Podstawą funkcjonowania Unii Europejskiej są traktaty przyjęte w demokratycznym głosowaniu przez jej członków. Stanowią one wiążące umowy międzynarodowe określające cele wspólnoty, zasady działania jej instytucji, sposób podejmowania decyzji oraz relacje między UE a państwami członkowskimi. W tej perspektywie fundamentem stanowiącym podwaliny do walki z korupcją i zobowiązującym Unię Europejską do wdrożenia skutecznych mechanizmów antykorupcyjnych, jest art. 83 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Stanowi on, że Parlament Europejski i Rada mogą ustanowić w drodze dyrektyw normy minimalne odnoszące się do enumeratywnie wymienionych przestępstw oraz kar w dziedzinach szczególnie poważnej przestępczości o wymiarze transgranicznym, wynikających z rodzaju lub skutków tych nadużyć lub ze szczególnej potrzeby wspólnego ich zwalczania (art. 83 ust. 1 i 2 Traktatu). W art. 83 wymieniono także korupcję.
Praktycznie, każdy organ tworzący wspólnotę w większym lub mniejszym stopniu kreuje lub przynajmniej wpływa na walkę z korupcją. Kluczowe decyzje podejmowane są w Radzie Europejskiej składającej się z szefów państw lub rządów. Chociaż Rada nie pełni żadnej funkcji prawodawczej, to określa strategiczne interesy i cele UE dotyczących m.in. wspólnej polityki bezpieczeństwa i sprawiedliwości, a ponadto może podejmować interwencje w sprawach z dziedziny polityki karnej. I tak w konkluzjach Rady na temat korupcji, jako przeszkody dla rozwoju, przyjętych w dniu 4 maja 2023 r., stwierdzono, że korupcja jest złożonym i utrzymującym się problemem społecznym, politycznym, gospodarczym oraz rodzi negatywne skutki w zakresie bezpieczeństwa; dotyka ona wszystkie kraje i regiony na świecie, w tym Europę. Z tych powodów w Agendzie na rzecz zrównoważonego rozwoju 2030, wymieniono korupcję jako przeszkodę dla takiegoż rozwoju, co pogłębiły jeszcze zawirowania związane z pandemią COVID-19, która nadwyrężyły zasoby i potwierdziła duże znaczenie skutecznego nadzoru nad wydatkami publicznymi. Także rosyjska wojna napastnicza przeciwko Ukrainie przyczyniła się do światowego kryzysu żywnościowego i energetycznego. W związku z tym, zauważyła Rada, coraz pilniejsza staje się potrzeba przyjęcia nowego podejścia do zwalczania korupcji przez Unię Europejską.
Także Rada Unii Europejskiej, którą tworzą ministrowie z poszczególnych krajów wspólnoty, reprezentuje rządy swoich państw, przyjmuje akty prawne i koordynuje politykę organizacji w zakresie przeciwdziałania najpoważniejszym formą przestępczości. Znajduje to zastosowanie, gdy zbliżenie prawa karnego państw członkowskich okazuje się konieczne dla zapewnienia skutecznego wdrażania unijnych polityk i wówczas Rada UE współdziała z Paramentem Europejskim. Stało się tak, gdy w oparciu o wspomniany już art. 83 ust. 2 Traktatu przyjęto dyrektywę w sprawie zwalczania za pośrednictwem prawa karnego nadużyć na szkodę interesów finansowych UE. Jej zakres przedmiotowy ustanowił przepisy minimalne dotyczące definiowania przestępstw i sankcji karnych w zakresie walki z nadużyciami oraz innymi rodzajami nielegalnej działalności naruszającymi interesy finansowe Unii, a art. 4 ust. 2 dyrektywy zobowiązuje państwa członkowskie do podjęcia niezbędnych środki w celu zapewnienia, by korupcja czynna i bierna, jeżeli dopuszczono się jej umyślnie, stanowiła przestępstwo.
Realizacją bezpośrednią zapisów traktatowych, także w zakresie polityki antykorupcyjnej, zajmuje się Komisja Europejska, która proponuje i wdraża przepisy zgodne z celami unijnych traktatów, zachęca obywateli do wniesienia wkładu w proces stanowienia prawa UE i dba o prawidłową implementacje regulacji, ich ocenę oraz aktualizację stosownie do rodzących się potrzeb. Dlatego Komisja oraz pozostałe, działające pod jej przewodnictwem unijne instytucje (m.in. Dyrekcja Generalna ds. Migracji i Spraw Wewnętrznych oraz Dyrekcja Generalna ds. Sprawiedliwości i Konsumentów), zajmuje się zwalczaniem korupcji zarówno na szczeblu centralnym, jak i regionalnym. Działania takie obejmują usprawnienie i modernizację przepisów prawnych mających wpływ na korupcję, monitorowanie postępów w walce z omawianą przestępczością w państwach członkowskich w ramach „europejskiego semestru”, wspieranie wdrażania krajowych środków antykorupcyjnych poprzez wsparcie pieniężne i pomoc techniczną oraz wymianę doświadczeń.
Wynika z tego, że walka z korupcją w Unii Europejskiej realizowana jest na dwóch, podstawowych poziomach: centralnym i krajowym. Dotyczy ona podejmowania różnorodnych działań, których realizacji wymaga niekiedy stosowania odmiennych mechanizmów opartych na współpracy międzynarodowej, tworzeniu prawa i dobrych praktyk postępowania, edukacji, implementacji przepisów ogólnych na grunt krajowy, aż po ich zastosowanie, wykrywanie i ściganie przestępstw oraz karanie osób, które swoim zachowaniem wypełniły znamiona czynów karalnych. Zatem polityka antykorupcyjna UE niekiedy opierać się będzie na środkach pochodząca wprost od organów Unii (np. w postaci dyrektyw), a kiedy indziej inicjatywa i mechanizmy walki z korupcją tworzone są wewnątrz poszczególnych krajów, uwzględniając ich własne, specyficzne potrzeby. Ponadto Unia Europejska stale współpracuje z organizacjami międzynarodowymi i państwami trzecimi, których działalności ukierunkowana jest na zwalczanie korupcji, tworząc wspólne programy, rekomendacje i projekty przepisów „antyłapówkarskich” oraz ścigając przestępstwa finansowe. Przykładowo, w 2019 r. unijna agenda, przy wsparciu hiszpańskich służb celnych i współpracując z władzami Kolumbii i Meksyku, doprowadziła do zajęcia 400 ton, a więc ilości wystarczającej do napełnienia kilku basenów pływackich, podrobionego szamponu z Chin.
Na poziomie unijnym funkcjonują wyspecjalizowane podmioty, których zadaniem jest walka z korupcją i przestępstwami z nią powiązanymi: praniem pieniędzy i przeciwdziałaniem terroryzmowi. Rolę taką pełni Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF). Urząd powstał w 1999 r. jako niezależny organ prowadzący śledztwa w krajach UE i poza nią w sprawach malwersacji, korupcji i innych nielegalnych działań mających wpływ na budżet wspólnoty; OLAF prowadzi także dochodzenia wewnętrzne w instytucjach, organach i jednostkach organizacyjnych wspólnoty dotyczące poważnych uchybień unijnych urzędników, które mogłyby doprowadzić do wszczęcia postępowań dyscyplinarnych lub karnych. Urząd, jako departament Komisji, opracowuje politykę UE w zakresie zwalczania nadużyć finansowych. Zapewnia także państwom członkowskim pomoc ze strony Komisji Europejskiej w organizacji ścisłej i regularnej współpracy między ich właściwymi organami w celu koordynowania działań służących ochronie interesów finansowych Unii przed nadużyciami finansowymi związanych z korupcją i wszelką inną nielegalną działalnością. Podstawę prawną działania Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych stanowią: decyzja Komisji z dnia 27 września 2013 r. zmieniająca decyzję 1999/352/WE, EWWiS, Euratom ustanawiającą Urząd oraz decyzja Komisji z dnia 28 kwietnia 1999 r. ustanawiająca Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych.
Kolejną, ważną instytucją na omawianym polu jest Prokuratura Europejska (ang. The European Public Prosecutor’s Office, EPPO), jako niezależny organ Unii Europejskiej odpowiedzialny za ściganie sprawców przestępstw naruszających interesy finansowe wspólnoty w wyniku typowych czynów korupcyjnych, ale także nadużyć finansowych, czy sprzeniewierzenia środków z unijnych funduszy. EPPO ustanowiono na mocy rozporządzenia Rady (UE) 2017/1939, przyjętego przez 22 kraje członkowskie w drodze procedury wzmocnionej współpracy. Polska na dzień dzisiejszy nie przystąpiła do tejże Prokuratury, chociaż biorąc pod uwagę zmiany na krajowej scenie politycznej po wyborach parlamentarnych z października 2023 r. można przypuszczać, że nasz kraj dołączy do grona państw tworzących EPPO.
Jeśli chodzi o kwestie proceduralne, to Prokuratura Europejska jest organem działającym w formie jednego urzędu zorganizowanego dwupoziomowo na szczeblach:
- centralnym z siedzibą w Luksemburgu, który składa się z kolegium, tj. Europejskiego Prokuratora Generalnego oraz 22 prokuratorów europejskich (po jednym z każdego kraju uczestniczącego w podmiocie),
- krajowym, zintegrowanym z wymiarem sprawiedliwości każdego z uczestników EPPO; tworzy go co najmniej dwóch, zatrudnionych w wymiarze sprawiedliwości danego państwa, delegowanych prokuratorów europejskich.
Akty oskarżenia o przestępstwa korupcyjne wnoszone są przed sądami krajowymi, a centrala Prokuratury zapewnia koordynację i nadzorowanie postępowań prowadzonych przez delegowanych prokuratorów EPPO w ich własnych krajach. Na stronie Prokuratury Europejskiej można zapoznać się z komunikatami dotyczącymi zrealizowanych w 2023 r. spraw karnych, np. w europejskim śledztwie w Mediolanie sędzia Trybunału w Brescii skazał funkcjonariusza włoskiej policji (Guardia di Finanza) za przyjęcie od przedsiębiorcy łapówki w wysokości 50 000 euro; czeskie służby skonfiskowały 16 400 euro i zatrzymały podejrzanych o praktyki korupcyjne i malwersacje związane z zamówieniami publicznymi w Muzeum Regionalnym w Ołomuńcu; jeszcze inna sprawa realizowana przez EPPO dotyczyła Wydziału Geodezji Uniwersytetu w Zagrzebiu i śledztwa prowadzonego przeciwko obywatelom Chorwacji, podejrzanym o sprzeniewierzenie dotacji unijnych i korupcję na szkodę interesów finansowych UE.
Chociaż każda z wymienionych instytucji unijnych, zaprzęgnięta w walkę z korupcją, ma własną strukturę i podstawy prawne działania, to w praktyce współdziałają one ze sobą, ich kompetencje zazębiają się, a nierzadko nawet krzyżują, a dodatkowo kooperują one z podmiotami zewnętrznymi w celu efektywnego ścigania nadużyć. Kooperacja prowadzona jest m.in. z Organizacją Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (ang. Organisation for Economic Cooperation and Development, OECD), która powstała 1961 r., zrzesza 36 państw, a do jej podstawowym celem należy promowanie polityki nastawionej na osiągnięcie możliwie najwyższego, trwałego wzrostu gospodarczego, pełnego zatrudnienia oraz wysokiego standardu życia w państwach członkowskich, przy jednoczesnym utrzymaniu stabilizacji finansowej oraz współdziałanie na rzecz równomiernego rozwoju gospodarczego na całym świecie. W ramach OECD uchwalono w dniu 17 grudnia 1997 r. Konwencję o zwalczaniu przekupstwa zagranicznych funkcjonariuszy publicznych w międzynarodowych transakcjach handlowych. Z kolei w 1999 r. Rada Europy powołała Grupę Państw Przeciwko Korupcji (ang. Group of States against Corruption, GRECO), której cel stanowi podnoszenie efektywności krajów należących do GRECO w zakresie walki z korupcją m.in. poprzez monitorowanie zgodności ich wewnętrznych przepisów ze standardami wyznaczonymi przez Radę Europy. W przypadku wykrycia „niedostatków ustawodawstwa” krajowego, Grupa wzywa stosowne władze do przeprowadzenia odpowiednich zmian prawnych i instytucjonalnych. W system ten wpisuje się także integracyjna rola Eurojustu i zdolności analityczne Europolu. Eurojust ułatwia i spaja, prowadzone przez państwa członkowskie UE, skomplikowane transgraniczne postępowania karne dotyczące korupcji. W latach 2016–2021 był on zaangażowany w 505 takich spraw, a więc Eurojustu posiada praktyczną wiedzę na temat zagadnień, rozwiązań i najlepszych praktyk, które mogą przyczynić się do skutecznej współpracy sądowej w walce z omawianą przestępczością m.in. poprzez tworzenie międzynarodowych zespołów śledczych (ang. Joint Investigation Team, JIT).
Unia Europejska korzysta ponadto z dorobku prawnego Rady Europy, a mowa tu przede wszystkim o Prawnokarnej konwencja o korupcji i Cywilnoprawnej konwencji o korupcji. Pierwsza z wymienionych umów, sporządzona w Strasburgu dnia 27 stycznia 1999 r., ma na celu prowadzenie przez członków Rady oraz pozostałych sygnatariuszy Konwencji wspólnej polityki karnej chroniącej społeczeństwa przed korupcją, włączając w to przyjęcie odpowiedniego ustawodawstwa oraz podejmowanie środków prewencyjnych. Konwencja, chociaż nie została ratyfikowana bezpośrednio przez organy UE, to stanowi w ramach wspólnoty jeden z podstawowych instrumentów skoordynowanej kryminalizacji dużej liczby czynów o charakterze korupcyjnym np. przekupstwa czynnego i biernego funkcjonariuszy publicznych oraz członków krajowych parlamentów, czy łapownictwa w sektorze prywatnym. W Konwencji mowa jest także o penalizacji prania pieniędzy pochodzących z korupcji, handlu wpływami i przestępstwach księgowych. Reguluje ona wiele dodatkowych kwestii proceduralnych, które mają wpływ na skuteczne ściganie omawianej przestępczości: odpowiedzialność osób prawnych, immunitety, zasady jurysdykcji karnej oraz współpracy międzynarodowej. Protokół dodatkowy do Prawnokarnej konwencji o korupcji sporządzony w Strasburgu dnia 15 maja 2003 r. oraz rezolucja w sprawie dwudziestu zasad wiodących w walce z korupcją z dnia 6 listopada 1997 r. wzywa państwa do podejmowania skutecznych działań zapobiegających korupcji w tym m.in. poszerzania świadomości obywateli na temat szkodliwości tego zjawiska, promowania etycznych wzorców postępowania, a ponadto skoordynowanej kryminalizacji korupcji na poziomie krajowym i międzynarodowym.
Cywilnoprawna Konwencja o korupcji, sporządzona pod egidą Rady Europy w Strasburgu dnia 4 listopada 1999 r., która weszła w życie w dniu 1 listopada 2003 r., bazuje na przekonaniu, że odpowiednie regulacje w prawie cywilnym także przyczyniają się do zwalczania korupcji w szczególności przez umożliwienie uzyskania godziwego zadośćuczynienia osobom, które poniosły szkodę. Strony umowy zobowiązały się zapewnić na gruncie krajowym skuteczne środki prawne umożliwiające obronę praw i interesów osób pokrzywdzonych korupcją, w tym zyskanie słusznego odszkodowania za poniesione szkody. W Konwencji określono m.in., jakie są przesłanki poniesienia odpowiedzialności odszkodowawczej pozwanego lub Skarbu Państwa, czas przedawnienia takich roszczeń, ważność umów powiązanych z dokonaniem przestępstwa oraz zasady współpracy międzynarodowej w zakresie realizacji postanowień Konwencji.
