Zasada powszechności określa krąg osób, którym przysługują uprawnienia wyborcze. Znaczenie tej zasady podkreśla fakt, że współcześnie należy ona do najważniejszych zasad współtworzących formułę demokratycznych wyborów. W aktach prawnych oraz w literaturze wymienia się ją przeważnie na pierwszym miejscu, co ma na celu podkreślenie szczególnej roli, którą odgrywa w procesie wyborczym, oraz ścisłego związku z zasadami suwerenności i przedstawicielstwa, stanowiących podstawową formę sprawowania władzy politycznej w państwie. Zasada powszechności, jako fundamentalne rozwiązanie prawa wyborczego, jest uregulowana w konstytucjach. Ustawy zasadnicze nie ograniczają się tylko do jej wymienienia wśród zasad prawa wyborczego, ale także określają konsekwencje z niej płynące. Ustrojodawcy regulują m.in. gwarancje realizacji zasady powszechności. Instytucjonalne gwarancje są niezbędnym warunkiem urzeczywistnienia tej zasady w prawie wyborczym[1]. Warto wspomnieć, że powszechność prawa wyborczego jest rozwinięciem zasady suwerenności narodu[2]. Zgodnie z art. 4 Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.[3] władza zwierzchnia należy do narodu, który sprawuje ją bezpośrednio lub przez swoich przedstawicieli. Zasada powszechności wyborów decyduje, kto jest podmiotem praw wyborczych oraz komu mogą one przysługiwać[4].W literaturze podkreśla się, że zadeklarowanie powszechnego charakteru wyborów w akcie prawnym nie jest wystarczające, jeśli nie zostanie stworzony określony mechanizm gwarancji. Celem owego mechanizmu jest maksymalizacja możliwości skorzystania z prawa głosowania przez tworzenie specjalnych ułatwień związanych np. z wyznaczeniem wyborów na dzień wolny od pracy czy tworzeniem obwodów głosowania o wielkości, dzięki której oddanie głosu nie jest dla jednostki szczególnie uciążliwe[5].Maksymalizacja stopnia urzeczywistnienia zasady powszechności nadal należy do aktualnych zadań władz publicznych, zwłaszcza ustawodawcy. Nie do końca trafne jest stwierdzenie, że ocenę tego procesu wyznacza poziom uczestnictwa w wyborach. Zasada powszechności zakłada bowiem stworzenie obywatelowi realnej możliwości korzystania z praw wyborczych, jednak jest to prawo podmiotowe, a nie obowiązek. Państwo ma tylko powinność skonstruowania takiego mechanizmu wyborczego, który będzie gwarantował udział w głosowaniu każdemu wyborcy. Konstrukcje prawa wyborczego powinny więc usunąć wszelkie ograniczenia i bariery, jakie mogą napotkać wyborcy w procesie głosowania.
Poprzez udział w wyborach realizuje się obywatelski obowiązek troski o dobro wspólne, wynikający z art. 82 Konstytucji. Niska frekwencja może być skutkiem świadomej decyzji jednostki, która wyrzeka się wpływu na bieg spraw publicznych. Nie powinno być to odczytywane jako niedostateczna realizacja zasady powszechności wyborów. Wybory są w demokratycznym państwie aktem o ogromnej doniosłości. Brak zainteresowania społecznego udziałem w wyłanianiu organu przedstawicielskiego to przede wszystkim wyzwanie dla władz publicznych kształtujących system edukacji i dla organizacji pozarządowych[6]. Gwarancje prawne dotyczące realizacji zasady powszechności wyborów są przewidziane w przepisach konstytucyjnych oraz w Kodeksie wyborczym (dalej: k.w.)[7]. Istotą zasady powszechności jest stworzenie rozbudowanego systemu gwarancji zabezpieczającego pełną realizację praw wyborczych. Na „straży” jej wykonania w wyborach samorządowych stoją m. in. następujące gwarancje:
1) przeprowadzenie wyborów w dniu wolnym od pracy;
2) instytucja rejestrów i spisów wyborców;
3) obowiązek tworzenia obwodów do głosowania nie tylko na podstawie kryterium terytorialności;
4) stworzenie odpowiednich, sprzyjających warunków do udziału w głosowaniu dla osób niepełnosprawnych i w podeszłym wieku;
5) alternatywne sposoby głosowania.
Przedmiotem szerszych rozważań nie będzie gwarancja polegająca na możliwości głosowania poza miejscem zamieszkania na podstawie zaświadczenia o prawie do głosowania, gdyż nie odnosi się ona do wyborów samorządowych. Współcześnie bowiem występuje w polskim prawie wyborczym tylko w wyborach ogólnokrajowych. Głosowanie poza miejscem stałego zamieszkania odbywa się wyłącznie w szpitalach, zakładach karnych, aresztach śledczych i zakładach pomocy społecznej[8]. Zgadzam się z poglądem Krzysztofa Skotnickiego, że wprowadzenie takich zaświadczeń w wyborach samorządowych jest niezasadne z racji charakteru wspólnoty samorządowej[9]. Wiąże się to ze specyfiką wyborów samorządowych i pojęciem lokalnej wspólnoty samorządowej. W myśl art. 16 Konstytucji RP wspólnotę samorządową tworzy ogół mieszkańców danej jednostki zasadniczego podziału terytorialnego, która wybiera w wyborach swoich przedstawicieli do sprawowania władzy publicznej. W kontekście wyborów samorządowych trudno żeby np. mieszkaniec Warszawy miał decydować o wyborze władz Krakowa, skoro nie należy do wspólnoty zrzeszającej mieszkańców tego miasta.Kolejnym argumentem potwierdzającym słuszność tego, że w wyborach samorządowych przedstawicieli do poszczególnych rad mogą wybierać mieszkańcy danej jednostki samorządowej, jest kwestia organizacyjnego przeprowadzenia wyborów. Trudnym do wykonania zadaniem byłoby zorganizowanie wyborów do organów jednostek samorządu terytorialnego, w których na „swoich” lokalnych kandydatów można by było głosować poza granicami samorządu. W każdej gminie startują inni kandydaci. Jeżeli nawet wyborca miałby długi termin na poinformowanie właściwego organu o tym, gdzie będzie przebywał w dniu wyborów, to przesyłanie kart do głosowania do wskazanych gmin – w sytuacji większej liczby podobnych wniosków – oznaczałoby znaczne zwiększenie kosztów przeprowadzenia wyborów w skali całego kraju.
Ustawodawca, decydując się jednak na wprowadzenie instytucji zaświadczeń do głosowania w wyborach prezydenckich, parlamentarnych i do Parlamentu Europejskiego, podkreślił znaczenie wyrażonej we Wstępie do Konstytucji z 1997 r. zasady sprawności działania instytucji publicznych. Instytucja zaświadczeń o prawie do głosowania będąca gwarancją tej zasady sprawdza się przy wyborach ogólnokrajowych, ale nie można jej nadać szerokiego zastosowania w wyborach lokalnych.
Dzień wyborów – dniem wolnym od pracy (czas głosowania)
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 2007 r. rozważał znaczenie ustawowego zwrotu „dzień wyboru”[10]; czy odnosi się on do całego procesu wyborczego, czy może jest tożsamy z jedną z gwarancji zasady powszechności prawa wyborczego – „dnia głosowania”. Ustawodawca w Kodeksie wyborczym zamiennie używa tych pojęć. Trybunał stwierdził, że termin „dzień wyborów”, jako jedna z gwarancji zasady powszechności prawa wyborczego, musi być rozumiany jako „dzień głosowania”. Wskazał na problem z określeniem „dnia wyboru”: czy jest to dzień głosowania (interpretacja organów państwowych), dzień ogłoszenia wyników głosowania, a może całkowitego ustalenia wyników wyborów? Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw „dzień wyboru” łączyła z terminem wybrania wójta albo radnego[11]. Trybunał jednoznacznie nie udzielił odpowiedzi na pytanie, tylko stwierdza, że zgodnie z Konstytucją RP istnieją różne rozumienia zwrotu „dzień wyboru”. W myśl Kodeksu wyborczego z 2011 r. Prezes Rady Ministrów, po zaciągnięciu opinii Państwowej Komisji Wyborczej, wyznacza w drodze rozporządzenia datę wyborów samorządowych. Zarządza je nie wcześniej niż na 4 miesiące i nie później niż na 3 miesiące przed upływem kadencji rad. Datę wyborów wyznacza się na ostatni dzień wolny od pracy poprzedzający upływ kadencji rad (art. 371 § 1 i 2 k.w.).Wprowadzenie tych przepisów umożliwia swobodne wzięcie udziału w głosowaniu jak największej liczbie uprawionych osób, które w dni powszednie zajęte są wykonywaniem pracy bądź innych obowiązków w miejscowościach znacznie oddalonych od „rodzimych” obwodów głosowania. Z przepisów Kodeksu wyborczego nie wynika obowiązek ustalania dnia głosowania na niedzielę. W Polsce ukształtował się zwyczaj przeprowadzania wyborów w tym dniu, także w przypadku pozostałych wyborów powszechnych do organów władzy publicznej.
W niektórych państwach wybory odbywają się jednak w dni powszednie. W Danii wybory samorządowe organizowane są w trzeci wtorek listopada[12], a w Anglii praktyką jest organizowanie głosowania we czwartek[13]. W innych krajach wybory lokalne organizuje się razem z ogólnokrajowymi. Dla przykładu: w Szwecji od 1970 r. wybory do parlamentu, rad wojewódzkich i rad gminnych odbywają się tego samego dnia, w trzecią niedzielę września, co cztery lata[14]. Istotną gwarancją zasady powszechności jest odpowiednio długi okres otwarcia lokali wyborczych. Obecnie na gruncie przepisów przyjętych w Kodeksie wyborczym (art. 39 § 2 i 3) czas trwania głosowania w wyborach samorządowych wynosi 14 godzin (od 700 do 2100). Uważam, że jest to rozwiązanie słuszne, które uwzględnia racje zarówno zwolenników wyborów przeprowadzanych w godzinach od 600 do 2000 (bardzo wcześnie głosują np. ludzie wracający z nocnej pracy czy osoby starsze) oraz osób popierających głosowanie w godzinach od 800 do 2200 (wieczorem przeważnie głosują osoby w przedziale wiekowym od 18 do 24 lat). Warto wspomnieć także o czasie trwania wyborów samorządowych w innych krajach. Podobnie jak w Polsce – na Litwie głosowanie trwa 14 godzin (od 700 do 2100), a w Belgii jest jedno z najkrótszych w Europie, gdyż zaczyna się dopiero o 900, a kończy o 2000 (11 godzin).
Instytucja rejestrów i spisów wyborców
Rejestry i spisy wyborców stanowią w każdym demokratycznym państwie jedną z podstawowych gwarancji zasady powszechności wyborów. Zbiór osób, które mają prawa wyborcze w wyborach samorządowych, składa się na stały rejestr wyborców. Służy on do sporządzania spisów wyborców uprawnionych do udziału w wyborach i referendach, potwierdza prawo wybierania oraz prawo wybieralności. W związku z tym w rejestrach i spisach nie umieszcza się m.in. obywateli niepełnoletnich, pozbawionych praw publicznych lub ubezwłasnowolnionych prawomocnym orzeczeniem sądu oraz pozbawionych praw wyborczych prawomocnym orzeczeniem Trybunału Stanu. Rejestracja wyborców stanowi część procedury wyborczej, w czasie której następuje sprawdzenie danych osób umieszczonych w rejestrze wyborców. Podstawową funkcją rejestracji wyborców jest ustalenie osób mogących głosować. Następnie zostają sporządzone spisy wyborców.
Ukształtowały się dwa główne typy tworzenia rejestrów: pierwszy opiera się na obowiązkowych czynnościach rejestracyjnych obywateli, którzy chcą być umieszczeni w rejestrze[15], a drugi polega na sporządzaniu spisów z urzędu[16]. O wartości obu systemów decyduje aktualność danych zawartych w spisach wyborców. Możemy podzielić je na aktualizowane systematycznie[17] i okresowo[18]. W pierwszym przypadku spisy wyborców aktualizowane są regularnie. W drugim przypadku okresowo podlegają całościowemu sprawdzeniu przed wyborami bądź raz na kilka lat. Dopisuje się do nich np. wyborców, którzy ukończyli 18 lat. Wykreśla się osoby, które zmieniły obywatelstwo, a także te, które zmarły. W Polsce został przyjęty typ okresowego sporządzania spisu wyborców na konkretne wybory.Rejestr wyborców w Polsce spełnia trzy główne funkcje. W pierwszej kolejności gwarantuje powszechność wyborów, gdyż zawiera wykaz osób mających prawo wybierania. Oprócz tego rejestr wyborców zabezpiecza zasadę równości wyborów w znaczeniu formalnym, ponieważ sporządza się spisy oddzielnie dla każdego obwodu głosowania, w związku z czym nie można być zamieszczonym w więcej niż jednym spisie. Ponadto rejestr wyborców zabezpiecza praworządność przeprowadzonych wyborów – spisy wyborców są poddane powszechnej kontroli społecznej i objęte postępowaniem skargowym[19]. Rejestr wyborców prowadzi gmina jako zadanie zlecone. Sporządza go z urzędu i aktualizuje okresowo. Rejestr wyborców zawiera najważniejsze dane osobowe: nazwisko, imię (imiona), imię ojca, datę urodzenia, nr ewidencyjny PESEL, adres zamieszkania. Część „A” rejestru wyborców obejmuje obywateli polskich, którym przysługuje czynne prawo wyborcze, oraz zameldowanych na obszarze gminy (art. 18 § 8 k.w.). Obywatele Unii Europejskiej niebędący obywatelami polskimi, którzy stale zamieszkują na obszarze gminy i są uprawnieni do korzystania z praw wyborczych w Rzeczypospolitej Polskiej, składają wniosek i wówczas zostają wpisani do rejestru wyborców w części „B”. Rejestr wyborców w tej części zawiera: nazwisko i imię (imiona), imię ojca, datę urodzenia, obywatelstwo państwa członkowskiego Unii Europejskiej, nr paszportu lub innego dokumentu stwierdzającego tożsamość oraz adres zamieszkania wyborcy (art. 18 § 9 k.w.). Wyborcy stale zamieszkujący na obszarze gminy oraz nigdzie niezamieszkujący, przebywający na terenie gminy, ale w niej niezameldowani na pobyt stały, wpisywani są do rejestru, gdy złożą odpowiedni wniosek do urzędu gminy (art. 19 § 1 i 2 k.w.). Decyzję o wpisaniu lub odmowie wpisania do rejestru podejmuje wójt (burmistrz, prezydent miasta) w terminie 3 dni od daty złożenia wniosku (art. 20 § 1 k.w.).Reklamacje nieprawidłowości w rejestrze wyborców może wnieść każdy do urzędu gminy. Dotyczyć mogą one w szczególności: pominięcia wyborcy w rejestrze, wpisania do rejestru osoby nieposiadającej czynnego prawa wyborczego lub niezamieszkującej stale na obszarze gminy oraz wpisania niewłaściwych danych (art. 22 k.w.).Rejestr wyborców służy do sporządzenia spisów wyborców. Spis wyborców przygotowuje się w urzędzie gminy najpóźniej w 14 dniu przed dniem wyborów, na podstawie stałego rejestru wyborców w gminie. Spisy wyborców dla obwodów tworzonych w szpitalach, zakładach karnych, aresztach śledczych, domach pomocy społecznej są sporządzane z urzędu i dotyczą osób tam przebywających w dniu wyborów. Osoby niezameldowane mogą być wpisane do spisów wyborców danej gminy, w której zamieszkują. Spisy wyborców mogą być poszerzone o żołnierzy pełniących zasadniczą lub okresową służbę wojskową, służbę w charakterze kandydatów na żołnierzy zawodowych lub odbywających ćwiczenia i przeszkolenie wojskowe, ratowników odbywających zasadniczą służbę w obronie cywilnej poza miejscem stałego zamieszkania, policjantów z jednostek skoszarowanych, funkcjonariuszy Służby Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Służby Więziennej. Aby tak się stało, wskazane osoby muszą złożyć wnioski o dopisanie do wybranego spisu wyborców sporządzonego dla miejscowości, w której odbywają służbę. W wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz w wyborach na wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do spisu wyborców wpisuje się jedynie osoby stale zamieszkałe na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego lub gminy, w której przeprowadzane są wybory na wójta (burmistrza, prezydenta). Wniosek należy złożyć między 21 a 14 dniem przed dniem wyborów, chyba że wyborca przybył do miejsca aktualnego zakwaterowania po tym terminie (art. 30 § 1, 2, 3 k.w.).
Niepełnosprawny wyborca ma możliwość dopisania się do spisu wyborców w wybranym przez siebie obwodzie głosowania (na obszarze gminy właściwej ze względu na miejsce jego stałego zamieszkania), w którym znajduje się lokal dostosowany do jego potrzeb. Ustawodawca posłużył się w tym przypadku sformułowaniem „wyborca niepełnosprawny”, nie wskazując na stopień niepełnosprawności w rozumieniu Ustawy z dnia 11 maja 2011 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych[20]. Stosownie do treści art. 5 pkt 11 k.w. uprawnienie to dotyczy wszystkich wyborców o ograniczonej sprawności fizycznej, psychicznej, umysłowej lub w zakresie zmysłów, która utrudnia im wzięcie udziału w wyborach, bez konieczności legitymowania się orzeczeniem potwierdzającym niepełnosprawność.Spisy i rejestry wyborców są jawne – przed wyborami muszą zostać wyłożone do publicznego wglądu przez sporządzający je organ[21]. Między 21 a 8 dniem przed dniem wyborów każdy wyborca może sprawdzić w urzędzie gminy (w której spis wyborców sporządzono), czy został w tym spisie uwzględniony. Wójt informuje wyborców w sposób zwyczajowo przyjęty o sporządzeniu spisu wyborców oraz miejscu i czasie jego udostępnienia. Zasadę tę stosuje się w stosunku do innych niż gmina organów, które sporządziły spis wyborców (art. 36 § 1, 2 k.w.).Możliwość dokonania wglądu w rejestr i spis wyborców stanowi realizację prawa dostępu do informacji publicznej, która jest jedną z podstawowych zasad współczesnej demokracji i społeczeństwa obywatelskiego[22]. Dlatego też prawo do informacji jest jednym z praw człowieka przyjętym przez wspólnotę międzynarodową[23]. Konstytucja z 1997 r. stworzyła podstawy prawne powszechnego prawa do informacji, gdyż do czasu jej uchwalenia występowało ono w polskim systemie prawnym tylko w ograniczonym zakresie[24]. Prawo dostępu do informacji publicznej sformułowane w Konstytucji zostało uszczegółowione w drodze Ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej[25]. Bogdan Dolnicki wskazuje na pewne rozbieżności interpretacyjne w kwestii udostępniania spisu wyborców. W praktyce często zdarzają się sytuacje, w których osoby dochodzą swoich uprawnień w drodze reklamacji, gdy wójt odmówi udostępnienia spisu wyborców[26]. Z reguły organ gminy powołuje się na art. 29 ust. 2–4 Ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych[27]. Zgodnie z treścią art. 29 ust. 2 dane osobowe mogą być udostępniane także w celach innych niż włączenie do zbioru innym podmiotom niż wymienione w ust. 1, jeżeli w sposób wiarygodny uzasadnią potrzebę posiadania tych danych, a ich udostępnienie nie naruszy praw i wolności, których dane dotyczą. Ponadto ust. 3 określa, że dane osobowe udostępnia się na pisemny wniosek, chyba że przepisy innej ustawy (rozporządzenia) stanowią inaczej. Powyższa regulacja jest spójna z art. 37 § 2 k.w., który „łagodzi” dodatkowo wymagania, gdyż nie trzeba uzasadniać wniosku. Po drugie, przepis ten wyraźnie dopuszcza możliwość wyszukiwania informacji w szerszym zakresie, a nie tylko dotyczących konkretnych osób. Dlatego też należy podzielić pogląd, że przepisy ustawy o ochronie danych osobowych dopuszczają możliwość wglądu do rejestru wyborców[28]. Rzetelne sporządzanie spisu wyborców jest jedną z gwarancji właściwej realizacji praw wyborczych. Każdy wyborca, który nie został umieszczony w spisie, może pisemnie lub ustnie złożyć reklamację do protokołu (art. 37§ 1 i 2 k.w.). Reklamującego obliguje się do podania urzędnikowi samorządowemu danych osobowych oraz adresu do korespondencji. Treść reklamacji musi zawierać personalne wskazanie osoby, której ona dotyczy, oraz dokładne określenie zgłaszanego zastrzeżenia. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) musi rozpatrzeć reklamację w terminie 3 dni od daty jej wniesienia i wydać decyzję w sprawie (art. 22 § 3 k.w.). Tryb reklamacyjny określa się często mianem „skargi powszechnej”, gdyż może ją wnieść każdy, bez względu na to, czy ma w tym interes prawny. W związku z tym reklamację można wnieść zarówno we własnej sprawie, jak i w interesie innej osoby ujętej w spisie wyborców albo w nim nieumieszczonej. Na decyzję nieuwzględniającą reklamacji, powodującą skreślenie ze spisu wyborców, oraz na niewydanie decyzji przez właściwy organ osoba wnosząca reklamację bądź skreślona z rejestru wyborców może wnieść skargę za pośrednictwem wójta do właściwego miejscowo sądu rejonowego w terminie trzech dni od dnia doręczenia decyzji (art. 22 § 5 k.w). Od postanowienia sądu nie przysługuje środek zaskarżenia.
Najczęstszym błędem popełnianym przez organy przy tworzeniu spisu wyborców jest umieszczanie nazwiska tego samego wyborcy w dwóch spisach. Do sytuacji takiej może dojść w przypadku gdy wyborca został pozostawiony w spisie wyborców sporządzonym dla obwodu głosowania jego miejsca zamieszkania, a jednocześnie został uwzględniony w spisie utworzonym np. w areszcie czy szpitalu, w którym przebywa. Kolejny przykład nieprawidłowości to nieumyślne pominięcie wyborcy w spisie wyborców, np. na skutek pomyłki organu spowodowanej niedostateczną analizą ewidencji mieszkańców danej gminy czy pozostawienie zainteresowanego poza spisem wyborców z uwagi na wadliwe odczytywanie danych meldunkowych. Niedopuszczalne jest ujęcie w spisie wyborców osoby nieuprawnionej do głosowania. Najczęstszymi przyczynami są sytuacje, gdy brak prawa wybierania wynika z niezamieszkiwania w danej gminie pod określonym adresem, zastosowania względem skazanego środka karnego polegającego na pozbawieniu praw publicznych (art. 39 pkt 1 Kodeksu karnego, dalej: k.k) czy nieposiadania przez osobę obywatelstwa państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Niekiedy zdarza się, że w spisie wyborców znajdują się osoby zmarłe[29]. Warto wspomnieć o podstępnym sporządzaniu dokumentów wyborczych – celowe wpisywanie do rejestru wyborców osób nieuprawnionych do głosowania bądź umyślne pomijanie w rejestrze osób uprawnionych zgodnie z art. 248 pkt 1 k.k. zagrożone jest karą pozbawienia wolności do lat trzech. Okoliczności te dotyczą także list osób kandydujących w wyborach samorządowych. Przykładem występku może być celowe umieszczenie w rejestrze wyborców osób niepełnoletnich w zamian za deklarację poparcia konkretnego kandydata[30]. Sposób i zasady, na jakich sporządza się spis wyborców, urzeczywistniają konstytucyjną zasadę powszechności wyborów. Ów spis stanowi podstawę określenia frekwencji wyborczej, a w związku z tym właściwe organy powinny czuwać nad rzetelnością jego treści.Nie istnieje jednolity, centralny rejestr wyborców obejmujący wszystkich obywateli uprawnionych do głosowania. Podstawą sporządzania i uzupełniania rejestrów wyborców są rejestry mieszkańców tworzone na podstawie danych o miejscu zameldowania. Państwowa Komisja Wyborcza (dalej: PKW) w informacji o realizacji przepisów Kodeksu wyborczego z 2011 r. przedstawiła propozycję rozwiązania problemu rejestru wyborców po ewentualnym zniesieniu obowiązku meldunkowego[31]. Postuluje ona wprowadzenie procedury dopisywania do rejestru wyborców na wniosek wyborcy, ponieważ gminy nie będą miały informacji pozwalających na aktualizowanie rejestru z urzędu. W mojej ocenie powyższa propozycja stanowi najprostsze rozwiązanie powstałego problemu, ale jest niewystarczająca. Konieczność złożenia wniosku o wpis do rejestru wyborców może zniechęcić wielu potencjalnych wyborców do udziału w wyborach. Część z nich może nawet nie zdawać sobie sprawy z takiej konieczności. W związku z tym warto zastanowić się nad utworzeniem centralnego rejestru adresowego, który mógłby stać się podstawą dla rejestru wyborców[32]. Rejestr byłby opracowany w oparciu o dane zgromadzone przez różne instytucje publiczne (urzędy gmin, urzędy skarbowe, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Narodowy Fundusz Zdrowia). W przedstawionej propozycji można uniknąć dodatkowych działań ze strony obywateli. Ich aktywność pojawiłaby się w przypadku niespójności danych z różnych rejestrów czy przy kompletnym braku informacji na temat konkretnej osoby w rejestrach prowadzonych przez wyżej wymienione instytucje. Oczywiście należy zastanowić się nad możliwościami skutecznego zabezpieczenia danych z rejestrów. W związku z tym działania takie winny być podjęte we współpracy z Generalnym Inspektorem Ochrony Danych Osobowych[33].
Obwody głosowania
W celu przeprowadzenia głosowania tworzy się obwody głosowania obejmujące obszar działania jednego lokalu wyborczego. W związku z tym, że bezpośrednim celem istnienia obwodów jest zapewnienie sprawnego zorganizowania i przeprowadzenia głosowania, są one jedną z głównych gwarancji zasady powszechności wyborów. Obwody powinny być tworzone w taki sposób, żeby zostali nimi ujęci wszyscy uprawnieni do głosowania. Wyborca może być wpisany tylko do jednego obwodu głosowania. To kolejna gwarancja zasady formalnej równości prawa wyborczego, gdyż uniemożliwia głosowanie wielokrotne. Granice obwodów powinny być tak ustalone, by każdy wyborca mógł przybyć do lokalu wyborczego[34]. Podziału gminy na stałe obwody głosowania dokonuje rada gminy, w drodze uchwały, na wniosek wójta (art. 12 § 2 k.w.). Na zasadzie terytorialnej obwody tworzone są dla 500–3000 mieszkańców. W przypadkach uzasadnionych miejscowymi warunkami obwód może obejmować mniejszą ich liczbę (art. 12 § 3 k.w.). Ponadto mogą być tworzone odrębne obwody do głosowania (art. 12 § 4 k.w.).Tworzenie obwodów do głosowania związane jest ze spisami wyborców. W związku z tym zakreślają praktyczny zasięg możliwości korzystania z prawa wybierania do organów władzy publicznej. Powstawanie obwodów, w tym położenie lokalu wyborczego, wpływa pośrednio na frekwencję wyborczą, utrudniając lub udogadniając dotarcie wyborców do urn wyborczych[35].Zaletą Kodeksu wyborczego z 2011 r. jest tworzenie obwodów głosowania na podstawie jednolitych zasad, bez odsyłania do innych aktów normatywnych. Przyjęto powszechne rozwiązania dzielące terytorialne obwody na stałe i tymczasowe. Podziału gminy na stałe obwody głosowania, na wniosek wójta, dokonuje rada gminy w drodze uchwały, określając jednocześnie numery i granice obwodów głosowania oraz siedziby obwodowych komisji wyborczych (art. 12 § 4 k.w.). Uchwałę rady gminy o utworzeniu obwodów głosowania ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz podaje się do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty (art. 12 § 12 k.w.).
Obwody głosowania tworzone są na podstawie liczby osób zamieszkujących dany teren. W mojej opinii ustawodawca powinien zamiast kryterium liczby mieszkańców zastosować liczbę wyborców, ponieważ struktura demograficzna poszczególnych obwodów może być różna. Ustawodawca zapewne miał na uwadze, że ostateczny kształt obwodu do głosowania uwzględniany jest przez organy samorządu terytorialnego, które mogą brać pod uwagę ten czynnik, dokonując stosownego podziału gminy[36].Procedura tworzenia obwodów specjalnych w wyborach samorządowych została przez Kodeks wyborczy z 2011 r. znacząco zmieniona. Utrzymano możliwość ich tworzenia w zakładach opieki zdrowotnej, zakładach pomocy społecznej, zakładach karnych i aresztach śledczych, ale tylko wówczas, gdy w dniu wyborów będzie w nim przebywało co najmniej 15 wyborców[37]. Wprowadzono jednolite zasady ich tworzenia – zgodnie z art. 12 § 4 k.w. o powstaniu obwodu w wyżej wymienionych miejscach decyduje rada gminy w drodze uchwały, na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Możliwe jest nieutworzenie obwodu w uzasadnionych przypadkach, na wniosek osoby kierującej daną jednostką. Klauzula „uzasadnionego przypadku” pozwala na dość obszerną swobodę interpretacyjną. Mogą to być przypadki uzasadnione poważnym zagrożeniem bezpieczeństwa dla zakładu karnego lub aresztu śledczego ze strony skazanych, stwarzających poważne zagrożenie społeczne. Na pewno do tych tzw. „skazanych niebezpiecznych” (art. 88 § 3 i art. 88b k.w.) w dużej części są klasyfikowani więźniowie, wobec których orzeczono środek karny pozbawienia praw publicznych, z uwagi na sposób popełnienia przestępstwa. Do kategorii tzw. „skazanych niebezpiecznych” klasyfikuje się np. osoby skazane za przestępstwa popełnione ze szczególnym okrucieństwem, jak też z użyciem broni palnej, materiałów wybuchowych lub łatwopalnych, przy czym istotne znaczenie mają motywacja i zachowanie się przy popełnieniu przestępstwa[38]. Podzielam opinię Jerzego Buczkowskiego, który twierdzi, że każdą osobę odbywającą faktycznie karę pozbawienia wolności należy pozbawić praw wyborczych – i nie naruszałoby to zasady powszechności prawa wyborczego[39]. Znajduje to uzasadnienie zwłaszcza w przypadku wyborów samorządowych. Wyborca odbywający karę i przebywający w zakładzie karnym czy areszcie oddaje swój głos na kandydatów z okręgu ich siedziby. W zdecydowanej większości takie osoby nie są związane miejscem zamieszkania z gminą, powiatem, a nawet województwem, gdzie znajduje się zakład karny, w którym odbywają karę więzienia. W związku z tym tworzone prawo miejscowe przez wybrane organy władzy samorządowej nie będzie wywierało skutków prawnych na sytuację więźnia. Inaczej jest w przypadku wyborów parlamentarnych czy prezydenckich, w których należy zachować możliwość głosowania przez osoby przebywające w zakładach karnych bądź aresztach śledczych. Trzeba przy tym wspomnieć, że prawo wybierania osób odbywających karę pozbawienia wolności, nawet jeżeli nie orzeczono wobec nich środka karnego pozbawienia praw publicznych, nie jest prawem bezwzględnie im przysługującym.
Udział w głosowaniu osób niepełnosprawnych i w podeszłym wieku
Światowa Organizacja Zdrowia oraz sygnatariusze Konwencji ONZ o Prawach Osób Niepełnosprawnych[40] orzekli, że do osób niepełnosprawnych zalicza się osoby z długotrwałą obniżoną sprawnością fizyczną, umysłową i intelektualną, która w interakcji z występującymi barierami może ograniczyć ich udział w życiu społecznym na równi z innymi obywatelami. Autorzy Kodeksu wyborczego z 2011 r., kierując się standardami ustalonymi w Konwencji ONZ o Prawach Osób Niepełnosprawnych, przyjęli, iż wyborcą niepełnosprawnym jest osoba o ograniczonej sprawności fizycznej, psychicznej, umysłowej lub w zakresie zmysłów, która utrudnia mu wzięcie udziału w wyborach (art. 5 pkt 11 k.w.).Liczba osób niepełnosprawnych w Polsce wynosi prawie 4 700 000[41]. W Polsce jest ponad 3 000 000 osób mających prawne potwierdzenie niepełnosprawności. W rzeczywistości jest ich dużo więcej – od 4 000 000 do 7 000 000[42]. Udział osób powyżej 60 roku życia i starszych w całej populacji wynosi obecnie ponad 26% (9 800 000 osób). Na początku lat 90. ubiegłego wieku było to ok. 15% społeczeństwa (5 600 000 osób)[43]. W perspektywie kolejnych dziesiątków lat nadal będzie rosnąć zarówno liczba osób w podeszłym wieku, jak i udział tej grupy w wyborach. Taki znaczący wzrost w stosunku do ogółu populacji kraju jest na pewno bardzo ważnym czynnikiem determinującym obecne i przyszłe rozwiązania polskiego prawa wyborczego.Wyborcy niepełnosprawni oraz w podeszłym wieku są w sposób szczególny narażeni na wykluczenie z udziału w wyborach lub istotne ograniczanie przysługujących im praw wyborczych. Wiąże się to przede wszystkim z obniżoną sprawnością fizyczną oraz barierami architektonicznymi i komunikacyjnymi stojącymi na drodze do oddania głosu w sposób tradycyjny (osobiście w lokalu wyborczym). Problemem może być także wypełnienie karty do głosowania, co przede wszystkim dotyczy grupy wyborców niewidomych i słabo widzących. Konstytucja RP w art. 62 ust. 1 gwarantuje obywatelom czynne prawo wyborcze. Obowiązkiem państwa jest stworzenie mechanizmu umożliwiającego każdemu wyborcy mającemu wziąć udział w głosowaniu dokonanie tego aktu wyborczego. Przepisy prawa wyborczego powinny więc usuwać wszelkie ograniczenia, które mogą mieć wyborcy z niepełnosprawnością. Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W tym kontekście należy podkreślić wagę art. 32 ustawy zasadniczej, z którego wynika obowiązek państwa do wprowadzenia dodatkowych gwarancji tego, że osoby niepełnosprawne będą mogły uczestniczyć w życiu publicznym na równi z pozostałymi obywatelami.
Sąd Najwyższy, na skutek protestów wyborczych wniesionych po wyborach prezydenckich w 2000 r., dostrzegł problem realizacji czynnego prawa wyborczego przez wyborców niepełnosprawnych. Stwierdził, że niezapewnienie realnej możliwości głosowania (na skutek barier architektonicznych w lokalu wyborczym) osobom niepełnosprawnym, które przybyły do lokalu wyborczego, narusza zasadę powszechności wyborów[44]. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 2011 r.[45] podkreślił, iż prawo wyborcze powinno wspierać powszechne uczestnictwo obywateli w życiu publicznym. Występowanie organizacyjnych barier uniemożliwiających wyborcom oddanie głosu dowodzi, że system prawa wyborczego nie gwarantuje w wystarczający sposób wypełniania konstytucyjnej zasady powszechności wyborów. Systemy prawa wyborczego większości państw europejskich znają szereg rozwiązań stanowiących gwarancje realizacji zasady powszechności. Zapewniają one wyborcom udogodnienia i ułatwienia w procedurze głosowania osobistego w lokalu wyborczym, np. przygotowują lokal wyborczy, umożliwiają bezpłatny dowóz osób niepełnosprawnych na miejsce. Od lat są wprowadzane dodatkowe procedury, alternatywne wobec głosowania w lokalu wyborczym. Wymienia się wśród nich głosowanie: przez pełnomocnika, korespondencyjne, elektroniczne oraz z wykorzystaniem tzw. mobilnej urny wyborczej. Kodeks wyborczy z 2011 r. wprowadził rozwiązania mające pomóc osobom niepełnosprawnym (szczególnie osobom niewidomym i słabowidzącym). Uzyskali oni prawo do informacji wyborczych związanych z głosowaniem w wyborach oraz uzyskaniem informacji o ich wynikach. Wyborca niepełnosprawny ma zagwarantowaną możliwość uzyskiwania informacji dotyczącej:
1) właściwego okręgu wyborczego;
2) obwodu głosowania;
3) lokalu dostosowanego do potrzeb wyborców niepełnosprawnych znajdującego się najbliżej zamieszkania osoby niepełnosprawnej;
4) warunkach dopisania do spisu wyborców w obwodzie głosowania;
5) terminie wyborów;
6) godzinach głosowania;
7) komitetach wyborczych biorących udział w wyborach;
8) zarejestrowanych listach i kandydatach;
9) warunkach i formach głosowania (art. 37a §1 k.w.).
Wyżej wymienione informacje przekazuje wyborcy wójt (burmistrz, prezydent miasta) lub upoważniony przez niego pracownik w godzinach pracy urzędu, także telefonicznie. Na wniosek wyborcy niepełnosprawnego przesyłane są również drukowane materiały informacyjne, też w formie elektronicznej (art. 37a § 2 k.w). Krąg osób uprawnionych do uzyskania informacji w tym trybie obejmuje wszystkich wyborców niepełnosprawnych – bez względu na stopień ich niepełnosprawności. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) ma obowiązek zamieszczenia przedstawionych powyżej informacji w elektronicznym Biuletynie Informacji Publicznej oraz upublicznienia ich w sposób przyjęty zwyczajowo w gminie (art. 37a § 4 k.w.).
Państwowa Komisja Wyborcza posiada zadania związane z przeprowadzeniem wyborów samorządowych. Należą do nich prowadzenie i wspieranie działań informacyjnych zwiększających wiedzę obywateli na temat prawa wyborczego, w szczególności zasad głosowania (art. 160 § 1 pkt 9 k.w.). Zadania te mają być realizowane m.in. przez przygotowywanie publikacji o charakterze informacyjnym oraz audycji informacyjnych rozpowszechnianych przez Telewizję Polską, Polskie Radio i spółki radiofonii regionalnej (art. 160 § 2 pkt 3 k.w.) oraz prowadzenie internetowego portalu informacyjnego (art. 160 § 2 pkt 32 k.w.). Na portalu PKW zamieszczane są informacje o uprawnieniach przysługujących wyborcom niepełnosprawnych w formie uwzględniającej różne stopnie niepełnosprawności. Stosownie do treści wytycznych PKW wiadomość dotycząca kandydatów w wyborach samorządowych powinna zawierać informacje wyborcy o liczbie zarejestrowanych list kandydatów na radnych w danym okręgu wyborczym, ich numerach i numerze strony, na której lista jest umieszczona na karcie do głosowania, oraz liczbie kandydatów na konkretnej wskazanej przez wyborcę liście kandydatów[46]. Nałożony został na komisje obwodowe obowiązek umieszczania wyników głosowania, tak aby były one dostępne dla osób niepełnosprawnych. W razie prośby wyborcy niepełnosprawnego członek komisji wyborczej powinien poinformować go ustnie o treści obwieszczeń wyborczych. Komisarz wyborczy określa także w treści wyżej wymienionej uchwały tryb przekazania kart do głosowania oraz nakładek na karty do głosowania obwodowym komisjom wyborczym (art. 437 § 1 i art. 484 k.w.). Zapakowane trafiają do obwodów głosowania w przeddzień głosowania, trzeba je doręczyć za pokwitowaniem obwodowym komisjom wyborczym. Warto podjąć dodatkowe działania związane z przygotowaniem członków obwodowych komisji wyborczych do pracy w komisjach. Edukowanie – np. przeprowadzenie dodatkowych szkoleń z obecnością osób, które przedstawiałyby perspektywę osób niepełnosprawnych – pełni ważną rolę nie tylko w kontekście konkretnych wyborów, ale jest działaniem perspektywicznym. Warunki techniczne, jakie powinien spełniać lokal obwodowej komisji wyborczej dla potrzeb wyborcy niepełnosprawnego, określone zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 29 lipca 2011 r. w sprawie lokali obwodowych komisji wyborczych dostosowanych do potrzeb wyborców niepełnosprawnych[47]:
1) lokal powinien znajdować się na parterze budynku bez barier architektonicznych albo zostać wyposażony w podjazdy lub inne urządzenia umożliwiające samodzielne dotarcie do niego wyborcom niepełnosprawnym (np. windy);
2) co najmniej jedne drzwi prowadzące do lokalu – i ich rozmieszczenie – powinny zapewnić dogodne warunki ruchu wyborcom niepełnosprawnym;
– rozmieszczenie drzwi powinno umożliwiać dogodne warunki ruchu wyborcom niepełnosprawnym;
3) krawędzie stopni schodów znajdujących się w lokalu oraz prowadzących do lokalu powinny wyróżniać się kolorem kontrastującym z kolorem posadzki.
4) urna wyborcza powinna mieć nie więcej niż 1 m wysokości.
5) posadzki powinny mieć nawierzchnie o właściwościach przeciwpoślizgowych[48].
Zgodnie z art. 186 § 1 k.w. w każdej gminie co najmniej 1/2 lokali obwodowych komisji musi być dostosowana do potrzeb wyborców niepełnosprawnych[49]. Wprowadzone zmiany są istotne w porównaniu do dotychczasowych regulacji, które przewidywały, że na każde 15 000 mieszkańców gminy powinien przypadać co najmniej jeden lokal wyborczy dostosowany do potrzeb osób niepełnosprawnych i nie mniej niż jeden lokal w każdej gminie[50]. Warto wspomnieć o ocenie przygotowania lokali dostosowanych do potrzeb osób niepełnosprawnych, jakiej dokonał przed wyborami samorządowymi w 2018 r. Rzecznik Praw Obywatelskich. Wizytacje ekspertów objęły 157 lokali wyborczych posiadających status dostosowanych do potrzeb wyborców z niepełnosprawnościami. Ocenie podlegały głównie warunki techniczne lokali określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 29 lipca 2011 r. w sprawie lokali obwodowych komisji wyborczych dostosowanych do potrzeb wyborców niepełnosprawnych. Uchybienia stwierdzono aż w 123 lokalach, co stanowiło 78% wszystkich wizytowanych. Najczęściej powtarzającymi się błędami były: brak dodatkowego oświetlenia, niedostosowanie miejsca zapewniającego tajność głosowania oraz brak oznakowania krawędzi stopni schodów[51].Wyborcy niepełnosprawnemu może pomagać inna osoba, z wyłączeniem członków komisji wyborczych i mężów zaufania (art. 53 k.w.). Zdaniem PKW pomoc ta może mieć charakter wyłącznie techniczny i nie może polegać na sugerowaniu wyborcy sposobu głosowania lub na głosowaniu w zastępstwie tego wyborcy. Dopuszczalne jest natomiast, aby na życzenie osoby niepełnosprawnej w pomieszczeniu za zasłoną przebywała osoba udzielająca pomocy[52]. Osoby niewidome lub słabowidzące mają możliwość samodzielnego głosowania przy pomocy specjalnych nakładek na karty sporządzonych alfabetem Braille’a. Zgodnie z regulacją zamiar głosowania z pomocą nakładek wyborca powinien zgłosić do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) na 14 dni przed dniem wyborów, wskazując właściwy dla wyborcy okręg wyborczy (art. 40a § 1 i 2 k.w.). Kodeks umożliwia także zastosowanie urny pomocniczej w obwodach głosowania w zakładach opieki zdrowotnej i domach pomocy społecznej. Członkowie obwodowej komisji wyborczej (co najmniej dwie osoby zgłoszone przez różne komitety wyborcze) z urną udają się do tej grupy wyborców wyrażających wolę oddania głosu, a którzy nie mogą przyjść osobiście do lokalu wyborczego (art. 44 k.w.).Istotną kwestią jest właściwe dostosowanie lokali wyborczych do potrzeb wyborców o ograniczonych możliwościach poruszania się oraz każdorazowa weryfikacja aktualnego stanu technicznego budynku przed każdymi kolejnymi wyborami. W badaniach przeprowadzonych na zlecenie Rzecznika Praw Obywatelskich 26% ankietowanych stwierdziło, że spośród wszystkich możliwych udogodnień stosowanych przy wyborach pomocny byłby bezpłatny dowóz do lokalu wyborczego[53]. Wiele gmin w Polsce organizuje bezpłatny transport dla wyborców niepełnosprawnych[54], jednak nie są one do tego zobowiązane. Bardzo trafną propozycją byłoby wprowadzenie ustawowego obowiązku organizowania przez gminy w dniu głosowania bezpłatnego transportu wyborców starszych ( np. powyżej 75 roku życia) i wyborców niepełnosprawnych do lokali wyborczych.Ważne dla właściwego funkcjonowania ułatwień dla wyborców w procedurze głosowania jest skuteczne poinformowanie o nich „zainteresowanej” grupy osób. Badania potwierdzają fakt, że wiedza polskich obywateli o zmianach w Kodeksie wyborczym dotyczących kwestii organizacyjnych i technicznych była znikoma[55]. W 2011 r. w przededniu upływu terminów na zgłaszanie zamiaru skorzystania z „alternatywnych” procedur głosowania większość Polaków nie wiedziała nic o nowych technikach głosowania. Najmniejszą wiedzę mieli ankietowani, którzy zgodnie z Kodeksem wyborczym z 2011 r. byli adresatami ówczesnych nowych rozwiązań (tylko 15% spośród ankietowanych mających ukończony 75 rok życia wiedziało o możliwości oddania głosu przez pełnomocnika)[56]. Obecnie, dzięki rozpowszechnianiu informacji na temat alternatywnych sposobów głosowania, wiedza ta jest powszechnie znana przez wyborców[57].Analizując problematykę informacyjną wyborców o ułatwieniach w głosowaniu w wyborach samorządowych, należy ponowić postulat zwiększenia aktywności informacyjnej przez organy administracji samorządowej. Interesującym rozwiązaniem jest skierowanie do wyborcy drukowanej informacji o wyborach (np. wraz z informacją o alternatywnych sposobach głosowania). Próby wprowadzenia do Kodeksu wyborczego z 2011 r. indywidualnych zawiadomień o wyborach zakończyły się niepowodzeniem[58]. Trzeba rozważyć wprowadzenie indywidualnego informowania wyborców za pomocą Internetu (np. poczta elektroniczna). Co więcej, przydatnym narzędziem byłoby tworzenie przez gminy rejestru wyborców, którzy złożyli wniosek o uzyskanie informacji, o których mowa w art. 37a k.w. Wyborca składałby deklarację, że chce je uzyskiwać przed każdymi wyborami, bez konieczności uprzedniego składania wniosku.
Alternatywne sposoby głosowania
Kodeks wyborczy z 2011 r. zawiera pakiet różnorodnych ułatwień w głosowaniu, adresowanych przede wszystkim do wyborców niepełnosprawnych i w zaawansowanym wieku. Ułatwienia te obejmują m.in. alternatywne procedury głosowania, umożliwiające oddane głosu poza lokalem wyborczym, oraz mechanizmy informowania wyborców niepełnosprawnych o najważniejszych kwestiach związanych z wyborami.
Europejska Komisja na rzecz Demokracji przez Prawo (tzw. Komisja Wenecka) w Kodeksie dobrych praktyk wyborczych[59] Podkreśliła fundamentalne znaczenie zasady powszechności wyborów dla rozwoju procesów demokratycznych. Wskazała, że wyborcy muszą mieć zawsze możliwość głosowania w lokalu wyborczym. Komisja akceptuje alternatywne sposoby głosowania: głosowanie korespondencyjne i głosowanie przez pełnomocnika, szczególnie dla osób przebywających w szpitalu oraz tych o ograniczonej mobilności ruchowej (a więc starszych oraz niepełnosprawnych), ale tylko wtedy, gdy podlegają restrykcyjnym przepisom zapobiegającym oszustwom wyborczym. Komisja wydała pozytywną opinię dotyczącą elektronicznych metod głosowania, odradza jednak używania tzw. mobilnej urny wyborczej. Nadmienić należy, że na poziomie prawodawstwa Unii Europejskiej nie istnieją akty, które regulowałyby problematykę alternatywnych procedur głosowania. Kwestie te określają we własnym zakresie państwa członkowskie[60]. Zdecydowana większość państw Unii Europejskiej stosuje alternatywne sposoby głosowania[61].Ustawa z 19 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta[62] zasadniczo rozszerzyła zakres obowiązków gminy w procesie organizacji wyborów, wprowadzając nieznaną polskiemu prawu wyborczemu instytucję pełnomocnika[63].Zgodnie z regulacją Kodeksu wyborczego z 2011 r., który wprowadził nowe rozwiązania mające ułatwić obywatelom udział w wyborach, z możliwości ustanawiania pełnomocnika mogą skorzystać wyborcy niepełnosprawni z orzeczoną przez właściwy organ niepełnosprawnością w stopniu znacznym bądź umiarkowanym w rozumieniu ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych[64]. Zgodnie z art. 55 k.w. pełnomocnikiem może zostać każda osoba wpisana do rejestru wyborczego w tej samej gminie co wyborca udzielający pełnomocnictwa lub osoba posiadająca zaświadczenie o prawie do głosowania. Pełnomocnikami nie mogą być osoby wchodzące w skład właściwej dla tych wyborów komisji wyborczej, mężowie zaufania zgłaszani przez komitety wyborcze, a także kandydaci. Pełnomocnictwo do głosowania pełnomocnik może przyjąć tylko od jednego wyborcy (art. 55 § 2 k.w.). Wyjątek stanowią członkowie rodziny (wstępny, zstępny, małżonek, brat, siostra) lub osoby pozostające w stosunku przysposobienia, opieki, kurateli (art. 55 § 3). Pełnomocnik wówczas może przyjąć pełnomocnictwo od dwóch osób, jeżeli jedna z nich należy do wymienionej grupy. Warto podkreślić, że Kodeks dobrych praktyk w sprawach wyborczych stwierdza, że liczba pełnomocnictw posiadanych przez jednego wyborcę musi być ograniczona.
Wyborca, który spełnia ustawowe przesłanki i postanowił ustanowić swojego pełnomocnika, zgłasza wniosek o sporządzenie aktu pełnomocnictwa do właściwego urzędu gminy (art. 56 k.w.). Wniosek powinien zawierać: dane dotyczące wyborcy oraz nazwisko, imię (imiona) wyborcy, imię ojca, datę urodzenia, nr PESEL, adres zamieszkania wyborcy, a także osoby która ma być pełnomocnikiem. Do wniosku należy załączyć: kopię aktualnego orzeczenia organu orzekającego o ustaleniu stopnia niepełnosprawności osoby udzielającej pełnomocnictwo do głosowania, pisemną zgodę osoby mającej przyjąć pełnomocnictwo oraz kopię zaświadczenia o prawie głosowania osoby mającej być pełnomocnikiem (art. 56 § 3 k.w.).
Zgodnie z treścią art. 59 k.w. w dniu wyborów pełnomocnik w lokalu wyborczym przedstawia pełnomocnictwo, które dołączane jest do spisu wyborców. Następnie pobiera kartę (karty) do głosowania w imieniu wyborcy udzielającego mu pełnomocnictwa. W spisie wyborców imię i nazwisko pełnomocnika wyborczego zapisuje się w rubryce „uwagi”, w pozycji odpowiadającej danym osoby udzielającej pełnomocnictwa. Pełnomocnik podlega w pozostałych sprawach tym samym zasadom głosowania w lokalu wyborczym co wszyscy wyborcy.
Instytucja pełnomocnika do głosowania występuje w wyborach samorządowych. Podczas dyskusji poprzedzającej wprowadzenie głosowania przez pełnomocnika do polskiego prawa wyborczego podnoszone były wątpliwości wdrożenia owej instytucji do wyborów lokalnych. Kazimierz Wojciech Czaplicki stwierdził, że
Państwowa Komisja Wyborcza jest przeciwna jedynie wprowadzaniu głosowania przez pełnomocnika w wyborach samorządowych. Dlatego że w tych wyborach czasami się zdarza, że jeden głos decyduje o tym, kto zostanie radnym lub wójtem, burmistrzem, prezydentem i tu możliwość wpływania poprzez pełnomocnika na wynik wyborczy jest zdecydowanie większa niż w wyborach na Prezydenta RP […][65]. Jednak ustawodawca zdecydował inaczej, wprowadzając rozwiązania prawne ustanawiające pełnomocnika do głosowania w wyborach samorządowych we wzmiankowanej ustawie nowelizującej z dnia 19 listopada 2009 r. Trybunał Konstytucyjny, na wniosek grupy posłów Prawa i Sprawiedliwości [66], dokonał oceny alternatywnych procedur głosowania w Polsce. W wyroku z 2011 r. stwierdził, że „instytucja pełnomocnika do oddania głosu jest zgodna z zasadą bezpośredniości wyborów, która oznacza jednostopniowość aktu wyborczego i nie rodzi obowiązku głosowania osobistego” [67] oraz że głosowanie przez pełnomocnika nie jest sprzeczne z zasadą równości wyborów w sensie formalnym. Pełnomocnik oddaje bowiem głos w imieniu wyborcy, a nie w swoim. Nie dysponuje zatem dwoma głosami, ale jednym głosem własnym (jako wyborca) i jednym realizowanym w imieniu innego wyborcy. W tym ostatnim wypadku, działając jako pełnomocnik, zobowiązany jest do głosowania zgodnie z wolą wyborcy – mocodawcy. Trybunał Konstytucyjny pozytywnie ocenił możliwość głosowania przez pełnomocnika, twierdząc, że jest ona jedną z alternatywnych form głosowania, a tym samym –dodatkową gwarancją korzystania z czynnego prawa wyborczego. W związku z tym nie podzielił zdania wnioskodawców i ustosunkował się pozytywnie do regulacji ustawowej, potwierdzając, że ta procedura „to również alternatywna forma głosowania realizująca zasadę powszechności wyborów”. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego odrzucone zostały zarzuty formułowane bardzo często w środowiskach akademickich o niekonstytucyjność nowych, alternatywnych procedur głosowania. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego jest istotne dla polskiego prawa wyborczego. Stwierdzono bowiem, że alternatywne procedury głosowania przyczyniają się do gwarantowania zasady powszechności wyborów[68].
W głosowaniu korespondencyjnym wyborca na swój wniosek otrzymuje w określonym czasie przed dniem głosowania podczas wyborów czy referendum kartę do głosowania (ewentualnie również inne materiały niezbędne do głosowania), którą po wypełnieniu przekazuje w określonym prawem terminie i w określony sposób na adres właściwego organu wyborczego[69]. W Polsce zgodnie z postanowieniami Kodeksu wyborczego z 2011 r. prawo do głosowania korespondencyjnego mają osoby o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Uchwalona 31 marca 2020 r. pierwsza tarcza antykryzysowa, czyli ustawa[70] mająca zapobiegać negatywnym ekonomicznym skutkom epidemii, zmieniła m.in. przepisy Kodeksu wyborczego. Rozszerzyła możliwość głosowania korespondencyjnego dla dwóch kolejnych grup wyborców: „podlegających w dniu głosowania obowiązkowej kwarantannie, izolacji lub izolacji w warunkach domowych”, a także tych, „którzy najpóźniej w dniu wyborów skończyli 60 lat” (art. 53 § 1a pkt 1 i 2 k.w.). Należy podkreślić, że głosowanie korespondencyjne dotyczy wyborów lokalnych i centralnych[71].
Zgodnie z art. 61b k.w. do przeprowadzenia głosowania korespondencyjnego musi być wyznaczona co najmniej jedna komisja na terenie gminy. Zamiar udziału w takim głosowaniu w wyborach samorządowych powinien być zgłoszony wójtowi przez niepełnosprawnego wyborcę do 21 dnia przed dniem wyborów (61c § 1 k.w.). Zgłoszenia można dokonać ustnie, pisemnie, telefaksem lub w formie elektronicznej. Powinno ono zawierać następujące dane wyborcy: nazwisko i imię (imiona), imię ojca, datę urodzenia, nr ewidencyjny PESEL, oświadczenie o wpisaniu do rejestru wyborców w danej gminie, oznaczenie wyborów, których dotyczy zgłoszenie, oraz wskazanie adresu stałego zamieszkania, na który powinien zostać wysłany pakiet (art. 61c § 2 k.w.). Wyborca niepełnosprawny w wyborach samorządowych nie później niż 7 dni przed terminem wyborów powinien otrzymać tzw. pakiet wyborczy (art. 61f § 1 k.w.). W jego skład wchodzi karta (karty) do głosowania, instrukcja głosowania korespondencyjnego, oświadczenie o osobistym i tajnym oddaniu głosu na karcie oraz koperta zwrotna (art. 61g § 1 k.w.). W zgłoszeniu wyborca może także zażądać przesłania (wraz z pakietem wyborczym) nakładek na karty do głosowania sporządzonych w alfabecie Braille’a (art. 61c § 4 k.w.).
Kodeks w art. 61f określa tryb przesłania przesyłki wyborczej, którą dostarczać ma upoważniony pracownik gminy do rąk własnych wyborcy niepełnosprawnego (po okazaniu dokumentu potwierdzającego tożsamość i pisemnym potwierdzeniu odbioru). Istnieje również możliwość wysłania przesyłki za pomocą operatora publicznego, na podstawie Ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe[72].
Wyborca niepełnosprawny, głosujący korespondencyjnie, wypełnioną kartę do głosowania wkłada do koperty na kartę do głosowania, którą zakleja, a następnie umieszcza ją w kopercie zwrotnej łącznie z podpisanym oświadczeniem i przesyła do właściwej obwodowej komisji wyborczej (art. 61h §1 k. w.), nie ponosząc żadnych opłat. Istnieje także możliwość osobistego dostarczenia przez wyborcę koperty zwrotnej do właściwej obwodowej komisji wyborczej (zgodnie ze spisem wyborców) w godzinach trwania wyborów (art. 61h §3 k.w.).
W godzinach głosowania koperty na karty wyjęte z kopert zwrotnych doręczonych do obwodowej komisji wyborczej są wrzucane do urny. W sytuacji gdy koperta na kartę do głosowania nie jest zaklejona lub brak w niej podpisanego oświadczenia o osobistym i tajnym oddaniu głosu – takiej karty się nie uwzględnia.
Głosujący korespondencyjnie czynią to przed dniem głosowania w lokalach wyborczych. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że takie głosowanie jest zgodne z ustawą zasadniczą. Sam akt głosowania nie stanowi jeszcze ważnego oddania głosu. Następuje to w momencie wrzucenia karty do urny wyborczej. Reguła ta jest niezmienna w zależności od sposobu głosowania – wyborca, głosując w sposób tradycyjny, może przed wrzuceniem karty do urny ją zniszczyć. Wówczas nie można domniemywać, że oddał on głos. Dlatego też zgodnie z art. 61h § 4 oraz 66 § 1 k.w. koperty na kartę do głosowania, wyjęte z kopert zwrotnych, wrzucane są do urny wyborczej i może nastąpić to tylko w dniu wyborów. Trybunał doszedł do wniosku, że głosowanie faktycznie dokonane jest w dniu wyborów. Powyższy wyrok z dnia 20 lipca 2011 r. zawierał też zdania odrębne[73]. Zauważyć jednak trzeba, iż Trybunał Konstytucyjny pominął istotną kwestię z punktu widzenia zasady równości. Wyborcy, którzy zdecydują się głosować korespondencyjnie są w innej sytuacji niż ci, którzy głosują w sposób tradycyjny. Wielu wyborców pod sam koniec wyborów, na skutek prowadzonej kampanii wyborczej, zmienia swoją decyzję. Ponadto polski ustawodawca nie uwzględnił możliwości anulowania głosu oddanego korespondencyjnie przez osobiste stawiennictwo we właściwym lokalu i oddaniu ponownego głosu. Mogą wystąpić sytuacje wyjątkowe, np. kandydat na którego wyborca głosujący korespondencyjnie przed dniem wyborów wycofuje swoją kandydaturę lub umiera. Podczas wyborów samorządowych w Czechach w 2006 r. jeden z kandydatów został zastrzelony. Wyborcy mieli już to nazwisko na listach kandydatów, głosowali więc na kandydata, który już nie żył. Sąd unieważnił wynik głosowania.
W mojej ocenie ustanowienie pełnomocnictwa w wyborach nie wydaje się rozwiązaniem właściwym z powodu istniejących zagrożeń związanych z naruszeniem podstawowych zasad prawa wyborczego. Przedstawiona technika głosowania budzi kontrowersje związane ze zgodnością z zasadą bezpośredniości, a także równości w aspekcie formalnym, z powodu faktycznego dysponowania przez jedną osobę co najmniej dwoma głosami. Ograniczeniu podlega również zasada tajności, ponieważ pełnomocnik zna wolę wyborcy[74]. Trybunał Konstytucyjny pozytywnie ocenił instytucję głosowania przez pełnomocnika, jednak wydaje się, że zarzuty wnioskodawców skargi o bezpieczeństwo tej procedury są w części uzasadnione.
Zaletą tej procedury głosowania jest niewątpliwie umożliwienie konieczności realizacji zasady powszechności wyborów, ułatwiającej jej adresatom (osobom niepełnosprawnym i w zaawansowanym wieku) udział w życiu publicznym. Akt pełnomocnictwa do głosowania sporządza się na wniosek wyborcy wniesiony do wójta gminy, w której wyborca jest wpisany do rejestru wyborców, najpóźniej w 9 dniu przed dniem wyborów (art. 56 §2 k.w.).
Myślę, że danie wyborcom niepełnosprawnym możliwości głosowania korespondencyjnego zasługuje na pozytywną ocenę[75]. Nadmienię tylko, że termin na zgłoszenie zamiaru głosowania korespondencyjnego przez osoby niepełnosprawne i osoby po 60 roku życia wynosi do 15 dnia przed dniem wyborów, z wyjątkiem wyborcy podlegającego w dniu głosowania obowiązkowej kwarantannie, izolacji lub izolacji w warunkach domowych. Zgłoszenie do komisarza wyborczego może być dokonane ustnie, pisemnie, telefaksem lub w formie elektronicznej[76].
Ważną kwestią związaną z procedurą głosowania korespondencyjnego, która utrudnia wyborcom prawidłowe oddanie głosu, jest wymóg załączenia w kopercie zwrotnej podpisanego oświadczenia o tajnym i osobistym wypełnieniu kart do głosowania. Brak takiego oświadczenia (lub podpisu) powoduje, że koperta na kartę do głosowania nie jest wrzucana do urny i głos nie jest uwzględniany przy obliczaniu wyników wyborów (art. 53g § 1 pkt 6 k.w.). Zrezygnowanie z obligatoryjnego załączania oświadczenia o osobistym i tajnym głosowaniu wymaga na pewno rozważenia.
Warto wspomnieć o możliwości głosowania elektronicznego (określanego także jako e-voting). Problematyka takiej formy głosowania jest uznawana w innych państwach świata za istotną i stanowi przedmiot licznych badań i analiz. W większości państw Unii Europejskiej przeprowadzane były specjalne programy badawcze, w których były realizowane pilotażowe projekty zastosowania głosowania za pośrednictwem Internetu. Tego typu próby zostały przeprowadzane w wyborach samorządowych np. w Holandii, Szwecji, Hiszpanii czy Wielkiej Brytanii[77]. Doświadczenia innych państw wskazują, że pierwsze próby zastosowania głosowania elektronicznego miały miejsce najczęściej w wyborach samorządowych. Działania pilotażowe na wybranych obszarach zostały przeprowadzone w wyborach lokalnych już w 2002 r. w Wielkiej Brytanii[78]. W Hiszpanii podczas wyborów samorządowych w 2015 r. przeprowadzono próby głosowania elektronicznego w niektórych lokalach wyborczych[79].
Liczba osób korzystających z procedury e-voting jest stosunkowo niewielka. Jeżeli w Polsce powstanie program pilotażowy w zakresie głosowania elektronicznego, można domniemywać, że zostanie on przeprowadzony podczas wyborów samorządowych na wybranym obszarze kilku gmin. Głosowanie elektroniczne występuje w dwóch podstawowych formach: jako głosowanie w lokalu wyborczym wspomagane elektronicznie oraz zdalne głosowanie elektroniczne (z ang. remote e-voting) dokonywane poza lokalem wyborczym[80]. Koncepcja wprowadzenia do polskiego prawa wyborczego głosowania elektronicznego pojawiła się już w latach 90. XX wieku. Wpływ na to miały plany związane z informatyzacją usług publicznych, w tym nad stworzeniem podpisu elektronicznego[81]. Pierwszy rodzaj głosowania może być przeprowadzony pod kontrolą członków niezależnej komisji wyborczej (w lokalu wyborczym przy użyciu ekranów dotykowych lub skanerów, ewentualnie dopuszczalne jest oddanie głosu przy pomocy przewoźnych terminali wyborczych). W drugim przypadku tzw. głosowania „na odległość” mogą być wykorzystane np. komputer osobisty, telefon komórkowy, terminal telewizji interaktywnej, konsola do gier, automat do głosowania (głosomat) czy nawet bankomat lub terminal lotto[82].
Warto wspomnieć o rozwiązaniach dotyczących głosowania elektronicznego przyjętych w innych państwach w wyborach lokalnych. Podręcznikowym przykładem stosowania głosowania z wykorzystaniem Internetu na szerszą skalę jest Estonia. Opracowano tam procedurę głosowania, która nie jest skomplikowana dla wyborcy. Polega ona na pobraniu na komputer aplikacji, dzięki której można oddać szyfrowany głos. Następnie wyborca potwierdza swoją tożsamość podpisem elektronicznym. Po raz pierwszy Estończycy mieli możliwość głosowania przez Internet podczas wyborów lokalnych w 2005 r., jednak tylko niewiele ponad 3000 wyborców (1,9 ogółu uczestniczących w głosowaniu) oddało głos, wykorzystując nową procedurę. Jednak w kolejnych wyborach samorządowych odsetek osób głosujących elektronicznie stale rósł: 2009 r. – 104 000 (15,8%), 2013 r. – 133 000 (21,2%), a w 2017 r. – 185 000 (31,7%). Warto podkreślić: w ostatnich wyborach do parlamentu estońskiego w 2019 r. aż 44% głosów zostało oddanych przez Internet.
Myślę, że wprowadzenie formy głosowania elektronicznego w ciągu najbliższych … jest możliwe do zrealizowania ze względu na stopniowy rozwój e-administracji w Polsce[83]. Ewolucja instytucji prawnych pod wpływem rozwoju technologicznego to proces dokonujący się powoli – i zazwyczaj z wyraźnym opóźnieniem w stosunku do zmian zachodzących w życiu społecznym. Wynika to z faktu, że zmiany prawne mają w przeważającej części charakter adaptacyjny, tzn. zazwyczaj stanowią odpowiedź prawodawcy na rozwój nauki[84]. W obszarze prawa konstytucyjnego lista wyzwań wynikających z przyspieszonego rozwoju technologicznego jest szczególnie długa, znaczna jego część dotyczy prawa wyborczego[85]. Warto wspomnieć, że z usług e-administracji w 2017 r. korzystało 30,8% osób w wieku 16–74 lat, podczas gdy w 2013 r. – tylko 22,6%[86]. W 2019 r. rozpoczęła się pandemia COVID-19, która mocno przyspieszyła procesy cyfryzacji i wdrażania rozwiązań technologicznych, również w administracji publicznej[87]. Profil zaufany, pozwalający na zdalny kontakt z administracją, do marca 2022 r. miało już 14 mln Polaków[88]. W całym 2019 r. obywatele założyli ponad 2 100 000 profili, czyli średnio ok. 176 000 miesięcznie. W 2020 r. przybyło 4 200 000 profili zaufanych, a w 2021 r. – kolejnych prawie 5 000 000 Za pośrednictwem profilu zaufanego można np. złożyć online wniosek o dowód osobisty czy wysłać ogólne pismo do urzędu. E-usługi zyskały na atrakcyjności, gdy wizyta w urzędzie była utrudniona z powodu pandemii[89]. Warto wspomnieć, że procedurę głosowania przez Internet w 2019 r. widziałoby w polskim prawie wyborczym łącznie 78% badanych, w tym 43% uważało, że powinna być ona adresowana do wszystkich wyborców, a 35% – że tylko do osób, które mają duże trudności z dotarciem do lokali wyborczych[90].
Warto zastanowić się przed wprowadzeniem głosowania za pomocą Internetu w lokalu wyborczym z wykorzystaniem elektronicznych maszyn do głosowania – głosomatów, które oferują szereg ułatwień dla wyborców, w tym np. umożliwiając wysłuchanie (w formacie audio) kandydatów i potwierdzenie głosowe dokonywanego wyboru[91]. Głosowanie przez Internet jest techniką głosowania postulowaną także przez osoby niepełnosprawne. Ułatwieniem dla tej grupy byłoby wykorzystanie wiadomości tekstowej (Short Message Service – SMS) za pomocą telefonu komórkowego. Warto wskazać, że w Turcji blisko 75% badanych osób niepełnosprawnych wskazało, iż głosowanie z użyciem elefonu komórkowego znacząco ułatwi im udział w wyborach[92].
W konkluzjach raportów z pilotażowych głosowań za pomocą Internetu stwierdzono, że grupa wyborców niebiorących udziału w wyborach z powodu niedostosowania procedur głosowania do ich potrzeb i występujących barier instytucjonalnych głosowania – jest niewielka[93]. Dzieje się tak wskutek wprowadzenia innych alternatywnych procedur, które są dla nich dostępne.
Mimo wprowadzenia do systemu wyborczego w Polsce alternatywnych procedur głosowania duża grupa wyborców niepełnosprawnych oraz w podeszłym wieku deklaruje chęć oddania głosu w lokalu wyborczym. Z badań przeprowadzonych przez Centrum Badań Opinii Społecznej w 2019 r. wynika, że w kwestii własnych preferencji polscy wyborcy są tradycjonalistami, gdyż spośród różnych procedur głosowania najchętniej wybraliby możliwość oddania głosu w lokalu wyborczym (73%). Ankietowani niepełnosprawni i starsi wskazują głosowanie w lokalu wyborczym jako preferowany sposób udziału w wyborach. Warto wspomnieć, że co piąta osoba niepełnosprawna deklaruje, iż zdarzało się, że ze względu na niepełnosprawność lub ograniczoną sprawność, utrudniającą udział w wyborach, rezygnowała z głosowania. W związku z tym należy podkreślać rolę właściwego dostosowania lokali wyborczych do potrzeb osób niepełnosprawnych. Wiedza o funkcjonujących w Polsce ułatwieniach (np. o procedurach alternatywnych, takich jak głosowanie przez pełnomocnika oraz głosowanie korespondencyjne) jest bardzo mała, co przyczynia się do ograniczenia ich skuteczności. Niepokoi fakt, że jedynie co trzeci wyborca niepełnosprawny posiadający odpowiednie orzeczenie wie o możliwości głosowania korespondencyjnego. Podobnie co trzecia osoba z tej grupy ma świadomość, iż ma prawo skorzystać z procedury głosowania przez pełnomocnika. Co trzeci badany (33%) deklaruje, że przed każdymi wyborami chciałby otrzymywać pocztą lub drogą elektroniczną wiadomość o terminie wyborów oraz ułatwieniach dla wyborców[94].
Wprowadzanie nowych technik głosowania do prawa wyborczego w Polsce w czasach rozwoju nowych technologii nie jest zakończone. Zasadne jest więc wskazanie działań, które należałoby podjąć w najbliższej przyszłości[95].
Podsumowanie
Reasumując, należy stwierdzić, iż istotą zasady powszechności jest istnienie rozbudowanego systemu gwarancji zabezpieczającego pełną realizację praw wyborczych. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę jeszcze raz na dyskusyjne kwestie, które dotyczą poszczególnych gwarancji, oraz propozycje ich rozwiązania.
Uważam, że dwudniowe głosowanie utrudnia jego przeprowadzenie, a ponadto znacznie podwyższa koszt wyborów (dodatkowe zabezpieczenie lokali wyborczych, diety dla członków komisji). Należy rozważyć utworzenie centralnego rejestru adresowego, który stałby się podstawą dla rejestru wyborców. Rejestr mógłby być opracowany w oparciu o dane zgromadzone przez różne instytucje publiczne (urzędy gmin, urzędy skarbowe, Zakład Ubezpieczeń Zdrowotnych, Narodowy Fundusz Zdrowia). Jedną z gwarancji są także obwody głosowania tworzone na podstawie liczby mieszkańców zamieszkujących dany teren. Wydaje się, że ustawodawca powinien zamiast kryterium liczby mieszkańców zastosować liczbę wyborców, ponieważ struktura demograficzna poszczególnych obwodów może być różna. Mam wątpliwości związane z dopuszczeniem możliwości tworzenia zamkniętych obwodów głosowania w zakładach karnych i głosowaniem osób przebywających w takich ośrodkach w wyborach samorządowych, gdyż często mieszkają one na terenie innych jednostek samorządu terytorialnego. Decyzje wybranych przedstawicieli organów samorządowych z terenu położenia zakładu karnego nie wpływają na usytuowanie osoby przebywającej w takim ośrodku. Warto przypomnieć, że w polskim prawie wyborczym instytucja zaświadczeń do głosowania występuje tylko w wyborach ogólnokrajowych. W związku z tym w przypadku wyborów samorządowych czy referendum lokalnego nie jest możliwe uzyskanie zaświadczenia o prawie do głosowania poza miejscem stałego zamieszkania[96]. Kodeks wyborczy z 2011 r. wprowadził rozwiązania mające pomóc osobom niepełnosprawnym (szczególnie osobom niewidomym i słabowidzącym). Uzyskali oni prawo do informacji wyborczych związanych z głosowaniem w wyborach oraz uzyskania informacji wynikach wyborów. Szczególnie istotne z punktu widzenia gwarancji zasady powszechności są alternatywne sposoby głosowania: przez pełnomocnika i korespondencyjnie. Chciałbym też zwrócić uwagę na głosowanie elektroniczne, które w ciągu najbliższych lat może być przedmiotem ożywionej dyskusji.
[1] Zob. K. Skotnicki, Zasada powszechności w prawie wyborczym. Zagadnienia teorii i praktyki, Łódź 2000, s. 3.
[2] Zob. A. Żukowski, System wyborczy do Sejmu i Senatu RP, Warszawa 2004, s. 58.
[3] Zob. Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 z późn. zm.
[4] Zob. J. Buczkowski, Powszechność wyborów w praktyce III Rzeczypospolite, Rzeszów 1996, s. 9.
[5] Zob. K. Skotnicki, Zasada powszechności…, s. 148 i nast.; J. Buczkowski, Podstawowe zasady prawa wyborczego III Rzeczypospolitej, Lublin 1998, s. 89 i nast.
[6] Zob. W. Brzostowski, Prawo wyborcze w III RP (wyzwania, osiągnięcia, dylematy), [w:] XV lat obowiązywania Konstytucji z 1997 r. Księga jubileuszowa dedykowana Zdzisławowi Jaroszowi, red. M. Zubik, Warszawa 2012, s. 120 i nast.
[7] Zob. Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U., nr 21, poz. 112 z późn. zm.).
[8] Zob. A. Wierzbica, Referendum i wybory oraz zarządzenia i uchwały jednostek samorządu terytorialnego. Władcze, administracyjnoprawne formy wyrażania woli przez jednostki samorządu terytorialnego, Warszawa 2014, s. 48.
[9] Zob. K. Skotnicki, Możliwości wykorzystania alternatywnych sposobów głosowania podczas wyborów samorządowych, [w:] Wybory i referenda lokalne. Aspekty prawne i politologiczne, red. M. Stec, K. Małysa-Sulińska, Warszawa 2010, s. 113.
[10] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r., K 8/07, OTK-A ZU 2007, nr 3, poz. 26.
[11] Zob. B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 2017, s. 344 i nast.
[12] Zob. art. 6 ust. 2 duńskiej ustawy o wyborach do samorządu lokalnego 1989 r. Tekst powielony w zbiorach Krajowego Biura Wyborczego.
[13] Zob. M. Bąkiewicz, System wyborczy do samorządu terytorialnego w Polsce na tle europejskim, Toruń 2008, s. 41.
[14] Zob. K. Zaworska, Samorząd terytorialny w Królestwie Szwecji, [w:] Funkcjonowanie samorządu terytorialnego w wybranych krajach UE, red. B. Sitek, D. Barańska, K. Naumowicz, Olsztyn 2011, s. 133.
[15] Dla przykładu w Stanach Zjednoczonych i Wielkiej Brytanii występuje zasada dobrowolności włączenia obywateli do spisu wyborców.
[16] Dla przykładu Belgia, Brazylia, Niemcy, Rosja, Szwajcaria, Szwecja stosują metodę automatycznego włączenia w listy obywateli pełnoletnich.
[17] Dla przykładu w Kazachstanie, na Węgrzech, we Włoszech, Szwecji.
[18] Dla przykładu w Wielkiej Brytanii, Belgii, Niemczech, Francji.
[19] J. Buczkowski, Podstawowe zasady…, s. 94 i nast.
[20] Zob. Dz. U., nr 127, poz. 721 z późn. zm.
[21] Zob. B. Banaszak, Prawo wyborcze…, , s. 27.
[22] Zob. T.R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2002, s. 7.
[23] Por. T. Górzyńska, Prawo do informacji i zasada jawności administracyjnej, Kraków 1999, s. 33 i nast.
[24] Przyznała każdemu wolność wyrażania swoich poglądów oraz rozpowszechniania informacji (art. 54 ust. 1) oraz zagwarantowała obywatelom prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne (art. 61 ust. 1). Obywatel ma możliwość uzyskania informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2).
[25] Zob. t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 z późn. zm.
[26] Zob. B. Dolnicki, Niedostępny rejestr wyborców, „Samorząd Terytorialny” 2011, nr 5, s. 11 i nast.
[27] Zob. t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2135 z późn. zm.
[28] Zob. B. Dolnicki, Niedostępny rejestr…, s. 9 i nast.
[29] D. Wąsik, Reklamacja spisu wyborców, „Wspólnota” 2010, nr 13, s. 21.
[30] D. Wąsik, Fałszowanie dokumentacji wyborczej, „Wspólnota” 2010, nr 25, s. 22.
[31] Rząd podejmował próby zniesienia obowiązku meldunkowego, jednak na chwilę obecną obowiązuje on nadal, jednak samo zameldowanie służy wyłącznie do celów ewidencyjnych. Zob. Ustawa z dnia 23 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o ewidencji ludności (Dz. U. z 2015 r. poz. 1337), https://obywatel.gov.pl/meldunek/obowiazek-meldunkowy?isLogin=0 [dostęp:16.09.2022].
[32] Zob. PKW cały czas zabiega o Centralny Rejestr Wyborców, https://samorzad.pap.pl/kategoria/aktualnosci/pkw-caly-czas-zabiega-o-centralny-rejestr-wyborcow [dostęp: 10.09.2022].
[33] Zob. A. Rakowska, M. Rulka, Centralny elektroniczny rejestr wyborców podstawą reform prawa wyborczego, Warszawa 2011, s. 4 i nast.
[34] Zob. B. Banaszak, Prawo wyborcze…, , s. 47.
[35] J. Buczkowski, Podstawowe zasady…, , s. 112.
[36] Zob. P. Uziębło, Wprowadzenie do kodeksu wyborczego, „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” 2011, nr 3, s. 9.
[37] Zob. M. Rulka, Prawo do głosowania więźniów, „Przegląd Więziennictwa Polskiego” 2010, nr 69, s. 67 i nast.
[38] Zob. G.B. Szczygieł, Kwalifikowanie skazanego jako „skazanego niebezpiecznego” z perspektywy rekomendacji Rady Europy i prawa krajowego, „Forum Prawnicze” 2021, nr 2, s. 33 i nast.
[39] J. Buczkowski, Powszechność wyborów…,., s. 14 i nast.
[40] Konwencja o Prawach Osób Niepełnosprawnych przyjęta przez Zgromadzenie Ogólne Organizacji Narodów Zjednoczonych w dniu 13 grudnia 206 r. na mocy rezolucji nr 61/06, otwarta do podpisu w dniu 30 marca 2007 r., weszła w życie w dniu 3 maja 2008 r.
[41] Dane demograficzne – Biuro Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych (www.niepelnosprawni.gov.pl); Osoby niepełnosprawne w 2020 – informacja sygnalna GUS, www.stat.gov.pl [dostęp: 01.10.2022].
[42] Zob. https://www.gov.pl/web/popcwsparcie/ile-jest-osob-z-niepelnosprawnosciami-w-polsce [dostęp: 23.09.2022].
[43] Zob. Rocznik demograficzny 2020 wydany przez Główny Urząd Statystyczny, Warszawa 2020, www.stat.gov.pl [dostęp: 03.10.2022].
[44] Zob. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 25 października 2000 r., III SW 54/00.
[45] Zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2011 r., K 9/11.
[46] Zob. Uchwała Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 24 września 2018 w sprawie wytycznych i wyjaśnień dotyczących druku i przechowywania kart do głosowania oraz trybu ich przekazywania wraz z nakładkami na karty do głosowania sporządzonymi w alfabecie Braille’a obwodowym komisjom wyborczym w wyborach do rad gmin, rad powiatów, sejmików województw i rad dzielnic m.st. Warszawy oraz wyborów wójtów, burmistrzów i prezydentów miast, zarządzonych na dzień 21 października 2014 r. (M.P. z 2018 r., poz. 963).
[47] Zob. Dz. U., nr 158, poz. 938.
[48] Zob. T. Gąsior, Przygotowanie lokalu wyborczego, „Wspólnota” 2014, nr 8, s. 38 i nast.
[49] Ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie tzw. „okresu ochronnego”. Zgodnie z art. 15a ustawy wprowadzającej kodeks wyborczy, do 31 grudnia 2014 r. co najmniej jedna piąta lokali obwodowych komisji wyborczych na terenie każdej gminy miała być dostosowana do potrzeb wyborców niepełnosprawnych.
[50] Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2001 r. w sprawie lokali obwodowych komisji wyborczych dostosowanych do potrzeb osób niepełnosprawnych (Dz. U., nr 81, poz. 888).
[51] Zob. Raport Rzecznika Praw Obywatelskich z wyborów samorządowych z 2018 r., Dostosowanie lokali obwodowych komisji wyborczych do potrzeb wyborców z niepełnosprawnościami, Warszawa 2019.
[52] Zob. szerzej Uchwała Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 17 września 2018 r. w sprawie wytycznych dla obwodowych komisji wyborczych ds. przeprowadzenia głosowania w obwodzie dotyczących zadań i trybu przygotowania oraz przeprowadzenia głosowania w wyborach organów jednostek samorządu terytorialnego zarządzonych na dzień 21 października 2018 r.
[53] Zob. Raport Rzecznika Praw Obywatelskich z wyborów samorządowych z 2018 r., Dostosowanie lokali…
[54] Dla przykładu zob. Przewóz osób niepełnosprawnych do lokalu wyborczego, Biuletyn Informacji Publicznej Urzędu Miasta Gdyni, https://bip.um.gdynia.pl/informacje-dla-wyborcow-2,7930/przewoz-osob-niepelnosprawnych-do-lokalu-wyborczego-i-z-powrotem,529670 [dostęp: 19.09.2022].
[55] Zob. A. Gendźwiłł, M. Żerkowska-Balas, Polacy o samorządach. Opinia publiczna u progu samorządowej kampanii wyborczej, Warszawa 2018.
[56] Zob. B. Roguska, J. Zbieranek, Wiedza i opinie Polaków o prawie wyborczym i mechanizmach kampanii. Komunikat z badań, Warszawa 2011.
[57] Zob. I. Kapsa, M. Musiał-Karg, Alternatywne metody głosowania w opiniach Polaków. Postawy i poglądy względem wybranych form partycypacji w wyborach, Poznań 2020.
[58] Zob. szerzej Biuletyn KNOW nr 3372/IV z dnia 10 lutego 2010 r. i następne. Por. A. Sokala, Należy indywidualnie zawiadamiać wyborców o wyborach, „Analizy i Opinie” nr 36, Warszawa 2005.
[59] Zob. szerzej L. Garlicki, Europejskie standardy rzetelności wyborów (Komisja Wenecka i Europejski Trybunał Praw Człowieka), „Przegląd Konstytucyjny” 2020, nr 4, s.149 i nast.
[60] Problematyka wprowadzenia aktu wymogu stosowania przez państwa członkowskie alternatywnych procedur głosowania (najczęściej wskazywane jest głosowania elektroniczne – przez Internet) pojawia się konsekwentnie w licznych propozycjach reformy prawa wyborczego do Parlamentu Europejskiego, które mają przeciwdziałać niskiej frekwencji wyborczej w wyborach do tego organu.
[61] Państwa tzw. „starej Unii” mające wieloletnie doświadczenie pozwoliły na wybór i dopracowanie optymalnych procedur (np. Francja), zaś państwa dawnego bloku wschodniego, które wstąpiły do Unii w 2004 r. i 2007 r., dość szybko nadrobiły zaległości okresu „wyborów socjalistycznych”, wprowadzając od początku lat 90. różne demokratyczne rozwiązania (wśród tych państw jest Estonia będąca europejskim pionierem w stosowaniu alternatywnych procedur głosowania).
[62] Dz. U ., nr 213, poz. 1651 z późn. zm.
[63] M. Rulka, Głosowanie przez pełnomocnika, „Wspólnota” 2010, nr 3, s. 19.
[64] Zob. szerzej J. Zbieranek, Alternatywne procedury głosowania w polskim prawie wyborczym – gwarancja zasady powszechności wyborów czy mechanizm zwiększenia frekwencji wyborczej?, Warszawa 2013; J. Zbieranek, Nowe procedury: głosowanie korespondencyjne i przez pełnomocnika, [w:] Kodeks wyborczy. Wstępna ocena, red. K. Skotnicki, Warszawa 2011, s. 36 i nast.
[65] K. W. Czaplicki, Alternatywne sposoby głosowania (Zarys problemów), [w:] Alternatywne sposoby głosowania a aktywizacja elektoratu. Międzynarodowa Konferencja Naukowa, Rzeszów 26–27 marca 2007, red. S. Grabowska, R. Grabowski, Rzeszów 2007, s. 121 i nast.
[66] Zob. Wniosek Grupy Posłów na Sejm VI kadencji z dnia 7 marca 2011 r., http://www.trybunal.gov.pl/Rozprawy/2011/k_09_11/K_9_11_wns_2011_03_07.pdf [dostęp: 17.09.2022].
[67] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2011 r., K9/11, OTK-A ZU 2011, nr 6, poz. 61.
[68] Zob. S. Trociuk, Gwarancja korzystania z czynnego prawa wyborczego przez osoby starsze i osoby z niepełnosprawnościami. Analiza i zalecenia, „Biuletyn Rzecznika Praw Obywatelskich” 2012, nr 8, s. 26 i nast.
[69] Zob. B. Michalak, A. Sokala, Leksykon prawa wyborczego i systemów wyborczych, Warszawa 2010, s. 67 i nast. (hasło głosowanie korespondencyjne).
[70] Zob. Ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2020 r., poz. 568).
[71] Zob. M. Wrzalik, Geneza i ewolucja głosowania korespondencyjnego w Polsce, „Zeszyty Naukowe Instytutu Administracji AJD w Częstochowie” 2016, nr 1, s. 123 i nast.
[72] Zob. Dz. U. z 2012 r., poz. 1529 z późn. zm.
[73] M. Gintowt-Janowicz stwierdziła, że kodyfikacja powinna objąć instytucje i rozwiązania dobrze już wykształcone. W. Hermeliński skrytykował przyjęcie przez Trybunał stanowiska, że oddanie głosu odbywa się w momencie nie tyle wypełniania karty do głosowania, ile umieszczania koperty z głosem w urnie wyborczej. Zgodnie z tym założeniem procedura głosowania jest wielostopniowa i stanowi pewnego rodzaju sekwencję czynności. M. Granat zaaprobował przyjęte rozwiązania. Wnioskował także o późniejszym rozszerzeniu możliwości głosowania korespondencyjnego na inne osoby. A. Rzepliński wyraził aprobującą opinię o omawianej instytucji.
[74] Zob. M.P. Gapski, Nowe techniki głosowania w świetle zasady bezpośredniości wyborów, „Przegląd Sejmowy” 2009, nr 2, s. 82 i nast.
[75] Zob. szerzej R. Balicki, Głosowanie korespondencyjne w polskim porządku prawnym – zmienne dzieje regulacji, [w:] Dylematy polskiego prawa wyborczego, red. J. Ciapała, A. Przyńska,, Warszawa 2021, s. 191 i nast.
[76] Zob. art. 53b Ustawy z dnia 15 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy; Sejm zmienił Kodeks wyborczy. Głosowanie korespondencyjne dla wyborców po 60. roku życia, https://prawo.gazetaprawna.pl/artykuly/1464634, kodeks-wyborczy-2020-glosowanie-korespondencyjne.html [dostęp:12.09.2022].
[77] Zob. D. Mider, Głosowanie przez Internet a demokracja, [w:] Polityka na szczeblu samorządu terytorialnego, red. S. Sulkowski, „Studia Politologiczne” 2011, t. XX, s. 234.
[78] Zob. The Electoral Commission, Electronic voting. May 2007 electoral pilot schemes. Summary, London 2008, s. 5.
[79] A. Krasnowolski, Procedury wyborcze w krajach europejskich, Kancelaria Senatu Biuro analiz i dokumentacji, Warszawa 2015, s. 14.. M. M. Klonowski, Wybory gminne w Hiszpanii, „Studia Wyborcze” 2018, t. XXVI, s. 91 i nast.
[80] A. Sokala, Głosowanie elektroniczne, [w:] A. Sokala, B. Michalak, P. Uziębło, Leksykon…, s. 66.
[81]J. Zbieranek, Alternatywne procedury głosowania w polskim prawie wyborczym. Gwarancja zasady powszechności wyborów czy mechanizm zwiększania frekwencji wyborczej?, Warszawa 2013, s. 124.
[82] Zob. A. Preisner, e-Voting – przyszłość e-demokracji? Szkic kilku niełatwych kwestii, [w:] Międzynarodowa Konferencja Naukowa nt. Prawo wyborcze do parlamentu w wybranych państwach europejskich, Rzeszów 3 –4 kwietnia 2006 r., red. S. Grabowska, R. Grabowski, Rzeszów 2006, s. 201.
[83] Zob. J. Ejdys, Zaufanie do technologii w e-administracji, Białystok 2018, s. 11 i nast.
[84] Zob. W. Brzostowski, Prawo wyborcze…, s. 1 i nast.
[85] Zob. M. Zubik, Nowe technologie jako wyzwanie i zagrożenie dla prawa, statusu jednostek i państwa, [w:] Prawo wobec nowych technologii, red. P. Girdwoyń, Warszawa 2008, s. 37 i nast.
[86] Zob. J. Ejdys, Zaufanie do technologii…, s. 20.
[87] Zob. Pandemia zapoczątkowała w Polsce cyfrową rewolucję…, https://www.parp.gov.pl/component/content/article/65361:pandemia-zapoczatkowala-w-polsce-cyfrowa-rewolucje-na-niespotykana-dotad-skale-cyfryzuja-sie-zarowno-firmy-jak-i-urzedy [dostęp: 03.10.2022].
[88] Zob. 14 milionów profili zaufanych!, https://www.gov.pl/web/cyfryzacja/14-milionow-profili-zaufanych2 [dostęp: 12.09.2022].
[89] Zob. E-państwo w rozkwicie, czyli pozytywne strony pandemii, https://biznes.gazetaprawna.pl/artykuly/8070653,koronawirus-rozwoj-e-administracji.html [dostęp: 03.10.2022].
[90] Zob. Ułatwienia w głosowaniu – opinie i oczekiwania, „Komunikat z badań” 2019, nr 50,, s. 2
[91] Zob. S. Trociuk, Gwarancja korzystania…, s. 77.
[92] Zob. H. Serkan Akilli, Mobile Voting as an Alternative for the Disabled Voters, „Electronic Voting” 2012, vol. 205, s. 302.
[93] Zob. The implementation of electronic voting in the UK. Research summary, London 2002, s. 5.
[94] Zob. Ułatwienia w głosowaniu…, s.1 i nast.
[95] Zob. J. Filip, W poszukiwaniu nowych dróg dla głosowania i ich wpływ na aktywność wyborców, „Studia Wyborcze” 2009, t. VII, s. 7 i nast .
[96] Zob. A. Wierzbica, Referendum i wybory oraz zarządzenia i uchwały jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2014, s. 48.
