Wprowadzenie
W dniu 22 listopada 2023 r. Parlament Europejski opowiedział się za propozycją szerokich zmian w unijnych traktatach, obejmującą m.in. likwidację prawa weta w Radzie Unii Europejskiej oraz zwiększenie kompetencji Unii Europejskiej w kilkudziesięciu obszarach. Propozycja Parlamentu Europejskiego (wcześniej poparta przez Komisję Spraw Konstytucyjnych PE) zawiera łącznie aż 267 poprawek. Za rezolucją wzywającą do zmiany Traktatów opowiedziało się 291 europosłów, 274 zagłosowało przeciwko, zaś 44 wstrzymało się od głosu.
Parlament Europejski w swojej propozycji zmian Traktatów unijnych domaga się zniesienia zasady jednomyślności w głosowaniu w Radzie Unii Europejskiej w ostatnich dziedzinach, w których ta jeszcze obowiązuje, czyli w polityce zagranicznej, bezpieczeństwie oraz obronie narodowej. Kolejną zmianą jest wydłużenie listy kompetencji dzielonych między państwa członkowskie a Unię. Mają do niej dołączyć kwestie dotyczące bezpieczeństwa, obronności, zdrowia publicznego oraz leśnictwa. Wyłączną kompetencję Unia Europejska miałaby z kolei uzyskać w sprawach związanych ze środowiskiem i bioróżnorodnością oraz w negocjacjach dotyczących globalnego ocieplenia. Przyjęte rekomendacje zaostrzają także przepisy związane z praworządnością – chodzi m.in. o taką zmianę art. 7 Traktatu o Unii Europejskiej, by stwierdzenie naruszenia prawa Unii niemal automatycznie wiązało się z konsekwencjami finansowymi dla państwa, wobec którego toczy się postępowanie naruszeniowe.
Propozycja Parlamentu Europejskiego zakłada również wzmocnienie roli Parlamentu Europejskiego poprzez przyznanie mu inicjatywy ustawodawczej oraz prawa do nominowania szefa Komisji Europejskiej, która zgodnie z propozycją miałaby zmienić nazwę na „Europejski Organ Wykonawczy”. Dodatkowo, zgodnie z rekomendacją, liczba komisarzy uległaby zmniejszeniu do 15, co oznaczałoby, że nie każde Państwo Członkowskie miałoby w Komisji swojego przedstawiciela jak to ma miejsce dziś.
Procedurę zmiany Traktów unijnych reguluje szczegółowo w art. 48 Traktatu o Unii Europejskiej. Zgodnie z nią po przedstawieniu propozycji zmian przez rząd państwa członkowskiego, Komisję Europejską lub właśnie Parlament Europejski Rada Unii Europejskiej przekazuje ją Radzie Europejskiej. Zmiany są także notyfikowane parlamentom narodowym. Te ostatnie, zgodnie z dyspozycja art. 12 lit. d TUE uczestniczą w procedurach zmiany Traktatów. Zgodnie z zapowiedzią hiszpańskiej prezydencji, unijni ministrowie mają zająć się parlamentarnym raportem na posiedzeniu Rady ds. Ogólnych zaplanowanym na 12 grudnia.
Tryb zmiany Traktatów (art. 48 TUE)
Możliwość zmiany Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TfUE) ma zasadnicze znaczenie dla Unii Europejskiej (UE). Pozwala przystosować unijne ramy ustawodawcze i polityczne do nowych wyzwań, z którymi UE musi się zmierzyć. Obecnie obowiązujące rozwiązania proceduralne dopuszczają stosowanie zwykłej i uproszczonej procedury zmiany. Bez względu na zastosowaną procedurę Państwa Członkowskie UE muszą przyjąć zmiany każdego z Traktatu jednogłośnie, według własnych, tj. partykularnych rozwiązań konstytucyjnych przewidzianych na okoliczność ratyfikacji umów międzynarodowych, przy czym w zależności od Państwa Członkowskiego rozwiązania te mogą być ogóle (a tym samym identyczne dla wszystkich umów międzynarodowych), jak również szczegółowe z ich kwalifikowaną podklasą, jaką są umowy zawierane w obrębie Unii Europejskiej (co regulowane jest w tzw. klauzulach lub przepisach europejskich). Od razu należy dodać, że w przypadku Rzeczpospolitej Polskiej w grę będą wchodziły przepisy szczegółowe, zwarte w dyspozycji art. 90 Konstytucji RP, który – jak się zgodnie wskazuje – pełni rolę tzw. klauzuli europejskiej.
Art. 48 TUE rozgranicza tzw. zwykłą procedurę ustawodawczą i procedurę uproszczoną.
Zwykła procedura zmiany dotyczy najistotniejszych zmian wprowadzonych do Traktatów, takich jak rozszerzenie lub ograniczenie kompetencji (zakresu uprawnień) UE. Nazwa tej procedery może być myląca, gdyż w istocie jest ona kwalifikowaną formą zmiany, a więc procedurą utrudnioną (bardziej skomplikowaną). Procedura przebiega w następujący sposób:
1) Rząd każdego państwa członkowskiego, Parlament Europejski lub Komisja Europejska mogą przedkładać Radzie Unii Europejskiej propozycje zmiany Traktatów;
2) Propozycje te są przekazywane przez Radę Radzie Europejskiej (złożonej z szefów państw i rządów państw członkowskich) oraz notyfikowane parlamentom narodowym (na tym etapie znajduje się uruchomiona formalnie 22 listopada zmiana traktatów, podjętą przez Parlament Europejski rezolucją);
3) Jeżeli Rada Europejska podejmie decyzję o rozpatrzeniu proponowanych zmian, jej przewodniczący zwołuje konwent złożony z przedstawicieli parlamentów narodowych, szefów państw lub rządów Państw Członkowskich, Parlamentu i Komisji. Konwent rozpatruje propozycje zmian i przyjmuje, w drodze konsensusu, zalecenie dla konferencji przedstawicieli rządów państw członkowskich;
4) Następnie przewodniczący Rady Europejskiej zwołuje konferencję przedstawicieli państw członkowskich, co ma na celu przyjęcie, w drodze konsensusu, proponowanych zmian w traktatach.
5) Zaaprobowanie zmian przez Państwa Członkowskie po ich ratyfikacji, zgodnie z konstytucyjnymi procedurami krajowymi.
Rada Europejska, za zgodą Parlamentu Europejskiego, może także decydować o niezwoływaniu konwentu, jeśli zmiany mają niewielkie znaczenie.
Uproszczone procedury zmiany traktatów wyglądają nieco odmiennie. Traktat lizboński ustanawia tzw. procedurę uproszczoną dla zmiany wewnętrznych polityk i działań UE (część III TfUE). Celem takiej procedury jest ułatwienie dalszej integracji europejskiej w tym zakresie. Taka procedura pozwala na niezwoływanie konwentu i konferencji przedstawicieli. Należy zaznaczyć, że kompetencje UE nie mogą być rozszerzone przy zastosowaniu uproszczonej procedury zmiany, co oznacza, że przyjęta przez Parlament Europejski propozycja zmian traktatowych nie może być objęta trybem uproszonym. Należy też pamiętać, że procedura uproszczona pozwala pominąć konwent i konferencję przedstawili, a więc – w jakimś sensie – odnosi się do prac wewnątrzunijnych, natomiast i tak zmiany Traktatów, przyjęte w wyniku jej zastosowania, obowiązują wyłącznie po ich ratyfikacji przez wszystkie Państwa Członkowskie zgodnie z ich partykularnymi porządkami konstytucyjnymi. W tym sensie utrzymana jest ciągle zasada, że to Państwa Członkowskie są „panami traktatów”, co odpowiada postrzeganiu UE jako organizacji międzynarodowej (choć wysoce specyficznej).
Omawiając procedury uproszczone rewizji Traktatów należy jeszcze zwrócić uwagę na tzw. klauzule pomostowe. Stanowią one drugi rodzaj uproszczonej procedury zmiany. Ogólna klauzula pomostowa (art. 48 ust. 7 TUE) dotyczy dwóch przypadków:
1) Jeżeli TfUE lub tytuł V TUE przewiduje, że Rada stanowi jednomyślnie, Rada Europejska może przyjąć decyzję upoważniającą Radę do stanowienia większością kwalifikowaną. Możliwości tej nie stosuje się do decyzji mających wpływ na kwestie wojskowe lub obronne;
2) Jeżeli TFUE przewiduje, że akty ustawodawcze przyjmowane są przez Radę zgodnie ze specjalną procedurą ustawodawczą, Rada Europejska może przyjąć decyzję zezwalającą na przyjęcie takich aktów zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą.
W obu przypadkach Rada Europejska stanowi jednomyślnie po uzyskaniu zgody Parlamentu. Każdy parlament narodowy ma ponadto prawo sprzeciwu i może zablokować stosowanie ogólnej klauzuli pomostowej.
Udział polskiego Sejmu i Senatu w procedurze zmiany Traktatów
Niezależnie od tego, czy zmiana Traktatów (zgodnie z ar.t 48 TUE) dokonywana jest zwykłą procedura czy też procedurą uproszczoną ostatnim etapem dochodzenia do skutku zmiany jest ratyfikacja zmienionych Traktatów przez wszystkie Państwa Członkowskie zgodnie z ich konstytucyjnymi wymaganiami. W przypadku Polski wchodzić będzie w grę art. 90 Konstytucji RP, a to z tego powodu, że proponowane dzisiaj zmiany przewidują znaczące poszerzenie kompetencji Unii Europejskiej, co wyczerpuje znamiona przekazania organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach (art. 90 ust. 1). Oznacza to, że zgoda na ratyfikowanie prze Prezydenta RP umowy zmieniającej Traktaty musiałaby zostać wyrażona odrębnie przez Sejm i Senat, w każdym przypadku większością 2/3 głosów (art. 90 ust. 2 Konstytucji RP). Alternatywnie zgoda na taką ratyfikację mogłaby zostać wyrażona w drodze ogólnonarodowego referendum (art. 90 ust. 3 Konstytucji) .O wyborze postępowania (tryb parlamentarny albo tryb referendalny) decydowałby Sejm bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów (art. 90 ust. 4).
Z powyższego wynika jasno, że zmiana Traktatów unijnych jest niemożliwa bez aprobaty wszystkich Państw Członkowskich. Jedno państwo jest więc w stanie zablokować jakiekolwiek zmiany na etapie: albo ustalania przez konwent zalecenia dla konferencji międzyrządowej (zwykła procedura zmiany), albo przyjmowania ostatecznej wersji poprawek przez konferencję międzyrządową (zwykła procedura zmiany), albo wreszcie ratyfikacji ostatecznej wersji Traktatów rewizyjnych (w każdej procedurze zmiany, a więc zarówno zwykłej, jak i uproszczonej).
