1. Uwagi ogólne
Każda z instytucji pełni w Unii Europejskiej określoną rolą. Obok głównych instytucji o charakterze decyzyjnym, takich jak Komisja Europejska, Rada czy Parlament Europejski, szczególną uwagę należy również zwrócić na instytucje wyspecjalizowane w obszarze polityki finansowej. Zalicza się do nich Europejski Bank Centralny oraz Trybunał Obrachunkowy. Wymienione instytucje mają charakter ponadnarodowy, co oznacza, że są one odpowiedzialne za dbanie o interesy Unii Europejskiej w dziedzinie polityki finansowej jako całości.
2. Europejski Bank Centralny
2.1. Pozycja EBC w unijnym systemie instytucjonalnym
Na szczycie, który odbył się w czerwcu 1988 r., przywódcy państw członkowskich EWG, ogłosili program ustanowienia wspólnego rynku, zaś w jego ramach ponowili[1] inicjatywę unii gospodarczej i walutowej[2]. Powołano wówczas tzw. komitet Delorsa, którego zadaniem było opracowanie warunków, jakie powinny zostać spełnione, aby urzeczywistnienie unii gospodarczej i walutowej stało się możliwe. W kwietniu 1989 r. komitet Delorsa przedstawił raport, w którym założono realizację unii gospodarczej i walutowej w trzech odrębnych, jednakże stanowiących ciągły proces, etapach. W drugim etapie tworzenia unii gospodarczej i walutowej skupiono się m.in. na zbudowaniu infrastruktury instytucjonalnej unii gospodarczej i walutowej. W styczniu 1994 r. powstał Europejski Instytut Walutowy, którego uznaje się za prekursora Europejskiego Banku Centralnego (EBC). Zasadniczą rolą Europejskiego Instytutu Walutowego było wzmocnienie współpracy banków centralnych oraz koordynacja polityki pieniężnej państw członkowskich, a także przygotowania do ustanowienia Europejskiego Systemu Banków Centralnych, prowadzenia wspólnej polityki pieniężnej i wprowadzenia wspólnej waluty na kolejnym etapie integracji.
Europejski Instytut Walutowy zakończył swoją aktywność z dniem 1 czerwca 1998 r., tj. z chwilą utworzenia Europejskiego Banku Centralnego. Faktycznie EBC rozpoczął swoją działalność w dniu 1 stycznia 1999 r., co wiązało się z przejściem do trzeciego etapu budowania unii gospodarczej i walutowej. Status unijnej instytucji Europejski Bank Centralny uzyskał dopiero na podstawie Traktatu Lizbońskiego. Zgodnie z Protokołem w sprawie ustalenia siedzib instytucji i niektórych organów, jednostek organizacyjnych i służb UE jego siedziba znajduje się we Frankfurcie.
Europejski Bank Centralny jest instytucją wyspecjalizowaną. Jego kompetencje obejmują przede wszystkim kwestie związane z funkcjonowaniem Unii Gospodarczej i Walutowej. Wraz z bankami centralnymi wszystkich państw członkowskich, EBC tworzy Europejski System Banków Centralnych (ESBC). Natomiast wraz z krajowymi bankami centralnymi państw członkowskich, których walutą jest euro, EBC tworzy tzw. Eurosystem.
Zgodnie z art. 282 ust. 3 TFUE Europejski Bank Centralny posiada osobowość prawną, a tym samym w każdym państwie członkowskim ma zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych o najszerszym zakresie przyznanym przez prawodawstwa krajowe osobom prawnym, w szczególności zaś EBC może nabywać i zbywać mienie ruchome i nieruchome, a także stawać przed sądem. Do członków organów i personelu EBC stosuje się postanowienia Protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów UE.
2.2. Niezależność EBC
Europejski Bank Centralny jest instytucją ponadnarodową[3], która działa w ogólnym interesie Unii Europejskiej jako organizacji międzynarodowej. Prawidłowe wykonywanie uprawnień i obowiązków przez EBC wymaga zagwarantowania mu szerokiej niezależności zarówno od instytucji i organów UE, jak i rządów państw członkowskich. Niezależność EBC, co do zasady, obejmuje:
1. niezależność funkcjonalną;
2. niezależność instytucjonalną;
3. niezależność personalną (osobową);
4. niezależność finansową.
Niezależność funkcjonalna wyraża się w zdolności do samodzielnego kształtowania i realizowania polityki pieniężnej, a także wypełniania innych zadań statutowych. W konsekwencji Europejskiemu Bankowi Centralnemu przyznano odpowiednie kompetencje decyzyjne i operacyjne w zakresie m.in. polityki pieniężnej, polityki kredytowej i polityki rezerw obowiązkowych.
Niezależność instytucjonalna oznacza, że ani organy decyzyjne EBC ani jego członkowie i pracownicy nie mogą występować o instrukcje, jak również nie mogą przyjmować instrukcji od unijnych instytucji i organów, od rządów państw członkowskich ani jakichkolwiek innych podmiotów. Ponadto instytucje i organy UE oraz rządy państw członkowskich są zobowiązane nie wywierać wpływu na organy decyzyjne, członków oraz pracowników EBC przy wykonywaniu przez nich obowiązków.
Zapewnienie niezależności personalnej umożliwia w szczególności: sposób mianowania członków organów decyzyjnych EBC, długość kadencji, gwarancje, że ewentualne odwołanie członków organów decyzyjnych nie nastąpi z innych przyczyn niż te, które wynikają z przepisów prawnych, zakaz równoczesnego pełnienia funkcji publicznych oraz wykonywania innych zawodów, a także odpowiedni poziom wynagrodzenia dla osób wchodzących w skład organów decyzyjnych EBC[4]. Co więcej, z Zasad etyki zawodowej EBC wynika, że postępowanie pracowników nie powinno podważać ich niezależności zawodowej i bezstronności ani szkodzić reputacji EBC. Ich obowiązkiem jest m.in. respektowanie wspólnych wartości EBC, postępowanie zarówno w życiu zawodowym, jak i prywatnym w sposób licujący z pozycją EBC jako instytucji europejskiej, czy kierowanie się w swoim działaniu lojalnością wobec UE i EBC a nie interesem osobistym lub interesem swojego kraju pochodzenia.
Niezależność finansowa jest pochodną zasad prowadzenia gospodarki finansowej EBC, do których należy zaliczyć m.in. zasady dotyczące wyposażenia w kapitał, jego powiększania, podziału zysków oraz zakazu kredytowania instytucji rządowych. Bank centralny UE posiada własny budżet, którego źródłem finansowania jest kapitał wnoszony przez banki centralne państw członkowskich Unii. Środki finansowe EBC są wyłączone z ogólnego budżetu UE. Kapitał EBC wynosi 5 miliardów euro, zaś wyłącznymi subskrybentami i posiadaczami tego kapitału są krajowe banki centralne.
2.3. Struktura organizacyjna EBC
Organami EBC jest Rada Prezesów, Zarząd oraz Rada Ogólna. Ponadto w Europejskim Banku Centralnym funkcjonuje Rada ds. Nadzoru.
Rada Prezesów jest kluczowym organem decyzyjnym EBC. Zgodnie z art. 283 ust. 1 TFUE w jej skład wchodzą członkowie Zarządu EBC oraz prezesi krajowych banków centralnych państw członkowskich, których walutą jest euro.
Co do zasady, Rada Prezesów zbiera się regularnie zgodnie z terminarzem, przyjmowanym z odpowiednim wyprzedzeniem przed rozpoczęciem każdego roku kalendarzowego, przy czym musi się ona zebrać przynajmniej 10 razy w roku. Posiedzenia Rady Prezesów są zwoływane przez prezesa EBC, jeżeli żądanie zwołania posiedzenia zostanie złożone przez jej trzech członków. Ponadto posiedzenia może zwołać prezes EBC za każdym razem, jeżeli uzna to za konieczne. Zebrania Rady Prezesów są poufne. Do publicznej wiadomości mogą być podane jedynie wyniki jej obrad. Od chwili wejścia do strefy euro Litwy, tj. od dnia 1 stycznia 2015 roku, w Radzie Prezesów zaczął obowiązywać rotacyjny system głosowania, w którym prezesi krajowych banków centralnych na zmianę korzystają z prawa głosu w Radzie Prezesów[5]. Rotacja prawa do głosowania w ramach poszczególnych grup następuje z częstotliwością comiesięczną, poczynając od pierwszego dnia pierwszego miesiąca stosowania systemu rotacyjnego.
Zgodnie z postanowieniami regulaminu wewnętrznego EBC głosowanie w Radzie Prezesów przeprowadza się na wniosek prezesa. Procedura głosowania jest uruchamiana przez prezesa także na żądanie któregokolwiek z członków Rady Prezesów. Kworum wymagane do podjęcia decyzji wynosi dwie trzecie członków mających prawo do głosowania. W przypadku braku wymaganego kworum, Prezes może zwołać posiedzenie nadzwyczajne, na którym decyzje mogą być podejmowane bez względu na kworum. Każdy członek Rady Prezesów dysponuje jednym głosem. Rada Prezesów, co do zasady, stanowi zwykłą większością członków mających prawo do głosowania. W przypadku równej liczby głosów, głos przewodniczącego jest decydujący.
Rada Prezesów jest odpowiedzialna przede wszystkim za:
1) uchwalanie wytycznych i podejmowanie decyzji potrzebnych do wykonywania kompetencji ESBC oraz Eurosystemu;
2) określanie polityki pieniężnej UE, w tym podejmowanie decyzji obejmujących cele monetarne, podstawowe stopy procentowe i wielkość rezerw w ESBC i Eurosystemie oraz uchwalanie wytycznych w sprawie wykonania wymienionych powyżej decyzji;
3) przyjmowanie aktów prawnych, na podstawie których są podejmowane decyzje nadzorcze oraz projektów decyzji przedstawianych przez Radę ds. Nadzoru.
W skład Zarządu wchodzi prezes, wiceprezes oraz czterech innych członków. Są oni mianowani przez Radę Europejską, stanowiącą większością kwalifikowaną na zalecenie Rady i po konsultacji z Parlamentem Europejskim oraz z Radą Prezesów EBC, spośród osób o uznanym autorytecie i doświadczeniu zawodowym w dziedzinie pieniądza lub bankowości. Co ważne, członkami Zarządu mogą być tylko obywatele państw członkowskich. Ich mandat trwa osiem lat i nie jest odnawialny. Członkowie Zarządu są zobowiązani wykonywać swoje obowiązku w pełnym wymiarze czasowym. Nie mogą wykonywać żadnej innej zarobkowej lub niezarobkowej działalności zawodowej, chyba że Rada Prezesów w drodze wyjątku zwolni ich z tego zakazu. W przypadku stwierdzenia, że członek Zarządu nie spełnia już warunków koniecznych do wykonywania swych funkcji lub dopuścił się poważnego uchybienia, Trybunał Sprawiedliwości może go zdymisjonować na wniosek Rady Prezesów lub Zarządu.
Zarząd obraduje na posiedzeniach, których terminy są ustalane przez Zarząd na wniosek prezesa. Ponadto prezes EBC może również zwołać posiedzenie Zarządu za każdym razem, kiedy uzna to za konieczne. Przeprowadzenie głosowania przez Zarząd wymaga obecności dwóch trzecich liczby jego członków. Dodatkowo regulamin EBC przewiduje, że w przypadku braku wymaganego kworum Prezes może zwołać posiedzenie nadzwyczajne, na którym decyzje mogą być podejmowane bez względu na kworum. Prawo głosu przysługuje każdemu członkowi Zarządu, który jest obecny osobiście na posiedzeniu; w tym celu członkowie dysponują jednym głosem. Co do zasady, Zarząd stanowi zwykłą większością oddanych głosów. W przypadku jednakowej liczby głosów przeważa głos prezesa. Zarząd może podejmować decyzje również w drodze procedury pisemnej, chyba że co najmniej dwóch jego członków wyrazi sprzeciw.
Do zadań Zarządu należy realizacja polityki pieniężnej zgodnie z wytycznymi i postanowieniami Rady Prezesów. W ramach przyznanych kompetencji Zarząd może udzielać niezbędnych instrukcji krajowym bankom centralnym. Ponadto, Zarząd może również uzyskać, w drodze delegacji, pewne uprawnienia, o ile Rada Prezesów tak zadecyduje. Zarząd jest odpowiedzialny za bieżące sprawy EBC oraz przygotowanie posiedzeń Rady Prezesów.
Obecnie funkcję prezesa EBC sprawuje Christine Lagarde. Prezes EBC kieruje jego pracami, przewodniczy posiedzeniom Rady Prezesów i Zarządu. Ponadto reprezentuje EBC na zewnątrz. Jest on również zapraszany do uczestniczenia w posiedzeniach Rady, w sytuacji gdy dyskusja dotyczy celów i zadań Europejskiego Systemu Banków Centralnych.
Trzecim z organów decyzyjnych jest Rada Ogólna. Ma ona szczególny charakter, ponieważ jej działanie zostanie zakończone z chwilą wprowadzenia wspólnej waluty przez wszystkie państwa członkowskie UE. W skład Rady Ogólnej wchodzi prezes i wiceprezes EBC oraz prezesi narodowych banków centralnych wszystkich państw UE, a zatem także tych, które nie przyjęły euro i nie uczestniczą w Unii Walutowej i Gospodarczej. Pozostali członkowie Zarządu mogą uczestniczyć w posiedzeniach Rady Ogólnej, ale bez prawa do głosowania. Podobnie, w posiedzeniach Rady Ogólnej, bez prawa głosowania, może uczestniczyć przewodniczący Rady członek Komisji. Rada Ogólna może zaprosić również inne osoby do udziału w swoich posiedzeniach, jeżeli uzna to za stosowne.
Zadania Rady Ogólnej zostały ściśle określone w przepisach traktatowych oraz Statucie ESBC i EBC. Rada Ogólna wspiera przede wszystkim państwa objęte derogacją w przygotowaniach do wejścia do strefy euro. Ponadto w ramach swoich kompetencji Rada Ogólna uczestniczy m.in. w: gromadzeniu informacji statystycznych, sporządzaniu sprawozdań z działalności EBC, ustanawianiu norm dotyczących normalizacji procedur rachunkowych i sprawozdawczych w odniesieniu do operacji krajowych banków centralnych, ustanawianiu warunków zatrudnienia personelu EBC.
Rada ds. Nadzoru składa się z przewodniczącego, wiceprzewodniczącego, czterech przedstawicieli EBC oraz po jednym przedstawicielu właściwego organu krajowego z każdego uczestniczącego państwa członkowskiego. Wszyscy członkowie Rady ds. Nadzoru działają w interesie Unii jako całości. Przewodniczący Rady ds. Nadzoru jest mianowany na nieodnawialną pięcioletnią kadencję. Funkcję wiceprzewodniczącego sprawuje natomiast jeden z członków Zarządu. Przedstawiciele EBC mianowani przez Radę Prezesów nie wykonują obowiązków bezpośrednio związanych z polityką pieniężną EBC. Rada ds. Nadzoru prowadzi wszystkie prace przygotowawcze dotyczące zadań nadzorczych powierzonych EBC i przedstawia Radzie Prezesów EBC finalne projekty decyzji, które Rada Prezesów ma w tym zakresie przyjąć. Działalność Rady ds. Nadzoru wspiera komitet sterujący, składający się z ośmiu członków Rady ds. Nadzoru: przewodniczącego i wiceprzewodniczącego Rady ds. Nadzoru, jednego przedstawiciela EBC oraz pięciu przedstawicieli właściwych organów krajowych. Komitet nie ma jednak uprawnień decyzyjnych.
Prace organów decyzyjnych EBC wspierają komitety, które są tworzone i rozwiązywane przez Radę Prezesów. Komitety składają się z maksymalnie dwóch przedstawicieli każdego z krajowych banków centralnych Eurosystemu oraz EBC powoływanych, odpowiednio, przez właściwych Prezesów oraz Zarząd. Szczególnym komitetem, którego rolą jest wzmacnianie istniejących mechanizmów kontroli wewnętrznej i zewnętrznej oraz zarządzania wewnętrznego w EBC jest Komitet ds. Audytu.
2.4. Kompetencje EBC
Europejski Bank Centralny realizuje swoje zadania we współpracy z bankami centralnymi wszystkich 27 państw członkowskich UE[6]. Zasadniczym celem działania EBC jest prowadzenie polityki pieniężnej strefy euro[7] przede wszystkim poprzez utrzymanie stabilności cen oraz ochronę przed nadmierną inflacją. EBC – jako bank emisyjny – ma wyłączne prawo do upoważnienia do emisji euro. Przyjmuje akty prawne dotyczące działania Unii Gospodarczej i Walutowej[8], o czym przesądza art. 132 TFUE. Europejski Bank Centralny pełni funkcje doradcze, w ramach których jest konsultowany w sprawie każdego projektowanego aktu Unii w dziedzinach podlegających jego kompetencji, a także przez władze krajowe w sprawie każdego projektu regulacji w dziedzinach podlegających jego kompetencji, lecz w granicach i na warunkach określonych przez Radę. Ponadto EBC jest uprawniony w dziedzinach podlegających jego kompetencji do przedkładania opinii instytucjom, organom lub jednostkom organizacyjnym Unii bądź władzom krajowym.
Europejskiemu Bankowi Centralnemu powierzono wykonywanie szczególnych zadań w zakresie polityki związanej z nadzorem ostrożnościowym nad instytucjami kredytowymi mającymi siedzibę w uczestniczących państwach członkowskich. Odpowiada za skuteczne i spójne funkcjonowanie jednolitego mechanizmu nadzorczego[9]. Kluczowymi zadaniami EBC w tym zakresie jest kontrola przestrzegania przez banki przepisów UE dotyczących sektora bankowego oraz rozwiązywanie problemów na wczesnym etapie. W ramach tych uprawnień EBC, w szczególności wydaje i cofa zezwolenia dla instytucji kredytowych, ocenia powiadomienia dotyczące nabycia i zbycia znacznych pakietów akcji w instytucjach kredytowych, poza przypadkami restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków, przeprowadza przeglądy nadzorcze.
Europejski Bank Centralny może również wystąpić do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej ze skargą na nieważność unijnego aktu prawnego, jeżeli zmierza to do zapewnienia ochrony jego prerogatyw oraz ze skargą na bezczynność innych instytucji.
3. Trybunał Obrachunkowy
3.1. Pozycja Trybunału Obrachunkowego w unijnym systemie instytucjonalnym
Traktaty założycielskie podpisane w latach 50-tych XX w., wyposażyły EWWiS, EWG i EWEA we własne budżety, z których Wspólnoty miały pokrywać swoje wydatki. Ówczesne przepisy traktatowe nie zawierały jednak istotnych postanowień mających na celu ochronę interesów finansowych tych Wspólnot[10].
Od 1973 r. na potrzebę stworzenia zewnętrznego organu kontrolnego na poziomie Wspólnot zwracał uwagę przewodniczący Komisji Kontroli Budżetowej PE – Heinrich Aigner. Swoją ideę utworzenia Trybunału Obrachunkowego wzorował na jednej z podstawowych zasad współczesnych demokracji, jaką jest zasada istnienia niezależnej instytucji kontrolującej środki finansowe pozostające w gestii państwa[11]. Trybunał Obrachunkowy[12] został ustanowiony na podstawie Traktatu Brukselskiego z 1975 r. Swoją działalność TO rozpoczął w październiku 1977 r. W początkowym okresie działalności Trybunał Obrachunkowy nie posiadał daleko idących kompetencji. Jego pozycja umacniała się wraz ze wzrostem znaczenia kwestii budżetowych we Wspólnotach, co znalazło formalny wyraz w przekształceniu TO w jedną z instytucji wspólnotowych w Traktacie z Maastricht[13].
Trybunał Obrachunkowy jest instytucją o charakterze ponadnarodowym, kolegialnym, kadencyjnym i sformalizowanym.
Zgodnie z Protokołem nr 6 w sprawie ustalenia siedzib instytucji i niektórych organów, jednostek organizacyjnych i służb Unii Europejskiej siedziba Trybunału Obrachunkowego mieści się w Luksemburgu.
3.2. Skład i sposób wyboru
W skład Trybunału Obrachunkowego wchodzi jeden obywatel z każdego państwa członkowskiego. Obecnie zatem TO liczy 27 członków. Od kandydatów proponowanych przez państwa członkowskie[14] wymaga się, aby były to osoby, które wchodzą lub wchodziły w swych państwach w skład organów kontroli zewnętrznej lub mających szczególne kwalifikacje do zajmowania stanowiska. Ponadto ich niezależność musi być niekwestionowana.
Listę członków TO, sporządzoną zgodnie z propozycjami każdego z państw członkowskich, przyjmuje Rada po konsultacji z Parlamentem Europejskim[15]. Wprawdzie nominacje państw członkowskich mają charakter indywidualny, niemniej jednak Rada mianuje skład en bloc[16]. Kadencja członka Trybunału Obrachunkowego trwa 6 lat i rozpoczyna się w dniu ustalonym w akcie mianowania, lub w przypadku braku ustalonej daty, od daty przyjęcia tego aktu. Mandat jest odnawialny. Członkowie omawianej instytucji tworzą hierarchię ważności po prezesie według daty rozpoczęcia kadencji.
Zgodnie z art. 286 ust. 5 i 6 TFUE poza przypadkami normalnej wymiany lub śmierci, funkcje członka Trybunału Obrachunkowego kończą się z chwilą jego rezygnacji lub dymisji, orzeczonej przez Trybunał Sprawiedliwości. Co istotne, członkowie Trybunału Obrachunkowego mogą być zwolnieni z funkcji lub pozbawieni prawa do emerytury bądź innych podobnych korzyści tylko wówczas, gdy Trybunał Sprawiedliwości stwierdzi, na żądanie Trybunału Obrachunkowego, że przestali odpowiadać wymaganym warunkom lub czynić zadość zobowiązaniom wynikającym z ich urzędu. W przypadku wakatu na stanowisku członka, Trybunał Obrachunkowy wyznacza członka lub członków na tymczasowe zastępstwo aż do momentu mianowania nowego członka.
Stosownie do postanowień TFUE członkowie Trybunału Obrachunkowego są w pełni niezależni w funkcji są w pełni niezależni i nie są związani żadnymi instrukcjami ze strony rządu swojego państwa ani jakiegokolwiek podmiotu. Działają w ogólnym interesie Unii. W czasie sprawowania funkcji członkowie Trybunału nie mogą podejmować żadnej innej pracy zarobkowej lub niezarobkowej działalności zawodowej.
3.3. Struktura organizacyjna
Członkowie Trybunału Obrachunkowego wybierają ze swojego grona prezesa, który jest primus inter pares, czyli pierwszy wśród równych sobie. Jego kadencja wynosi 3 lata. Mandat prezesa jest odnawialny. Procedurę wyboru prezesa określa regulamin wewnętrzny Trybunału Obrachunkowego. Wybór nowego prezesa, co do zasady, odbywa się przed zakończeniem kadencji ustępującego prezesa. Wyjątkiem jest sytuacja, w której zakończenie kadencji prezesa zbiega się z częściowym odnowieniem składu członków Trybunału. Wówczas, jego wybór następuje bezzwłocznie po odnowieniu składu lub najpóźniej w terminie 15 dni roboczych od rozpoczęcia pełnienia obowiązków przez omawianą instytucję w odnowionym składzie. Prezes jest wybierany w głosowaniu tajnym. Na czele Trybunału może stanąć kandydat, który w pierwszej turze głosowania uzyska dwie trzecie głosów. W przypadku, gdy żaden z kandydatów nie uzyska wymaganej liczby głosów niezwłocznie odbywa się druga tura głosowania, a na prezesa wybrany zostaje kandydat, który otrzymał absolutną większość głosów. Jeżeli prezesa Trybunału nie uda się wyłonić ani w pierwszej ani w drugiej turze, głosowanie zostaje przerwane na czas określony przez Trybunał. W kolejnym głosowaniu biorą udział kandydatury zgłoszone w pierwszej turze, o ile nie zostały wycofane, a także nowe kandydatury przedstawione w przerwie zarządzonej po drugiej turze wyborów. Po zakończeniu przerwy przeprowadza się pierwszą turę głosowania oraz, w razie konieczności, drugą lub trzecią. Jeżeli zachodzi konieczność przeprowadzenia czwartej tury głosowania, uwzględnia się jedynie dwóch kandydatów, którzy otrzymali największą liczbę głosów w trzeciej turze. Po zakończeniu czwartej tury wybrany zostaje kandydat, który otrzymał zwykłą większość głosów. W przypadku, gdy obaj kandydaci uzyskają równą liczbę głosów, na stanowisko prezesa Trybunału zostaje wybrany członek stojący wyżej w hierarchii ważności[17].
Do zadań Prezesa Trybunału Obrachunkowego należy:
a) zwoływanie posiedzeń Trybunału i przewodniczenie im oraz odpowiedzialność za ich właściwy przebieg;
b) czuwanie nad realizacją decyzji Trybunału;
c) odpowiedzialność za właściwe funkcjonowanie departamentów, a także za właściwe zarządzanie różnymi działaniami Trybunału;
d) wyznaczanie osoby do reprezentowania Trybunału we wszelkich postępowaniach spornych, w których Trybunał bierze udział;
e) reprezentowanie Trybunału w stosunkach zewnętrznych, w szczególności w stosunkach z organem udzielającym absolutorium z wykonania budżetu oraz z innymi instytucjami Unii i organami kontroli państw członkowskich.
W Trybunale Obrachunkowym działają izby i komitety. Do zadań izb należy przyjmowanie sprawozdań i opinii, z wyjątkiem sprawozdania rocznego dotyczącego budżetu ogólnego Unii Europejskiej oraz sprawozdania rocznego dotyczącego Europejskich Funduszy Rozwoju. W skład każdej izby wchodzi co najmniej pięciu członków mianowanych przez Trybunał na wniosek prezesa. Spośród swojego grona członkowie izb, stanowiąc większością swoich głosów, wybierają przewodniczącego izby na odnawialną dwuletnią kadencję. Przewodniczący izby jest odpowiedzialny za koordynowanie zadań a także zapewnienie właściwego i skutecznego funkcjonowania izb. Do kompetencji przewodniczącego należy w szczególności: zwoływanie posiedzenie izby i przewodniczenie im, przygotowanie decyzji izby, nadzór nad wykonywaniem decyzji izby, przydział zadań kontrolnych członkom izby, współtworzenie programu prac TO, a następnie monitorowanie stopnia realizacji zadań w nim zawartych, czy reprezentowanie izby przed innymi organami. Izby ze sobą współpracują.
W Trybunale Obrachunkowym funkcjonuje pięć izb, które odpowiadają za określony obszar wydatków i dochodów Unii Europejskiej.
|
IZBY TRYBUNAŁU OBRACHUNKOWEGO |
|
|
IZBA I |
ZRÓWNOWAŻONE UŻYTKOWANIE ZASOBÓW NATURALNYCH |
|
IZBA II |
INWESTYCJE NA RZECZ SPÓJNOŚCI, WZROSTU I WŁĄCZENIA SPOŁECZNEGO |
|
IZBA III |
DZIAŁANIA ZEWNĘTRZNE, BEZPIECZEŃSTWO I WYMIAR SPRAWIEDLIWOŚCI |
|
IZBA IV |
REGULACJA RYNKÓW I KONKURENCYJNA GOSPODARKA |
|
IZBA V |
FINANSOWANIE UNII I ADMINISTRACJA |
Dodatkowo, w Trybunale Obrachunkowym działają komitety, które są odpowiedzialne za kwestie nieobjęte mandatem izb. Obecnie, w omawianej instytucji funkcjonują cztery komitety: Komitet ds. Jakości Kontroli, Komitet Administracyjny, Komitet ds. Etyki, Komitet ds. Audytu Wewnętrznego.
Najwyższym rangą urzędnikiem w Trybunale Obrachunkowym jest sekretarz generalny. Jest on wybierany przez Trybunał Obrachunkowy w wyborach tajnych. Zgodnie z regulaminem wewnętrznym TO, sekretarz generalny jest odpowiedzialny za zarządzanie personelem Trybunału i za jego administrację, a także za wszelkie inne zadania zlecone mu przez Trybunał.
Pracę prezesa, izb, Komitetu ds. Jakości Kontroli oraz sekretarza generalnego wspierają dyrekcje[18].
3.4. Tryb działania
Trybunał Obrachunkowy jest instytucją kolegialną, która działa w sposób stały. Pod koniec każdego roku TO ustala kalendarz posiedzeń zwyczajnych na przyszły rok. Dodatkowe, nieujęte w kalendarzu, posiedzenia mogą zostać zwołane na wniosek prezesa lub na wniosek co najmniej jednej czwartej liczby członków TO. Posiedzenia Trybunału nie są dostępne dla publiczności, chyba że TO postanowi inaczej.
Zgodnie z postanowieniami regulaminu wewnętrznego posiedzeniom TO przewodniczy prezes. W przypadku nieobecności prezesa na posiedzeniu lub w przypadku, gdy prezes nie może pełnić swoich obowiązków, posiedzeniom przewodniczy członek, który tymczasowo sprawuje urząd prezesa. Na początku każdego posiedzenia TO uchwala jego porządek dzienny. Projekt porządku dnia posiedzenia TO oraz dokumenty z nim związane, w językach roboczych Trybunału, są przekazywane wszystkim członkom Trybunału, najpóźniej na pięć dni roboczych przed planowanym posiedzeniem, z wyjątkiem pilnych przypadków, należycie uzasadnionych i określonych indywidualnie przez prezesa. W przypadku uchybienia wskazanemu powyżej terminowi każdy członek może zażądać od Trybunału odroczenia danego punktu lub zażądać, aby dyskusja nad nim nie zakończyła się przyjęciem żadnego wniosku. Członkowie Trybunału mogą również jednogłośnie zadecydować o rozpatrzeniu zagadnienia, które nie zostało umieszczone w porządku dziennym. Posiedzenia Trybunału nie są dostępne dla publiczności, chyba że Trybunał postanowi inaczej. Z każdego posiedzenia sporządzany jest protokół, który następnie jest uwierzytelniany podpisem sekretarza generalnego.
Stosownie do przepisów regulaminu wewnętrznego, co do zasady, Trybunał podejmuje decyzje na posiedzeniach, po uprzednim ich rozpatrzeniu przez izbę lub komitet. Wyjątek stanowią decyzje, które TO podejmuje jako organ mianujący lub organ uprawniony do zwierania umów o pracę. Kworum niezbędne przy obradach wynosi dwie trzecie liczby członków. Poza przypadkiem, gdy decyzja dotyczy przekazania do Trybunału Sprawiedliwości sprawy o zwolnienie członka TO oraz wyboru prezesa, wszelkie inne decyzje są przyjmowane większością głosów członków obecnych na posiedzeniu Trybunału. Jednakże Trybunał może, na wniosek członka, zadecydować większością głosów członków obecnych na posiedzeniu, że określona kwestia skierowana do Trybunału zostanie rozstrzygnięta większością głosów członków Trybunału. W sytuacji, gdy do podjęcia decyzji wymagana jest większość głosów członków obecnych na posiedzeniu Trybunału, w przypadku równej liczby głosów przeważa głos przewodniczącego posiedzenia.
Podjęcie decyzji przez TO jest możliwe również z zastosowaniem procedury pisemnej. W należycie uzasadnionych i wyjątkowych okolicznościach, stanowiących siłę wyższą i określonych przez Prezesa, takich jak w szczególności poważne sytuacje kryzysowe w dziedzinie zdrowia publicznego, katastrofy naturalne lub akty terrorystyczne, Trybunał może przyjmować decyzje na posiedzeniach odbywanych w formie zdalnej w drodze wideokonferencji lub telekonferencji, w których członkowie mogą uczestniczyć, przebywając w siedzibie Trybunału lub w innym miejscu.
3.5. Kompetencje
Trybunał Obrachunkowy nazywany jest „sumieniem finansowym Unii Europejskiej” Nie jest to instytucja sądowa, lecz pełni rolę niezależnego zewnętrznego kontrolera UE. Przyczynia się do poprawy zarządzania unijnymi środkami finansowymi. Zgodnie z art. 287 TFUE Trybunał Obrachunkowy:
1. kontroluje rachunki wszystkich dochodów i wydatków Unii;
2. kontroluje rachunki wszystkich dochodów i wydatków wszystkich organów lub jednostek organizacyjnych utworzonych przez Unię, w zakresie, w jakim akt założycielski nie wyklucza takiej kontroli;
3. przedkłada Parlamentowi Europejskiemu i Radzie poświadczenie wiarygodności rachunków, jak również legalności i prawidłowości operacji leżących u ich podstaw, które jest publikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej;
4. wspiera Parlament Europejski i Radę w wykonywaniu ich funkcji kontrolnych w zakresie wykonywania budżetu.
Trybunał Obrachunkowy przyjmuje swoje strategie działania oraz programy prac, w których z wyprzedzeniem planuje swój rozwój strategiczny i wyznacza priorytety kontrolne. W strategii działania na lata 2021-2025, Trybunał Obrachunkowy za swoje kluczowe cele przyjął:
1. zapewnienie większej rozliczalności i przejrzystości oraz usprawnienie mechanizmów kontroli w odniesieniu do wszystkich rodzajów działań UE;
2. ukierunkowanie kontroli na obszary i zagadnienia, w których Trybunał Obrachunkowy może wnieść największą wartość dodaną;
3. zapewnienie wysokiego poziomu pewności za pośrednictwem kontroli w wymagającym i zmieniającym się otoczeniu.
Trybunał Obrachunkowy nie posiada kompetencji do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy stwierdzi prawdopodobieństwo wystąpienia nadużyć na szkodę interesów finansowych UE. Nie oznacza to jednak, że instytucja nie angażuje się w zwalczanie nadużyć finansowych na szkodę budżetu UE. Wręcz przeciwnie, czyni to, przekazując do Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć (OLAF) informacje o wszelkich podejrzeniach nadużycia, korupcji lub innych nielegalnych działań naruszających interesy finansowe UE.
Dla ochrony swoich prerogatyw Trybunał Obrachunkowy może również wystąpić do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej ze skargą na nieważność unijnego aktu prawnego.
Skuteczne wykonywanie uprawnień przez Trybunał Obrachunkowy wymaga ścisłej współpracy z krajowymi najwyższymi organami kontroli i międzynarodowymi organizacjami zawodowymi. Współpraca z pierwszą grupą podmiotów odbywa się na forum Komitetu Kontaktowego, w skład którego wchodzą prezes Trybunału Obrachunkowego oraz prezesi najwyższych organów kontroli państw członkowskich UE. Trybunał Obrachunkowy współpracuje również z najwyższymi organami kontroli państw kandydujących i potencjalnych kandydatów do UE. Ponadto Trybunał Obrachunkowy jest aktywnym członkiem Międzynarodowej Organizacji Najwyższych Organów Kontroli (INTOSAI) i Europejskiej Organizacji Najwyższych Organów Kontroli (EUROSAI).
[1] Po raz pierwszy idea utworzenia unii gospodarczej i walutowej została ogłoszona na szczycie przywódców państw członkowskich EWG, który odbył się w Hadze, w grudniu 1969 r.
[2] B. Nowak, Unia Gospodarcza i Walutowa Unii Europejskiej, Studia Europejskie 2000, nr 4, s. 52.
[3] K. Sum, Antykryzysowe działania Europejskiego Banku Centralnego – przyczyny, przebieg i skutki w poszczególnych fazach kryzysu, Zeszyty Naukowe Wyższej Szkoły Bankowej we Wrocławiu 2016, nr 1, s. 36.
[4] I. Kras, Niezależność polityczna Europejskiego Banku Centralnego, Prace Naukowe Akademii im. Jana Długosza w Częstochowie. Seria: Res Politicae 2009, t. III, s. 275.
[5] Sporządzono ranking państw strefy euro według wielkości ich gospodarek i sektorów finansowych i na tej podstawie podzielono te kraje na grupy. Prezesi krajowych banków centralnych z miejsc od pierwszego do piątego (obecnie: Niemcy, Francja, Włochy, Hiszpania i Holandia) dysponują czterema głosami. Wszystkim pozostałym (od dnia 1 stycznia 2015 do strefy euro przystąpiła Litwa, jest ich 14) przysługuje jedenaście głosów.
[6] P. Dziekański, Niezależność Narodowego Banku Polskiego w świetle polskiego prawa i prawa Unii Europejskiej, Przegląd Prawa Publicznego 2009, nr 7-8, s. 130.
[7] Obecnie do strefy euro należy 19 państw członkowskich UE: Austria, Belgia, Cypr, Estonia, Finlandia, Francja, Niemcy, Grecja, Irlandia, Włochy, Łotwa, Litwa, Luksemburg, Malta, Holandia, Portugalia, Słowacja, Słowenia, Hiszpania. Poza strefą euro zdecydowała się pozostać Dania. Natomiast pozostałe państwa członkowskie UE nie przystąpiły jeszcze do strefy euro.
[8] M. Fedorowicz, Kompetencja prawotwórcza Europejskiego Banku Centralnego, Studia Europejskie 2010, nr 4, s. 139-156.
[9] H. Gronkiewicz-Walz, Dotychczasowe doświadczenia sprawowania nadzoru Europejskiego Banku Centralnego nad instytucjami kredytowymi, EPS 2019, nr 6, s. 6.
[10] J. Łacny, Ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej w dziedzinie polityki spójności, Warszawa 2010, s. 57.
[11] S. Mitrowski, Europejski Trybunał Obrachunkowy – zewnętrzny kontroler Unii Europejskiej, Studia Europejskie 2012, nr 2, s. 73.
[12] W literaturze Trybunał Obrachunkowy nazywany jest również Trybunałem Rewidentów Księgowych, Trybunałem Audytorów lub Trybunałem Kontroli Budżetowej.
[13] J. Maliszewska-Nienartowicz, System instytucjonalny i prawny Unii Europejskiej, Toruń 2010, s. 175.
[14] Sposób wyłaniania kandydatów na członka Trybunału Obrachunkowego jest pozostawiony autonomii państw członkowskich. W Polsce kwestię tę reguluje art. 19 ustawy z 8 października 2010 r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej, Dz.U. Nr 213, poz. 1395).
[15] Zgodnie z art. 129 regulaminu wewnętrznego PE osoby wyznaczone na członków Trybunału Obrachunkowego proszone są o złożenie oświadczenia przed właściwą komisją parlamentarną (w praktyce jest to Komisja Kontroli Budżetowej) i udzielenie odpowiedzi na pytania jej członków. Komisja parlamentarna głosuje oddzielnie nad każdą kandydaturą w głosowaniu tajnym, a następnie przedstawia Parlamentowi zalecenie w sprawie powołania proponowanych kandydatów. Co do zasady głosowanie na posiedzeniu plenarnym odbywa się w terminie dwóch miesięcy od wpłynięcia kandydatur. Podobnie jak w komisji, Parlament głosuje oddzielnie nad każdą kandydaturą w głosowaniu tajnym. Jeśli Parlament wyda negatywną opinię w sprawie indywidualnej kandydatury, Przewodniczący wzywa Radę do jej wycofania i przedstawienia Parlamentowi nowej kandydatury. Co istotne, opinia Parlamentu Europejskiego nie jest jednak wiążąca ani dla Rady ani dla państwa członkowskiego.
[16] A. Szmyt, Trybunał Obrachunkowy Unii Europejskiej, Gdańskie Studia Prawnicze 2019, nr 2, s. 347.
[17] Art. 10 Decyzji nr 21-2021 ustanawiającej przepisy wykonawcze do regulaminu Trybunału Obrachunkowego.
[18] Obecnie w Trybunale Obrachunkowym działa 10 dyrekcji.
