Ochrona wartości z art. 2 TUE a tzw. system warunkowości

Kolejna forma odpowiedzialności państw członkowskich oparta na mechanizmie warunkowości. Związana jest z możliwością nałożenia na państwa członkowskie sankcji finansowych za naruszenie zasad państwa prawa. Nie jest odpowiedzialność polityczna jednak dotyczy ona naruszenia tych samych wartości. Należy podkreślić, że mechanizm warunkowości stosowany był już w prawie UE, ale odnosił się on do umów międzynarodowych zawieranych z państwami trzecimi, które zawierają postanowienia uzależniające przyznanie pomocy humanitarnej od przestrzegania przez te państwa praw podstawowych. Obecnie wykorzystywany jest w kontekście obowiązku realizacji przez państwo będące stroną Europejskiej Polityki Sąsiedzkiej uzgodnionych z UE działań.

Mechanizm warunkowości czy inaczej nazywany „pieniądze za praworządność” wprowadzony został na mocy rozporządzenia 2020/2092. Podstawowym celem jaki powinien zostać osiągnięty jest ochrona budżetu Unii w przypadku naruszeń zasad państwa prawnego w państwach członkowskich. Trybunał Sprawiedliwości w wyroku C 157/21 podkreślił, że „celem zaskarżonego rozporządzenia jest ochrona budżetu Unii przed wystarczająco bezpośrednim wpływem naruszeń zasad państwa prawnego w państwie członkowskim na ten budżet, a nie samo w sobie nakładanie kar za takie naruszenia”.

Niniejszy dokument definiuje pojęcie państwa prawnego, które „odnosi się do wartości Unii wymienionej w art. 2 TUE. Obejmuje ono: zasadę legalności, która oznacza przejrzysty, rozliczalny, demokratyczny i pluralistyczny proces stanowienia prawa; zasadę pewności prawa; zakaz arbitralności w działaniu władz wykonawczych; zasadę skutecznej ochrony sądowej, w tym dostępu do wymiaru sprawiedliwości, zapewnianej przez niezawisłe i bezstronne sądy, również w odniesieniu do praw podstawowych; zasadę podziału władzy; oraz niedyskryminację i równość wobec prawa. Państwo prawne jest rozumiane w sposób uwzględniający pozostałe wartości i zasady Unii zapisane w art. 2 TUE”.

Zgodnie z brzmieniem art. 2 rozporządzenia 2020/2092 za naruszeniem zasad państw prawnego przemawia: zagrożenie niezawisłości sądownictwa; niezapobieganie arbitralnym lub bezprawnym decyzjom organów publicznych, w tym organów ścigania, nieskorygowanie takich decyzji lub nienakładanie za nie kar, wstrzymywanie zasobów finansowych i ludzkich wpływające na prawidłowe funkcjonowanie tych organów lub niezapewnienie sytuacji braku konfliktu interesów; ograniczanie dostępności i skuteczności środków prawnych, w tym przez restrykcyjne przepisy proceduralne oraz niewykonywanie wyroków lub ograniczanie skutecznego prowadzenia postępowań przygotowawczych w przypadku naruszeń prawa, wnoszenia i popierania oskarżeń w związku z takimi naruszeniami lub nakładania w związku z nimi kar.

Druga kategoria naruszeń, które umożliwiają podjęcie środków w przewidzianych w rozporządzenia to naruszenia zasad państwa prawa w państwach członkowskich, które wpływają lub stwarzają ryzyko wpływu (w sposób wystarczający bezpośredni) na należyte zarządzanie finansami w ramach budżetu Unii lub na ochronę jej interesów finansowych. Zgodnie z postanowieniami rozporządzenie jej zastosowanie wymaga spełnienia jednego z ośmiu elementów. Obejmują one:

prawidłowe funkcjonowanie: organów wykonujących budżet Unii, w tym pożyczek i innych instrumentów gwarantowanych przez budżet Unii, w szczególności w kontekście postępowań o udzielenie zamówienia publicznego lub procedur przyznawania dotacji; organów przeprowadzających kontrolę finansową, monitorowanie oraz audyty; skutecznych i przejrzystych systemów zarządzania finansami i rozliczalności; służb dochodzeniowo-śledczych i prokuratur w związku z prowadzeniem postępowań przygotowawczych oraz wnoszeniem i popieraniem oskarżeń w związku z nadużyciami finansowymi, w tym oszustwami podatkowymi, korupcją lub innymi naruszeniami prawa Unii związanymi z wykonywaniem budżetu Unii lub z ochroną interesów finansowych Unii;
skuteczną kontrolę sądową działań lub zaniechań wskazanych powyżej organów dokonywanej przez niezawisłe sądy;
zapobiegania i karania nadużyć finansowych, w tym oszustw podatkowych, korupcji lub innych naruszeń prawa Unii związanych z wykonywaniem budżetu Unii lub z ochroną interesów finansowych Unii oraz nakładania na odbiorców skutecznych i odstraszających sankcji przez sądy krajowe lub organy administracji; odzyskiwania nienależnie wypłaconych środków;
skuteczność i terminowość współpracy z OLAF oraz – z zastrzeżeniem uczestnictwa danego państwa członkowskiego – EPPO w ramach prowadzonych przez te organy postępowań przygotowawczych lub wnoszonych i popieranych przez nie oskarżeń na podstawie mających zastosowanie aktów Unii zgodnie z zasadą lojalnej współpracy; innych sytuacji lub działań organów, mających znaczenie dla należytego zarządzania finansami w ramach budżetu Unii lub ochrony interesów finansowych Unii.

W odniesieniu do wskazanych naruszeń powiązanych z nienależytym zarządzaniem finansami w ramach budżetu Unii oraz ochroną interesów finansowych Unii rozporządzenie stanowią dwa rodzaje środków w zależności od sposobu wykonania budżetu przez unię. W przypadku za rządzenia bezpośredniego (samodzielnie przez Komisję oraz jej departamenty) lub pośredniego (w drodze powierzenia zadań związanych z wykonaniem budżetu innym podmiotom np. państwom trzecim, organizacjom międzynarodowym), gdy odbiorcą jest jednostka rządowa możliwe jest przyjęcie co najmniej jednego z pięciu środków:

zawieszenie: płatności lub wykonania zobowiązania prawnego lub zakończenie jego obowiązywania na podstawie art. 131 ust. 3 rozporządzenia finansowego; wypłaty rat w całości lub w części lub przedterminowa spłata pożyczek gwarantowanych przez budżet Unii; zawieszenie lub zmniejszenie korzyści gospodarczej na mocy instrumentu gwarantowanego przez budżet Unii;
zakaz: zaciągania nowych zobowiązań prawnych lub zawierania nowych umów w sprawie pożyczek lub innych instrumentów gwarantowanych przez budżet Unii.

Natomiast, jeżeli Komisja wykonuje budżet w ramach zarządzania dzielonego z państwami członkowskimi wówczas możliwe jest przyjęcie co najmniej jednego z następujących środków:

zawieszenie: zatwierdzenia programu lub programów lub zmiana takiego zawieszenia; zobowiązań;
ograniczenie zobowiązań, w tym w drodze korekt finansowych lub przesunięcia środków do innych programów wydatkowania;
zmniejszenie płatności zaliczkowych;
wstrzymanie biegu terminów płatności;
zawieszenie płatności.

Zastosowanie wskazanych środków nie może wpływać na obowiązki jednostek rządowych w zakresie wdrażania programu lub funduszu objętego środkiem zwłaszcza w odniesieniu do odbiorców końcowych lub beneficjentów w zakresie obowiązku dokonywania płatności na mocy rozporządzenia 2020/2092 oraz mających zastosowanie przepisów sektorowych lub finansowych. Muszą mieć być zastosowane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Ponadto Komisja powinna przekazać informacje na temat zastosowanego środka odbiorcom końcowym oraz beneficjentom za pośrednictwem stron internetowych lub portali internetowych.

Rozporządzenie ustanawia szczególna procedurę, która umożliwia zastosowanie mechanizmu warunkowości. Inicjatorem postepowania jest Komisja. Jeżeli uzna, że występują przesłanki opisane powyżej przesyła danemu państwu pisemne powiadomienie. Dokument ten powinien zawierać elementy faktyczne i konkretne przyczyny, które zdaniem Komisji, przemawiają za wszczęciem procedury. Formułując powiadomienie Komisji uwzględnia informacje pochodzące z dostępnych źródeł, w tym decyzje, wnioski i zalecenia instytucji unijnych, innych organizacji międzynarodowych oraz uznanych instytucji. Jednocześnie może ona wystąpić do państwa członkowskiego o przesłanie dodatkowych informacji. Państwo również może odnieść się do treści powiadomienia. Termin na zajęcie stanowiska przez państwo członkowskie określa Komisja, ale powinien on mieścić się w przedziale od jednego do trzech miesięcy. Wraz z przesłaniem powiadomienia Komisji informuje o zaistniałym fakcie Parlament Europejski, który może zaprosić ją do udziału w ustrukturyzowanym dialogu dotyczącym powziętych ustaleń.

Kolejny etap to przesłanie wniosku o przyjęcie decyzji wykonawczej przez Radę. Wniosek musi być oparty na ustaleniach Komisji oraz informacjach przesłanych przez zainteresowane państwo członkowskie, które bada pod kątem ich adekwatności do ewentualnych środków. Jest ona zobowiązana do pojęcia decyzji w orientacyjnym terminie jednego miesiąca od otrzymania informacji od danego państwa. Jeżeli Komisja zamierza skierować wniosek w sprawie przyjęcia decyzji wykonawczej powiadamia o tym zainteresowane państwo członkowie, które w ciągu miesiąca może przedstawić swoje uwagi w szczególności dotyczące proporcjonalności proponowanych środków. Jeżeli uzna ona, że zaproponowane środki zaradcze przez państwo członkowskie są nieadekwatne w odniesieniu do jej ustaleń kieruje wniosek do Rady w terminie do jednego miesiąca licząc od dnia upływu terminu, w jakim państwo mogło przedstawić swoje uwagi.

Trzeci etap odbywa się na poziomie Rady. Przyjmuje ona decyzję wykonawczą w ciągu miesiąca głosując odwrotną większością kwalifikowaną. Oznacza to, że głosując większością kwalifikowaną może podjąć decyzję odwrotną, czyli o nie przyjęciu proponowanych przez Komisję środków. Brak większości oznacza przyjęcie propozycji Komisji.

Komisja najpóźniej po upływie roku od przyjęcia decyzji wykonawczej i zastosowania środków wobec państwa członkowskiego zobowiązana jest do ponownej oceny sytuacji w danym państwie. Co do zasady, zainteresowane państwo członkowskie w dowolnym momencie może przedłożyć Komisji pisemne powiadomienie, w którym przedstawi dowody wskazujące na ustaniu przesłanek stanowiącym podstawę zastosowania środka. Jednakże Komisja może również z własnej inicjatywy zbadać sytuację w państwie członkowskim. Jeżeli uzna ona, że ustały przesłanki, wówczas kieruje do Rady wniosek dotyczący decyzji wykonawczej w sprawie uchylenia przyjętych środków. Jeżeli natomiast uzna, że ustały one częściowo wówczas również zwraca się do Rady, ale o dostosowanie przyjętych środków do aktualnych wymogów. W przypadku, gdy uzna, że państwo członkowskie nie podjęło żadnych środków, kieruje do takiego państwa decyzję wraz z uzasadnieniem i informuje o tym Radę po wcześniejszym umożliwieniu mu przedstawienia uwag w terminie jednego miesiąca.

Przyjęcie decyzji oznacza, że kwoty odpowiadające zawieszonym zobowiązaniom zapisane zostają w budżecie Unii. Zawieszone zobowiązania w roku „n” nie mogą być zapisane w budżecie później niż w roku „n+2”.

Wprowadzenie omawiane procedury spotkała się z krytyką w doktrynie. Główne zastrzeżenia dotyczyły m.in. kompetencji UE do przyjęcia rozporządzenia, relacji między procedurą z art. 7 TUE dotyczącej odpowiedzialności politycznej państw członkowskich za naruszenie wartości UE i mechanizmem warunkowości. Polska skierowała również skargę do TS w sprawie legalności omawianego rozporządzenia. Trybunał Sprawiedliwości odrzucił polską skargę. W swojej argumentacji podkreślił, że instytucje UE przyjęły omawiane rozporządzanie na mocy art. 322 ust. 1 TFUE. Wskazane postanowienia „obejmują nie tylko zasady określające sposób, w jaki dokonywane są jako takie wydatki wpisane do tego budżetu, lecz również w szczególności zasady określające obowiązki w zakresie kontroli i audytu spoczywające na państwach członkowskich, gdy Komisja we współpracy z nimi wykonuje budżet, oraz wynikającą z nich odpowiedzialność. W szczególności widać wyraźnie, że te zasady finansowe mają między innymi na celu zapewnienie przy wykonywaniu budżetu Unii przestrzegania zasady należytego zarządzania finansami, w tym również przez państwa członkowskie”. Trybunał Sprawiedliwości podkreślił, że wskazane procedury różnią się w kontekście celu, który realizują. Pierwsza dotyczy ochrony wartości ujętych w art. 2 TUE natomiast druga tylko jednej z owych wartości, a mianowicie państwo prawne. Ponadto art. 7 TUE pozwala na zbadanie każdego poważnego i stałego naruszenia wartości, o których mowa w art. 2 TUE, natomiast rozporządzenie dopuszcza badanie naruszeń zasad państwa prawnego tylko wtedy, gdy istnieją uzasadnione powody, by uznać, że mają one znaczenie dla budżetu. Po drugie mają odmienną procedurę. Trybunał Sprawiedliwości podkreślił, że zaskarżonego rozporządzenia nie można postrzegać jako wprowadzającego procedurę równoległą, stanowiącą obejście art. 7 TUE.