a wolność słowa. Aspekty prawne i społeczne”, Warszawa 2010, s. 173-178; K. Pałka, M. Kućka, Ochrona przed mową nienawiści – powództwo cywilne czy akt oskarżenia?, w: A. Bodnar, A. Gliszczyńska-Grabias, R. Wieruszewski, M. Wyrzykowski (red.), „Mowa nienawiści a wolność słowa. Aspekty prawne i społeczne”, Warszawa 2010, s. 42-55; M. Ickiewicz-Sawicka, Mowa nienawiści a etyka słowa – Lingwistyczne i kryminologiczne uwarunkowania zjawiska, w: W. Pływaczewski, M. Duda (red.), „Mowa nienawiści a prawo na tle współczesnych zjawisk społeczno-politycznych”, Olsztyn 2017, s. 34 i n.; P. Radziejewski, Propagowanie totalitaryzmu i nawoływanie do nienawiści (art. 256 Kodeksu karnego), „Przegląd Prawniczy Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza”, 2012, nr I, s. 121-135; T. Bojanowski, Wybrane prawnokarne aspekty mowy nienawiści w kontekście standardów ochrony wolności słowa, „Prawo w Działaniu. Sprawy Karne”, 2021, nr 47, s. 168-186; M. Duda, Przestępstwa z nienawiści. Studium prawnokarne i kryminologiczne, Olsztyn 2016, passim; A. Kalisz, Przekaz medialny o charakterze mowy nienawiści w kontekście art. 18 ustawy o radiofonii i telewizji, w: W. Pływaczewski, M. Duda (red.), „Mowa nienawiści a prawo na tle współczesnych zjawisk społeczno-politycznych”, Olsztyn 2017, s. 114-125

[26] M. Jaszczyk-Grzyb, Mowa nienawiści w Polsce w świetle najnowszych badań: perspektywa interdyscyplinarna, A. Bielak (red.), „NaoKoło Migracji”, Poznań 2018, s. 47-56; P. Sobański, Zagadnienie możliwości i celowości zdefiniowania tzw. mowy nienawiści w prawie polskim, https://depot.ceon.pl/handle/123456789/17331, dostęp 15.05.2023

[27] Dz. U. 1969, Nr 25, poz. 187.

[28] W kwestii rozwiązań prawnych Międzynarodowej konwencji w sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji rasowej zob. M. Domańska, Zakaz dyskryminacji ze względu na więcej niż jedno zabronione kryterium, Warszawa 2018; M. Siwicki, Nielegalna i szkodliwa treść w Internecie. Aspekty prawnokarne, Warszawa 2011.

[29] Zob. A. Siciński, Działalność Europejskiej Komisji przeciwko Rasizmowi i Nietolerancji (ECRI), „Biuletyn Ośrodka Informacji Rady Europy” 1999, nr 1, s. 13.

[30] R. Wajszczak, Europejskiej Komisji przeciwko Rasizmowi i Nietolerancji (European Commission against Racism and Intolerance – ECRI) w systemie ochrony praw człowieka, w: J. Jaskiernia (red.), „Efektywność europejskiego systemu ochrony praw człowieka. Obszary analizy skuteczności europejskiego systemu ochrony praw człowieka”, Toruń 2012, s. 684.

[31] M. Skocz, Rasizm i ksenofobia, w: A. Florczak, A. Lisowska (red.), „Organizacje międzynarodowe w działaniu”, Wrocław 2014, s. 330.

[32] H. Machińska, Standardy Rady Europy dotyczące przeciwdziałania nietolerancji, rasizmowi i ksenofobii na przykładzie działania ECRI, w: H. Machińska (red.), „Polska i Rada Europy 1990-2005”, Warszawa 2005, s. 227

[33] ECRI’s Mandate, https://www.coe.int/en/web/european-commission-against-racism-and-intolerance/ecri-s-mandate, dostęp 15.05.2023.

[34] Resolution Res(2002)8 on the statute of the European Commission against Racism and Intolerance. Statut Komisji Europejskiej przeciwko Rasizmowi i Nietolerancji został przyjęty przez Komitet Ministrów Rady Europy 13 czerwca 2002 na siedemset dziewięćdziesiątym dziewiątym posiedzeniu Rady Ministrów. Został on zmieniony rezolucjami CM/Res(2013)12 i CM/Res(2014)2 w dniu 9 października 2013 r. oraz 19 lutego 2014 r. na 1180 i 1192 posiedzeniach.

[35] Zgodnie ze statutem, sekretariat ECRI składa się z sekretarza wykonawczego i innych członków personelu Rady Europy (art. 9). Do personelu tego należą osoby reprezentujące różne zawody o rozmaitym typie wykształcenie m.in. prawnicy, psychologowie, socjologowie, politologowie, administratywiści, dziennikarze. Członkowie ECRI powinni odznaczać się wysokim autorytetem moralnym, uznaną wiedzą fachową w zakresie radzenia sobie z rasizmem, dyskryminacją rasową, ksenofobią, antysemityzmem i nietolerancją. Każde państwo członkowskie ma możliwość wyznaczenia jednego członka ECRI, który w swojej działalności będzie niezależny i bezstronny, działający we własnym imieniu. W myśl art. 3 regulaminu wewnętrznego rezygnacja członka zgłaszana jest przewodniczącemu, który informuje o tym Sekretarza Generalnego Rady Europy. W pracach ECRI istotną rolę pełni Biuro, którym kieruje przewodniczący, wybierany na dwuletnią kadencję z możliwością jednorazowego ponownego wyboru, mając do pomocy dwóch wiceprzewodniczących, wybieranych na okres 1 roku z możliwością dwukrotnego ponownego wyboru, a także czterech członków, wybieranych na dwuletnią kadencję. Wyboru przewodniczącego, wiceprzewodniczących i członków dokonuje ECRI. Przewodniczący jest wspomagany przez sekretariat kierowany przez Sekretarza Wykonawczego. Kompetencje Biura są o tyle istotne, że podejmuje ono decyzję o potrzebie i sposobie reagowania na pilne wydarzenia w państwach członkowskich, związane z poważnymi problemami, dotyczącymi zwalczanie rasizmu, dyskryminacji, ksenofobii, antysemityzmu i nietolerancji, a także o potrzebie monitorowanie wdrażania decyzji ECRI. Przewodniczy Biura ECRI wybierany jest na dwa lata z możliwością ponownego wyboru. Prowadziłem dyskusję w ramach ECRI, koordynuje prace grup roboczych i reprezentuje ECRI na zewnątrz. Oficjalnymi robocie językami ECRI są angielski i francuski. Zob. Internal Rules of Procedure of ECRI (Regulamin wewnętrzny ECRI), przyjęty przez ECRI w dniu 20 marca 2003 r. na jej 30. posiedzeniu plenarnym, zmieniony przez ECRI w dniu 4 grudnia 2012 r. na 59. posiedzeniu plenarnym, https://www.coe.int/en/web/european-commission-against-racism-and-intolerance/about#:~:text=Internal%20Rules%20of%20Procedure%20of%20ECRI, dostęp 15.05.2023.

[36] ECRI revised General Policy Recommendation No. 5 on preventing and combating anti-Muslim racism and discrimination – adopted on 16 March 2000 and revised on 8 December 2021, https://www.coe.int/en/web/european-commission-against-racism-and-intolerance/recommendation-no.5, dostęp 15.05.2023. Por. także Zalecenie nr 5 dotyczące Ogólnej Polityki ECRI ws. zwalczania nietolerancji i dyskryminacji wobec muzułmanów, przyjęte 16 marca 2000 r., nieoficjalne tłumaczenie przygotowane przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych, wersja polska, CRI(2000)21, https://www.gov.pl/attachment/afaaf328-4a76-4de9-9256-49bcf31e8914, dostęp 15.05.2023

[37] B. A. Żmuda, Europejska Komisja przeciwko Rasizmowi i Nietolerancji (ECRI) w europejskim systemie ochrony praw człowieka, Toruń 2020, s. 85 i n.

[38] A. Siciński, Działalność Europejskiej…, s. 15.

[39] B. A. Żmuda, Europejska Komisja…, s. 91-92.

[40] Kwestie te zaakcentowane zostały m.in. w zaleceniu nr 7. Zob. ECRI General Policy Recommendation N°7 (revised) on national legislation to combat racism and racial discrimination – adopted on 13 December 2002 and revised on 7 December 2017, https://www.coe.int/en/web/european-commission-against-racism-and-intolerance/recommendation-no.7, dostęp 15.05.2023. Por. także Zalecenie nr 7 dotyczące Ogólnej Polityki ECRI ws. prawodawstwa krajowego dotyczącego zwalczania rasizmu i dyskryminacji rasowej, przyjęte 13 grudnia 2002 r., nieoficjalne tłumaczenie przygotowane przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych, wersja polska, CRI(2003)8, https://www.gov.pl/attachment/cb055c88-8486-4364-a4a8-207d7cd960c6, dostęp 15.05.2023

[41] H. Machińska, Standardy Rady Europy…, s. 227.

[42]ECRI General Policy Recommendation N°6 on Combating the dissemination of racist, xenophobic and antisemitic materiel via the internet – adopted on 15 December 2000, https://www.coe.int/en/web/european-commission-against-racism-and-intolerance/recommendation-no.6, dostęp 15.05.2023; Por także Zalecenie nr 6 dotyczące Ogólnej Polityki ECRI ws. walki z rozpowszechnianiem materiałów rasistowskich, ksenofobicznych i antysemickich przez internet, przyjęte 15 grudnia 2000 r., nieoficjalne tłumaczenie przygotowane przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych, wersja polska, CRI(2001)1, https://www.gov.pl/web/dyplomacja/ecri#:~:text=Zalecenie%20nr%206,_r.pdf, dostęp 15.05.2023.

 

[43] ECRI General Policy Recommendation N°12 on combating racism and racial discrimination in the field of sport – adopted on 19 December 2008, https://www.coe.int/en/web/european-commission-against-racism-and-intolerance/recommendation-no.12, dostęp 15.05.2023; Zalecenie nr 12 dotyczące Ogólnej Polityki ECRI ws. zwalczania rasizmu i dyskryminacji rasowej w sporcie, przyjęte 19 grudnia 2008 r., nieoficjalne tłumaczenie przygotowane przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych, wersja polska, CRI(2009)5, https://www.gov.pl/attachment/c7dc7da8-a130-42e7-a158-6eb21a0e8a1e, dostęp 15.05.2023.

[44] ECRI General Policy Recommendation N°13 revised on combating antigypsyism and discrimination against Roma – adopted on 24 June 2011 and amended on 1 December 2020, https://www.coe.int/en/web/european-commission-against-racism-and-intolerance/recommendation-no.13, dostęp 15.05.2023; Zalecenie nr 13 dotyczące Ogólnej Polityki ECRI ws. zwalczania antycyganizmu i dyskryminacji wobec Romów, przyjęte 24 czerwca 2011 r., nieoficjalne tłumaczenie przygotowane przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych, wersja polska, CRI(2011)37, https://www.gov.pl/attachment/e356ca69-6d38-4cb2-8d12-00e942481c4e, dostęp 15.05.2023.

[45] ECRI General Policy Recommendation N°15 on Combating Hate Speech – adopted on 8 December 2015, https://www.coe.int/en/web/european-commission-against-racism-and-intolerance/recommendation-no.15, dostęp 15.05.2023.

[46] Konwencja Ramowa o ochronie mniejszości narodowych, sporządzona w Strasburgu dnia 1 lutego 1995 r., Dz. U. 2002, Nr 22, poz. 209

[47] W tym celu wskazano w zaleceniu na konieczność promowania lepszego zrozumienia potrzeby również różnorodności i wewnętrznego dialogu a także wzajemnego szacunku i zrozumienia w społeczeństwie. Za niezbędne uznano także ułatwianie dialogu międzykulturowego, zwalczanie dezinformacji i negatywnych stereotypów oraz stygmatyzacji a także opracowanie specjalnych programów edukacyjnych dla dzieci młodzieży oraz urzędników państwowych, a także wspieranie organizacji pozarządowych organów ds. równości i instytucji praw człowieka zajmujących się zwalczaniem mowy nienawiści. Za potrzebne uznano zachęcanie osób pełniących funkcje publiczne, zwłaszcza polityków, przywódców religijnych i społecznych, do szybkiego reagowania na mowę nienawiści.

[48] Przewidziano w zaleceniu konieczność podjęcia działań zmuszających wydawców środków przekazu, w tym dostawców Internetu, pośredników internetowych i platform społecznościowych do potwierdzenia, że coś co opublikowali stanowiło mowę nienawiści. Ponadto za niezbędne uznano opracowanie drogi pozwalającej na zmuszaniu ujawnienia tożsamości osób posługujących się mową nienawiści.

[49] W memorandum wskazano że przy ocenie poszczególnych czynów jako wypełniający znamiona nienawiści, konieczne jest rozważenie: kontekstu, w szczególności tego czy istnieją poważne napięcia w społeczeństwie; zdolności osoby posługującej się mową nienawiści do wywierania wpływu na innych; charakteru i siły użytego języka, zbadania czy jest prowokacyjny, bezpośredni, zawiera dezinformację, negatywne stereotypy i stygmatyzację; kontekstu wypowiedzi szczególności czy jest ona odosobnionym przypadkiem, czy też była wielokrotnie w podobny sposób formułowana przez używającego mowy nienawiści; rodzaju środków przekazu; charakteru publiczności (odbiorcy).

[50] Przywołano m.in. art. 20 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, art. 4 Międzynarodowej Konwencji ws. Likwidacji Wszelkich Form Dyskryminacji Rasowej, art.

[51] General comment No. 34 Article 19: Freedoms of opinion and expression, 12 September 2011, CCPR/C/GC/34, zwłaszcza pkt. 50-52, https://www.ohchr.org/en/documents/general-comments-and-recommendations/general-comment-no34-article-19-freedoms-opinion-and, dostęp 15.05.2023.

[52] General recommendation No. 35 (2013) on combating racist hate speech, 26 September 2013, Committee on the Elimination of Racial Discrimination, CERD/C/GC/35, https://www.ohchr.org/en/documents/general-comments-and-recommendations/general-recommendation-no-35-2013-combating-racist

[53] Tekst Protokołu Dodatkowego Dz. U. 2015 poz. 730. w jego postanowieniach podjęto problem kryminalizacji czynów o charakterze rasistowskim i ksenofobicznym popełnianych za pośrednictwem systemów komputerowych, przy czym nałożona na państwa członkowskie obowiązek przyjęcia środków ustawodawczych, koniecznych do uznania za przestępstwa rozpowszechnianie treści rasistowskich i ksenofobicznych, także za pośrednictwem systemów komputerowych oraz wykorzystania systemów komputerowych do gróźb i obelg na tle rasistowskim i ksenofobicznym, jak również zaprzeczania rażącego umniejszania, aprobowanie lub usprawiedliwiania ludobójstwa lub zbrodni przeciwko ludzkości. Protokół został ratyfikowany ustawą z dnia 12 września 2014 r. o ratyfikacji Protokołu dodatkowego do Konwencji Rady Europy o cyberprzestępczości dotyczącego penalizacji czynów o charakterze rasistowskim lub ksenofobicznym popełnionych przy użyciu systemów komputerowych, sporządzonego w Strasburgu w dniu 28 stycznia 2003 r., Dz. U. 2014, poz.1515. Zob. Oświadczenie rządowe z dnia 24 marca 2015 r. w sprawie mocy obowiązującej Protokołu dodatkowego do Konwencji Rady Europy o cyberprzestępczości dotyczącego penalizacji czynów o charakterze rasistowskim lub ksenofobicznym popełnionych przy użyciu systemów komputerowych, sporządzonego w Strasburgu dnia 28 stycznia 2003 r., Dz. U. 2015, poz. 731.

[54] Dz. U. 1995, Nr 32, poz. 160. W konwencji tej wskazano, że programy telewizyjne nie mogą nadmiernie eksponować brutalności lub stwarzać prawdopodobieństwa wzbudzania nienawiści rasowej (art. 7 ust. 1 pkt b).

[55] Dz. U. 2015, poz. 961. W treści Konwencji wskazano na problem niepożądanych zachowań werbalnych i niewerbalnych lub fizycznych o charakterze seksualnym (art. 40) oraz umyślne powtarzające się zastraszania innej osoby (art. 34). Por. M. Grzyb, przestępstwa motywowane kulturowo. Aspekty kryminologiczne i prawnokarne, Warszawa 2016, s. 75-168.

[56] Nie umieszczając na liście aktów normatywnych, zalecanych do ratyfikacji, Europejskiej Konwencji o Telewizji Ponadgranicznej, ECRI w Memorandum Wyjaśniającym wskazała, że brak takiego zalecenia wynika z faktu, iż Konwencja ta wymaga protokołu aktualizującego, uwzględniającego różne zmiany w środkach przekazu. Zob. pkt 69 Memorandum Wyjąsniającego.

[57] Report on the Relationship between Freedom of Expression and Freedom of Religion: the Issue of Regulation and Prosecution of Blasphemy, Religious Insult and Incitement to Religious Hatred, CDLAD(2008)026, 23 October 2008, https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2008)026-e, dostęp 15.05.2023. W dokumencie tym wskazano, że podżeganie do nienawiści religijnej powinno podlegać sankcjom karnym, aczkolwiek właściwe byłoby wprowadzenie wyraźnego wymogu odnośnie umyślności lub nieumyślności. Stwierdzono, że jest stworzenie przestępstwo zniewagi religijnej nie jest konieczny dla ochrony uczuć religijnych bez elementu podżeganie do nienawiści. Podkreślono że przestępstwo bluźnierstwa powinno być zniesione, a nie przywracane.

[58] World Conference Against Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and Related Intolerance, Declaration and Programme of Action, Published by the United Nations Department of Public Information, New York 2002, https://www.ohchr.org/Documents/Publications/Durban_text_en.pdf, dostęp 15.05.2023.

[59] Durban Review Conference: Outcome Document, New York and Geneva, 2010, https://www.ohchr.org/sites/default/files/Documents/Publications/OutcomeDocumentDurban_en.pdf, dostęp 15.05.2023. Odnotowano w Memorandum, że Konferencja zdecydowała, że w pełni i skutecznie należy zakazać propagowania nienawiści narodowej, rasowej lub religijnej, która stanowi podżeganie do dyskryminacji, wrogości lub przemocy i wprowadzić to w życie przez niezbędne środki legislacyjne, polityczne i sądowe. Wezwano także przy tej okazji państwa do karania brutalnych, rasistowskich i ksenofobicznych działań grup, które opierają się na neonazistowskich, neofaszystowskich i innych brutalnych ideologiach narodowych i które usiłują usprawiedliwić lub promować nienawiść i dyskryminację na tle narodowym rasowym lub religijnym w jakiejkolwiek formie.

[60] Biuro Wysokiego Komisarza Praw Człowieka (OHCHR) zorganizowało cykl warsztatów eksperckich na temat zakazu podżegania do nienawiści narodowej, rasowej czy religijnej, w ramach których badano wzorce legislacyjne, praktykę sądową oraz politykę w tym zakresie. Niniejsze sprawozdanie podsumowuje wyniki tej inicjatywy. W szczególności zawiera szczegółowe informacje na temat końcowego spotkania ekspertów zorganizowanego w Rabacie w październiku 2012 r., na którym zebrano wnioski i zalecenia z warsztatów ekspertów i które zaowocowało przyjęciem przez ekspertów planu działania z Rabatu w sprawie zakazu popierania nienawiści narodowej, rasowej lub religijnej, stanowiącej podżeganie do dyskryminacji, wrogości lub przemocy, który stanowi załącznik do niniejszego raportu. Zob. Report of the United Nations High Commissioner for Human Rights on the expert workshops on the prohibition of incitement to national, racial or religious hatred, “Annual report of the United Nations High Commissioner for Human Rights and reports of the Office of the High Commissioner and the Secretary-General”, A/HRC/22/17/Add.4, 11 January 2013, https://www.ohchr.org/en/documents/outcome-documents/rabat-plan-action, dostęp 15.05.2023.

[61] Recommendation No. R(97)20 of the Committee of Ministers to Member States on „hate speech”, https://search.coe.int/cm/Pages/result_details.aspx?ObjectID=09000016804d74f7, dostęp 15.05.2023.

[62] Dz. Urz. UE L 2008, Nr 328, str. 55. W motywie dziewiątym zdefiniowano pojęcie „nienawiść” które należy rozumieć jako odnoszące się do nienawiści okazywanej ze względu na rasę, kolor skóry, religie, pochodzenie lub przynależność narodową lub etniczną. W art. 1 ust. 1 wskazano, że każde państwo członkowskie ma stosować niezbędne środki zapewnienia karalności czynów popełnionych umyślnie w postaci publicznego nawoływania do przemocy lub nienawiści, skierowanej przeciwko grupie osób, którą definiuje się według rasy, koloru skóry, wyznawanej religii, pochodzenia albo przynależności narodowej lub etnicznej lub przeciwko członkowie takiej grupy. Odnosząc się do treści Decyzji Ramowej w tekście Memorandum zauważono, że zwalczanie rasizmu i ksenofobii wymaga różnego rodzaju środków w kompleksowych ramach i nie może ograniczać się do spraw karnych.

[63] Dz. Urz. UE L, 2010, Nr 95, str. 1. W art. 6 Dyrektywy zobowiązano państwa członkowskie do zapewnienia, by audiowizualne usługi medialne świadczone przez dostawców usług medialnych podlegających ich jurysdykcji nie zawierały nawoływania do przemocy lub nienawiści wobec grupy osób lub członka grupy ze względów, o których mowa w art. 21 Karty Praw Podstawowych UE. Państwa członkowskie powinny ponadto zapewnić, aby dostawcy usług medialnych przestrzegali wymogu, zgodnie z którym handlowe przekazy audiowizualne nie mogą naruszać godności ludzkiej, ani zawierać bądź promować jakiejkolwiek dyskryminacji ze względu na płeć, rasę lub pochodzenie etniczne, narodowość, religię lub światopogląd, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną.

[64] Report of the Special Rapporteur on contemporary forms of racism, racial discrimination, xenophobia and related intolerance on the implementation of General Assembly resolution 68/150, A/HRC/26/50, 10 April 2014, https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G14/133/36/PDF/G1413336.pdf, dostęp 15.05.2023; Report of the Special Rapporteur on contemporary forms of racism, racial discrimination, xenophobia and related intolerance, Mutuma Ruteere, A/HRC/26/49, 6 May 2014, https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G14/024/40/PDF/G1402440.pdf, dostęp 15.05.2023; and Report of the Special Rapporteur on contemporary forms of racism, racial discrimination, xenophobia and related intolerance on the implementation of General Assembly resolution 69/160, A/HRC /29/47, 13 April 2015, https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G15/076/53/PDF/G1507653.pdf, dostęp 15.05.2023.

[65] Report of the Special Rapporteur on minority issues, Rita Izsák, A/HRC/28/64, 5 January 2015, https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G15/000/32/PDF/G1500032.pdf, dostęp 15.05.2023.

[66] Promotion and protection of the right to freedom of opinion and expression, Report of the Special Rapporteur on the promotion and protection of the right to freedom of opinion and expression, A/67/357, 7 September 2012, https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N12/501/25/PDF/N1250125.pdf, dostęp 15.05.2023.

[67] B. Lucas, Methods for monitoring and mapping online hate speech, GSDRC Helpdesk Research Report 1121, 2014; J. van Dijk, J. van Kesteren, P. Smit, Criminal Victimisation in International Perspective: Key Findings from the 2004-2005 Icvs and EU ICS, 2007.

[68] Zob. Resolution 16/18 Combating intolerance, negative stereotyping and stigmatization of, and discrimination, incitement to violence, violence against, persons based on religion or belief, (24 March 2011), A/HRC/RES/16/18, https://www2.ohchr.org/english/bodies/hrcouncil/docs/16session/a.hrc.res.16.18_en.pdf, dostęp 15.05.2023.

[69] Por w tym przedmiocie I. Dzelme, Psychological Effects of Hate Crime – Individual Experience and Impact on Community (Attacking Who I am) A qualitative study, Latvian Center for Human Rights, 2008, https://cilvektiesibas.org.lv/site/attachments/30/01/2012/Naida_noziegums_ENG_cietusajiem_Internetam.pdf, dostęp 15.05.2023. Zostało to również uznane w przepisach Dyrektywy 2012/29/UE ustanawiająca normy minimalne w zakresie praw, wsparcia i ochrony ofiar przestępstw oraz zastępująca decyzję ramową Rady 2001/220/WSiSW, Dz. Urz UE L 2012, Nr 315, str. 57.

[70] ECRI Declaration on the use of racist, antisemitic and xenophobic elements in political discourse, adopted on 17 March 2005, https://rm.coe.int/ecri-declaration-on-the-use-of-racist-antisemitic-and-xenophobic-eleme/16808c1f02, dostęp 15.05.2023.

[71] Wskazano, że do takich sprawdzonych najlepszych praktyk należą The Best Practices for Responding to Cyberhate, Liga przeciw Zniesławieniom (Anti-defamation League -ADL), do których przyłączyli się: Facebook, Google, Microsoft, Soundcloud, Twitter, Yahoo, YouTube i inne media społecznościowe.

[72] Council of Europe Commissioner for Human Rights, Ethical journalism and human rights, CommDH (2011)40, 8 November 2011, https://www.coe.int/t/dg4/cultureheritage/mars/source/resources/references/04%20-%20CM%20ComDH%20Ethical%20Journalism%20and%20Human%20Rights%202011.pdf, dostęp 15.05.2023.

[73] Na poparcie tych postulatów przywołano wspólne stanowisko Komisji Weneckiej (European Commission for Democracy through Law – Venice Commission) oraz Biura Instytucji Demokratycnzych i Praw Człowieka OBWE (the OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights), Guidelines on Freedom of Association, https://www.osce.org/files/f/documents/3/b/132371.pdf, dostęp 15.05.2023. Wspólne wytyczne OBWE i Komisji Weneckiej w sprawie wolności zrzeszania się mają na celu oferowanie porad i wiedzy fachowej w zakresie stanowienia prawa w kwestiach związanych z wolnością zrzeszania się, w sposób zgodny z międzynarodowymi standardami praw człowieka i zobowiązaniami OBWE. Odzwierciedlają one również zmieniające się dobre praktyki państwowe i mają na celu ogólne zwiększenie świadomości na temat powyższego prawa. Oferują praktyczny zestaw narzędzi dla ustawodawców, których zadaniem jest opracowywanie projektów ustaw regulujących lub mających wpływ na stowarzyszenia, ale także dla stowarzyszeń, członków stowarzyszeń i obrońców praw człowieka, aby wspierać rzecznictwo w tej dziedzinie prawa dotyczącego praw człowieka.

[74] W grupie tych 11 państw znalazła się Polska obok Belgii, Czech, Finlandii, Grecji, Węgier, Islandii, Irlandii, Litwy, Luksemburga i Malty. Rzuca się w oczy fakt, że w pierwszej grupie państw znalazły się państwa stosunkowo niewielkiej powierzchni i małej liczbie ludności. Oczywiście z wyjątkiem Polski, która na tle pozostałych prezentuje się okazale. W tej grupie znalazły się zarówno państwa, będące założycielami rady Europy jak Belgia, Luksemburg i Irlandia, jak i takie, które przystąpiły do Rady Europy nieco później, jak Grecja (9 sierpnia 1949 r.), Islandia (9 marca 1950 r.), takie, które weszły do Rady Europy w latach 60. – Malta (29 kwietnia 1965 r.), jak i te, które wstąpiły do Rady Europy w obliczu rozpadu ZSRR i biopolarnej koncepcji świata: Finlandia (5 maja 1989 r.), Węgry (6 listopada 1990 r.), Polska (26 listopada 1991 r.), Litwa (14 maja 1993 r.), Czechy (30 czerwca 1993 r.).

[75] Wypada zauważyć, że dopiero spis ludności z 2002 r. pozwala na ustalenie, ile osób deklaruje przynależność do innej narodowości, niż polska. Zgodnie z ustaleniami tego spisu narodowość niemiecką zadeklarowało 152,9 tys. osób, białoruska 48,7 tys. osób, ukraińską 31,0 tys. osób, śląską 173,2 tys. osób, romską 12,9 tys. osób, rosyjską 6,1 tys. osób, łemkowską 5,9 tys. osób, litewską 5,8 tys. osób, kaszubską 5,1 tys. osób. Por. Ludność. Stan i struktura demograficzno-społeczna, NSP 2002, GUS, https://stat.gov.pl/spisy-powszechne/narodowe-spisy-powszechne/narodowy-spis-powszechny-2002/ludnosc-stan-i-struktura-demograficzno-spoleczna-nsp-2002,4,1.html, dostęp 15.05.2023. Według spisu powszechnego z 2011 r. narodowość śląską zadeklarowało 435,8 tys. osób, kaszubską 17,7 tys. osób, niemiecką 74,5 tys. osób, ukraińską 38,4 tys. osób, białoruską 36,4 tys. osób, romską 12,6 tys. osób, rosyjską 8,2 tys. osób, litewską 5,6 tys. osób, słowacką 2,3 tys. osób. Zob. Struktura narodowo-etniczna, językowa i wyznaniowa ludności Polski. Narodowy Spis Powszechny Ludności i Mieszkań 2011, GUS, Warszawa 2015, s. 31. Zwrócić należy uwagę, że w ten ostatni spis powszechny pozwalał na deklarowanie złożonej identyfikacji narodowo-etnicznej. W kwestii mniejszości narodowych zob. A. Rykała, Mniejszości narodowe i etniczne w Polsce z perspektywy geografii politycznej, „Acta Universitatis Lodziensis. Folia Geographica Socio-Oeconomica” 2014, nr 17, s. 63-111; G. Gudaszewski, Demograficzno-społeczna charakterystyka obywateli polskich deklarujących „narodowość niepolską” w Narodowym Spisie Powszechnym z 2002 roku, tamże s. 89 – 14; G. Babiński, Mniejszości narodowe i etniczne w Polsce w świetle spisu ludności z roku 2002, „Studia Socjologiczne” 2004 nr 1, s. 147.

[76] Polska na ratyfikowała Międzynarodową Konwencję z zastrzeżeniem, że nie uważa się związaną postanowieniami artykuł 22 tej Konwencji i oświadczeniem, że uważa, że postanowienia artykułu 17 ust. 1 i artykuł 17 ust. 1 uniemożliwiają szeregowi państw stanie się stronami Konwencji, a ponadto mają charakter dyskryminacyjny i są nie do pogodzenia z przedmiotem i celem Konwencji. Wskazała także, że zgodnie z zasadą suwerennej równości państw Konwencja powinna być otwarta do udziału dla wszystkich państw bez jakiejkolwiek dyskryminacji i ograniczeń. Dz. U. 1969, Nr 25, poz. 188. W akcie z dnia 30 kwietnia 1997 r. Rzeczpospolita Polska wycofała się z zastrzeżeń, dotyczących wyłączenia obowiązkowej jurysdykcji Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości oraz obowiązkowego arbitrażu, który złożyła przy ratyfikacji. Dz. U. 1998, Nr 33, poz. 177. Oświadczenie rządowe w tej kwestii zostało złożone przez Rzeczpospolitą Polską 23 stycznia 1998 r. (Dz. U. 1998, Nr 33, poz. 178), w którym podano, że aktem z 30 kwietnia 1997 r. zostały wycofane przez Polskę zastrzeżenia dotyczące wyłączenia obowiązkowej jurysdykcji Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości w odniesieniu do 12 umówi międzynarodowych oraz wycofano zastrzeżenia wyłączające obowiązkowy arbitraż w 16 umowach międzynarodowych. Wśród umów, w których wycofywano zastrzeżenia dot. obowiązkowej jurysdykcji MTS znalazła się Międzynarodowa Konwencja w sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji rasowej. Por. w tej kwestii T. v. Boven, The Petition System under the International Convention on the Racial Discrimination. A Sobering Balance-sheet, “Max Planck Yearbook of United Nations Law”, 2000, nr 4, s. 271-287.

[77] Dz. U. 1999, Nr 61, poz. 660. W dokumencie tym stwierdzono, że „Rząd Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z artykułem 14 ustęp 1 Międzynarodowej konwencji w sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji rasowej, otwartej do podpisu w Nowym Jorku dnia 7 marca 1966 r., uznaje kompetencję Komitetu do spraw Likwidacji Dyskryminacji Rasowej, ustanowionego postanowieniami wskazanej wyżej Konwencji, do przyjmowania i rozpatrywania skarg osób lub grup osób podlegających jurysdykcji Rzeczypospolitej Polskiej, stwierdzających, że są ofiarami naruszenia przez Rzeczpospolitą Polską któregokolwiek z praw wymienionych w powyższej Konwencji i dotyczących wszystkich czynów, decyzji i faktów, które nastąpią po dniu złożenia niniejszej deklaracji Sekretarzowi Generalnemu Narodów Zjednoczonych”. Deklaracje te podpisał minister spraw Zagranicznych Bronisław Geremek. Związała ona Polskę od dnia 2 grudnia 1998 r.

[78] Karta została ratyfikowana przez Polskę dopiero 13 czerwca 2008 r. Dz. U. 2008, Nr 144, poz. 898. Zob. Tekst Europejskiej Karta języków regionalnych lub mniejszościowych, Dz. U. 2009, Nr 137, poz. 1121. Oświadczenie rządowe z dnia 22 maja 2009 r. w sprawie mocy obowiązującej Europejskiej karty języków regionalnych lub mniejszościowych, sporządzonej w Strasburgu dnia 5 listopada 1992 r., Dz. U. 2009, Nr 137, poz. 1122. Zob. w tym przedmiocie J. Sobczak, Europejska Karta Języków Regionalnych lub Mniejszościowych jako instrument integracji międzynarodowej, „Rocznik Integracji Europejskiej” 2009, nr 3, s. 25 – 46.

[79] Konwencja Ramowa została ratyfikowana przez Polskę 27 kwietnia 2000 r., Dz. U. 2000, Nr 50, poz. 579. Tekst Konwencji Ramowej Dz. U. 2002, Nr 22, poz. 209. Oświadczenie rządowe z dnia 15 października 2001 r. w sprawie mocy obowiązującej Konwencji ramowej o ochronie mniejszości narodowych, sporządzonej w Strasburgu dnia 1 lutego 1995 r., Dz. U. 2002, Nr 22, poz. 210. Zob. w tym przedmiocie J. Sobczak, Europa mniejszości. Standardy prawne ochrony mniejszości narodowych i etnicznych oraz ich realizacja w polskim systemie prawnym, w: M. Musiał-Karg (red.), „Europa XXI wieku. Pespektywy i uwarunkowania integracji europejskiej”, Poznań 2007, s. 167 – 201.

[80] Dz. U. 1992, Nr 14, poz. 56. Zob. J. Kukułka, Traktaty sąsiedzkie Polski odrodzonej, Wrocław 1998; J. Barcz, K. Ruchniewicz, Akt dobrosąsiedzki: 30 lat Traktatu polsko-niemieckiego o dobrym sąsiedztwie i przyjaznej współpracy, Warszawa-Wrocław 2001, passim.

[81] Prace nad ustawą trwały bardzo długo i została ona uchwalona dopiero w 2005 r. Zob. Ustawa z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym, tekst pierwotny Dz. U. 2005, Nr 17, poz. 141, obecnie obowiązujący tekst tj. Dz. U. 2017, poz. 823.

[82] Zrewidowana Karta Społeczna, ETS No. 163, Polska podpisała ją 25 października 2005 r., jednak do powstawania niniejszego opracowania jej nie ratyfikowała. Do grupy państw, które podpisały tę kartę, ale jej nie ratyfikowały należą: Chorwacja, Czechy, Dania, Islandia, Luksemburg, Monako, San Marino, Wielka Brytania. Z państw Europy Środkowo-Wschodniej, które podpisały ją i ratyfikowały należą: należą Bułgaria, Bośnia i Hercegowina, Estonia, Węgry, Litwa, Łotwa, Czarnogóra, Północna Macedonia, Mołdawia, Rumunia, Serbia, Słowacja, Słowenia i Ukraina. Co ciekawe, uczyniła to także Turcja. Zob. Chart of signatures and ratifications of Treaty 163, Council of Europe, https://www.coe.int/en/web/conventions/full-list?module=signatures-by-treaty&treatynum=163, dostęp 15.05.2023. Oficjalne publiczne przyrzeczenie dotyczące ratyfikowania nowej Karty Polska złożyła w ostatnim dniu konferencji poświęconej dorobkowi Rady Europy zakresie kształtowania i ochrony praw społecznych zorganizowanej w ramach trzeciego Szczytu Państw Członkowskich Rady Europy 16-17 maja 2005 r. Po zmianie rządu, nie podjęto jednak próby wykorzystania opracowanych w 2006 r. nowej strategii ratyfikacji Karty. W literaturze podkreśla się, że następstwem ratyfikacji będzie dostosowanie krajowych systemów prawa i prowadzonej przez władze publiczne polityki społecznej do standardów Rady Europy. Zrewidowana Karta gwarantuje pełną ochronę praw społecznych w połączeniu z Protokołem Dodatkowym do Europejskiej Karty Społecznej, otwartym do podpisu w Strasburgu 9 listopada 1995 r., w którym ustanowiono system rozpatrywania skarg zbiorowych. Wskazuje się ponadto, że polskie władze polityczne, bez względu na orientację, nie są zainteresowane ratyfikacja Zrewidowany Karty. Przeciwne temu są także centrale związkowe oraz organizacje pracodawców. Zob. w tym przedmiocie A. M. Świątkowski, Problem ratyfikacji Zrewidowanej Europejskiej Karty Społecznej, „Przegląd Prawa Prywatnego” 2019, nr 2, s. 63-77; A. M. Świątkowski (red.), Dorobek Rady Europy w zakresie ochrony praw społecznych. W kierunku ratyfikacji Zrewidowanej Europejskiej Karty Społecznej, Warszawa 2005, passim; A. M. Świątkowski, Zrewidowana Europejska Karta Społeczna – perspektywy ratyfikacji, „Monitor Prawa Pracy” 2006, nr 2, dodatek specjalny, s. 1–11; L. Nawacki, A. Szałek, M. Wujczyk (red.), Europejska Karta Społeczna: Wyzwania i szanse, 25 rocznica przystąpienia Polski do Rady Europy, Warszawa 2016. Problemem jest co stanie się, jeżeli liczba sygnatariusze „starej Karty” spadnie poniżej trzech państw. Por. J. Sozański, Prawa człowieka w Unii Europejskiej po traktacie Lizbońskim, Warszawa–Poznań 2010, s. 117 i n.; R. Kuźniar, Prawa człowieka. Prawo, instytucje, stosunki międzynarodowe, Warszawa 2008, s. 179 i n. W kwestii szans na ratyfikację zob. B. Surdykowska, Wprowadzenie do tematyki spotkania – Strategia ratyfikacji Europejskiej Karty Społecznej błyskawiczna operacja czy długi marsz?, Poznań 21.04.2017 r.

[83] W Raporcie nie wskazano ani tytułu, ani autora tej książki.

[84] Chodziło w tym przypadku o sformułowania zawarte w uzasadnieniu żądań kilkunastu obywateli USA pochodzenia żydowskiego, w których zdaniem władz polskich przypisano Polakom udział w Holokauście kontynuacja hitlerowskiego antysemityzmu i utożsamianie polityki powojennych rządów ze światopoglądem całego społeczeństwa. Według późniejszych wyjaśnień władz polskich pierwotnej wersji raportu stwierdzono, że było to żądanie firmowane przez American Jewish Organisation. Zob. Uwagi przedstawione przez władze polskie do raportu europejskiej komisji przeciwko rasizmowi i nietolerancji (ECRI) o sytuacji w Polsce, załączone do Raportu.

[85] Władze polskie zwróciły uwagę na przepisy art. 25 dotyczące równouprawnienia kościołów i związków wyznaniowych; art. 54 zapewniający wolność wyrażania poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji; art. 58 zapewniający wolność zrzeszania się; art. 60 zapewniające obywatelom polskim prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach; art. 87 ust. 1 stwierdzający, że źródłem obowiązującego w Polsce prawa są: Konstytucja, ustawy oraz ratyfikowane umowy międzynarodowe – co odnosi się jak stwierdzono do ratyfikowanych przez Polskę traktatów dwustronnych i wielostronnych, które dotyczą ochrony praw człowieka oraz ochrony praw mniejszości narodowych i etnicznych.

[86] Kwestia profanacji cmentarzy nie została podniesiona w ostatecznej wersji Raportu.

[87] W treści Raportu stwierdzono, że „Raporty ECRI nie są wynikiem badań, ani relacji świadków, lecz analiz opartych na znacznej ilości informacji pochodzących z wielu różnorodnych źródeł. Badania dokumentów opierają się na dużej liczbie krajowych i międzynarodowych źródeł pisemnych. Wizyta kontaktowa pozwala na zetknięcie się ze środowiskami (rządowymi i pozarządowymi), których te badania bezpośrednio dotyczą oraz na zebranie szczegółowych informacji. Poufny dialog z władzami państwowymi jest okazją dla tych władz do wysunięcia – jeśli uznają to za konieczne – propozycji zmian do projektu raportu, w celu poprawy ewentualnych błędów rzeczowych zawartych w tekście. Na zakończenie tego dialogu, władze państwowe mogą – jeśli takie jest ich życzenie – zwrócić się z prośbą o załączenie ich opinii do ostatecznego raportu ECRI”.

[88] Konwencja została przyjęta przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych w 1990 r. i weszła w życie w 2003 r. Jej stronami jest 48 państw (czerwiec 2015 r.). Polska w chwili powstawania niniejszego opracowania ani nie podpisała, ani nie ratyfikowała tej Konwencji.

[89] Żądanie zamieszczenia definicji mniejszości narodowych i etnicznych w Ordynacji Wyborczej do Sejmu jest pomysłem pozbawiony podstaw, gdyż taka definicja nie gwarantowałaby uczestnictwa wszystkich grup mniejszościowych w polskim życiu publicznym. Gwarancje taką daje Konstytucja RP w art. 60 i art. 62. W uwagach, przedstawionych przez władze polskie do Raportu, zdecydowanie odrzucona sugestię, iż Ordynacja wyborcza zawiera przepisy dyskryminujące mniejszości etniczne. Osoby należące do mniejszości etnicznych mają takie same prawa wyborcze, jak inni obywatele polscy. Ponadto, Ordynacja wyborcza zawiera rozwiązania preferencyjne w stosunku do mniejszości narodowych. Ordynacja wyborcza odnosi się bowiem do praw politycznych, a to właśnie element polityczny – możliwość utożsamiania się z narodem zorganizowanym we własnym państwie – odróżnia mniejszość narodową od mniejszości etnicznej.

[90] W tekście raportu ECRI odnotowano z niepokojem, że przestępstwo z art. 118, 119, 256, 257 k.k. rzadko stają się przedmiotem dochody dochodzeń a ich sprawcy rzadko są ścigani. Konstatacja ta zakłada, że tego rodzaju czyny są częste, o ile wręcz nie nagminne. Tymczasem na poparcie takiego stanowiska wyraźnie ECRI nie dysponowała żadnym materiałem.

[91] Jednak w Raporcie wyraźnie wskazano, że takie szkolenia dla funkcjonariuszy policji się odbyły, podobnie jak jeden kurs dla sędziów sądów apelacyjnych. Zaplanowane liczniejsze szkolenia zostały odwołane z przyczyn finansowych.

[92] W treści Raportu i wskazano, że mimo istnienia w Polsce aktywnie działających organizacji rasistowski i mimo licznych apeli organizacji pozarządowych, wystosowywanych do władz o powzięcie przeciwko nim odpowiednim działań, nie podjęto żadnych środków by zakazać aktywności takiej organizacji lub ją zahamować. Władze polskie poinformowały ECRI, że Krajowy Program walki z dyskryminacją rasową, ksenofobią, nietolerancją z nimi związaną przewiduje przeprowadzenie analizy rozpowszechnianych w Polsce publikacji o charakterze rasistowskim i ksenofobicznym. Zob. Krajowy Program Przeciwdziałania Dyskryminacji Rasowej, Ksenofobii i Związanej z Nimi Nietolerancji 2004 – 2009, Warszawa 2004, https://opolska.policja.gov.pl/download/81/18135/KrajowyProgramPrzeciwdzialaniaDyskryminacjiRasowejKsenofobiiiZwiazanejzNimiNieto.pdf, dostęp 15.05.2023. Por. także M. Ściechowicz, Nienawiść na tle rasowym w Polsce, „Kortowski Przegląd Prawniczy”, 2021, nr 2, s. 73-84.

[93] Odnotowano „z satysfakcją”, że biuro RPO kontynuowało swoją działalność w dziedzinie walki z rasizmem i dyskryminacją rasową, a w swoim rocznym sprawozdaniu z 2003 r. podkreśliło konieczność ochrony praw mniejszości narodowych i etnicznych, ze szczególnym uwzględnieniem Romów. Podkreślone w sprawozdaniu RPO, że wypływa do niego bardzo mało skarg mających bezpośredni związek z dyskryminacją rasową czy rasizmem. Zdaniem RPO, nie odzwierciedla to częstotliwości problemów mniejszości narodowych i etnicznych. Odnotowano także, że w biurze RPO stworzono Departament Ochrony Praw Obcokrajowców i Mniejszości Narodowych.

[94] W Raporcie odnotowano istnienie Pełnomocnika rządu ds. równego statusu kobiet i mężczyzn oraz fakt, że 24 lutego 2004 r. Rada Ministrów uznała konieczność stworzenia rządowej instytucji do spraw dotyczących równości kobiet i mężczyzn oraz do walki z dyskryminacją. Powołując się na stanowisko komisarza praw człowieka rady Europy, ECRI wyraziło za niepokojenie czy tworzonych organ będzie miał charakter niezależny. Zob. Opinia Komisarza Praw Człowieka na temat stworzenia krajowego organu do walki przeciwko dyskryminacji w Polsce (Opinion of the Commisioner for Human Rights, Mr. Alvaro Gil-Robles, on the creation of a national body for counteracting discrimination in Poland), CommDH(2004)7, Strasburg 11 lutego 2004 r., https://rm.coe.int/opinion-of-the-commissioner-for-human-rights-mr-alvaro-gil-robles-on-t/16806dae65, dostęp 15.05.2023.

[95] W Raporcie wyrażono zaniepokojenie, że w Polsce nie istnieje strategia całościowej integracji, która pozwoliłaby imigrantom w pełni stać się członkami polskiego społeczeństwa. Jednym z najczęściej wymienianych problemów jest niedostateczna znajomość języka polskiego wśród osób niebędących obywatelami polskimi. Nie przewidziano przy tym w Polsce żadnych rozwiązań dla osób, które chciałyby się tego języka nauczyć. Nie zauważono jednak w Raporcie, że istniały wówczas ośrodki kultury języka polskiego, kształcący osoby nie posiadające obywatelstwa, jednak tylko osoby legitymujące się pochodzeniem polskim mogły liczyć na darmową edukację w tym względzie.

[96] Wyrażono w Raporcie zaniepokojenie, że czas pobytu nielegalnych imigrantów, osadzanych w specjalnie dla nich przeznaczonych ośrodkach zatrzymania, trwa, wbrew prawu, dłużej niż 12 miesięcy. Warunki życia w niektórych z tych ośrodków pozostawiały wiele do życzenia, przy czym osoby osadzone w tych ośrodkach nie były informowany o przysługujących im prawach.

[97] W treści Raportu stwierdzono, że Polska jest krajem będącymi źródłem, miejscem przeznaczenia i coraz częściej krajem tranzytu dla handlu ludźmi. Odnotowano, że władze prowadziły szereg działań, mających na celu zwalczenie handlu ludźmi. Ponadto rada ministrów 16 września 2003 przyjęła projekt Krajowego Programu Zwalczania i Zapobiegania Handlowi Ludźmi na lata 2003-2004, https://www.gov.pl/attachment/c2052402-7fa1-4aa7-b56e-ed7e8136052c, dostęp 15.05.2023. Zmiany w przepisach dotyczących prowadzenia polityki rozwojowej wymusiły zmianę nazwy dokumentu, niemniej jego charakter i cel pozostał ten sam. W latach 2003–2008 oficjalna nazwa dokumentu brzmiała: Krajowy Program Zwalczania i Zapobiegania Handlowi Ludźmi. Od stycznia 2009 r. obowiązuje zaś Krajowy Plan Działań przeciwko Handlowi Ludźmi. Zob. A. Suda, Zespół do spraw Handlu Ludźmi Departament Polityki Migracyjnej MSWiA. Problematyka handlu dziećmi w Krajowym Planie Działań przeciwko Handlowi Ludźmi, „Dziecko krzywdzone”, 2010, nr 4 (33), s. 119-128. Obecnie obowiązuje Krajowy Plan Działań przeciwko Handlowi Ludźmi na lata 2022-2024, https://www.gov.pl/web/handel-ludzmi/krajowy-plan-dzialan-przeciwko-handlowi-ludzmi-na-lata-2022-2024, dostęp 15.05.2023. W kwestii sytuacji ofiar handlu ludźmi zob. Piąty Raport Okresowy Rzeczypospolitej Polskiej o Zastosowaniu Postanowień Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych za okres od stycznia 1995 r. do 1 października 2003 r., § 154, CCPR/C/POL/2004/5, 26 stycznia 2004 r.

[98] ECRI odnotowała istnienie “Zespołu do spraw mniejszości narodowych”, jako instancji doradczej przy Premierze. Na zespół ten, złożony z urzędników państwowych i przedstawicieli mniejszości narodowych, składają się dwie grupy robocze. Jedna dla edukacji, druga, założona w 2002 r., dla kwestii dotyczących społeczności Romów. Grupa robocza do spraw edukacji przygotowała “Strategię dla rozwoju edukacji mniejszości litewskiej w Polsce”. Władze polskie odnosząc się do tej kwestii, wyjaśniły, że Zespół nie jest podzielony na dwie grupy robocze, ale w ramach Zespołu działają dwie odrębne struktury: Podzespół do Spraw Edukacji Mniejszości Narodowych oraz Podzespół do Spraw Romskich. Te właśnie nazwy Zespołu oraz Podzespołów powinny być stosowane w tekście. Dodatkowo podkreślono, iż ustawa o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym ustanowiła nowy organ doradczy przy Premierze – Wspólną Komisję Rządu i Mniejszości Narodowych i Etnicznych. Komisja będzie składać się z przedstawicieli administracji rządowej oraz wszystkich mniejszości narodowych i etnicznych, a także społeczności posługującej się językiem regionalnym.

[99] Wynikało z faktu, że zdaniem ECRI członkowie grup mniejszościowych, zwłaszcza Romów, nie mają zaufania do policji, a według Europejskiego Ośrodka Praw Romów są oni nękani przez policję. Odnosząc się do tych stwierdzeń, władze polskie zauważyły, że wiarygodność informacji przekazywanych przez Europejskie Centrum Praw Romów została zakwestionowana przez większość ekspertów zajmujących się problematyką romską oraz przez organizacje pozarządowe zajmujące się pomocą mniejszości romskiej.

[100] Tekst pierwotny Dz. U. 2005, Nr 17, poz. 141, obecnie obowiązujący tekst tj. Dz. U. 2017, poz. 823.

[101] Takiej ustawy nie było i nie ma w polskim porządku prawnym. Być może ECRI stwierdzenie to odnosiła do przedwojennej jeszcze ustawy o stosunku Państwa do Muzułmańskiego Związku Religijnego w Rzeczypospolitej Polskiej, Dz.U. 1936 Nr 30, poz. 240. Warto zwrócić uwagę, że ta ustawa bezpośrednio po wojnie w 1946 r. była nowelizowana w zakresie przepisów dotyczących zawierania małżeństw oraz aktów stanu cywilnego, lecz te zmiany zostały następnie uchylone tak, że obowiązuje obecnie tekst pierwotny z 1936 r. Zob. J. Sobczak, Położenie prawne tatarskich wyznawców islamu w II Rzeczypospolitej, „Przegląd Historyczny”, t. LXXIX 1988, s. 3, s. 501-521; J. Sobczak, Problem sytuacji prawnej ludności muzułmańskiej w Polsce, „Zeszyty Naukowe Wyższej Szkoły Zarządzania i Prawa w Warszawie”, seria „Prawo”, r. IX, 2004, nr 1 (15), s. 63-86; J. Sobczak, Położenie prawne polskich wyznawców islamu, w: R. Bäcker, S. Kitab (red.), „Islam a świat”, Toruń 2003, s. 172-209. Podejmowane próby zastąpienia aktu normatywnego z 1936 r. nową ustawą nie zostały uwieńczone powodzeniem.

[102] Na kwestie te zwrócono uwagę już w tekstach i w zaleceniach wcześniejszych raportów, zwłaszcza w drugim i trzecim.

[103] W treści raportu wskazano, że ECRI została poinformowana, iż władze zamierzają nadać Rzecznikowi Praw Obywatelskich (Ombudsman) część uprawnień, które powinien posiadać wyspecjalizowany organ zgodnie z Zaleceniem w sprawie Polityki Ogólnej nr 2 i 7. Zasadniczo to RPO byłby właściwy w indywidualnych sprawach. Władze zamierzają również przyznać Pełnomocnikowi Rządu do Spraw Równego Traktowania inne uprawnienia tego wyspecjalizowanego ciała. RPO byłby odpowiedzialny za rozwój strategii, doradzanie władzom i podnoszenie świadomości. Zauważono, że Pełnomocnik Rządu do spraw Równego Traktowania, mający rangę sekretarza stanu, został powołany w dniu 30 kwietnia 2008 r. Jego rola polega głównie na wprowadzaniu równości w proces decyzyjny rządu, ale też, w imieniu Premiera, monitoruje on, koordynuje i nadzoruje wszelkie działania antydyskryminacyjne. Jest również odpowiedzialny za Krajowy Program przeciwdziałania dyskryminacji rasowej, ksenofobii i związanej z nimi nietolerancji, działający od 2004 r. ECRI wyraziła pogląd, że organ ten nie jest organem niezależnym, aczkolwiek decyzja o jego powołaniu jest co do zasady chwalebna. Przyznano, że stworzenie nowej instytucji dość często staje się powodem problemów kompetencyjnych, które wymagają rozwiązania. Zaproponowano powołanie nowych urzędników postaci koordynatorów ds. równości i walki przeciwko rasizmowi i dyskryminacji.

[104] W treści raportu zalecono, aby ocena wyników pierwszej części (2004-2009) Krajowego Programu przeciwdziałania dyskryminacji rasowej, ksenofobii i związanej z nimi nietolerancji została zakończona tak szybko, jak tylko to możliwe. Następnie należy ustanowić konkretne i wymierne cele drugiej części (2010-2013). Ponadto, ECRI zaleca, by władze dokładnie oceniły potrzebę istnienia koordynatorów do spraw równości, biorąc pod uwagę kompetencje pełnomocników do spraw mniejszości.

[105] W przedmiocie edukacji ludności romskiej zob. K. Skierska-Pięta, Edukacja osób narodowości romskiej oraz upowszechnienie wiedzy na temat Romów wśród społeczeństwa polskiego, w: E. Skubocz, S. Garbart (red.), „Współczesne wyzwania polityki wobec związkiem mniejszości etniczne – edukacja, dyskryminacja, wykluczenie społeczne”, Warszawa 2013, s. 181-194; L. Ozdarska, Programy na rzecz społeczności romskiej w Polsce, w: E. Skubocz, S. Garbart (red.), „Współczesne wyzwania polityki wobec związkiem mniejszości etniczne – edukacja, dyskryminacja, wykluczenie społeczne”, Warszawa 2013, s. 158-180; S. Sorys, Romska mniejszość w aspekcie problemów społecznych, w: M. Dębicki, K. Dolińska, J. Kajta, J. Makaro, N. Niedźwiecka-Iwańczak, E. Opiłowska (red.), „Granice, pogranicza i dalej – niekończąca się przygoda. Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Zbigniewowi Kurczowi”, Warszawa 2021, s. 314-328; A. Sułkowska-Kądziołka, Wybrane programy edukacyjne dla mniejszości romskiej w Małopolsce, w: P. Borek (red.), „Romowie w Polsce i w Europie”, Kraków 2007, s. 263-265.

[106] Odnosząc się do kwestii zawartych w Raporcie, strona Polska zauważyła, że treści odnoszące się do działalności Radia Maryja nie są poparte żadnymi dowodami, a istniejąca w Polsce zasada wolności słowa uniemożliwia stosowanie cenzury prewencyjnej w stosunku do audycji emitowanych przez jakiegokolwiek nadawcę. Zob. Uwagi przedstawione przez władze polskie do czwartego raportu europejskiej komisji przeciwko rasizmowi i nietolerancji (ECRI) o sytuacji w Polsce, s. 51

[107] Podłoże tego stwierdzenia jest całkowicie niezrozumiałe, a ukryty w nim zarzut bezpodstawny. Polskie przepisy kodeksu postępowania karnego, a także kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, nie przewidują wskazywania pochodzenia etnicznego, narodowości, religii bądź języka. Ustalenie języka, w którym podejrzany (oskarżony), a w postępowaniu wykroczeniowym obwiniony, jest istotne tylko dlatego, że obowiązkiem władz jest zapewnienie tłumacza, jeśli taka osoba nie zna języka polskiego.

[108] Wypada wyjaśnić, że pisząc o przywództwie religijnym Raport miał na myśli Muftiego. W myśl art. 4 ust. 2 zd. 2 ustawy o stosunku państwa do Muzułmańskiego Związku Religijnego wskazano, że siedzibą Muftiego jest Wilno. Należy także wskazać, że Muzułmański Związek Religijny, w gruncie rzeczy, skupiał jest prawie wyłącznie ludność tatarską. Jej przedstawiciele od wieków żyli na terenie Rzeczpospolitej, chociaż niekoniecznie w granicach dzisiejszej Polski. Na początku lat osiemdziesiątych pojawił się w Polsce szereg innych związków religijnych wywodzących się z islamu, a mianowicie: Stowarzyszenie Jedności Muzułmańskiej zarejestrowany w 1989 r., Stowarzyszenie Muzułmańskie Ahmadija zarejestrowane w 1990 r., Stowarzyszenie Braci Muzułmańskich – 1990 r., zachodni Zakon Sufi w Polsce z zarejestrowany w 1991 r. Liga Muzułmańska RP zarejestrowany jako związek wyznaniowy w 2004 r. Wspomniane wyżej związki wyznaniowe skupiają zasadniczo wyznawców islamu nie wywodzących się z narodowości tatarskiej. Zob. J. Sobczak, Tożsamość religijna ludności tatarskiej we współczesnej Polsce, – między identyfikacją etniczną a religijną, w: L. Dyczewski, K. Jurek, „Tożsamość religijna w nowoczesności”, t. X, Lublin 2015, s. 132-151; J. Sobczak, Ludność tatarska Polski w poszukiwaniu tożsamości, w: „Drogi i bezdroża komunikacji”, red. P. Bering, G. Łukomski, Gniezno 2008, s. 123-134 Warto podkreślić, że sytuacja prawna Muzułmańskiego Związku Religijnego regulowana była ustawą, natomiast pozostałe islamskie związki wyznaniowe miały tylko status denominacji zarejestrowanych. Niemniej, z art. 1 wynika, że Muzułmański Związek Religijny obejmuje wyznawców islamu w Rzeczpospolitej Polskiej.

[109] Dz.U. 2010 nr 254 poz. 1700. W treści art. 1 ust. 1 ustawy stwierdzono, że określa ona obszary i sposoby przeciwdziałania naruszeniom zasady równego traktowania ze względu na płeć, rasę, pochodzenie etniczne, narodowość, religię, wyznanie, światopogląd, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną oraz organy właściwe w tym zakresie. W kolejnym ustępie tegoż artykułu zauważono, że przepisy ustawy odnoszące się do narodowości stosuje się odpowiednio do obywatelstwa osób korzystających ze swobodnego przepływu pracowników w zakresie określonym w art. 1-10 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 492/2011 z dnia 5 kwietnia 2011 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Unii (Dz. Urz. UE L 141 z 27.05.2011, str. 1). Zob. K. Kędziora, K. Śmieszek (red.), ustawa o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania. Komentarz, Warszawa 2017, passim. Por. także J. Marciniak, Mobbing, dyskryminacja, molestowanie – przeciwdziałanie w praktyce, Warszawa 2020, passim; M. Domańska, Zakaz dyskryminacji ze względu na więcej niż jedną zabronione kryterium, Warszawa 2019, passim; M. Barzycka-Banaszczyk, Dyskryminacja (nierówne traktowanie) w stosunkach cywilnoprawnych, „Praca i Zabezpieczenie Społeczne”, 2019, nr 1, s. 6-16.

[110] https://www.un.org/development/desa/disabilities/wp-content/uploads/sites/15/2019/11/Poland_National-Action-Program-for-Equal-Treatment-2013-2016.pdf, dostęp 15.05.2023.

[111] Ustawa z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. 2011, Nr 217, poz. 1280. Wypada zaznaczyć, że w późniejszym czasie miały miejsce kolejne nowelizację tej ustawy. Zob. C. Kąkol, Bezpieczeństwo imprez masowych. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2020, passim; W. Pływaczewski, R. Wiśniewski, Przestępczość stadionowa. Diagnoza i przeciwdziałanie, Szczytno 2012, passim

[112] Odpowiadając na te zarzuty, władze polskie w dniu 2 czerwca 2015 r. podkreśliły, że przepisy kodeksu karnego penalizują już, choć nie expressis verbis, czyny motywowane nienawiścią popełniane ze względu na język lub obywatelstwo. W obecnym brzmieniu ustawy karnej pojęcie języka mieści się w przesłankach „pochodzenia etnicznego” oraz „narodowości” – ta ostatnie obejmuje też pojęcie obywatelstwa. Interpretacja taka zgodna jest z polską praktyką orzeczniczą. Wywiedziono dalej, że funkcjonujące w polskim systemie prawnym pojęcie „nawoływania do nienawiści” jest bardzo szeroko interpretowane przez sądy krajowe. Zgodnie z definicją przyjętą przez Sąd Najwyższy (wyrok SN z 5.02.2007 r., sygn. IV KK 406/06) nawoływaniem do nienawiści w rozumieniu art. 256 k.k. będą wypowiedzi, które wzbudzają uczucia silnej niechęci, złości, braku akceptacji czy wrogości do poszczególnych osób lub całych grup społecznych lub wyznaniowych. Kodeks karny już obecnie zobowiązuje sądy do wzięcia pod uwagę motywacji sprawcy czynu zabronionego przy ustalaniu wymiaru kary (art. 53 § 2 k.k.), co dotyczy również pobudek rasistowskich. Rozwiązanie to zgodne jest z pragmatyką polskiego prawa karnego dążącego to tworzenia norm ogólnych i abstrakcyjnych, które mogą objąć jak największą ilość stanów faktycznych. Taką funkcję pełni również art. 53 § 2 k.k. Zalecenie wprowadzenia expressis verbis przesłanki motywacji rasistowskiej wydaje się więc nietrafne, oznaczałoby bowiem konieczność stworzenia w tym przepisie szerszego, otwartego, a tym samym zawsze niepełnego, katalogu możliwych motywacji, co prowadziłoby także do nadmiernej kazuistyki. Władze polskie stoją na stanowisku, iż szeroka interpretacja pojęcia „nawoływania do nienawiści” – rozumiana również jako nawoływanie do czynów zabronionych o charakterze dyskryminacyjnym – pozwala na objęcie zakresem art. 256 k.k. również rozpowszechniania, dystrybucji, produkcji oraz przechowywania materiałów rasistowskich.

[113] Władze polskie odpowiadając na te zarzuty, stwierdziły, że kodeks posługuje się odniesieniami do „grupy narodowej”, „powodów narodowych”, „różnic narodowościowych” lub „przynależności narodowej” sformułowanych w ten sam sposób i w tej samej formie, jak w odniesienia do pochodzenia etnicznego.

[114] Władze polskie odpowiadając na zarzuty sformułowane w treści Raportu, stwierdziły, że rekomendacje w sprawie wprowadzenia do ustawy o partiach politycznych regulacji, która miałaby pozbawiać środków publicznych te partie polityczne, które promują rasizm, pomija fakt, że Konstytucja RP już obecnie w art. 13 zakazuje istnienia takich partii politycznych promujących rasizm. Promowanie przez partię polityczną rasizmu prowadzi zatem do orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o sprzeczności celów partii politycznej z Konstytucją, a w konsekwencji pozbawienie partii politycznej możliwości korzystania z praw wynikających z ustaw, w szczególności prawa do udziału w wyborach i możliwości otrzymywania środków z budżetu państwa.

[115] Określenie to jest mylące, gdyż raport operuje nie rzeczywistą nazwę ustawy, lecz jej obiegowym określeniem. Istocie rzeczy chodzi o ustawy z 3 grudnia 2010 odmrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania (tj. Dz. 2023, poz. 970).

[116] Odpowiadając na te zarzuty, bardzo polskie podniosły, że raport nie precyzuje jakich czynów miałyby dotyczyć dochodzenia prowadzone przez RPO lub jakiś inny nowy organ, w szczególności czy chodzi o czyny kryminalne, czy inne zachowania o charakterze dyskryminacyjnym, czy też może o oba rodzaje tych czynów. W sprawach karnych kompetencje do prowadzenia dochodzeń w odpowiedzi na zarzuty dyskryminacji rasowej dotyczące spraw stanowiących przestępstwa ma w szczególności prokuratura (która ma status niezależny w Polsce). Podjęto działania, by poprawić zdolność prokuratury do skutecznego wykonywania tej funkcji (takie jaki wyznaczenie wyspecjalizowanych prokuratur rejonowych i prokuratorów).

[117] W raporcie wskazano, że organizacje ekstremistyczne doprowadziły w Poznaniu do odwołania spektaklu „Piknik Golgota”. We Wrocławiu zaś zakłóciły wykład prof. Zygmunta Baumana na tamtejszym uniwersytecie.

[118] Odnotowano podpalenie wejścia do Islamskiego Centrum Kultury, podłożenie ognia pod drzwiami rodzin czeczeńskich i rodziny indyjskiej.

[119] Polityka migracyjna Polski – stan obecny i postulowane działania, Departament Polityki Migracyjnej MSW, Warszawa 2012. W 2017 r. szef MSWiA Mariusz Błaszczak poinformował, że na jego wniosek rząd unieważnił przyjęty w 2012 r. dokument wyznaczający główne kierunku polityki migracyjnej Polski. Jak ocenił, nie uwzględniał on sytuacji kryzysu migracyjnego, jaki dotknął Europę. Zob. K. Sobczak, Rząd unieważnił dokument dot. polityki migracyjnej z 2012 r., „Prawo.pl”, 21.03.2017, https://www.prawo.pl/prawnicy-sady/rzad-uniewaznil-dokument-dot-polityki-migracyjnej-z-2012-r,69872.html, dostęp 15.05.2023.

[120] W kwestii działań prokuratury zob. A. Seremet, Rola prokuratury w ściganiu przestępstwa mowy nienawiści, w: D. Bychawska-Siniarska, D. Głowacka (red.), „Mowa nienawiści w Internecie: jak z nią walczyć”, Warszawa 2013, s. 21-26.

[121] E. Łętowska, Zwodnicze uroki pokusy karania hate speech, w: D. Bychawska-Siniarska, D. Głowacka (red.), „Mowa nienawiści w Internecie: jak z nią walczyć”, Warszawa 2013, s. 18-19.

[122] E. Łętowska, Zwodnicze uroki…, s. 15.