Pismem z dnia 23 listopada 2023 r. przewodnicząca Parlamentu Europejskiego przedłożyła Radzie propozycje dotyczące zmiany Traktatów, zgodnie z art. 48 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej – propozycje przyjęte dzień wcześniej przez Parlament Europejski na posiedzeniu plenarnym.
Zgodnie z przyjętą formułą zdecydowano się nie na zaproponowanie nowych traktatów w rozumieniu ich treści czy formy tylko przyjęto listę poprawek do już obowiązujących tekstów traktatów. Rozwiązanie takie ma oczywiste zalety np. nie burzy już funkcjonującej siatki przepisów prawnych, ale ma też i wady w postaci ryzyka braku spójności wszystkich poprawek lub tych, które ostatecznie zostaną zaakceptowane z systemem instytucjonalno-prawnym UE.
Nie wchodząc póki co w szczegółową analizę zaproponowanych rozwiązań w pierwszej warto pochylić się nad przyczynami, jakie legły u podstaw tej inicjatywy zmiany Traktatów.
Według wnioskodawców obecnie funkcjonujące przepisy traktatowe weszły w życie w 2009 r., a od tego czasu Unia Europejska zmagała się i zmaga z bezprecedensowymi wyzwaniami i licznymi kryzysami, w szczególności z wojną napastniczą Rosji przeciwko Ukrainie. Należy więc wnioskować, że według inicjatorów zmian obecna struktura traktatowa nie jest odpowiednia dla otaczającej rzeczywistości i wyzwań współczesnego świata.
Druga przyczyną według autorów propozycji jest konieczność uczynienia Unii Europejskiej zdolnej do większego działania z jednoczesnym umocnieniem jej demokratycznej legitymacji i rozliczalności. To z kolei jest konieczne, bo ma służyć interesowi wszystkich obywateli UE. Celem jest także to by Unia Europejska lepiej stawiała czoła wyzwaniom geopolitycznym.
Odrębnym zestawem przyczyn są te, które dotyczą systemu instytucjonalnego UE. Zdaniem wnioskodawców w obecnym kształcie ramy instytucjonalne UE, a zwłaszcza proces decyzyjny w Radzie są „ledwo wystarczające” dla obecnych 27 państw. W świetle przewidywanych przyszłych rozszerzeń, które mogą obejmować co najmniej kilka państw, to zmiana traktatów jest nieunikniona.
Wreszcie jako przyczyna zainicjowania zmian traktatowych podawany jest fakt, iż 9 maja 2022 r. zakończyła prace i przedstawiła swoje konkluzje Konferencja w sprawie przyszłości Europy; mając na uwadze, że konkluzje te zawierają 49 wniosków i 326 środków, z których wiele można wdrożyć tylko pod warunkiem wprowadzenia zmian w traktatach.
Niezależnie od formy jaka ostatecznie zostanie przyjęta przy zmianie funkcjonowania UE, wydaje się, że ww. katalog przyczyn zmian traktatowych może być uzupełniony. Kompleksowo rzecz ujmując powody dla których może zaistnieć potrzeba zmiany traktatów UE można ująć następująco. Pierwszą z przyczyn jaką można wyróżnić jest konieczność dostosowania się do nowych wyzwań stojących przed UE. Traktaty UE muszą być elastyczne i reagować na nowe wyzwania, które pojawiają się z czasem. Niezależnie od tego, czy chodzi o kryzysy gospodarcze, kwestie migracji, obawy dotyczące środowiska czy zagrożenia bezpieczeństwa, traktaty mogą wymagać koniecznych dostosowań, aby umożliwić UE skuteczne sprostanie tym wyzwaniom.
Ważnym elementem jest też proces rozszerzania UE. W miarę rozszerzania się UE i włączania nowych państw członkowskich konieczne są zmiany traktatów tak, aby dostosować je do zmieniającego się składu Unii. Może to obejmować zmiany w procesach decyzyjnych, alokacji zasobów lub zasadach zapewniających płynną integrację nowych członków, bez kompilowania czy wręcz paraliżowania prac Unii.
Zmiany Traktatów mogą mieć także na celu usprawnienie procesów decyzyjnych w instytucjach UE, czyniąc je bardziej wydajnymi i odpowiadającymi potrzebom państw członkowskich i ich obywateli. Może to obejmować reformy struktur zarządzania, delegowanie uprawnień lub uproszczenie procedur.
Zmiana traktatów, co jest zrozumiałe, jest konieczna także w kontekście pogłębiania integracji europejskiej. UE może dążyć do pogłębienia swojej integracji w niektórych obszarach, takich jak współpraca gospodarcza, walutowa czy obronna. Zmiany Traktatów mogą zapewnić ramy prawne dla dalszej integracji poprzez przyznanie dodatkowych uprawnień instytucjom UE lub ustanowienie nowych obszarów polityki.
W kontekście dyskusji o legitymacji demokratycznej celem zmiany Traktatów może być również jej wzmocnienie poprzez zwiększenie przejrzystości, odpowiedzialności i udziału obywateli w procesach decyzyjnych. Mogłoby to obejmować reformy mające na celu wzmocnienie roli Parlamentu Europejskiego oraz parlamentów narodowych w sprawach UE.
Ważną przyczyną zmiany traktatów UE jest przywrócenie równowagi kompetencji. Z biegiem czasu może zaistnieć potrzeba ponownej oceny podziału kompetencji pomiędzy UE a jej państwami członkowskimi. Zmiany Traktatów mogą wyjaśnić lub dostosować podział uprawnień, aby zapewnić podejmowanie decyzji na odpowiednim szczeblu, czy to na szczeblu UE, czy na szczeblu krajowym.
Kolejną okolicznością jest fakt, że zmiany w globalnym krajobrazie geopolitycznym lub zobowiązaniach międzynarodowych mogą wymagać dostosowań do traktatów UE w celu zapewnienia spójności i konsekwentności polityk oraz działań UE na arenie międzynarodowej.
Podsumowując konieczność zmiany traktatów UE i elastyczność w tym zakresie powinna pozwolić Unii Europejskiej dostosowywać się do zmieniających się okoliczności, wzmacniać jej ramy instytucjonalne i lepiej służyć interesom jej państw członkowskich i obywateli.
