Odpowiedzialność państw członkowskich za naruszenie wartości UE wprowadzona została na mocy Traktatu z Amsterdamu. Zgodnie z brzmieniem ówczesnego art. 7 TUE Rada w składzie szefów rządów lub głów państw członkowskich mogła jednomyślnie na wniosek 1/3 jej członków lub Komisji za zgodą Parlamentu Europejskiego po uprzednim wysłuchaniu zainteresowanego państwa, stwierdzić istnienia poważnego i uporczywego naruszenia wskazanych zasad. W sytuacji zaistnienia naruszenia, Rada działając większością kwalifikowaną, mogła zadecydować o zawieszeniu takiego państwa w prawach, w całości lub w części, w tym również prawa do głosu w Radzie. Na mocy traktatu z Nicei wprowadzono modyfikacje wskazanych rozwiązań poprzez wprowadzenie dodatkowego etapu, który wiąże się ze stwierdzeniem istnienie wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia wartości ujętych w art. 2 TUE. Obecne rozwiązania powalają na wskazanie dwóch funkcji analizowanych postanowień. Pierwsza to funkcja prewencyjna, która bezpośrednio związana jest z możliwością stwierdzenia ryzyka poważnego naruszenia wartości UE na mocy art. 7 ust. 1 TUE. Druga to funkcja represyjna, która realizowana jest dwustopniowo. Po pierwsze poprzez stwierdzenie istnienie poważnego i stałego naruszenia wartości UE oraz po drugie poprzez nałożenie przez Radę sankcji w postaci zawieszenia niektórych praw w tym prawa do głosowania. Należy jednak podkreślić, że zastosowanie wskazanej procedury powołuje również konsekwencje o charakterze politycznym, dyplomatycznym i wizerunkowym.
Analizując procedurę wynikającą z art. 7 TUE należy podkreślić, że państwo ponosi odpowiedzialność również za działania w obszar nie należących do kompetencji UE. Tym samym instytucje unijne maja prawo do badania działań państw w zakresie wykonywania ich kompetencji wyłącznych. W przeciwnym razie państwo poniosłoby odpowiedzialność z art. 258 TFUE. Komisja podkreśliła, że działania państw analizowane w ramach art. 7 TUE „nie wchodzą w zakres prawa UE, a zatem nie mogą zostać uznane za naruszenie zobowiązań wynikających z traktatów, lecz nadal stanowią systemowe zagrożenie dla praworządności”. W komunikacie podkreśliła, że „jeżeli państwo narusza podstawowe wartości w sposób wystarczająco poważny, aby zastosowanie miał art. 7, może to podważyć sam fundament UE i osłabić zaufanie pomiędzy jej członkami, niezależnie od dziedziny, w której naruszenie występuje”.
Mechanizm kontroli unormowany w art. 7 TUE obejmuje cztery etapy postepowania:
- Stwierdzenie istnienie wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia przez Państwo Członkowskie wartości UE,
- Stwierdzenie istnienia poważnego i stałego naruszenia wartości ujętych w art. 2 TUE przez państwo członkowskie
- Nałożenia kary na państwo
- Cofnięcie zastosowanego środka.
Podmiotami uprawnionymi do uruchomienia procedury są: Komisja Europejska, Parlament Europejski oraz jedna trzecia państw członkowskich. Następnie Rada, stanowiąc większością czterech piątych głosów, po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, może stwierdzić istnienie wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia wartości określonych w art. 2 TUE. Pierwszy etap postępowania kończy się skierowaniem zaleceń do zainteresowanego państwa, po jego wcześniejszym wysłuchaniu.
Drugi etap postępowaniu łączy się ze stwierdzeniem przez Radę istnienia poważnego i stałego naruszenia wartości określonych w art. 2 TUE. W takiej sytuacji działania podejmowane są na wniosek Komisji Europejskiej lub jednej trzeciej państw członkowskich i wymaga jednomyślności w Radzie Europejskiej. Oczywiście przed podjęciem decyzji państwo członkowskie ma prawo do przedstawienia swojego stanowiska.
Trzeci etap dotyczy możliwości nałożenia kary na takie państwo członkowskie. Decyzję w tym zakresie podejmuje Rada, która działając większością kwalifikowaną może zdecydować o zawieszeniu niektórych praw wynikających ze stosowania Traktatów dla tego Państwa Członkowskiego, łącznie z prawem do głosowania przedstawiciela rządu tego Państwa Członkowskiego w Radzie. W takiej sytuacji zobowiązana jest uwzględnić możliwe skutki takiego zawieszenia dla praw i obowiązków osób fizycznych i prawnych. Zawieszenie w prawie do głosy w Radzie jest najwyższą karą polityczną, jaka może być nałożona na państwo członkowskie. W konsekwencji nie uczestniczy ono aktywnie w procesie decyzyjnym, nie współtworzy prawa unijnego. Należy pamiętać, że zawieszenie w prawie do głosowania nie zwalnia tego państwa członkowskiego z obowiązku wykonywania powstałych zobowiązań. Czwarty etap uruchamiany jest, kiedy ustąpią przesłanki, które wpłynęły na przyjęcie omówionych powyżej środków. Rada, działając większością kwalifikowaną, może podjąć decyzję o ich zmianie lub uchyleniu.
Opisana powyżej procedura podlega częściowo kontroli sądowej wykonywanej przez TS. Zgodnie z art. 269 TFUE jest on „ …do orzekania w sprawie legalności aktu przyjętego przez Radę Europejską lub Radę zgodnie z artykułem 7 Traktatu o Unii Europejskiej wyłącznie na wniosek Państwa Członkowskiego, którego dotyczy stwierdzenie Rady Europejskiej lub Rady, oraz wyłącznie w odniesieniu do przestrzegania postanowień czysto proceduralnych przewidzianych w tym artykule”. Należy wskazać trzy elementy skargi z art. 269 TFUE. Po pierwsze ze skargą może zwrócić się wyłącznie państwo członkowskie, którego dotyczy decyzja. Przedmiotem skargi jest legalność decyzji Rady lub Rady Europejskiej. Po trzecie naruszenie związane musi być wyłącznie z kwestiami proceduralnymi unormowanymi w art. 7 TUE. Należy podkreślić, że zgodnie z przywołanymi postanowieniami wyłączona została kontrola aktu prawnego pod kątem materialnym. Ponadto skarga może być wniesiona w ciągu 1 miesiąca od podjęcia decyzji w sprawie istnienia ryzyka poważnego naruszenia wartości z art. 2 TUE lub istnienia poważnego i stałego naruszenia wartości z art. 2 TUE.
Przedstawiona powyżej procedura dotyczy sytuacji, kiedy doszło do „poważnego naruszenia” z tym, że na etapie I traktaty mówią o samym istnieniu ryzyka poważnego naruszenia a na etapie II takie naruszenia musi mieć charakter stały. Należy zatem wyjaśnić pojęcie „poważnego naruszenia”. Zgodnie z postanowieniami art. 2 TUE przedmiotem naruszenia będzie jedno lub kilka wartości, które obejmują: poszanowanie godności osoby ludzkiej, wolność, demokracja, równość, państwo prawa, poszanowanie praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. Wskazane wartości są wspólne Państwom Członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn. Należy jednak zaznaczyć, że wskazane powyżej procedury dotyczą poważnego naruszenia czyli „nie możemy mieć do czynienia z pojedynczymi, odosobnionymi przypadkami naruszenia elementów”. M. Taborowski przytacza pogląd, że „ma ono charakter systemowy i nie zostanie zniwelowane w ramach wewnętrznego systemu prawnego danego państwa członkowskiego”. Natomiast systemowe naruszenie „ to sytuacja, w której kluczowe elementy systemu prawa nie będą spełniały właściwie swojej funkcji jako prawo, tj. nie będą działały w taki sposób, który jest oczekiwany przez adresatów norm prawnych, przez co adresaci tych norm przestaną polegać na instytucjach publicznych w zakresie dotkniętym systemowymi nieprawidłowościami”. Naruszenie musi cechować się wysoką intensywnością i stanowić oczywiste naruszenie wielkiej wagi. Przy ocenie powagi naruszenie nie ma znaczenia czy działania było umyślne i czy polegało na działaniu czy zaniechaniu.
Należy zauważyć, że art. 7 ust. 1 TUE, który pełni funkcję prewencyjną, zakłada „wyraźne ryzyko” czyli moment poprzedzający zaistnienie poważnego i stałego naruszenia. W literaturze przyjmuje się, że dotyczy to sytuacji, gdy „bliskie jest zagrożenie dla wspólnych zasad, które może (choć nie musi) w krótkim czasie przerodzić się w naruszenie.
Kolejna kwestia dyskusyjną jest wzajemna relacja między postanowieniami art. 7 ust. 1 i 2 TUE. Wydaje się zasadne przyjęcie założenia, że są to kolejne etapy postępowania. W przypadku zaistnienia przesłanek naruszenia Rada może stwierdzić istnienie wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia. Następnie państwo ma szanse na podjęcie stosownych działań naprawczych. Jeżeli jednak nadal trwa naruszenie możliwe jest przejście do etapu drugiego i stwierdzenie istnienia stałego i poważnego naruszenia. Konsekwencją tego jest zdolność Rady do nałożenia kary w postaci zawieszenia państwa w określonych prawach. Należy jednak zastanowić się czy możliwe jest uruchomienie odrębnie opisanych etapów. Nie ulega wątpliwości, że mechanizm prewencyjny, jako ten , który co do zasady rozpoczyna procedurę może być jedynym etapem postepowania. Jeżeli państwo konwaliduje swoje postepowanie, ustanie naruszenia wówczas procedura się kończy i nie występują już przesłanki do uruchamiania mechanizmu sankcyjnego. Pytanie natomiast, czy możliwe jest przejście bezpośrednio do etapu drugie z pominięciem mechanizmu prewencyjnego. Literalna wykładnia postanowień art. 7 TUE nie wskazuje zależności miedzy poszczególnymi etapami procedury. Tym samym możliwa jest sytuacja, gdy ograniczy się ona jedynie do drugiego etapu. Co więcej możliwa jest również rezygnacja z nałożenia kary na państwo członkowskie. Należy jednak zastanowić się nad odpowiedzialnością państw członkowskich z perspektywy obydwu powyżej przedstawionych mechanizmów. Jak zaznaczyła Komisja, wprowadzenie nowych ram na rzecz umacniania praworządności w UE jest instrumentem, którego celem jest niedopuszczenie do uruchomienia procedury z art. 7 TUE. Zatem na tym etapie rozpoczyna się dialog miedzy państwem członkowskim a Komisją. Niepowodzenie tej procedury skutkuje rozpoczęciem kolejnej. Nie wyłącza to jednak możliwości uruchomienia procedury z art. 7 TUE z pominięciem procedury wprowadzonej komunikatem. Podmioty uprawnione (inne niż Komisja) mogę bezpośrednio zwrócić się do Rady z wnioskiem o wszczęcie postepowania. Gdyby jednak nie skorzystały z pierwszego etapu, pominięty zostałby element związany z dialogiem z państwem członkowskim i pozbawiono by je możliwości zakończenia naruszeń nim dojdzie do stwierdzenia istnienia poważnego i stałego naruszenia. Takie rozwiązanie istniało na mocy Traktatu z Amsterdamu i jak uznały państwa, nie spełniło ono swojej roli. Jeżeli jednak to Komisja kontynuuje swoją aktywność i zamierza zastosować środki następcze w wyniku negatywnego zakończenia procedury ujętej w komunikacie wówczas dialog te facto już się odbył. Jednakże należy odwołać się do argumentacji Komisji, która wzorowała procedurę nowe ramy na rzecz umacniania praworządności na tej, która obowiązuje w postepowaniu z art. 258 TFUE. Wówczas procedura odpowiada postepowaniu przedsądowemu, po którym następuje wniesienie skargi na TS z art. 258 TFUE. Natomiast nałożenie kary na państwo następuje dopiero na mocy art. 260 ust. 2 TFUE, kiedy państwo nie wykona wyroku. Wydaje się, że przenosząc ten wzorzec na grunt art. 7 TUE należy przyjąć, że nie skieruje ona wniosku bezpośrednio o stwierdzenie istnienia poważnego i stałego naruszenia. Praktyka pokazuje, że zachowuje ona wskazany wzorzec.
