Wprowadzenie
Większość organizacji międzynarodowych finansuje własną działalność ze składek swoich członków. Tymczasem Unia Europejska, będąca organizacją międzynarodową posiadającą osobowość prawną, która stanowi autonomiczny porządek prawny, działa na nieco innych zasadach, zbliżonych do rozwiązań obowiązujących w poszczególnych państwach. W szczególności, na tle art. 311 TFUE Unia ma własny budżet, który jest finansowany z zasobów własnych. Z punktu widzenia określenia systemu tych zasobów, kompetencje decyzyjne zasadniczo nie należą do samej Unii, lecz do jej państw członkowskich. Według art. 311 TFUE państwa te, reprezentowane w Radzie stanowiącej jednomyślnie, po konsultacji z Parlamentem Europejskim, określają kategorie zasobów własnych Unii (muszą również zatwierdzić stosowne decyzje w tym przedmiocie, zgodnie ze swoimi wymogami konstytucyjnymi).
Budżet UE wykonuje Komisja Europejska we współpracy z państwami członkowskimi zgodnie z przepisami aktów prawa pochodnego, które są wydawane na podstawie art. 322 TFUE. W świetle tego przepisu, instytucje UE (Parlament Europejski i Rada po konsultacji z Trybunałem Obrachunkowym) przyjmują rozporządzenia ustanawiające zasady finansowe, które określają warunki uchwalania i wykonywania budżetu UE oraz przedstawiania i kontrolowania rachunków. Rozporządzenia te stanowią podstawę prawną umożliwiającą finansowanie przedsięwzięć rozwojowych z budżetu UE w ramach unijnej polityki spójności.
Polityka spójności realizowana przy udziale środków z budżetu UE[1] jest prowadzona w oparciu o kompleksowe programy o wieloletnim horyzoncie czasowym, określane jako wieloletnie ramy finansowe (WRF). Na czas obowiązywania WRF instytucje UE uchwalają pakiet aktów prawnych określających zasady unijnego dofinansowania projektów. W szczególności w ramach następujących po sobie, kolejnych siedmioletnich perspektyw finansowych, są ustalane zasady wydatkowania środków unijnych i powiązanych z tym regulacji prawnych. Cykliczność zmian polityki spójności określana w siedmioletnich perspektywach czasowych zapewnia gwarancję zachowania właściwych proporcji pomiędzy koniecznością zapewnienia stabilności i ciągłości finansowania projektów ze środków funduszy europejskich, a wymogiem wprowadzania modyfikacji wynikających ze zmieniających się uwarunkowań społecznych, gospodarczych, finansowych oraz techniczno-technologicznych[2].
Po przyjęciu przez Radę i Parlament Europejski pakietu rozporządzeń dla danej perspektywy finansowej polityka spójności wchodzi w etap programowania i wdrażania. Obecnie obowiązuje pakiet legislacyjny dla polityki spójności na lata 2021–2027, na który składają się następujące rozporządzenia unijne:
1) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1060 z dnia 24 czerwca 2021 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego Plus, Funduszu Spójności, Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji i Europejskiego Funduszu Morskiego, Rybackiego i Akwakultury, a także przepisy finansowe na potrzeby tych funduszy oraz na potrzeby Funduszu Azylu, Migracji i Integracji, Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Instrumentu Wsparcia Finansowego na rzecz Zarządzania Granicami i Polityki Wizowej (dalej jako „rozporządzenie ogólne”)[3];
2) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1059 z dnia 24 czerwca 2021 r. w sprawie przepisów szczegółowych dotyczących celu „Europejska współpraca terytorialna” (Interreg) wspieranego w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz instrumentów finansowania zewnętrznego (dalej jako „rozporządzenie ws. EWT (Interreg)”)[4];
3) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1058 z dnia 24 czerwca 2021 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Funduszu Spójności (dalej jako „rozporządzenie ws. EFRR i Funduszu Spójności”)[5];
4) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1057 z dnia 24 czerwca 2021 r. ustanawiające Europejski Fundusz Społeczny Plus (EFS+) oraz uchylające rozporządzenie (UE) nr 1296/2013 (dalej jako „rozporządzenie ws. EFS+”)[6];
5) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2021/1056 z dnia 24 czerwca 2021 r. ustanawiające Fundusz na rzecz Sprawiedliwej Transformacji (dalej jako „rozporządzenie ws. FST”) [7].
Wraz z wejściem w życie powyższych aktów prawnych powstała konieczność wprowadzenia odpowiednich regulacji krajowych na poziomie państw członkowskich. Należy podkreślić, że w tym przypadku implikacja obowiązku uchwalenia przepisów krajowych istnieje, pomimo że pakiet norm unijnych polityki spójności został ustanowiony w formie rozporządzeń[8]. Jest to związane z zasadą zarządzania dzielonego, zgodnie z którą za wykonanie budżetu ogólnego UE (w tym funduszy europejskich) są odpowiedzialne zarówno Komisja Europejska, jak i państwa członkowskie. W konsekwencji w zakresie nieuregulowanym w rozporządzeniach unijnych znajdują zastosowanie przepisy krajowe[9].
Zgodnie z powyższym, w celu realizacji w Polsce unijnego pakietu rozporządzeń polityki spójności na lata 2021–2027 i umożliwienia dystrybucji środków unijnych w naszym kraju, została uchwalona Ustawa z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (dalej jako „ustawa wdrożeniowa”)[10]. Ustawa ta weszła w życie dnia 4 czerwca 2022 r. Jest ona najważniejszym aktem prawa krajowego w obszarze polityki spójności, bowiem stanowi podstawę prawną wdrażania funduszy europejskich w Polsce w zakresie WRF oraz części instrumentów finansowych w ramach tzw. Next Generation EU.
Polityka spójności a polityka regionalna i polityka strukturalna
Obszar działalności Unii Europejskiej w dziedzinie polityki stanowiącej przedmiot niniejszej publikacji jest definiowany przy pomocy trzech pojęć: polityki spójności, polityki strukturalnej i polityki regionalnej. Pomimo, że zakresy denotacyjne tych pojęć zachodzą na siebie w dużym stopniu, ale nie pokrywają się w całości, i tak w większości przypadków, wskazane pojęcia są traktowane synonimicznie[11].
Najstarszym pojęciem pod względem terminologicznym jest termin „strukturalna/y” (fr. structurelle), który został użyty w traktacie rzymskim ustanawiającym Europejską Wspólnotę Gospodarczą z 1957 r. dla określenia różnic istniejących pomiędzy ówczesnymi regionami Wspólnoty. Obecnie przymiotnik „strukturalna” jest używany w odniesieniu do polityki ukierunkowanej na wspieranie w regionach zmian o charakterze strukturalnym w celu zniwelowania istniejących między nimi dysproporcji w rozwoju społeczno-gospodarczym. Polityka strukturalna dąży więc do przebudowy struktury określonych jednostek terytorialnych i pobudzenia ich rozwoju gospodarczego. Cele tak rozumianej polityki w istocie zmierzają do osiągnięcia celów polityki spójności poprzez zastosowanie takich środków politycznych i finansowych, które przyczynią się do poprawienia sytuacji gospodarczej i socjalnej państw członkowskich i ich regionów[12].
Aktualnie najbardziej podstawowym i najczęściej używanym określeniem omawianej sfery polityki jest „polityka spójności” (ang. „cohesion policy”). Pojęcie to zostało wprowadzone do traktatów założycielskich w latach 80-tych XX w. na mocy Jednolitego Aktu Europejskiego. Zgodnie z art. 174 TFUE polityka spójności ma na celu wspieranie harmonijnego rozwoju całej Unii poprzez działania służące jej spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej. Sam termin „spójność” oznacza stopień, w którym zróżnicowania w zakresie dobrobytu ekonomicznego i społecznego między regionami UE są politycznie i społecznie akceptowalne[13].
Polityka spójności zasadniczo jest realizowana nie tyle na szczeblu poszczególnych państw, ile w aspekcie mniejszych jednostek terytorialnych, jakie stanowią regiony. Tym samym w zakresie, w jakim polityka spójności systemowo oddziałuje na rozwój regionów w kierunku zwiększenia ich konkurencyjności i zmniejszenia istniejących między nimi różnic rozwojowych, przybiera ona postać polityki regionalnej.
Cele polityki spójności na lata 2021–2027 i podział kompetencji w zakresie ich realizacji pomiędzy UE i państwami członkowskimi
W myśl art. 4 ust. 2 lit. c) TFUE w dziedzinie polityki spójności Unia dzieli kompetencje z państwami członkowskimi. Przede wszystkim UE rozwija i prowadzi działania służące wzmocnieniu jej spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej. Natomiast państwa członkowskie mają obowiązek prowadzić swoje polityki gospodarcze i koordynować je w taki sposób, aby osiągnąć cele unijnej polityki spójności (art. 175 akapit 1 w zw. z art. 174 TFUE). Cele tej polityki są określane zarówno na ogólnym traktatowym poziomie, jak i w sposób bardziej szczegółowy właściwy dla danej perspektywy finansowej.
Z punktu widzenia ogólnych i niezmiennych celów funkcjonowania UE, w myśl art. 3 ust. 3 TUE, Unia działa na rzecz trwałego rozwoju Europy, którego podstawą jest zrównoważony wzrost gospodarczy oraz stabilność cen, społeczna gospodarka rynkowa o wysokiej konkurencyjności zmierzająca do pełnego zatrudnienia i postępu społecznego oraz wysoki poziom ochrony i poprawy jakości środowiska. Wspiera postęp naukowo-techniczny. Podstawowym zadaniem polityki spójności jest realizacja powyższego traktatowego celu działania Unii, podobnie jak drugiego z ogólnych celów – europejskiej współpracy terytorialnej (Interreg)[14].
W perspektywie 2021–2027 szczegółowe cele polityki spójności nie mają powiązania z unijną strategią, jaką była Europa 2020[15], realizowana przy udziale polityki spójności w poprzedniej perspektywie finansowej 2014-2020[16]. Dla obecnej perspektywy sformułowano sześć szczegółowych celów polityki spójności. Poszczególne cele zostały wyodrębnione w taki sposób, aby niezależnie od poziomu rozwoju społeczno-gospodarczego mogły odpowiadać na potrzeby rozwojowe wszystkich państw członkowskich i ich regionów.
Cztery cele mają charakter sektorowy:
· CP 1 – Bardziej konkurencyjna i inteligenta Europa;
· CP 2 – Bardziej przyjazna dla środowiska, niskoemisyjna i przechodząca w kierunku gospodarki zeroemisyjnej oraz odporna Europa;
· CP 3 – Lepiej połączona Europa;
· CP 4 – Europa o silniejszym wymiarze społecznym.
Jeden cel ma charakter terytorialny:
· CP 5 – Europa bliższa obywatelom.
Ponadto polityka spójności realizuje cel szczegółowy, który wynika z przyjętego Europejskiego Zielonego Ładu i jest realizowany za pomocą środków Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji:
· CP 6 – Umożliwienie regionom i ludności łagodzenia wpływających na społeczeństwo, zatrudnienie, gospodarkę i środowisko skutków transformacji w kierunku osiągnięcia celów Unii na rok 2030 w dziedzinie energii i klimatu oraz w kierunku neutralnej dla klimatu gospodarki Unii do roku 2050.
Fundusze europejskie
Zgodnie z załączonym do Traktatów Protokołem Nr 28 w sprawie spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej, fundusze europejskie pełnią istotną rolę w osiąganiu celów Unii w zakresie polityki spójności. To ogólne stwierdzenie znajduje doprecyzowanie w konkretnych przepisach traktatowych określających rodzaje i charakter prawny funduszy europejskich. W szczególności według art. 175 akapit 1 TFUE Unia realizuje cele polityki spójności, o których mowa w art. 174 TFUE przy udziale funduszy strukturalnych (Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej – Sekcja Orientacji, Europejskiego Funduszu Społecznego, Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego) oraz innych istniejących instrumentów finansowych. Ponadto na tle art. 177 TFUE w dziedzinie polityki spójności działa Fundusz Spójności, który wspiera finansowo projekty w dziedzinach środowiska i sieci transeuropejskich.
Pomimo wyraźnego wskazania w traktatach założycielskich powyższych rodzajów funduszy europejskich, do których przede wszystkim należą fundusze strukturalne[17] i Fundusz Spójności nie istnieje traktatowa definicja pojęcia funduszy europejskich. Tymczasem fundusze te stanowią zasadniczy element realizacji polityki spójności, co w praktyce rodzi potrzebę doprecyzowania przedmiotowego pojęcia.
W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że fundusze europejskie stanowią powołane do życia na stałe lub czasowo instrumenty finansowe, za pomocą których zachodzi pośrednie finansowanie i osiąganie, poprzez współpracę Komisji Europejskiej z państwami członkowskimi, głównego celu w postaci wsparcia harmonijnego gospodarczego i społecznego rozwoju UE jako całości i zrównoważonego rozwoju jej regionów[18]. Z punktu widzenia polityki spójności fundusze stanowią zatem finansowe narzędzie tej polityki wykorzystywane przede wszystkim do wyrównywania różnic w rozwoju społeczno-gospodarczym poszczególnych regionów UE. Tak sformułowana definicja pozwala przyjąć, że fundusze europejskie stanowią „swoiste organizacyjno-instytucjonalne ogniwo pośrednie w transferze zasobów własnych UE do państw członkowskich i wspierają, według przyjętych zasad i procedur oraz na podstawie wspólnie ustalonych z państwami członkowskimi planów i programów, jedynie określone tamże zamierzenia i zadania”[19].
Zgodnie z art. 177 TFUE Parlament Europejski i Rada po konsultacji z Komitetem Ekonomiczno-Społecznym oraz Komitetem Regionów, stanowiąc w drodze rozporządzeń określają zadania, cele priorytetowe, organizację oraz ogólne zasady i przepisy niezbędne do zapewnienia skuteczności funduszy europejskich w danej perspektywie finansowej oraz ich koordynacji między sobą i z innymi instrumentami finansowymi. Jak już zostało wskazane, rozporządzenia wydane w trybie art. 177 TFUE tworzą podstawowy pakiet legislacyjny polityki spójności w danej perspektywie finansowej.
W obecnej perspektywie rozporządzenie ogólne, które stanowi swoisty kręgosłup prawny polityki spójności na lata 2021–2027, wprowadza wspólne przepisy mające zastosowanie do następujących funduszy europejskich: Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), Europejskiego Funduszu Społecznego Plus (EFS+), Funduszu Spójności, Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji (FST) oraz Europejskiego Funduszu Morskiego, Rybackiego i Akwakultury (EFMRA). Ponadto rozporządzenie ogólne ustanawia zasady finansowe na potrzeby innych funduszy takich, jak: Fundusz Azylu, Migracji i Integracji (FAMI), Fundusz Bezpieczeństwa Wewnętrznego (FBW) i Instrument Wsparcia Finansowego na rzecz Zarządzania Granicami i Polityki Wizowej (IZGW). Z uwagi jednak na tematykę i ramy niniejszej publikacji szczegółowa analiza wymienionych funduszy pozostanie poza zakresem rozważań autorki.
Należy zwrócić uwagę, że rozporządzenie ogólne w porównaniu do prawodawstwa unijnego obowiązującego w poprzedniej perspektywie finansowej, wprowadza pewne istotne zmiany w odniesieniu do funduszy europejskich. Przede wszystkim do zakresu normatywnego tego rozporządzenia został włączony nowy fundusz – FST. Natomiast z zakresu rozporządzenia wyłączono Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), przy czym nadal pozostaje w zakresie przedmiotowym rozporządzenia ogólnego niejako równoległy do niego, fundusz sektora morskiego i rybołówstwa – EFMRA.
Wzorem lat poprzednich, w perspektywie 2021–2027, jeden z najważniejszych funduszy europejskich stanowi Europejski Fundusz Społeczny (EFS). Jest to najstarszy fundusz strukturalny, którego podstawę funkcjonowania określa art. 162 TFUE. Według tego przepisu, EFS służy poprawie możliwości zatrudniania pracowników w ramach rynku wewnętrznego UE i przyczyniania się w ten sposób do podniesienia poziomu życia obywateli UE. Fundusz ten dąży do ułatwienia zatrudniania pracowników i zwiększania ich mobilności geograficznej i zawodowej wewnątrz UE, jak również do ułatwienia im dostosowania się do zmian w przemyśle i systemach produkcyjnych, zwłaszcza przez kształcenie zawodowe i przekwalifikowanie. W obecnej perspektywie finansowej charakter działań EFS uległ istotnym modyfikacjom, bowiem na mocy rozporządzenia ws. EFS+ środki EFS zostały połączone ze środkami Inicjatywy na Rzecz Zatrudnienia Ludzi Młodych, Europejskiego Funduszu Pomocy Najbardziej Potrzebującym, Programu na Rzecz Zatrudnienia i Innowacji Społecznych (EaSI) oraz Programu UE w dziedzinie zdrowia. Wszystkie te instrumenty tworzą aktualnie jeden fundusz o nazwie „Europejski Fundusz Społeczny Plus” (EFS+). Ze środków EFS+ jest głównie realizowany cel polityki spójności (CP 4), ukierunkowany na włączenie społeczne oraz wdrażanie europejskiego filara praw socjalnych.
Kolejnym funduszem strukturalnym jest Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR). Podstawę prawną EFRR stanowi art. 176 TFUE. W myśl tego przepisu EFRR ma na celu konwergencję, czyli przyczynianie się do korygowania podstawowych dysproporcji regionalnych w UE poprzez udział w rozwoju i dostosowaniu strukturalnym regionów opóźnionych w rozwoju oraz w przekształcaniu upadających regionów przemysłowych.
Jeśli chodzi o Fundusz Spójności, zwany również funduszem kohezji, nie jest on zaliczany do funduszy strukturalnych. Został utworzony w 1993 r., jako instrument pomocy dla biedniejszych państw członkowskich, których stopień rozwoju znacznie odbiega od średniej krajów UE (produkt narodowy brutto na mieszkańca jest niższy niż 90 % średniej UE) i które mają program prowadzący do spełnienia warunków konwergencji gospodarczej ustanowionych w art. 126 TFUE (według tego przepisu państwa członkowskie mają obowiązek ograniczać swój deficyt budżetowy). Zgodnie z art. 177 TFUE, w celu podniesienia konkurencyjności i tempa wzrostu gospodarczego tych państw, Fundusz Spójności wspiera projekty infrastrukturalne w dziedzinach środowiska i sieci transeuropejskich przy zachowaniu surowych norm ochrony środowiska.
W poprzednich perspektywach finansowych szczegółowe zasady wydatkowania środków Funduszu Spójności i EFRR były uregulowane w drodze odrębnych aktów prawnych. W perspektywie 2021–2027 dotychczasowe dwa rozporządzenia połączono w jedno wspólne rozporządzenie, tj. rozporządzenie ws. EFRR i Funduszu Spójności
Ponadto w obecnej perspektywie, w ramach polityki spójności, utworzono nowy instrument finansowy – Fundusz na rzecz Sprawiedliwej Transformacji (FST), którego zasady działania reguluje odrębne rozporządzenie ws. FST. Celem tego funduszu jest łagodzenie skutków społeczno-gospodarczych powstałych w wyniku transformacji w kierunku osiągnięcia celów klimatycznych UE (środki FST w 100% koncentrują się na realizacji tego celu). Transformacja w kierunku gospodarki neutralnej dla klimatu oraz gospodarki o obiegu zamkniętym stanowi jeden z najważniejszych celów politycznych UE. Ze wsparcia z FST powinny korzystać regiony najbardziej dotknięte skutkami transformacji klimatycznej.
Programowanie
W kontekście programowania środków polityki spójności w perspektywie finansowej najważniejszym dokumentem programowym na poziomie krajowym jest Umowa Partnerstwa (UP). Stanowi ona przedmiot negocjacji pomiędzy państwem członkowskim a Komisją Europejską (art. 10 rozporządzenia ogólnego). Umowa partnerstwa dla realizacji polityki spójności 2021–2027 w Polsce została zaakceptowana przez Komisję w dniu 30 czerwca 2022 r. UP określa strategię interwencji funduszy europejskich w Polsce w ramach polityki spójności (EFS+, EFRR, Funduszu Spójności, FST) oraz wspólnej polityki rybołówstwa i akwakultury (EFMRA) na okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2027 r.
UP wraz z programami (krajowymi i regionalnymi[20]) tworzy spójny system dokumentów programowych polityki spójności na lata 2021–2027. Ściślej rzecz biorąc UP stanowi punkt odniesienia do określania rodzajów programów i ich szczegółowej zawartości. Pełni rolę mandatu do negocjacji programów finansowanych ze środków funduszy europejskich na początku okresu programowania[21]. W związku z powyższym, na tle art. 11 ust. 1 lit. h) rozporządzenia ogólnego, jednym z obowiązkowych elementów UP jest wykaz programów planowanych w ramach funduszy objętych UP wraz z odpowiednimi wstępnymi alokacjami finansowymi w podziale na fundusz i z odpowiadającym wkładem krajowym. W Polsce podmiotem odpowiedzialnym za przygotowanie UP, opiniowanie i koordynację realizacji wszystkich programów objętych UP jest minister właściwy ds. rozwoju regionalnego. Minister wykonuje w tym wypadku zadania państwa członkowskiego.
Każdy program zawiera strategię dotyczącą wkładu tego programu w osiąganie celów polityki spójności. Program składa się z priorytetów, z których każdy odnosi się do pojedynczego celu polityki spójności. Priorytety opisują wsparcie z jednego lub większej liczby funduszy europejskich.
Zgodnie z UP w perspektywie finansowej 2021–2027 Polska przyjęła następujące programy krajowe:
1. Fundusze Europejskie na Infrastrukturę, Klimat, Środowisko (FEnIKS) – program w zakresie infrastruktury transportu, energetyki (bezpieczeństwa energetycznego Polski i rozwoju odnawialnych źródeł energii), ochrony środowiska, zdrowia i dziedzictwa kultury – program realizuje cele polityki spójności (CP 2, 3 i 4).
2. Fundusze Europejskie dla Nowoczesnej Gospodarki (FENG) – program w zakresie badań, rozwoju oraz innowacyjności w celu zwiększenia konkurencyjności polskiej gospodarki skierowany głównie do sektora nauki i przedsiębiorców – program realizuje cele polityki spójności (CP 1 i 2).
3. Fundusze Europejskie dla Rozwoju Społecznego (FERS) – program ukierunkowany na rozwój kapitału ludzkiego m in. na rzecz osób na zmieniającym się rynku, wspierający rozwój edukacji i usług zdrowotnych – program realizuje cel polityki spójności (CP 4).
4. Fundusze Europejskie na Rozwój Cyfrowy (FERC) – program w zakresie rozwoju cyfrowego, który ma na celu zwiększenie dostępu do ultraszybkiego Internetu szerokopasmowego, rozwój e-usług, wzmacnienie cyberbezpieczeństwo i podniesienie kompetencji cyfrowych społeczeństwa – program realizuje cel polityki spójności (CP 1).
5. Fundusze Europejskie dla Polski Wschodniej (FEPW) – program w zakresie dodatkowego wsparcia województw wschodniej Polski: lubelskiego, podlaskiego, podkarpackiego, świętokrzyskiego, warmińsko-mazurskiego oraz części województwa mazowieckiego. Wsparcie obejmuje rozwój biznesu, transportu, ochronę środowiska i turystykę, a także inwestycje w sieci energetyczne na wskazanych obszarach – program realizuje cel polityki spójności (CP 1, 2, 3 i 4).
6. Fundusze Europejskie na Pomoc Żywnościową (CP4) – program zapewniający pomoc najuboższym i najbardziej potrzebującym- program realizuje cel polityki spójności (CP 4).
7. Fundusze Europejskie dla Rybactwa – program nakierowany na wsparcie wspólnej polityki rybołówstwa i polityki morskiej, promujący zrównoważone rybołówstwo i ochronę żywych zasobów morza, bezpieczeństwo oraz czystość mórz i oceanów – program realizuje cele polityki spójności (CP 2 i 5).
8. Pomoc Techniczna dla Funduszy Europejskich.
9. Fundusze Europejskie na Migracje, Granice i Bezpieczeństwo: w skład wchodzą 3 progamy: Fundusz Azylu, Migracji i Integracji (FAMI), Instrument Wsparcia Finansowego na rzecz Zarządzania Granicami i Polityki Wizowej w ramach Funduszu Zintegrowanego Zarządzania Granicami (IZGW) oraz Fundusz Bezpieczeństwa Wewnętrznego (FBW).[22]
Oprócz programów krajowych istnieje 16 programów regionalnych 2021–2027, które realizują cele polityki spójności (CP 1, 2, 3, 4 i 5) i są zarządzane przez samorządy województw.
W obecnej perspektywie z udziałem Polski są również realizowane programy Interreg (Europejskiej Współpracy Terytorialnej) w ramach trzech komponentów: współpracy transgranicznej regionów państw sąsiadujących ze sobą, współpracy transnarodowej kilku lub kilkunastu państw w danym regionie Europy i współpracy międzyregionalnej obejmującej cały obszar UE. Programy te wspierają wymianę kulturową, współpracę naukową i biznesową.
Projekty i ich finansowanie ze środków funduszy europejskich
Zgodnie z art. 38 ustawy wdrożeniowej cele programów są osiągane przez realizację projektów objętych dofinansowaniem. Projekty to, w znaczeniu art. 2 pkt 22) ustawy, realizowane w ramach programu krajowego lub regionalnego, przedsięwzięcia zmierzające do osiągnięcia założonego celu określonego wskaźnikami, z określonym początkiem i końcem realizacji, zgłoszone do objęcia albo objęte finansowaniem UE jednego z funduszy strukturalnych (EFRR lub EFS+), Funduszu Spójności albo FST. Projekty mogą mieć charakter inwestycyjny lub nieinwestycyjny.
Każdy projekt jest przedsięwzięciem, które składa się z wielu etapów, tj. działań prawnych, ekonomicznych i technicznych. Przedsięwzięcie to jest w istocie częścią projektu, gdyż jest on formą jego konkretyzacji i prezentacji w formie wniosku o dofinasowanie, a następnie realizacji na podstawie umowy o dofinansowanie[23]. W świetle ustawowej definicji, projekt musi być realizowany w określonym miejscu i czasie dla osiągnięcia zamierzonych celów, zgodnych z politykami UE (w szczególności polityką spójności).
Realizacja projektu jest zawsze związana z konkretnym beneficjentem. Według art. 2 pkt 9 lit. a) rozporządzenia ogólnego „beneficjent” oznacza podmiot publiczny lub prywatny, podmiot mający osobowość prawną lub niemający osobowości prawnej lub osobę fizyczną, odpowiedzialne za inicjowanie operacji lub inicjowanie i wdrażanie operacji (w terminologii rozporządzenia ogólnego „operacja” oznacza projekt; zob. art. 2 pkt 4 lit. a) tego rozporządzenia). Szerokie ujęcie tej definicji prowadzi do konkluzji, że beneficjentem może być prawie każdy podmiot np. przedsiębiorca, szkoła podstawowa, średnia, szkoła wyższa lub jednostka wyodrębniona w ramach jej struktury, jednostka administracji itd. W praktyce jednak to instytucja pośrednicząca lub wdrażająca (w rozumieniu art. 2 pkt 10 i 11 ustawy wdrażającej), ogłaszając konkurs, ostatecznie decyduje, kto może ubiegać się o dofinansowanie.
Mając na uwadze powyższe metodyka aplikowania o dofinansowanie danego projektu ze środków funduszy europejskich w zarysie jawi się w następujący sposób. W pierwszym etapie potencjalny beneficjent powinien zdefiniować pomysł, którego realizacja ma być współfinansowana ze środków unijnych (etap identyfikacji potrzeb). Następnie należy sprawdzić, czy pomysł ten wpisuje się w priorytet któregokolwiek z programów krajowych lub regionalnych (podstawowe źródło tego rodzaju informacji stanowią szczegółowe opisy priorytetów tzw. SZOPy dla każdego programu, które to dokumenty przygotowuje instytucja zarządzająca[24] programem w celu uszczegółowienia jego postanowień). Jeżeli projekt jest dopasowany pod względem merytorycznym i formalnym do jednego z programów, beneficjent powinien przejść do fazy sporządzania wniosku o dofinansowanie (wniosek stanowi sformalizowany opis projektu (przedsięwzięcia)). Tego rodzaju działanie powinno łączyć się ze śledzeniem harmonogramu naboru wniosków w ramach danego programu, bowiem wnioski o dofinansowanie składa się w ściśle określonych terminach – podczas trwających naborów wniosków.
Każdy wniosek o dofinansowanie przechodzi przez ocenę formalno-merytoryczną. Pozytywna ocena wniosku umożliwia uzyskanie wsparcia z programu. Formalny etap aplikowania o środki funduszy europejskich kończy się decyzją o dofinansowaniu projektu lub podpisaniem umowy o dofinansowanie. Umowa określa zasady, na jakich zostało przyznane wsparcie oraz podstawowe obowiązki związane z realizacją projektu i jego rozliczeniem[25].
Wnioski
Polityka spójności jest jedną z podstawowych polityk UE. Prowadzona w sposób racjonalny i zrównoważony stanowi istotny determinant rozwoju gospodarczego, społecznego i terytorialnego państw członkowskich UE i ich regionów. Potrzeba realizacji celów tej polityki, zarówno na poziomie państw, jak i na szczeblu regionalnym, w formie polityki regionalnej, wynika z istniejących różnic strukturalnych w rozwoju pomiędzy poszczególnymi regionami UE i z asymetrii wpływu globalizacji na europejskie regiony. Spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna, realizowana w zakresie polityki spójności ze środków funduszy europejskich, ma zmniejszać dysproporcje między regionami, zapewniać ich zrównoważony rozwój i przeciwdziałać zacofaniu regionów, które znajdują się w niekorzystnej sytuacji[26].
W realizację celów polityki spójności, zgodnie z paradygmatem multi-level governance, jest zaangażowana znacząca liczba podmiotów – w tym przede wszystkim państwa członkowskie, instytucje unijne (ze szczególnym rolą Komisji Europejskiej) oraz organizacje pozarządowe[27].
Polityka spójności jest poddawana cyklicznym modyfikacjom w formie kolejnych perspektyw finansowych. Od czasu akcesji, Polska jest beneficjentem już czwartej perspektywy funduszy europejskich, jaką stanowi obecna perspektywa na lata 2021-2027. W bieżącym okresie programowania instrumenty finansowe, w tym zwłaszcza fundusze strukturalne, (EFS+, EFRR), Fundusz Spójności i FST stanowią ważną formę wsparcia unijnego projektów.
Dzięki powyższym instrumentom ogromna ilość projektów może skorzystać z dofinansowania w ramach programów krajowych i regionalnych, pomimo że w perspektywie finansowej na lata 2021-2027 beneficjenci muszą zmierzyć się z nowymi wyzwaniami[28].
[1] Po wprowadzeniu tzw. pakietów reform Jacquesa’a Delorsa w latach 80-tych XX w. udział polityki spójności w ogólnych wydatkach budżetowych UE osiągnął poziom ponad 30%.
[2] S. Dłuski, Zmiany w systemie realizacji polityki spójności w perspektywie finansowej 2014–2020, Przegląd Europejski 2013 Nr 2, s. 73-85.
[3] OJ L 231, 30.6.2021, p. 159–706.
[4] OJ L 231, 30.6.2021, s. 94–158.
[5] OJ L 231, 30.6.2021, p. 60–93.
[6] OJ L 231, 30.6.2021, p. 21–59.
[7] OJ L 231, 30.6.2021, p. 1–20.
[8] Rozporządzenia są aktami prawa pochodnego UE, które po wejściu w życie stają się częścią krajowego porządku prawnego państw członkowskich. W szczególności przepisy rozporządzeń są bezpośrednio skuteczne, bezpośrednio obowiązują i są jednolicie stosowane we wszystkich państwach członkowskich.
[9] R. Poździk, Wpływ naruszenia praworządności w państwach członkowskich na politykę spójności w latach 2021–2027, EPS 2018, nr 12, s. 4.
[10] Dz.U. 2022 poz. 1079.
[11] Zob. zamiast wielu J. F. Czub, Fundusze Unii Europejskiej w ramach nowej perspektywy europejskiej polityki spójności 2014–2020, Przegląd Europejski 2013, Nr 4 (30), s. 43.
[12] J.W. Tkaczyński, R. Willa, M. Świstak, Fundusze Unii Europejskiej 2007-2013. Cele-Działania-Środki, Kraków 2008, s. 68 i powołana tam literatura.
[13] Ibidem, s. 69.
[14] Cel europejska współpraca terytorialna jest zasadniczo ukierunkowany na rozwiązywanie problemów o charakterze społeczno-gospodarczym, które wykraczają poza granice poszczególnych państw i wymagają podjęcia wspólnych działań.
[15] Strategia „Europa 2020” była obowiązującym do 2020 r. długookresowym programem rozwoju społeczno-gospodarczego UE, który zastąpił realizowaną od 2000 roku tzw. Strategię Lizbońską.
[16] Zob. szerzej D. Czykier-Wierzba, Wpływ strategii „Europa 2020” na politykę spójności w Unii Europejskiej w wieloletnich ramach finansowych na lata 2014–2020 i wnioski dla Polski, Zarządzanie i Finanse 2016, nr 1, s. 5-27.
[17] Pojęcie „fundusze strukturalnych” wywodzi się z traktatowego określenia polityki strukturalnej, która umożliwia pomoc w restrukturyzacji i modernizacji gospodarek państw członkowskich drogą interwencji w kluczowych sektorach i regionach; R. Poździk [w:] Ustawa o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027. Komentarz, red. M. Perkowski, Warszawa 2023, art. 2, s. 59.
[18] J.W. Tkaczyński, R. Willa, M. Świstak, Fundusze Unii Europejskiej 2007-2013. Cele-Działania-Środki, Kraków 2008, s. 33.
[19] Ibidem.
[20] Pojęcie „krajowy program” jest zdefiniowane w art. 2 pkt 15 ustawy wdrożeniowej, natomiast „regionalny program” – w art. art. 2 pkt 23 tej ustawy.
[21] Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej, Fundusze europejskie. Komentarz do rozporządzeń UE dla polityki spójności na lata 2021-2027, Warszawa 2022; https://www.funduszeeuropejskie.gov.pl/media/112759/Komentarz_PS_21_27.pdf (dostęp: 24.11.2023).
[22] Zob. szerzej https://www.funduszeeuropejskie.gov.pl/strony/o-funduszach/fundusze-2021-2027/umowa-partnerstwa/ (dostęp: 24.11.2023).
[23] R. Poździk, Fundusze unijne. Zasady finansowania projektów ze środków unijnych w Polsce w latach 2007-2013, Lublin 2009, s. 190.
[24] Zgodnie z art. 71 rozporządzenia ogólnego dla każdego programu jest wyznaczana instytucja zarządzająca (IZ).W przypadku krajowych programów funkcję IZ pełni minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego, a programów regionalnych – zarząd województwa.
[25] Zob. szerzej https://www.funduszeeuropejskie.gov.pl.
[26] Cel ten nadal pozostaje najważniejszym wyznacznikiem polityki spójności, pomimo zauważalnego spadku alokacji środków funduszy europejskich, przeznaczonych na wsparcie poszczególnych regionów (województw) w programach regionalnych, zob. szczegółową analizę na ten temat M. Wajda, Alokacja środków na programy regionalne – analiza i ocena propozycji zawartych w projekcie Umowy Partnerstwa dla realizacji polityki spójności 2021–2027 w Polsce, Studia Regionalne i Lokalne 2022, Nr 1, s. 51-65.
[27] S. Dłuski, Zmiany w systemie realizacji polityki spójności w perspektywie finansowej 2014–2020, Przegląd Europejski 2013, Nr 2, s. 73-85.
[28] Niewątpliwie tego rodzaju wyzwaniem jest obniżenie poziomu współfinansowania projektów z budżetu UE czy zmniejszenie możliwości uzyskania bezzwrotnej formy dotacji, która przestaje być już wiodącą formą wsparcia w ramach funduszy europejskich; zob. szerzej R. Poździk, Wpływ naruszenia praworządności w państwach członkowskich na politykę spójności w latach 2021–2027, EPS 2018, nr 12, s. 4-11.
